La mayoría de las economías industrializadas se caracterizan por tener mercados abiertos y competitivos firmemente arraigados en el estado de derecho y por la preponderancia de las empresas privadas como actores económicos principales. Sin embargo, en algunos países, incluidas muchas economías emergentes, las empresas públicas representan una parte sustancial del producto interno bruto (PIB), el empleo y la capitalización de mercado. Incluso en países donde las empresas públicas desempeñan un papel secundario en la economía, éstas suelen predominar en los sectores de servicios públicos e infraestructura como la energía, el transporte, las telecomunicaciones y, en algunos casos, también los hidrocarburos y otras industrias extractivas, la tecnología y las finanzas. Por lo tanto, el desempeño adecuado de las empresas públicas es muy importante para varios segmentos de la población y para otros sectores empresariales. En consecuencia, la buena gobernanza de las empresas públicas es fundamental para garantizar su contribución positiva a los objetivos de política pública, el desarrollo sostenible -que incluye la transición hacia una economía baja en carbono-, la eficiencia económica y la competitividad. La experiencia demuestra que el liderazgo del mercado en el desarrollo es el modelo más eficaz para la asignación eficiente de recursos. Varios países están en proceso de modificar la manera en que organizan y ejercen la propiedad de sus empresas públicas; en muchos casos, han adoptado como punto de partida o de referencia mejores prácticas internacionales como estas Directrices. Las Directrices tienen como objetivo: (i) profesionalizar la función del estado como propietario; (ii) hacer que las empresas públicas operen con estándares de eficiencia, transparencia, integridad y rendición de cuentas similares a los más altos estándares adoptados por las empresas privadas; (iii) garantizar que la libre competencia entre las empresas públicas y las empresas privadas se desarrolle en igualdad de condiciones; y (iv) contribuir a la sostenibilidad, la resiliencia y la creación de valor de las empresas públicas a largo plazo.
Las Directrices no abordan si la propiedad privada o pública es o no la mejor forma de desarrollar actividades específicas, pues esto depende de una serie de factores relacionados con la economía nacional y con el sentido de decisiones de política local. Sin embargo, si un gobierno decide desinvertir en una empresas públicas, entonces un buen gobierno corporativo, respaldado por altos niveles de transparencia e integridad, se convierte en un prerrequisito fundamental para la eficacia económica de la privatización, mejorando la valoración de las empresas públicas y por tanto aumentando los ingresos fiscales derivados del proceso de privatización.
Las razones que justifican la propiedad pública de las empresas varían según los países y los sectores. Por lo general, se dice que resulta de una combinación de intereses sociales, económicos y estratégicos, por ejemplo, objetivos de política pública, el desarrollo regional y sostenible, el suministro de bienes y la prestación de servicios públicos, o la existencia de los llamados monopolios “naturales”, en los que la competencia no se considera viable. Sin embargo, en las últimas décadas, la globalización de los mercados, los cambios tecnológicos y la desregulación de mercados anteriormente monopolísticos han llevado, en muchos países, al reajuste y la reestructuración del sector de propiedad pública. Además, la participación de las empresas públicas en el comercio y la inversión internacionales ha crecido significativamente; si bien las empresas públicas se dedicaban principalmente a proporcionar infraestructura básica o a prestar otros servicios públicos en sus mercados nacionales, la importancia relativa de la propiedad pública ha aumentado. Las empresas públicas son actores cada vez más importantes también en el mercado global, al incluir operaciones en sectores estratégicos de la economía y en aquellos relacionados con la transición hacia una economía baja en carbono. Paralelamente a este avance, han proliferado los vehículos de inversión de propiedad pública y las sociedades de cartera, lo que añade complejidad a la relación entre los gobiernos y las empresas en las que tienen inversiones. Estos desarrollos se analizan en varios informes de la OCDE, que han servido de base para la elaboración de estas Directrices.
Las empresas públicas se enfrentan a algunos desafíos de gobernanza específicos: Por un lado, las empresas públicas pueden sufrir una interferencia indebida y motivada políticamente por parte de los propietarios públicos, lo que conlleva a falta de claridad en las líneas de responsabilidad, fallas en la rendición de cuentas, faltas de integridad, así como pérdidas e ineficiencia en sus operaciones. Por otro lado, la falta de adecuada supervisión por un ejercicio de la propiedad pública excesivamente pasivo o distante puede aumentar la probabilidad de que los miembros de la empresa actúen en beneficio propio y debilitar los incentivos para que actúen en beneficio de los intereses de la empresa y del público en general (que, en el caso de propiedad pública, son los accionistas finales). Los administradores de las empresas públicas también pueden carecer de dos factores de control sobre su desempeño que se consideran esenciales en las empresas del sector privado, que son la posibilidad de una toma hostil de la compañía y la posibilidad de su quiebra. Al nivel del estado, la exigencia a las empresas públicas de cumplir leyes y regulaciones comerciales por parte de otras entidades gubernamentales puede generar desafíos únicos debido a la fricción intra-gubernamental que puede resultar de la sanción por parte de organismos reguladores frente de las actuaciones de entidades controladas por el gobierno. Surgen problemas adicionales de gobernanza cuando, junto con otras actividades, las empresas públicas cumplen objetivos de política pública; o porque la concentración de su operación en ciertos sectores las hace más susceptibles a ciertos riesgos y oportunidades de operar bajo pautas de conducta empresarial responsable y altos niveles de integridad, tal como se aborda en los estándares pertinentes de la OCDE.
