El estado ejerce la propiedad de las empresas públicas en interés del público general. Debe evaluar y divulgar cuidadosamente las razones que justifican la propiedad pública, sometiéndolas a una revisión recurrente.
Los miembros del público cuyo gobierno ejerce los derechos de propiedad deben ser los propietarios finales de las empresas públicas. Esto implica que quienes ejercen derechos de propiedad sobre las empresas públicas deben actuar como fideicomisarios del interés público y tienen obligaciones para éste que no difieren mucho de las obligaciones fiduciarias de un consejo de administración para con los accionistas. Para que el público pueda asegurarse de que el estado ejerce sus facultades de acuerdo con el interés público y que los recursos de las empresas públicas se utilizan de manera eficaz, sostenible y acorde con los fines de la propiedad pública, se requieren altos estándares de transparencia y rendición de cuentas.
En los países de la OCDE, las razones que justifican la creación o el desarrollo de la propiedad pública de las empresas suelen incluir uno o varios de los siguientes: (1) la prestación de bienes o servicios públicos cuando se considera que su prestación, sujeta a propiedad pública, es más eficiente o confiable que la prestación por parte de organismos gubernamentales o de su subcontratación con operadores privados; (2) la operación de monopolios naturales donde la regulación del mercado se considera inviable o ineficiente; y (3) el apoyo limitado a objetivos económicos y estratégicos de interés nacional, como mantener industrias o sectores específicos bajo propiedad pública, o respaldar empresas de importancia sistémica en quiebra. Dichas razones deben estar bien definidas, someterse a revisiones periódicas y sujetarse a plazos razonables. Las revisiones de las razones que justifican la propiedad pública deben estar sujetas a altos estándares de rendición de cuentas ante las autoridades competentes; sus resultados deben estar disponibles para el público en general, de manera transparente. Las empresas públicas no deben sobrecargarse con objetivos de política pública que no tienen relación con su línea de negocio o con las razones que justifican la propiedad pública de la empresa. Los objetivos de política pública que estén a su cargo deben asignarse de manera transparente y estar sujetos a altos niveles de responsabilidad.
I.A. El propósito fundamental de la propiedad pública de las empresas debe ser maximizar su valor a largo plazo para la sociedad, de una manera eficiente y sostenible.
Las funciones que se asignan a las empresas públicas y las razones que justifican propiedad pública de las empresas varían considerablemente de una jurisdicción a otra. Sin embargo, las buenas prácticas exigen que los gobiernos consideren y articulen la forma en que cualquier empresa en particular agrega valor a largo plazo para sus accionistas y para los miembros del público que son sus propietarios finales, de manera eficiente y sostenible. Para informar la decisión de crear o mantener una empresa bajo propiedad pública, los gobiernos deben considerar si pudiese lograrse una asignación más eficaz de recursos en beneficio del interés general mediante una propiedad alternativa o a través de medidas como regulaciones, subsidios, impuestos, contratación pública, concesiones o la creación de organismos gubernamentales.
Cuando se espera que las empresas públicas alcancen objetivos de política pública, incluso a través de la prestación de servicios públicos, una serie de consideraciones de eficiencia deben imponerse. El público se beneficia más si los servicios se prestan de manera eficiente, transparente, sostenible y cuando se demuestra que otras alternativas de uso de recursos públicos no dan lugar a la mejor prestación de los servicios. Dichas consideraciones deben guiar las decisiones de los legisladores al recurrir a las empresas públicas como vehículos para alcanzar los objetivos de las políticas públicas, incluida la prestación de servicios públicos. Cuando las empresas públicas operan en el mercado, sirven mejor al interés público cuando maximizan su valor a largo plazo, de manera sostenible, generando un flujo de ingresos adecuado para el tesoro nacional.
I.B. El gobierno debe elaborar una política de propiedad pública. La política debe, entre otras cosas, definir las razones y objetivos generales de la propiedad pública, el papel del estado y de otros accionistas en la gobernanza de las empresas públicas, la forma en que el estado implementará su política de propiedad y las respectivas funciones y responsabilidades de las oficinas gubernamentales involucradas en su implementación.
