Panorama des administrations publiques 2025

Annexe D. Méthodologie d’élaboration des indicateurs de gouvernance des infrastructures

Les indicateurs de gouvernance des infrastructures (IGI) de l’OCDE ont été élaborés pour faciliter le soutien et le suivi de la mise en œuvre de la Recommandation de l’OCDE sur la gouvernance des infrastructures (ci-après, « la Recommandation »), adoptée par le Conseil de l’OCDE le 17 juillet 2020 (OCDE, 2020[1]). Cette Recommandation repose sur 10 piliers ayant trait aux modes de hiérarchisation des priorités, de planification, de budgétisation, de réalisation, de réglementation et d’évaluation des investissements utilisés par les pouvoirs publics. Elle présente une approche mobilisant l’ensemble de l’administration et porte sur l’intégralité du cycle de vie des projets d’infrastructure, en accordant une attention particulière aux considérations régionales, sociales, de résilience, de genre et environnementales. Les piliers sur lesquels elle s’appuie, du fait de leur nature globale, permettent une analyse exhaustive des multiples dimensions de la gouvernance qui interviennent dans la planification des infrastructures, les prises de décision qui les concernent, et leur réalisation. Ils constituent ainsi un cadre conceptuel robuste pour l’élaboration des IGI. Représentant à la fois des catégories conceptuelles et des domaines de travail fonctionnels, ils sont, à ce titre, non pas des entités autonomes mais des éléments qui interagissent les uns avec les autres aux fins de composer une vue d’ensemble complète de la gouvernance des infrastructures.

Les IGI sont des outils de diagnostic qui aident les pays à évaluer leur stade de développement actuel et à recenser les dimensions qui pourraient nécessiter davantage d’attention. En particulier, ils visent la réalisation des objectifs suivants :

• dresser un état des lieux de la gouvernance des infrastructures dans les pays de l’OCDE, en mettant en évidence les points forts et les points faibles ;

• fournir aux pays des outils pour qu’ils puissent évaluer eux-mêmes leurs performances au regard de chacun des piliers de la gouvernance des infrastructures mis en avant dans la Recommandation ;

• donner une vision complète et une compréhension plus approfondie des différents piliers qui composent le cadre de gouvernance des infrastructures ;

• permettre aux pays de déterminer l’évolution au fil du temps de leurs performances en matière de gouvernance des infrastructures ;

• attirer l’attention sur la quantité de données disponibles et nécessaires pour mesurer la gouvernance des infrastructures, ainsi que sur les avantages de la constitution d’une base de données exhaustive dans le domaine ;

• contribuer à la discussion sur la relation entre la gouvernance des infrastructures et les résultats obtenus.

En plus de servir à la conduite d’évaluations générales, les IGI peuvent aider à repérer, sous chaque pilier, les domaines particuliers qui pourraient nécessiter un développement plus poussé de la part de chaque pays. Les résultats obtenus à un niveau plus granulaire (autrement dit, les performances dans les sous-composantes de chaque dimension) permettent de mener des évaluations plus approfondies.

La méthodologie utilisée pour construire les IGI fait fond sur le Handbook on Constructing Composite Indicators (OCDE/Union européenne/EC-JRC, 2008[2]). Elle a donné lieu à des examens et des discussions avec des spécialistes et des responsables de l’action publique membres du Réseau des hauts responsables d’infrastructures et de partenariats public-privé (SIP) et du Groupe de travail des experts des marchés publics (EMP).

Structure des IGI

Les IGI sont exprimés et présentés sous la forme d’indicateurs composites, un pour chacun des piliers issus de la Recommandation, plus le pilier transversal sur les infrastructures écologiquement viables et climato-résilientes. Chaque pilier peut être désagrégé en groupes de variables, que l’on appelle les sous-piliers. Ces sous-piliers donnent à voir les performances des pays à un niveau plus granulaire. Cette structure imbriquée aide les pays à mieux cerner les déterminants de chacun des indicateurs composites.

