Negara menjalankan kepemilikan atas BUMN demi kepentingan masyarakat umum. Negara harus secara cermat mengevaluasi dan mengungkapkan alasan yang mendasari kepemilikan tersebut serta meninjau ulang secara berkala.
Anggota masyarakat yang Negaranya menjalankan hak kepemilikan atas BUMN pada hakikatnya adalah pemilik akhir dari BUMN tersebut. Hal ini mengimplikasikan bahwa pihak yang menjalankan hak kepemilikan memiliki kewajiban terhadap publik, mirip dengan kewajiban fidusia Dewan Komisaris terhadap pemegang saham, dan harus bertindak sebagai wali amanat atas kepentingan publik. Standar transparansi dan akuntabilitas yang tinggi diperlukan agar publik dapat memastikan bahwa Negara menggunakan kekuasaannya sesuai dengan kepentingan terbaik publik, dan bahwa sumber daya BUMN digunakan secara efisien, berkelanjutan, dan selaras dengan alasan kepemilikannya.
Di Negara-Negara OECD, alasan mendirikan atau mempertahankan kepemilikan Negara atas suatu perusahaan umumnya meliputi satu atau lebih dari hal berikut: (1) penyediaan barang atau jasa publik di mana kepemilikan Negara dianggap lebih efisien atau andal dibandingkan jika diserahkan kepada lembaga pemerintah atau pihak swasta; (2) pengoperasian monopoli alami di mana regulasi pasar dianggap tidak layak atau tidak efisien; dan (3) dukungan terhadap tujuan ekonomi dan strategis tertentu untuk kepentingan nasional, seperti mempertahankan industri tertentu di bawah kepemilikan nasional, atau menyelamatkan perusahaan penting yang sedang gagal. Alasan-alasan tersebut harus didefinisikan dengan jelas, ditinjau ulang secara berkala, dan mengikuti jadwal waktu yang wajar. Peninjauan harus tunduk pada standar akuntabilitas yang tinggi kepada lembaga perwakilan yang relevan, dan hasilnya harus diinformasikan secara terbuka kepada publik. BUMN tidak seharusnya dibebani dengan tujuan kebijakan publik yang tidak relevan dengan bidang usahanya dan alasan kepemilikannya. Tujuan-tujuan tersebut harus ditetapkan secara transparan dan tunduk pada tingkat akuntabilitas yang tinggi.
I.A. Tujuan utama dari kepemilikan Negara atas perusahaan haruslah untuk memaksimalkan nilai jangka panjang bagi masyarakat secara efisien dan berkelanjutan.
Peran yang diberikan kepada BUMN dan alasan dasar dari kepemilikan Negara atas perusahaan berbeda secara signifikan antar yurisdiksi. Namun, praktik yang baik menyerukan agar pemerintah mempertimbangkan dan mengartikulasikan bagaimana suatu perusahaan memberikan nilai jangka panjang bagi pemegang saham, dan anggota masyarakat sebagai pemilik akhirnya, secara efisien dan berkelanjutan. Dalam membuat keputusan untuk mendirikan atau mempertahankan perusahaan dalam kepemilikan Negara, pemerintah harus mempertimbangkan apakah alokasi sumber daya yang lebih efisien untuk manfaat publik dapat dicapai melalui alternatif kepemilikan atau langkah-langkah seperti regulasi, subsidi, pajak, pengadaan publik, konsesi, atau pembentukan lembaga pemerintah.
Jika BUMN diharapkan mencapai tujuan kebijakan publik, termasuk menjalankan kewajiban pelayanan publik, berbagai pertimbangan efisiensi harus diperhitungkan. Kepentingan publik paling baik dilayani apabila layanan disediakan secara efisien, transparan, dan berkelanjutan, serta ketika tidak ada alternatif penggunaan sumber daya fiskal yang sama yang dapat menghasilkan layanan yang lebih baik. Pertimbangan-pertimbangan ini harus membimbing pengambil kebijakan dalam memilih BUMN sebagai alat pelaksana tujuan kebijakan publik, termasuk kewajiban pelayanan publik. Bila BUMN terlibat dalam kegiatan ekonomi, mereka melayani kepentingan publik dengan memaksimalkan nilai jangka panjang secara berkelanjutan dan menghasilkan pendapatan yang memadai bagi kas Negara.
I.B. Pemerintah harus mengembangkan kebijakan kepemilikan. Kebijakan tersebut antara lain harus menetapkan alasan dan tujuan umum kepemilikan Negara, peran Negara dan pemegang saham lain dalam tata kelola BUMN, cara Negara mengimplementasikan kebijakan kepemilikannya, serta peran dan tanggung jawab masing-masing instansi pemerintah yang terlibat dalam implementasi tersebut.
