Mejorar el cumplimiento de las obligaciones tributarias y reducir la brecha fiscal suele ser uno de los principales objetivos de una administración tributaria. De ahí que muchas jurisdicciones estén realizando estimaciones sobre el tamaño de su brecha fiscal. Pese a que el concepto de brecha fiscal puede ser relativamente fácil de definir, realizar una estimación resulta complejo y requiere tener en cuenta numerosos matices. Este capítulo ofrece una visión general de los conceptos clave relacionados con la brecha fiscal y expone una serie de ejemplos de investigaciones internacionales sobre el tema.
Administración tributaria 2024
Información comparativa sobre los países de la OCDE y otras economías avanzadas y emergentes
Resumen
Cada vez son más las jurisdicciones que realizan estimaciones de la brecha fiscal, ya que estos cálculos pueden proporcionar información valiosa sobre la magnitud y las características del incumplimiento, las tendencias emergentes y el estado general del sistema tributario. A la hora de calcular la brecha fiscal, una jurisdicción debe tener en cuenta muchos aspectos, como los marcos legislativos, el diseño administrativo general de sus regímenes tributarios, el funcionamiento interno, la disponibilidad de datos y la coyuntura económica. Además, las jurisdicciones también deben considerar fenómenos imperceptibles o actividades deliberadamente ocultas que dificultan la estimación de la brecha fiscal.
Este capítulo ofrece una visión general de:
la definición de brecha fiscal y los distintos tipos que existen;
las metodologías de la brecha fiscal;
los componentes de la brecha fiscal;
la forma en que las administraciones tributarias se sirven de las brechas fiscales, y
el impacto de la pandemia de COVID-19 en la brecha fiscal.
También recoge las conclusiones de la investigación a nivel internacional en materia de brecha fiscal.1
La brecha fiscal se define generalmente como la diferencia entre los ingresos fiscales potenciales y los ingresos fiscales reales (Hutton, 2017[1]). Cabe distinguir dos tipos de brecha fiscal: la brecha de cumplimiento y la brecha normativa.
La brecha de cumplimiento es la pérdida potencial de ingresos fiscales que se deriva del incumplimiento de la legislación fiscal vigente. Una de las principales funciones de la mayoría de las administraciones tributarias es reducir el incumplimiento de las obligaciones fiscales, por lo que suelen centrarse, sobre todo, en reducir la brecha de cumplimiento, en detrimento de la brecha normativa. (Hutton, 2017[1]). Por otra parte, la mayoría de las jurisdicciones no tiene en cuenta las actividades ilegales cuando calculan la brecha fiscal, debido a la falta de certeza en cuanto a los impuestos que podrían llegar a exigirse.
La brecha normativa mide otras pérdidas de ingresos fiscales como consecuencia de diversas políticas tributarias. Este tipo de brecha abarca tanto los gastos fiscales intencionados, por ejemplo, los créditos fiscales que se otorgan con la intención de lograr determinados resultados políticos, como los gastos fiscales no intencionados, entre ellos, la elusión fiscal provocada por deficiencias de la legislación tributaria. (Hutton, 2017[1]). Dado que las políticas tributarias suelen estar gestionadas por el Ministerio de Hacienda o una secretaría de Estado, a menudo escapan al control de las administraciones tributarias.
Toda vez que la brecha de cumplimiento es más corriente para las administraciones tributarias que la brecha de políticas, el resto de este capítulo se centra principalmente en analizar las metodologías y los matices propios de la primera.
Bélgica
La administración tributaria belga define la brecha normativa como la diferencia entre lo que se podría recaudar con el marco normativo existente y lo que se podría recaudar con un nuevo marco normativo o de referencia. Aunque a menudo se pasa por alto, estimar la brecha normativa permite comparar su tamaño con el de la brecha de cumplimiento y conocer la contribución de cada una de ellas a la brecha global. Definir la brecha de este modo permite a los responsables de la toma de decisiones centrarse también en cómo influyen las opciones políticas en la brecha global y si los cambios en las políticas repercuten en la brecha de cumplimiento.