Mise en œuvre des IGI par phase

La mise en œuvre des IGI s’est déroulée en trois phases. Trois indicateurs composites ont été élaborés au cours de la première et cinq au cours de la deuxième. Les deux indicateurs composites supplémentaires mis au point au cours de la troisième et dernière phase mesurent les piliers suivants : 1) gestion du fonctionnement des actifs tout au long du cycle de vie ; 2) gouvernance de la résilience des infrastructures critiques. L’élaboration d’un indicateur composite de mesure du pilier relatif à la coordination entre les niveaux de l’administration est actuellement en discussion avec le Comité des politiques de développement régional (RDPC) de l’OCDE. Les résultats obtenus avec l’ensemble complet d’indicateurs fourniront une analyse globale des performances des pays suivant toutes les dimensions de la Recommandation, y compris le pilier transversal sur les infrastructures écologiquement viables et climato-résilientes. Cette édition du Panorama des administrations publiques présente et examine les résultats obtenus pour un pilier de la deuxième phase – la prise de décision fondée sur des données probantes – et deux piliers de la troisième phase – la gestion du fonctionnement des actifs tout au long du cycle de vie et la gouvernance de la résilience des infrastructures critiques (voir le Graphique ‎D.1 ci-après). Elle présente également des données sur la résilience climatique tirées de l’enquête de 2023 sur la gouvernance des infrastructures. Les résultats des IGI sont disponibles dans la Boîte à outils de l’OCDE pour les infrastructures (OCDE, s.d.[3]).

Graphique ‎D.1. Mise en œuvre de la collecte de données par phase

Collecte et validation des données

Les IGI ont été construits à partir de données collectées par le truchement d’enquêtes de l’OCDE, notamment l’enquête sur la gouvernance des infrastructures, et d’autres données pertinentes recueillies auprès des communautés d’action de l’OCDE. Les données présentées dans cette publication sont tirées des enquêtes OCDE de 2022-2023 sur la gouvernance des infrastructures et de l’enquête OCDE de 2022 sur la résilience des infrastructures critiques. Pour élaborer les premières, on s’est appuyé sur les contributions des divisions et directions concernées de l’OCDE, en consultation avec le Réseau SIP et l’EMP. Des invitations à participer à l’enquête ont été adressées à tous les pays de l’OCDE, et notamment aux délégués membres du Réseau SIP et aux principaux points de contact des délégations nationales. Les responsables participant au Réseau SIP ont coordonné les réponses des différents niveaux de l’administration qui, dans certains cas, provenaient de secteurs spécifiques (celui des transports étant le plus courant) ou d’autres ministères compétents. Les réponses ont principalement été fournies par des fonctionnaires de haut rang des ministères centraux/fédéraux chargés des infrastructures, des travaux publics et des finances, d’instances responsables des infrastructures et autres ministères responsables. Pour ce qui concerne l’enquête sur la résilience des infrastructures critiques, les réponses émanent de fonctionnaires responsables de la résilience ou de la protection des infrastructures critiques au sein de l’administration centrale. Leur coordination a été assurée par des responsables de haut rang de la gestion des risques de catastrophes ou des crises, sur la base d’avis experts concernant les infrastructures critiques.

Diverses mesures ont été prises pour faire en sorte que soient respectées les normes les plus élevées en matière de qualité et d’exactitude des données. Avant le lancement des enquêtes sur la gouvernance des infrastructures, les questionnaires et les glossaires des termes clés ont été examinés avec les divisions et les directions concernées de l’OCDE et communiqués aux délégués du Réseau SIP pour commentaire. Pour vérifier la cohérence interne et externe des réponses, on a mis en œuvre un processus de validation des données consistant notamment à comparer les réponses aux réponses à des questionnaires connexes antérieurs, et à vérifier la présence systématique d’éléments probants avant toute validation.