Agar Negara dapat menempatkan dirinya secara jelas sebagai pemilik, Negara harus memperjelas dan memprioritaskan alasan kepemilikannya dengan mengembangkan kebijakan kepemilikan yang koheren dan eksplisit. Kebijakan kepemilikan idealnya berbentuk dokumen kebijakan ringkas tingkat tinggi yang menguraikan alasan dan tujuan umum kepemilikan Negara atas perusahaan, dan untuk masing-masing BUMN induk, peran Negara dan pemegang saham lain dalam tata kelola BUMN, cara Negara mengimplementasikan kebijakan kepemilikannya, serta peran dan tanggung jawab instansi pemerintah terkait. Di beberapa yurisdiksi, mungkin perlu untuk menetapkan dasar hukum untuk alasan kepemilikan dan kebijakan kepemilikan, yang juga mencakup aspek lain terkait peran Negara sebagai pemilik.
Kebijakan kepemilikan harus dikomunikasikan kepada publik dan kepada seluruh bagian pemerintah yang menjalankan hak kepemilikan atau terlibat dalam implementasinya. Ini akan memberikan kejelasan bagi BUMN, pasar, dan publik umum mengenai tujuan umum Negara sebagai pemilik dan perannya sebagai pemegang saham. Kebijakan ini harus tersedia dalam format digital yang mudah diakses.
Kebijakan kepemilikan harus mencakup portofolio BUMN, termasuk tujuan Negara sebagai pemilik seperti penciptaan nilai jangka panjang, pencapaian tujuan kebijakan publik, atau tujuan strategis seperti mempertahankan industri tertentu di bawah kepemilikan nasional, atau tujuan ekonomi, lingkungan, dan sosial. Negara berhak menetapkan alasan untuk kepemilikan BUMN dan harus didefinisikan secara jelas untuk masing-masing BUMN. Bila tujuan Negara tersebut dapat memengaruhi kesetaraan kompetisi di pasar, Negara harus membatasi distorsi tersebut melalui langkah mitigasi serta secara terbuka mengungkapkan alasan, pembenaran, dan cakupan distorsi tersebut, khususnya bila dapat berdampak negatif pada pesaing asing. Tingkat transparansi yang tinggi penting untuk menghindari perlakuan istimewa.
Selain itu, kebijakan kepemilikan harus memuat informasi lebih rinci tentang bagaimana hak kepemilikan dijalankan dalam struktur administrasi Negara, termasuk mandat dan fungsi utama Ownership Entity serta peran dan tanggung jawab semua entitas pemerintah yang menjalankan kepemilikan Negara. Kebijakan ini juga harus merujuk dan mensintesis unsur-unsur utama dari kebijakan, hukum, dan regulasi yang berlaku bagi BUMN, serta pedoman tambahan yang digunakan Negara dalam menjalankan hak kepemilikan. Bila relevan, Negara juga harus memuat informasi tentang prioritas reformasi dan/atau rencana privatisasi BUMN, serta idealnya mengidentifikasi daftar BUMN yang tunduk pada kebijakan tersebut.
Rasionalisasi yang ganda, saling bertentangan, atau tidak jelas atas kepemilikan Negara dapat menyebabkan pelaksanaan fungsi kepemilikan yang sangat pasif, atau sebaliknya, intervensi Negara yang berlebihan dalam urusan dan keputusan yang seharusnya menjadi wewenang BUMN.
I.C. Kebijakan kepemilikan harus tunduk pada prosedur akuntabilitas yang sesuai kepada badan perwakilan yang relevan dan diumumkan kepada publik. Pemerintah harus meninjau kebijakan kepemilikannya secara berkala dan mengevaluasi pelaksanaannya.
Kebijakan kepemilikan idealnya dikembangkan secara lintas-kementerian oleh Ownership Entity yang relevan. Dalam menyusun dan memperbarui kebijakan ini, pemerintah harus memanfaatkan konsultasi publik yang memadai dengan melibatkan masukan dari publik atau perwakilannya. Pemerintah juga harus berkonsultasi secara luas dengan perwakilan sektor swasta termasuk investor dan penyedia layanan pasar, serta perwakilan serikat pekerja. Konsultasi publik yang efektif dan dilakukan lebih awal dapat membantu penerimaan kebijakan oleh pelaku pasar dan pemangku kepentingan serta meningkatkan transparansi.
Kebijakan kepemilikan juga harus dikonsultasikan dengan entitas pemerintah terkait, seperti komite legislatif, lembaga audit Negara, kementerian, dan regulator. Kebijakan ini harus dapat diakses publik dan didistribusikan secara luas kepada kementerian, lembaga, Dewan Komisaris BUMN, manajemen, dan lembaga legislatif terkait. Komitmen Negara dapat diperkuat dengan mekanisme pengawasan dan akuntabilitas yang tepat kepada lembaga perwakilan, seperti melalui persetujuan legislatif reguler dan tinjauan berkala.