Además, la brecha normativa puede desglosarse en una brecha «no imponible» o no exigible, como las partidas que se incluyen en las estadísticas de consumo de las cuentas nacionales, pero que no están sujetas al IVA. Asimismo, estas estimaciones pueden utilizarse para modelar determinados gastos fiscales. Por ejemplo, pueden ofrecer una visión general no solo del importe de los bienes y servicios sujetos a una tasa cero y de las exenciones, sino también del valor de los bienes públicos y los servicios no comerciales.
En otras palabras, estimar la brecha normativa contribuye a aumentar la transparencia presupuestaria, a establecer un vínculo más estrecho entre los gastos fiscales y los gastos directos, y a identificar posibles vías de acción para mejorar la recaudación fiscal abordando cualquiera de los componentes de la brecha.
Comisión Europea
El estudio anual sobre La brecha del IVA en la UE de la Comisión Europea calcula la brecha normativa del IVA además de la brecha de cumplimiento del IVA. La brecha normativa en materia de IVA es un indicador de los ingresos adicionales por IVA que podrían generarse si se aplicara un tipo uniforme de IVA —sin exenciones ni tipos reducidos— a todo el consumo interno final de bienes y servicios por parte de los hogares, el gobierno y las instituciones sin fines de lucro al servicio de los hogares (ISFLSH), en el supuesto de que todos los contribuyentes cumplieran con sus obligaciones. En términos políticos, esta estimación es más «factible» que la estimación de la brecha de cumplimiento del IVA, porque los Estados miembros de la UE tienen, en general, control directo sobre los tipos reducidos y, hasta cierto punto, sobre las exenciones.
La brecha normativa del IVA consta de dos componentes principales: la brecha relativa a la exención del IVA, que representa los ingresos perdidos debido a exenciones y exclusiones de la base imponible, y la brecha relativa a la tasa del IVA, que representa los ingresos no percibidos debido a un trato preferencial, como las tasas reducidas y las tasas cero. La variación en el tamaño de la brecha normativa del IVA puede atribuirse a cambios en el ordenamiento jurídico, como los ajustes nacionales a las tasas reducidas o las exenciones, así como a variaciones en la composición de la demanda.
La estimación de la brecha normativa del IVA proporciona transparencia acerca del costo de las opciones normativas que se apartan de las tasas uniformes del IVA y ayuda a identificar áreas en las que los cambios en la política fiscal podrían suponer un aumento de los ingresos y una mejora de la eficiencia fiscal. La Comisión Europea publica estimaciones anuales de la brecha normativa del IVA y sus componentes como parte de su Estudio sobre la brecha del IVA en la UE, en el que se propone un marco estandarizado para que los Estados miembros evalúen sus regímenes del IVA. A lo largo del tiempo, estas estimaciones han ido mejorando progresivamente en cuanto a precisión y detalle, lo que ha permitido a los responsables políticos hacer un seguimiento de los avances y orientar las reformas.
El informe más reciente revela que, en 2022, la brecha normativa del IVA en los 27 Estados miembros de la UE se situaba, en promedio, en torno al 45 % de los ingresos ideales teóricos. La brecha relativa a las tasas del IVA ha aumentado desde 2020. En el mismo período, la brecha relativa a la exención del IVA, que constituye la mayor parte de la brecha normativa, ha disminuido. Esta disminución de la brecha relativa a la exención del IVA se atribuye a variaciones en la composición de la demanda, ya que no ha habido modificaciones significativas en la Directiva del IVA con respecto a las exenciones.
Nota: Si bien los Estados miembros de la UE pueden suprimir las tasas reducidas, la mayoría de las exenciones vienen impuestas por la legislación de la UE, en concreto por la Directiva del IVA (Directiva 2006/112/CE del Consejo). En consecuencia, la supresión de estas exenciones requeriría una modificación de la Directiva a nivel europeo, lo que exige el acuerdo unánime de los Estados miembros de la UE.
Fuente: Bélgica (2024) y la Comisión Europea (2024).