Sélection des variables et codage

Les sous-piliers ont été construits à partir d’un ensemble de variables permettant de mesurer le degré d’adoption et d’adéquation des pratiques de gouvernance conformément à la Recommandation. Ces variables ont été sélectionnées de telle sorte qu’il soit possible d’estimer les performances des pays en matière de gouvernance des infrastructures en termes d’intrants et de processus (par exemple, instruments d’action, normes d’échange, méthodologies de prise de décision et stratégies de contrôle). Les indicateurs composites proposés n’incluent pas de variables liées aux produits ou aux réalisations (par exemple, niveaux d’investissement, qualité des services d’infrastructure, ou volumes de stock de capital et réalisation des objectifs de l’action publique). Il est important de noter que la sélection des variables et leur codage, et donc la structure des indicateurs composites, pourraient évoluer dans les futures éditions des IGI afin de tenir compte de l’évolution des environnements institutionnels, politiques et économiques des pays de l’OCDE. Une vue d’ensemble des sous-piliers associés à chacun des trois piliers présentés dans cette édition du Panorama des administrations publiques figure ci-après dans le Graphique ‎D.2.

Les enquêtes de l’OCDE sur la gouvernance des infrastructures ont été conçues pour la collecte de données qualitatives. Par conséquent, les réponses aux questions de l’enquête ont dû être codées à l’aide de valeurs numériques comprises entre 0 et 1, où 1 est la valeur maximale indiquant un alignement complet sur les pratiques exemplaires mises en avant dans la Recommandation, et 0 est la valeur minimale indiquant l’absence de telles pratiques dans le pays.

Graphique ‎D.2. Indicateurs de gouvernance des infrastructures : piliers, sous-piliers et pondérations correspondantes utilisées dans cette publication

Données manquantes

Du fait de la nature transversale du concept de gouvernance des infrastructures, les enquêtes de l’OCDE qui portent sur cette question attendent des personnes répondantes des différentes institutions qu’elles fournissent des informations sur les cadres et pratiques de gouvernance des infrastructures en vigueur dans leur pays. À chaque fois qu’un pays a déclaré ne pas avoir les informations requises pour répondre à au moins deux des questions relatives à l’un quelconque des sous-piliers d’un pilier en particulier, l’indicateur composite correspondant à ce pilier n’a pas été calculé pour ce pays. Dans ce cas, le score moyen de la zone OCDE obtenu pour l’indicateur en question ne tient pas non plus compte du pays. Comme les données exploitées pour construire les indicateurs composites sont qualitatives, la technique de l’imputation n’a pas été utilisée pour gérer les cas de données manquantes. En cas de réponses d’un pays uniquement fondées sur des pratiques applicables dans un ou des secteurs spécifiques, ces réponses ont été conservées et d’importantes réserves formulées à leur sujet.

Pondérations et agrégation

Pour construire les indicateurs composites, on a attribué la même pondération à tous les sous-piliers. Cependant, les variables rattachées à un même sous-pilier ont été pondérées de façon différente selon deux critères : 1) le nombre de variables composant le sous-pilier, attendu que plus il y a de variables pour un même sous-pilier, moins chaque variable a de poids ; et 2) la pertinence de la variable, une pondération plus élevée étant attribuée aux variables qui sont les plus pertinentes pour mesurer un sous-pilier spécifique. Le total des différentes pondérations attribuées aux variables d’un même sous-pilier est égal à 1. On additionne les scores pondérés de toutes les variables et on obtient ainsi un score de sous-pilier compris entre 0 et 1.

La méthode de l’agrégation linéaire a été appliquée pour agréger les variables d’un sous-pilier (moyenne arithmétique pondérée), puis les sous-piliers d’un indicateur composite (moyenne arithmétique). Avant la confirmation du jeu de pondérations final, des experts et des responsables publics membres du Réseau SIP et de l’EMP ont été consultés au sujet de l’attribution des pondérations et du type d’agrégation.

Analyse multivariée

Pour étudier la structure générale des données collectées, on a procédé à une analyse multivariée. Cette analyse a aussi aidé à orienter les choix méthodologiques s’agissant du regroupement et de l’agrégation des variables. Les techniques appliquées dans le cadre de cette analyse multivariée sont détaillées ci-après.