Para que el estado se posicione de manera clara como propietario, debe aclarar y priorizar las razones que justifican su inversión mediante la elaboración de una política de propiedad pública coherente y explícita. Lo ideal es que esta política se presente en un documento conciso y de alto nivel que describa la justificación y los objetivos generales de la propiedad pública de las empresas en general y de cada empresas públicas o grupo empresarial en particular, el papel del estado y de otros accionistas en la gobernanza de las empresas públicas, la forma en que el estado implementará la política y las respectivas funciones y responsabilidades de las entidades públicas involucradas en su implementación. En algunas jurisdicciones, puede ser necesario adoptar un marco legal que contenga las razones que justifican la propiedad pública de empresas y la política para ejercerla, y que también abarque otros aspectos relacionados con el papel del estado como propietario.
La política de propiedad pública de empresas debe ser comunicada al público en general y a todas las entidades públicas que tengan titularidad de la propiedad o que estén involucradas de alguna manera en la implementación de la política de propiedad pública de empresas. Esto proporcionará a las empresas públicas, al mercado y al público en general previsibilidad y una comprensión clara de los objetivos generales del estado como propietario y su papel como accionista. La política de propiedad debe estar disponible en un formato digital de fácil acceso.
La política de propiedad debe, entre otras cosas, definir el portafolio de las empresas públicas, incluir los objetivos del estado como propietario, tales como la creación de valor a largo plazo, el logro de objetivos de políticas públicas, o metas estratégicas como el mantenimiento de ciertas industrias bajo propiedad nacional, u objetivos económicos, ambientales y sociales. Es función del estado decidir cuáles son las razones que justifican su inversión en empresas que, en cualquier caso, deben estar bien definidas para cada empresas públicas. Cuando los objetivos de política pública que se buscan a través de la operación del portafolio de empresas públicas afectarla igualdad de condiciones del mercado, el estado deberá prevenir cualquier distorsión mediante la adopción de medidas de mitigación y divulgar plenamente los razones que llevan a y el alcance de las posibles distorsiones de la igualdad de condiciones, especialmente si estas pudieran afectar negativamente a los competidores extranjeros. Un alto nivel de transparencia es importante para identificar y prevenir el trato preferencial.
Además, la política de propiedad debe incluir información más detallada sobre cómo se ejercen los derechos de propiedad dentro de la administración pública, incluyendo el mandato y las funciones principales de la entidad pública accionista, así como las funciones y responsabilidades de todas las entidades públicas que tienen inversiones en empresas. También debe referirse a y sintetizar los principales elementos de las políticas, leyes y reglamentos aplicables a las empresas públicas, así como cualquier lineamiento adicional guíe el ejercicio de los derechos de propiedad por parte del estado. Cuando sea pertinente, el estado también debe incluir información sobre sus prioridades de reforma y/o políticas y planes relativos a la privatización de las empresas públicas, y lo ideal sería que identificara una lista de las empresas públicas a las que se aplica la política.
La multiplicidad, el carácter contradictorio o la vaguedad de las razones que justifican la propiedad pública de empresas puede dar lugar a un ejercicio muy pasivo de la propiedad o, por el contrario, a una intervención excesiva del estado en asuntos o decisiones que deberían dejarse en manos de la empresas públicas.
I.C. La política de propiedad debe estar sujeta a procedimientos adecuados de rendición de cuentas ante los organismos de control pertinentes y divulgarse al público en general. El gobierno debe revisar periódicamente su política de propiedad y evaluar su implementación.
Lo ideal sería que la política de propiedad del estado fuera elaborada por la entidad pública accionista pertinente, con la participación de todo el gobierno. En el proceso de elaboración y actualización de la política de propiedad del estado, debe hacerse un uso adecuado de la consulta pública, a través de la notificación a y solicitud de la opinión del público en general o de sus representantes. Debe, entre otras cosas, consultarse ampliamente a representantes del sector privado, incluidos los inversores y los proveedores de servicios del mercado, así como con representantes sindicales. El uso eficaz y oportuno de la consulta pública puede ser fundamental para facilitar la aceptación de la política de propiedad por parte de los participantes en el mercado y los principales grupos de interés, así como para mejorar la transparencia. La elaboración de la política de propiedad también puede incluir, entre otros, consultas con todas las entidades gubernamentales pertinentes, por ejemplo, los comités legislativos o parlamentarios relevantes, entidades públicas de fiscalización, así como los ministerios y reguladores pertinentes.
