Der Staat übt seine Eigentumsrechte an staatseigenen Unternehmen im Interesse der Öffentlichkeit aus. Er sollte die Beweggründe, die staatliche Unternehmensbeteiligungen rechtfertigen, sorgfältig evaluieren und offenlegen und sie in regelmäßigen Abständen einer Prüfung unterziehen.
Die Allgemeinheit, deren Eigentumsrechte von den zuständigen staatlichen Stellen ausgeübt werden, sollte der tatsächliche Eigentümer staatseigener Unternehmen sein. Das bedeutet, dass diejenigen, die die Eigentumsrechte an staatseigenen Unternehmen ausüben, der Öffentlichkeit gegenüber Pflichten haben, die den treuhänderischen Pflichten des Boards gegenüber den Anteilseignern nicht unähnlich sind, und als Treuhänder des öffentlichen Interesses handeln sollten. Hohe Transparenz- und Rechnungslegungsstandards sind notwendig, damit sich die Öffentlichkeit darüber vergewissern kann, dass der Staat seine Befugnisse im besten Interesse der Öffentlichkeit ausübt, und dass die Ressourcen staatseigener Unternehmen auf effiziente und nachhaltige Weise und im Einklang mit den Beweggründen für die Beteiligung verwendet werden.
In den OECD-Ländern gehören zu den Beweggründen, die den Erwerb bzw. das Halten von Unternehmensbeteiligungen rechtfertigen, in der Regel einer oder mehrere der folgenden Aspekte: 1. die Bereitstellung öffentlicher Güter oder Dienstleistungen, wenn staatseigene Unternehmen als effizienter oder zuverlässiger erachtet werden als staatliche Stellen oder die Auftragsvergabe an Privatunternehmen, 2. natürliche Monopole, wenn eine Marktregulierung als nicht durchführbar oder ineffizient gilt, und 3. die Unterstützung für eine begrenzte Zahl wirtschaftlicher und strategischer Ziele, die im nationalen Interesse liegen, wie der Erhalt bestimmter Wirtschaftszweige oder Sektoren in staatlicher Hand oder die Sanierung von von Insolvenz bedrohten Unternehmen, die von systemischer Bedeutung sind. Diese Beweggründe sollten klar definiert und gemäß einem angemessenen Zeitplan in regelmäßigen Abständen einer Prüfung unterzogen werden. Die Prüfungen sollten hohen Standards der Rechenschaftspflicht gegenüber den maßgeblichen Vertretungsorganen genügen und die Ergebnisse sollten der Öffentlichkeit transparent zur Kenntnis gebracht werden. Staatseigene Unternehmen sollten nicht mit öffentlichen Politikzielen belastet werden, die sich nicht auf ihre Geschäftstätigkeit und ihre Beweggründe für die staatliche Beteiligung beziehen. Die Ziele sollten transparent zugewiesen werden und einer strengen Rechenschaftspflicht unterliegen.
I.A. Das oberste Ziel der staatlichen Beteiligung an Unternehmen sollte darin bestehen, den langfristigen Wert dieser Unternehmen für die Gesellschaft auf effiziente und nachhaltige Weise zu maximieren.
Die Aufgaben, die staatseigenen Unternehmen zufallen, und die Beweggründe, die staatlichen Beteiligungen zugrunde liegen, unterscheiden sich grundlegend von Staat zu Staat. Es gilt indessen als empfehlenswerte Praxis, dass die staatlichen Stellen untersuchen und festlegen, wie ein bestimmtes Unternehmen auf effiziente und nachhaltige Weise einen langfristigen Mehrwert für seine Anteilseigner und die Allgemeinheit schafft, die letztlich der eigentliche Eigentümer des Unternehmens ist. Um eine fundierte Entscheidung über den Erwerb bzw. das Halten von Unternehmensbeteiligungen zu ermöglichen, sollten die Regierungen prüfen, ob durch eine andere Beteiligungsstrategie oder durch Maßnahmen wie Regulierung, Subventionen, Steuern, öffentliche Auftragsvergabe, Konzessionen oder die Einrichtung staatlicher Stellen eine effizientere Ressourcenallokation zu Gunsten der Öffentlichkeit erreicht werden könnte.