A pesar de que existe una definición común del concepto de brecha fiscal, esta puede no ser exactamente la misma en las distintas jurisdicciones. Por ejemplo, algunas jurisdicciones incluyen los pagos atrasados al calcular la brecha fiscal, mientras que otras no. En otras, es posible que la brecha de pagos no se tenga en cuenta en absoluto a la hora de calcular la brecha fiscal global. Además, las estimaciones de la brecha fiscal podrían vincularse a un año de actividad económica (por ejemplo, el año fiscal) o implicar todos los ingresos percibidos durante un determinado período de tiempo (por ejemplo, el año presupuestario). Por lo tanto, cualquier comparación directa de varias jurisdicciones debe interpretarse con cautela y tener en cuenta las diferencias entre los diversos sistemas fiscales, definiciones y metodologías.
El concepto más general de «brecha fiscal» puede desglosarse en función de la fuente del incumplimiento, como el registro, la presentación de declaraciones, la declaración de información o el pago (véase el Gráfico 11.1. y el Gráfico 11.2.). Algunas jurisdicciones emplean el término «lodgement» en lugar de «filing» para hacer referencia al procedimiento de presentación de un formulario fiscal. Las jurisdicciones también pueden utilizar diferentes términos para referirse a sus brechas fiscales en función de cuál sea la fuente de incumplimiento. Por ejemplo, una brecha fiscal relacionada con la falta de pago podría denominarse brecha de pago, brecha de pago insuficiente, brecha de impago o brecha de recaudación. Los términos más comunes para referirse a una brecha fiscal relacionada con el incumplimiento en la declaración son brecha de declaración, brecha por infradeclaración y brecha de liquidación.
La mayoría de las jurisdicciones se enfocan en estimar el incumplimiento en la declaración (75 %) y el pago (64 %), ya que constituyen las principales fuentes que contribuyen a la brecha fiscal. (Véase el Anexo Tabla 11.A.2.) Además, estimar el incumplimiento en materia de registro y presentación de declaraciones puede resultar más complicado, ya que involucra a una población de la que la administración tributaria es posible que ni siquiera tenga constancia.
Fuente: Anexo Tabla 11.A.1 y Anexo Tabla 11.A.2.
Para ofrecer una visión más clara de lo que se incluye exactamente en la brecha fiscal, las jurisdicciones distinguen entre la brecha fiscal bruta y la brecha fiscal neta (véase el Gráfico 11.3.). La mayoría de las jurisdicciones estiman la brecha fiscal bruta (82 %) y solo la mitad mide la brecha fiscal neta. Cerca del 40 % miden tanto la brecha fiscal bruta como la neta. Por lo general, la brecha fiscal neta plantea algunos desafíos, ya que es posible que haya un desfase temporal entre la finalización de las actividades de cumplimiento y las de recaudación. (Véase el Anexo Tabla 11.A.2.)
Algunas jurisdicciones (36 %) recurren a proyecciones en lo que respecta, al menos, a un componente de la brecha fiscal, con el fin de equilibrar la puntualidad con otras consideraciones, como la calidad de las estimaciones de la brecha fiscal. (Véase el Anexo Tabla 11.A.3.)
Fuente: Anexo Tabla 11.A.2.
Un reducido número de jurisdicciones publica sus estimaciones generales de la brecha fiscal como información de dominio público (29 %) y algunas de ellas están obligadas por ley a hacerlo. Varias jurisdicciones no publican sus estimaciones generales de la brecha fiscal, pero sí hacen público uno de sus componentes (normalmente, el correspondiente al IVA). La frecuencia con la que se publican estas estimaciones varía entre una vez al año y cada cuatro años, o bien se hace de forma irregular. Casi el 40 % de las jurisdicciones que publican sus estimaciones de la brecha fiscal lo hacen anualmente. (Véase el Anexo Tabla 11.A.1.)
En Estados Unidos, el Servicio de Impuestos Internos (IRS) estima la brecha fiscal bruta, que se compone de tres elementos:
La falta de presentación de declaraciones: impuestos no pagados puntualmente por quienes no presentan su declaración dentro del plazo establecido.
La infradeclaración: impuestos declarados por debajo de lo debido en declaraciones presentadas en plazo.
La insuficiencia del pago: impuesto declarado en plazo, pero que no se ha pagado en plazo.