La política de propiedad debe ser accesible al público en general y estar ampliamente distribuida entre los ministerios relevantes, agencias, consejos de administración de las empresas públicas, la administración y la legislatura. El compromiso del estado se puede reforzar aún más mediante mecanismos adecuados de supervisión y rendición de cuentas ante los organismos de control pertinentes, como la aprobación legislativa recurrente o la garantía de revisiones periódicas
El estado debe esforzarse por mantener la coherencia en su política de propiedad y evitar modificar con demasiada frecuencia las razones generales que la justifican. Sin embargo, estas razones y los objetivos pueden evolucionar con el tiempo, en cuyo caso la política de propiedad debe actualizarse. Dependiendo del contexto nacional, esto puede hacerse a través de la inclusión del proceso de revisión o actualización de la política en los procesos de construcción del presupuesto estatal, la elaboración de los planes fiscales a mediano plazo o de acuerdo con el ciclo electoral. Estas revisiones deben garantizar la transparencia, y pueden utilizar como base evaluaciones sobre la implementación de la política, análisis comparativos y ejemplos concretos de las empresas públicas, así como evaluaciones externas como parte del análisis, se debe evaluar si la propiedad pública de las empresas sigue siendo el mejor instrumento para salvaguardar el interés público.
Cualquier cambio, incluso de carácter ad hoc, en la política de propiedad debe divulgarse de manera completa y transparente en el momento en que se produzca, incluidos los fundamentos que justifican la necesidad de actualizarla.
Por lo general, deben evitarse las intervenciones ad hoc, pero pueden ser necesarias, como en el caso del apoyo gubernamental de emergencia. En este caso, es necesario prestar atención para evitar que las medidas de emergencia se conviertan en un apoyo estructural a largo plazo sin fundamentos racionales en las políticas de propiedad, y garantizar que las respuestas a corto plazo ante la crisis no tengan repercusiones negativas imprevistas e injustificadas para la competencia y el comercio a mediano y largo plazo. Los gobiernos deben basarse en las mejores prácticas internacionales y actuar de manera coherente con los acuerdos internacionales sobre apoyo estatal. Las medidas de crisis deben salvaguardar la integridad y la transparencia y prever un plan de salida una vez que la emergencia disminuya, considerando desde el inicio de la medida una revisión de la intervención.
I.D. El estado debe definir las razones que justifican su propiedad sobre empresas públicas individuales y someter estas razones a una revisión recurrente. La justificación de la propiedad pública de empresas y los objetivos de política pública que deben alcanzar las empresas públicas individuales o los grupos de empresas públicas deben estar claramente vinculados a su actividad principal, ser establecidos por las autoridades competentes y divulgarse públicamente.
Las razones que justifican la inversión en empresas individuales (o, según sea el caso, grupos de empresas) pueden variar. Por ejemplo, a veces ciertos grupos de empresas son de propiedad pública porque prestan servicios públicos, mientras que otras permanecen bajo propiedad pública por razones estratégicas, o porque operan en sectores con características de monopolio natural. Para aclarar las distintas razones que sustentan su permanencia bajo el control del estado, puede resultar útil clasificar esas empresas públicas en categorías independientes y definir las razones que las justifican. Estas razones deben someterse a revisiones recurrentes y divulgarse públicamente. Cuando se encuentren en los documentos fundacionales y los instrumentos jurídicos que rigen las empresas públicas, el estado, en su calidad de propietario, deberá garantizar la divulgación adecuada de dichos documentos.
En ocasiones, se espera que las empresas públicas cumplan con objetivos de política pública. Estos objetivos deben estrechamente vinculados a su actividad principal debidamente establecidos y ajustarse a las leyes y reglamentos nacionales, además de estar. Los intereses estatales que se busca satisfacer con los objetivos de política pública de las empresas públicas deben ser claros y transparentes. Los objetivos de política pública también podrían incorporarse en los estatutos sociales y posteriormente desarrollarse en la estrategia corporativa de las empresas públicas. El mercado, los accionistas no estatales y el público en general deben estar bien informados sobre la naturaleza y el alcance de estas obligaciones, así como sobre su impacto general en los recursos y el desempeño económico de las empresas públicas y, cuando sea posible, sobre su impacto en el mercado.
Las autoridades encargadas de establecer los objetivos de política pública de las empresas públicas difieren en cada país. En algunos casos, solo la entidad pública accionista tiene esta facultad. En otros casos, la legislatura puede establecer dichas obligaciones a través del proceso legislativo. En este último caso, es importante que se establezcan mecanismos adecuados de consulta y rendición de cuentas entre el poder legislativo y los organismos estatales responsables de la propiedad de las empresas públicas, a fin de garantizar una coordinación adecuada y evitar debilitar la autonomía de la entidad pública accionista.