Negara harus konsisten dalam kebijakan kepemilikannya dan menghindari perubahan alasan kepemilikan secara terlalu sering. Namun, tujuan dan alasan dapat berkembang seiring waktu dan kebijakan harus diperbarui sesuai perubahan tersebut. Tergantung konteks nasional, cara terbaik melakukan hal ini dapat melalui tinjauan dalam proses anggaran Negara, rencana fiskal menengah, atau menyesuaikan dengan siklus pemilu. Tinjauan dapat mencakup evaluasi pelaksanaan kebijakan, perbandingan dan benchmarking BUMN, evaluasi eksternal, dan memastikan kebijakan didasarkan pada tujuan transparan. Evaluasi juga harus mempertimbangkan apakah kepemilikan Negara masih menjadi instrumen terbaik untuk menjaga kepentingan publik.
Perubahan apa pun, termasuk perubahan ad hoc, harus diungkapkan secara penuh dan transparan pada saat perubahan dilakukan, termasuk alasan di balik perlunya pembaruan tersebut.
Intervensi ad hoc umumnya harus dihindari, tetapi dapat diperlukan dalam kondisi tertentu, seperti dukungan pemerintah darurat. Dalam hal ini, perlu dipastikan agar intervensi darurat tidak menjadi dukungan struktural jangka panjang tanpa alasan yang sepadan dalam kebijakan kepemilikan, dan agar respons krisis jangka pendek tidak menyebabkan dampak negatif yang tidak diinginkan terhadap persaingan dan perdagangan dalam jangka menengah dan panjang. Pemerintah harus mengacu pada praktik terbaik internasional dan bertindak konsisten dengan perjanjian internasional terkait dukungan Negara. Langkah darurat harus menjaga integritas dan transparansi serta menyertakan rencana keluar (exit plan) setelah krisis mereda dengan meninjau intervensi sejak awal pelaksanaannya.
I.D. Negara harus mendefinisikan alasan kepemilikan untuk masing-masing BUMN dan meninjau ulang secara berkala. Alasan kepemilikan dan tujuan kebijakan publik yang harus dicapai oleh BUMN secara individu atau kelompok harus dikaitkan secara jelas dengan lini bisnis utama mereka, diberikan mandat oleh otoritas terkait, dan diungkapkan secara terbuka.
Alasan kepemilikan untuk masing-masing perusahaan atau untuk kelompok perusahaan tertentu dapat berbeda-beda. Misalnya, beberapa BUMN dimiliki Negara karena menjalankan kewajiban pelayanan publik yang penting, sementara yang lain karena alasan strategis atau karena beroperasi di sektor monopoli alami. Untuk memperjelas alasan di balik kepemilikannya, terkadang berguna untuk mengklasifikasikan BUMN tersebut dalam kategori terpisah dan mendefinisikan alasannya masing-masing. Alasan tersebut harus ditinjau ulang secara berkala dan diungkapkan kepada publik. Bila alasan tersebut tercantum dalam dokumen pendirian atau instrumen hukum BUMN, Negara sebagai pemilik harus memastikan keterbukaan atas dokumen tersebut.
BUMN terkadang diharapkan untuk memenuhi tujuan kebijakan publik. Tujuan ini harus diberikan secara jelas, sesuai dengan hukum nasional, dan dikaitkan secara eksplisit dengan lini bisnis utama. Kepentingan publik yang ingin dicapai dari tujuan kebijakan publik juga harus dijelaskan secara transparan. Tujuan tersebut dapat dimasukkan ke dalam anggaran dasar dan diadopsi dalam strategi perusahaan. Pasar, pemegang saham non-Negara, dan publik harus diberi informasi yang jelas mengenai sifat dan cakupan kewajiban ini, serta dampaknya terhadap sumber daya dan kinerja ekonomi BUMN, dan bila memungkinkan, dampaknya terhadap pasar.
Tiap Negara berbeda dalam hal otoritas yang diberi wewenang untuk menyampaikan tujuan kebijakan publik kepada BUMN. Di beberapa Negara, hanya Ownership Entity yang memiliki kewenangan ini. Di tempat lain, parlemen dapat menetapkan kewajiban ini melalui proses legislatif. Dalam kasus ini, penting untuk membentuk mekanisme konsultasi dan akuntabilitas antara legislatif dan badan Negara yang bertanggung jawab atas kepemilikan BUMN guna memastikan koordinasi yang memadai dan menghindari pengurangan otonomi Ownership Entity.