Wenn staatseigene Unternehmen öffentliche Politikziele erreichen sollen, u. a. indem sie gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen erfüllen, ergeben sich automatisch einige Effizienzerwägungen. Der Öffentlichkeit ist am besten gedient, wenn die Dienstleistungen auf effiziente, transparente und nachhaltige Weise erbracht werden und wenn keine andere Verwendung derselben fiskalischen Ressourcen zu besseren Dienstleistungen hätte führen können. Diese Erwägungen sollten die Politikverantwortlichen bei der Entscheidungsfindung leiten, wenn es darum geht, staatseigene Unternehmen als Instrumente zur Erfüllung öffentlicher Politikziele, einschließlich gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen, zu nutzen. Wenn staatseigene Unternehmen wirtschaftliche Tätigkeiten ausüben, dienen sie dem öffentlichen Interesse am besten, indem sie die langfristige Wertschöpfung auf nachhaltige Weise bestmöglich maximieren und angemessene Erträge für die öffentliche Hand erwirtschaften.
I.B. Der Staat sollte eine Eigentümerpolitik ausarbeiten. Darin sollten u. a. die allgemeinen Beweggründe und Ziele für staatliche Unternehmensbeteiligungen, die Rolle des Staates und anderer Anteilseigner bei der Corporate Governance staatseigener Unternehmen, die Umsetzung dieser Eigentümerpolitik sowie die jeweiligen Aufgaben und Verantwortlichkeiten der an der Umsetzung beteiligten staatlichen Stellen definiert werden.
Um sich selbst klar als Unternehmenseigentümer zu positionieren, sollte der Staat seine Beweggründe für Beteiligungen durch die Erstellung einer kohärenten und expliziten Eigentümerpolitik klarstellen und nach Prioritäten gliedern. Die Eigentümerpolitik sollte idealerweise die Form eines kurzen, hochrangigen Grundsatzdokuments annehmen, das die folgenden Aspekte umfasst: die allgemeinen Beweggründe und Ziele staatlicher Beteiligungen und einzelner staatseigener Muttergesellschaften, die Rolle des Staates und anderer Anteilseigner bei der Corporate Governance staatseigener Unternehmen, die Umsetzung dieser Eigentümerpolitik sowie die jeweiligen Aufgaben und Verantwortlichkeiten der an der Umsetzung beteiligten staatlichen Stellen. In einigen Staaten kann es notwendig sein, die Beweggründe für staatliche Beteiligungen und eine Eigentümerpolitik in einem Rechtsrahmen zu verankern, der auch andere Aspekte der Rolle des Staates als Eigentümer umfasst.
Die Eigentümerpolitik sollte der Öffentlichkeit und sämtlichen staatlichen Instanzen, die Eigentumsrechte ausüben oder die sonst an der Umsetzung der Eigentümerpolitik des Staates beteiligt sind, mitgeteilt werden. Dadurch können die staatseigenen Unternehmen, der Markt und die Öffentlichkeit die Entwicklung besser vorhersehen und die globalen Zielsetzungen des Staates in seiner Eigenschaft als Unternehmenseigentümer und in seiner Rolle als Anteilseigner besser verstehen. Die Eigentümerpolitik sollte in einem leicht zugänglichen digitalen Format verfügbar sein.
Sie sollte u. a. das Portfolio an staatseigenen Unternehmen definieren und die Zielsetzungen des Staates in seiner Eigenschaft als Eigentümer einbeziehen; dies umfasst beispielsweise die langfristige Wertschöpfung, öffentliche Politikziele oder strategische Ziele, wie den Erhalt bestimmter Branchen in staatlicher Hand, oder auch wirtschaftliche, ökologische und soziale Ziele. Es gehört zu den Aufgaben des Staates, die Beweggründe für die staatliche Beteiligung festzulegen und für jedes staatseigene Unternehmen klar zu definieren. In Fällen, in denen die Zielsetzungen des Staates für das Portfolio an staatseigenen Unternehmen mit der Gewährleistung gleicher Rahmenbedingungen kollidieren könnten, sollte der Staat etwaige Verzerrungen durch Abhilfemaßnahmen begrenzen und die Begründung, die Rechtfertigung und das Ausmaß einer möglichen Verzerrung gleicher Wettbewerbsbedingungen offenlegen, insbesondere, wenn sie sich negativ auf ausländische Konkurrenten auswirken könnte. Um Vorzugsbehandlung zu erkennen und zu verhindern, ist ein hohes Maß an Transparenz erforderlich.