El grueso de la brecha fiscal procede de la infradeclaración (que representa en torno al 80 % del total); mientras que la falta de presentación de declaraciones y la insuficiencia del pago son fuentes menores (que contribuyen a la brecha fiscal bruta, en promedio, un 9 % y un 11 %, respectivamente).
El análisis de la brecha fiscal ha puesto de manifiesto de forma reiterada que el grado de cumplimiento es mayor cuando los ingresos están sujetos a obligaciones de presentación de información y aún más alto cuando además están sujetos a retención.
Fuente: Estados Unidos (2024).
En los últimos años, la estimación de la brecha fiscal se ha convertido en un tema recurrente de debate entre las administraciones tributarias. Sin embargo, en algunas administraciones hace más de 40 años que cuentan con equipos especializados en la brecha fiscal (véase la Tabla 11.2.).
Nota: Las jurisdicciones que estiman la brecha fiscal global están marcadas con un asterisco (*) y aquellas que publican sus estimaciones de la brecha fiscal global aparecen en negrita.
Fuente: Encuesta del FTA 2023 sobre las estimaciones de la brecha fiscal.
Según una presentación del FMI que tuvo lugar durante la reunión de 2024 de la Comunidad de Interés sobre la brecha fiscal del FTA, los principales factores para tener éxito en la investigación de la brecha fiscal son los datos, la metodología, los recursos humanos, el apoyo de la dirección y la orientación estratégica de la institución (véase la Tabla 11.3.).
Fuente: Presentación del FMI en la reunión 2024 de la Comunidad de Interés sobre la brecha fiscal del Foro de Administración Tributaria de la OCDE.
La estimación de la brecha fiscal es compleja y precisa de un análisis detallado. En general, existen dos enfoques principales para estimar la brecha fiscal (véase el Gráfico 11.4.):
Metodologías descendentes: Generalmente se utilizan datos macroeconómicos agregados (por ejemplo, datos de las cuentas nacionales) para estimar el tamaño de la base imponible y la obligación tributaria teórica. La diferencia entre esta última y la cantidad real de impuestos pagados o declarados es la brecha fiscal estimada.
Metodologías ascendentes: Por lo general, emplean datos microeconómicos (por ejemplo, datos de inspección) para extrapolar el incumplimiento potencial y estimar la brecha fiscal. Las fuentes de datos más utilizadas a la hora de aplicar estas metodologías son aquellos procedentes de inspecciones aleatorias o basadas en el riesgo.
La mayoría de las jurisdicciones (89 %) prefieren utilizar enfoques descendentes, y algo más de la mitad (57 %) emplean enfoques ascendentes. Un enfoque descendente suele ser un buen punto de partida para aquellas jurisdicciones que no están familiarizadas con la estimación de la brecha fiscal. También es habitual que estas jurisdicciones empiecen por calcular la brecha del IVA, que cuenta con una metodología descendente bastante consolidada. Algunas administraciones (54 %) recurren al apoyo de terceros para la estimación de la brecha fiscal, como el FMI, académicos, un Ministerio de Hacienda, consultores independientes u otros organismos. (Véase el Anexo Tabla 11.A.1. y el Anexo Tabla 11.A.3.)
Metodología descendente
Lo ideal es que la jurisdicción estime la brecha fiscal utilizando ambos enfoques, ya que proporcionan información diferente. Una metodología descendente puede aportar información adicional sobre el conjunto de la población que podría no obtenerse a partir de los datos operativos y ofrecer una visión general del incumplimiento y los sectores económicos de riesgo. Sin embargo, tiene sus limitaciones y no puede proporcionar conclusiones más detalladas. Los conocimientos obtenidos a partir de metodologías descendentes pueden utilizarse para fundamentar estrategias de cumplimiento de alcance general.
Las metodologías descendentes son una alternativa a los enfoques ascendentes cuando no se realizan inspecciones aleatorias y los resultados de las inspecciones basadas en el riesgo no pueden extrapolarse a toda la población de contribuyentes. Al mismo tiempo, podrían utilizarse como complemento para analizar la brecha fiscal desde otra perspectiva.