Más fundamentalmente, las dificultades en materia de gobierno corporativo se derivan del hecho de que la rendición de cuentas sobre el desempeño de las empresas públicas involucra una cadena compleja de agentes (la gerencia, el consejo de administración, las entidades propietarias, los ministerios, el gobierno y el poder legislativo), sin que existan responsables claramente e inmediatamente identificables, o bien con responsables remotos. Las partes enfrentan conflictos de interés intrínsecos que pueden motivar decisiones basadas en criterios distintos a los mejores intereses de la empresa y del público en general que constituye su accionista final. Abordar esta compleja red de rendición de cuentas para lograr la eficiencia de las decisiones y el buen gobierno corporativo de las empresas públicas requiere prestar especial atención a los mismos tres principios que son fundamentales para crear un entorno atractivo para la inversión y garantizar la neutralidad competitiva: transparencia, evaluación y coherencia de las políticas.
Las Directrices sobre el gobierno corporativo de las empresas públicas (las Directrices), se crearon para abordar estos desafíos en 2005, y se revisaron en 2015. En 2022, el Comité de Gobierno Corporativo de la OCDE solicitó a su Grupo de trabajo sobre Prácticas de propiedad pública y de privatización que revisara y modificara este instrumento a la luz de la naturaleza cambiante del panorama del gobierno corporativo, tras casi dos décadas de experiencia en su implementación y para asegurar su efectividad y complementariedad con otros estándares de la OCDE. Desde 2005, varios informes han registrado los cambios en el gobierno corporativo y en los acuerdos de accionistas públicos en los países miembros y socios de la OCDE. Las reformas han dado lugar a, entre otras cosas, un ejercicio de la propiedad pública más profesional y activo, a la exposición de las empresas públicas a los mismos estándares de transparencia y rendición de cuentas de las empresas que cotizan en bolsa, y a dotar a los consejos de administración de los niveles adecuados de autonomía e independencia que les permitan aportar valor. A pesar de las buenas prácticas, el nivel de implementación de las Directrices aún varía considerablemente entre jurisdicciones; por lo anterior, el Grupo de trabajo concluyó que las Directrices deben seguir estableciendo altos niveles de aspiración para los gobiernos y seguir siendo el estándar internacional más estricto diseñado para guiar a quienes formulan políticas en temas de reformas a las empresas públicas.
Las Directrices proporcionan una referencia sólida, aspiracional y flexible para que, quienes formulan políticas públicas, construyan marcos regulatorios relacionados con la propiedad de las empresas públicas, su gobernanza y su papel en el mercado. Las Directrices no son vinculantes, no pretenden establecer deberes específicos en la legislación nacional; tampoco pretenden sustituir la normatividad nacional vigente. Las Directrices buscan identificar las mejores prácticas y sugerir diversos mecanismos para lograr los resultados deseados, a través de la combinación de distintos elementos como formulación de políticas, legislación, regulación, normas, acuerdos de autorregulación y compromisos voluntarios. La implementación de las Directrices por parte de las distintas jurisdicciones dependerá de cada contexto político, legal y normativo, del tamaño, las circunstancias y la orientación comercial de las empresas públicas y de otros factores relacionados que puedan ser relevantes para la implementación de dichas Directrices.
Los gobiernos también pueden beneficiarse de las siguientes recomendaciones al momento de ejercer sus derechos y deberes como propietarios, en particular de los Principios de Gobierno Corporativo de la OCDE y del G20 (los Principios) [OCDE/LEGAL/0413] y de las Directrices de la OCDE en materia de lucha contra la corrupción e integridad en las empresas públicas (las Directrices ACI) [OCDE/LEGAL/0451]. Las Directrices son totalmente compatibles con y tienen el propósito de complementar los Principios y las Directrices de ACI. Otros instrumentos jurídicos relevantes de la OCDE incluyen la Declaración de la OCDE sobre la inversión internacional y las empresas multinacionales [OCDE/LEGAL/0144], de la cual forman parte integral las Directrices de la OCDE para empresas multinacionales sobre conducta empresarial responsable; y la Recomendación de la OCDE sobre neutralidad competitiva [OCDE/LEGAL/0462]. También se puede buscar orientación auxiliar en otras fuentes, como el Marco de políticas de inversión de la OCDE y la Herramienta de evaluación de la competencia de la OCDE. Las Directrices ofrecen asesoría sobre cómo los gobiernos pueden garantizar que las empresas públicas tengan los mismos estándares de rendición de cuentas ante el público en general que tienen las empresas que cotizan en bolsa ante sus accionistas.
El resto del documento se divide en dos partes principales. Las Directrices presentadas en la primera parte cubren los siguientes capítulos: I) Razones que justifican la propiedad pública; II) El papel del estado como propietario; III) Empresas públicas en el mercado; IV) Trato equitativo de los accionistas y otros inversores; V) Divulgación, transparencia y rendición de cuentas; VI) La composición y responsabilidades de los consejos de administración de las empresas públicas; y VII) Empresas públicas y sostenibilidad. A cada capítulo lo titula una Directriz única, que aparece en negrita cursiva, seguido por una serie de Directrices de apoyo y las sub-directrices correspondientes en negrita. En la segunda parte, las Directrices se complementan con anotaciones y comentarios sobre las Directrices y sub-directrices, para ayudar a los lectores a comprender su justificación. Las anotaciones también pueden contener descripciones de tendencias dominantes o emergentes y ofrecer una variedad de métodos de implementación y ejemplos útiles para poner en práctica las Directrices. Las Directrices se complementan también con guías de aplicación más detalladas que pueden encontrarse en los informes y publicaciones de la OCDE.