Überdies sollte die Eigentümerpolitik detailliertere Informationen darüber enthalten, wie die Eigentumsrechte innerhalb der staatlichen Verwaltung ausgeübt werden, was das Mandat und die wichtigsten Funktionen des Eigentumsträgers sowie die Aufgaben und Verantwortlichkeiten sämtlicher staatlichen Organe, die Eigentumsrechte ausüben, einschließt. Sie sollte zudem auf die wichtigsten Elemente aller für staatseigene Unternehmen geltenden Politikmaßnahmen, Gesetze und Vorschriften sowie aller in die Ausübung der Eigentumsrechte durch den Staat einfließenden zusätzlichen Leitlinien verweisen und deren Inhalt zusammenfassen. Der Staat sollte gegebenenfalls auch auf seine Reformprioritäten und/oder Politik und Pläne hinsichtlich der Privatisierung staatseigener Unternehmen eingehen und idealerweise eine Liste staatseigener Unternehmen erstellen, für die diese Politik gilt.
Die vielfältigen und gegensätzlichen oder unklaren Beweggründe oder Zielsetzungen für staatliche Unternehmensbeteiligungen können zu einer sehr passiven Ausübung der Eigentümerfunktionen oder im Gegenteil zu einer übermäßigen Einmischung des Staates in Angelegenheiten oder Entscheidungen führen, die eigentlich dem staatseigenen Unternehmen überlassen bleiben sollten.
I.C. Die Eigentümerpolitik sollte einer angemessenen Rechenschaftspflicht gegenüber den maßgeblichen Vertretungsorganen unterliegen und der Öffentlichkeit zur Kenntnis gebracht werden. Der Staat sollte seine Eigentümerpolitik in regelmäßigen Abständen überprüfen und ihre Umsetzung evaluieren.
Die Eigentümerpolitik sollte idealerweise vom maßgeblichen Eigentumsträger ressortübergreifend erstellt werden. Bei der Ausarbeitung und Aktualisierung der Eigentümerpolitik des Staates sollten die staatlichen Stellen gebührenden Gebrauch von öffentlichen Konsultationen machen, die auch Unterrichtung und Stellungnahmen der Öffentlichkeit bzw. ihrer Vertreter*innen umfassen sollten. Sie sollten u. a. Vertreter des Privatsektors, einschließlich Anleger und Dienstleistungserbringer, sowie Gewerkschaftsvertreter*innen umfassend konsultieren. Eine wirksame und frühe Konsultation der Öffentlichkeit kann entscheidend dazu beitragen, die Akzeptanz der Eigentümerpolitik bei den Marktteilnehmern und den wichtigsten Stakeholdern zu verbessern und die Transparenz zu erhöhen. Bei der Ausarbeitung der Eigentümerpolitik können auch die betreffenden staatlichen Organe konsultiert werden, z. B. die einschlägigen legislativen oder parlamentarischen Ausschüsse, die staatlichen Rechnungsprüfungsinstanzen sowie die zuständigen Ministerien und Regulierungsstellen.
Die Eigentümerpolitik sollte in einem Grundsatzdokument verankert sein, das von der Öffentlichkeit eingesehen werden kann und den zuständigen Ministerien und Behörden, den Boards und der Geschäftsführung staatseigener Unternehmen wie auch den gesetzgebenden Instanzen allgemein zur Kenntnis gebracht wird. Das Engagement des Staates kann durch geeignete Aufsichts- und Rechenschaftsmechanismen gegenüber den zuständigen Vertretungsorganen weiter gestärkt werden; dies umfasst u. a. eine regelmäßige gesetzliche Zustimmung und regelmäßige Prüfungen.
Der Staat sollte eine kohärente Eigentümerpolitik verfolgen und zu häufige Änderungen der globalen Beweggründe für staatliche Beteiligungen vermeiden. Die Beweggründe und Zielsetzungen können sich jedoch im Zeitverlauf weiterentwickeln, sodass die Eigentümerpolitik gegebenenfalls entsprechend aktualisiert werden muss. Je nach nationalem Kontext besteht die beste Vorgehensweise darin, im Rahmen des staatlichen Haushaltsverfahrens, der mittelfristigen Finanzplanung oder gemäß dem Wahlzyklus Prüfungen oder eine Neubewertung der Beteiligungen an staatseigenen Unternehmen vorzunehmen. Diese Prüfungen können auf einer Evaluierung der Umsetzung der Eigentümerpolitik basieren und Vergleiche und Benchmarks staatseigener Unternehmen, externe Evaluierungen sowie Elemente umfassen, die gewährleisten, dass die Politik selbst auf Transparenzzielen beruht. Bei der Evaluierung sollte auch geprüft werden, ob staatliche Unternehmensbeteiligungen nach wie vor das beste Instrument zum Schutz des öffentlichen Interesses sind.
Jede Änderung der Eigentümerpolitik – auch wenn es sich um eine Ad-hoc-Maßnahme handelt – sollte zum Zeitpunkt der Änderung voll und transparent offengelegt werden, unter Angabe der Beweggründe, die die Aktualisierung erforderlich gemacht haben.