Metodología ascendente
Las metodologías ascendentes suelen proporcionar más información sobre el incumplimiento a nivel micro. Así, pueden desagregarse y utilizarse para mejorar los procesos de evaluación de riesgos. Sin embargo, es posible que las estimaciones de este tipo de metodologías se limiten a grupos de población específicos o a impuestos concretos. Las metodologías ascendentes exigen conocimientos estadísticos o econométricos y conocimientos operativos de la administración tributaria, además de una buena capacidad de comprensión de los datos (OECD, 2017[2]).
Una de las principales fuentes de datos para los enfoques ascendentes son las inspecciones aleatorias, pero es posible que no en todas las jurisdicciones se realicen. Por ello, algunas administraciones tributarias utilizan datos de otro tipo de inspecciones (por ejemplo, de inspecciones basadas en el riesgo) u otros datos disponibles a nivel microeconómico. Por ejemplo, algunas metodologías ascendentes emplean datos censales, datos obtenidos de información presentada por terceros y datos administrativos sobre pagos y presentación de declaraciones en lugar de datos obtenidos a través de las labores de inspección.
Inspecciones aleatorias
Las inspecciones aleatorias suelen realizarse a partir de una muestra aleatoria extraída de la población de contribuyentes. Existen diferentes tipos de muestreo aleatorio, como el muestreo aleatorio simple, el muestreo sistemático, el muestreo estratificado y el muestreo por conglomerados, siendo el muestreo aleatorio simple y el muestreo estratificado los más utilizados por las administraciones tributarias. Algunas de estas técnicas de muestreo se explican en dos notas de orientación técnica publicadas por el FMI en 2021 (Thackray, M., S. Jennings and M. Knudsen, 2021[3]) y 2023 (Barra, 2023[4]).
Los programas de inspección aleatoria se consideran un método fiable para estimar las brechas fiscales en grandes poblaciones de contribuyentes registrados (OECD, 2017[2]). Los resultados de dichas inspecciones también pueden servir para identificar tendencias emergentes de incumplimiento en relación con todos los contribuyentes, y para verificar los criterios de selección de riesgos existentes, y comprobar si siguen siendo pertinentes y óptimos.
Los principales desafíos que plantean las inspecciones aleatorias generalmente radican en que se necesitan recursos adicionales para llevarlas a cabo y, dado que no se basan en el riesgo sino que son aleatorias, a menudo no generan muchos ingresos fiscales adicionales. Sin embargo, al utilizar los resultados de las inspecciones aleatorias para mejorar los sistemas de evaluación de riesgos, una administración tributaria puede conseguir ser más eficiente en las inspecciones operativas, asignando recursos a las áreas de mayor riesgo y recaudando así más impuestos. Además, algunos diseños de muestreo contribuyen a reducir los costos de las inspecciones aleatorias (por ejemplo, las estratificaciones por riesgos, véase el ejemplo de Dinamarca en el Recuadro 11.3.).
Dinamarca: estratificación por riesgos en un programa de inspección aleatoria de personas físicas
La Administración tributaria danesa estratifica o agrupa a su población de contribuyentes personas físicas en función de los riesgos y, a continuación, extrae una muestra aleatoria de cada grupo de riesgo. A fin de lograr un equilibrio entre la recaudación de más ingresos fiscales y la obtención de información la población de contribuyentes en general, se extraen muestras más grandes de los grupos de mayor riesgo que de los de menor riesgo. De esta forma, los resultados aún pueden extrapolarse al conjunto de la población, pero al mismo tiempo los recursos de inspección se asignan de un modo más eficiente que un programa de inspección aleatoria convencional. Esto también podría generar mayores retornos de inversión.
Dinamarca se basa en los resultados de las inspecciones aleatorias a la hora de legislar y evaluar los riesgos para mejorar el cumplimiento de las obligaciones tributarias.
Países Bajos: conozca a su contribuyente, comprenda su comportamiento
La Administración tributaria neerlandesa apuesta por las inspecciones aleatorias, por ser un instrumento que permite mejorar la gestión del riesgo de cumplimiento. Las inspecciones aleatorias no solo proporcionan información sobre el grado de cumplimiento de la población, sino también sobre qué aspectos del comportamiento podrían mejorarse. De esta forma, se pueden poner en marcha iniciativas específicas orientadas a modificar el comportamiento.