Analyse factorielle

Une analyse factorielle a permis de vérifier la structure des données suivant la dimension des variables, l’objectif étant de recenser les groupes de variables statistiquement similaires pouvant être regroupées sous un sous-pilier quand un tel regroupement est pertinent sur le plan conceptuel. Cette analyse a été réalisée séparément pour chaque pilier. Grâce à une analyse en composantes principales, on a pu extraire les composantes principales et les considérer comme des facteurs (groupes de variables). Les différents groupes de variables proposés par l’analyse factorielle ont ensuite été interprétés conjointement avec le cadre conceptuel sous-tendant la construction des indicateurs composites.

Un examen attentif des résultats a permis de rechercher tout ensemble de variables mesurant la même dimension sous-jacente et pouvant donc être regroupées pour qu’il n’y ait pas de double comptage. Dans plusieurs cas, les facteurs correspondaient bien aux regroupements conceptuels (sous-piliers). Quand il y avait des niveaux élevés de covariance entre variables appartenant à des groupes conceptuels initiaux différents, on a soumis les résultats à des spécialistes afin de déterminer la pertinence d’un regroupement de ces variables. À la suite de cette consultation, les sous-piliers ont été soit conservés, soit restructurés pour qu’ils concordent avec le cadre conceptuel.

Coefficient alpha de Cronbach

Pour mesurer la cohérence interne de l’échelle, et donc sa fiabilité, on a utilisé le coefficient alpha de Cronbach (c-alpha). Ce coefficient permet d’estimer dans quelle mesure des variables sont liées en tant que groupe et mesurent le même concept sous-jacent. Un coefficient c-alpha de 0.7 est généralement recommandé comme seuil de fiabilité acceptable (Lafortune et Ubaldi, 2018[4]). Chacun des piliers a donné lieu à un test c-alpha destiné à mesurer sa cohérence interne. Les coefficients obtenus pour tous les piliers présentés dans cette publication sont supérieurs au seuil de 0.7.

Analyse de sensibilité

Pour évaluer la robustesse des indicateurs composites, c’est-à-dire la façon dont l’incertitude associée aux systèmes de pondération influe sur les valeurs de ces indicateurs, on a utilisé des simulations de Monte-Carlo. Cette technique utilise 1 000 jeux de pondérations simulées générées de manière aléatoire pour calculer les scores possibles des indicateurs composites relatifs à chaque pays avec différents systèmes de pondération.

Mesure de l’équilibre des scores des sous-piliers

Une bonne gouvernance des infrastructures nécessite des améliorations suivant plusieurs dimensions. Dans l’idéal, les pays devraient progresser dans tous les sous-piliers, et il ne devrait pas être possible de compenser un faible score dans certains avec des scores élevés dans d’autres (autrement dit, la plage des scores obtenus par un pays pour les différents sous-piliers ne devrait pas être trop large). Pour chaque pilier, on a évalué les profils des pays sur une échelle de notation, fondée sur le coefficient de variation, allant de « équilibré » (faible variabilité des scores du pays au titre des sous-piliers du pilier) jusqu’à « déséquilibré » (forte variabilité des scores du pays au titre des sous-piliers du pilier). Cette analyse, qui montre pour chaque pilier dans quelle mesure chaque pays a ou non un profil équilibré, aide à identifier les pays pour lesquels on obtient à la fois des indicateurs relativement élevés et des scores de sous-piliers très variables. Les analyses par pays sont présentées dans la Boîte à outils de l’OCDE pour les infrastructures. (OCDE, s.d.[3])

Références

[4] Lafortune, G. et B. Ubaldi (2018), « OECD 2017 OURdata Index: Methodology and results », OECD Working Papers on Public Governance, n° 30, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/2807d3c8-en.

[1] OCDE (2020), Recommandation du Conseil sur la gouvernance des infrastructures, Instruments juridiques de l’OCDE, OCDE, https://legalinstruments.oecd.org/fr/instruments/OECD-LEGAL-0460.

[3] OCDE (s.d.), Infrastructure Toolkit, OCDE, https://infrastructure-toolkit.oecd.org/.

[2] OCDE/Union européenne/EC-JRC (2008), Handbook on Constructing Composite Indicators: Methodology and User Guide, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264043466-en.