Ad-hoc-Maßnahmen sollten generell vermieden werden, können aber dennoch notwendig sein, beispielsweise im Fall einer staatlichen Soforthilfe. In diesem Fall muss verhindert werden, dass die Sofortmaßnahmen zu längerfristigen in der Eigentümerpolitik nicht vorgesehenen strukturellen Stützungsmaßnahmen werden und dass kurzfristige Krisenreaktionen mittel- und langfristig unbeabsichtigte und ungerechtfertigte negative Auswirkungen auf den Wettbewerb und den Handel haben. Die Regierungen sollten auf international bewährten Praktiken aufbauen und internationale Übereinkommen zur staatlichen Unterstützung einhalten. Die Krisenmaßnahmen sollten Integrität und Transparenz gewährleisten und eine Exit-Strategie für den Zeitpunkt enthalten, an dem sich die Krisensituation entschärft, indem sie von Beginn an einer Prüfung unterzogen werden.
I.D. Der Staat sollte die Beweggründe für die Beteiligung an einzelnen staatseigenen Unternehmen definieren und sie in regelmäßigen Abständen einer Prüfung unterziehen. Die Beweggründe für Unternehmensbeteiligungen und alle öffentlichen Politikziele, die einzelne staatseigene Unternehmen oder Gruppen von staatseigenen Unternehmen erreichen sollen, sollten klar mit ihrer Hauptgeschäftstätigkeit verknüpft sein, von den zuständigen Behörden vorgegeben und der Öffentlichkeit gegenüber offengelegt werden.
Die Beweggründe für die Beteiligung an einzelnen Unternehmen – bzw. gegebenenfalls einer Kategorie von Unternehmen – können unterschiedlich sein. So befinden sich beispielsweise bestimmte Gruppen von Unternehmen in Staatsbesitz, weil sie wichtige gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen erfüllen, während andere aus strategischen Gründen in staatlicher Hand bleiben oder weil sie in Sektoren mit Merkmalen eines natürlichen Monopols tätig sind. Um die jeweiligen Beweggründe zu klären, die das Halten solcher Unternehmensbeteiligungen rechtfertigen, kann es mitunter hilfreich sein, diese staatseigenen Unternehmen in gesonderte Kategorien einzuteilen und für jede entsprechende Beweggründe festzulegen. Diese Beweggründe sollten in regelmäßigen Abständen einer Prüfung unterzogen und der Öffentlichkeit gegenüber offengelegt werden. Wenn diese Beweggründe in den Gründungsdokumenten und maßgeblichen Rechtsinstrumenten staatseigener Unternehmen aufgeführt sind, sollte der Staat als Eigentümer gewährleisten, dass diese Dokumente sachdienlich offengelegt werden.
In manchen Fällen wird von staatseigenen Unternehmen erwartet, dass sie öffentliche Politikziele erfüllen. Diese Ziele sollten klar festgelegt werden und mit nationalen Gesetzen und Rechtsvorschriften im Einklang stehen, und sie sollten eindeutig mit der Hauptgeschäftstätigkeit des staatseigenen Unternehmens verbunden sein. Außerdem müssen die öffentlichen Interessen, denen die öffentlichen Politikziele dienen sollen, klar und transparent formuliert werden. Öffentliche Politikziele könnten auch in der Unternehmenssatzung verankert werden und anschließend von den staatseigenen Unternehmen in ihre Unternehmensstrategie übertragen werden. Der Markt, nichtstaatliche Anteilseigner und die Öffentlichkeit sollten klar über Art und Umfang dieser Pflichten sowie über ihren Gesamteffekt auf die Mittelausstattung und die Wirtschaftsleistung staatseigener Unternehmen und – wenn möglich – auch über ihre Auswirkungen auf den Markt informiert werden.
Die Behörden, die dafür zuständig sind, staatseigenen Unternehmen bestimmte öffentliche Politikziele zuzuweisen, sind in den einzelnen Ländern unterschiedlich. In manchen Fällen besitzt nur der Eigentumsträger diese Befugnis. In anderen Fällen kann der Gesetzgeber solche Pflichten im Gesetzgebungsverfahren festlegen. Im letztgenannten Fall ist es wichtig, geeignete Mechanismen für die Konsultation und Rechenschaftslegung zwischen dem Gesetzgeber und den für die Beteiligung zuständigen staatlichen Stellen einzurichten, um eine angemessene Koordinierung zu gewährleisten und eine Schwächung der Autonomie des Eigentumsträgers zu vermeiden.