La gestión del riesgo de cumplimiento en los Países Bajos comprende cinco pasos: identificación de las incertidumbres (posibles errores), análisis de las causas subyacentes, priorización, tratamiento (intervención) y evaluación. El programa de inspecciones aleatorias de los Países Bajos incide en el paso 1, la identificación de incertidumbres (y, por lo tanto, de riesgos de cumplimiento), así como en el paso 2, que consiste en analizar las causas de los errores cometidos con el fin de idear medidas que modifiquen los comportamientos de incumplimiento y los transformen en comportamientos de cumplimiento o que refuercen los comportamientos de cumplimiento existentes.
Mejorar el cumplimiento depende del cambio de comportamiento. La administración utiliza el sistema COM-B como modelo de comportamiento que sirve de base para diseñar acciones enfocadas en lograr un cambio de comportamiento. En este sistema, la capacidad, la oportunidad y la motivación interactúan para generar un comportamiento que, a su vez, influye en estos tres factores. Al aplicar este modelo al diseño de medidas, se debe considerar cuál es el objetivo de comportamiento y qué componentes del sistema de comportamiento deben modificarse para lograrlo.
Por ejemplo, las empresas seleccionadas para el programa de inspecciones aleatorias se someten a un control exhaustivo, es decir, se revisan todos los tipos de impuestos, como el impuesto sobre el valor agregado y el impuesto de sociedades. Por lo tanto, las inspecciones aleatorias ofrecen una visión completa del comportamiento fiscal de las empresas. Sin embargo, no ofrecen información sobre por qué las empresas se comportan del modo en que lo hacen. Para comprender el comportamiento de las empresas, se recoge información a través de una encuesta entre los funcionarios de Hacienda. Las preguntas sobre las características de las empresas, su relación con los profesionales de la fiscalidad y las causas subyacentes que podrían llevar a cometer errores (por ejemplo, causas basadas en la capacidad, la oportunidad y la motivación, como la falta de conocimientos y los problemas financieros) se responden después de cada inspección. Los resultados de estas encuestas ayudan a comprender los datos obtenidos en las inspecciones y, por ende, el comportamiento de las empresas.
La combinación de información sobre el grado de cumplimiento que se obtiene gracias a las inspecciones y sobre las causas subyacentes sirve para diseñar medidas específicas tendentes a modificar el comportamiento de los contribuyentes en materia de cumplimiento.
Fuente: Dinamarca (2024) y Países Bajos (2024).
Inspecciones basadas en el riesgo
Algunas jurisdicciones que no cuentan con programas de inspección aleatoria se basan en enfoques descendentes o utilizan los resultados de las inspecciones basadas en el riesgo. Pese a que los métodos de inspección aleatoria suelen considerarse fiables de cara a la estimación de la brecha fiscal (OECD, 2017[2]), las inspecciones basadas en el riesgo podrían proporcionar información adicional sobre el incumplimiento debido a procedimientos de inspección más exhaustivos.
Sin embargo, las inspecciones basadas en el riesgo tienden a recopilar información sobre los contribuyentes que presentan mayor riesgo y, por lo tanto, sus resultados no son representativos del conjunto de la población. La población inspeccionada suele seleccionarse en función de criterios específicos y no al azar, o que da lugar a resultados sesgados. Este sesgo podría corregirse aplicando métodos estadísticos o econométricos. Entre los métodos más extendidos se encuentran el método de Heckman o de la corrección de Heckman, el método de valores extremos, el análisis de conglomerados, la postestratificación y el pareamiento por puntaje de propensión (Fiscalis TGPG, 2018[5]); (Barra, 2023[4]).
En promedio, hay más metodologías ascendentes en las inspecciones aleatorias que en las basadas en el riesgo (véase el Gráfico 11.5.).
Fuente: Anexo Tabla 11.A.4.
Multiplicador de no detección
Algunas jurisdicciones (21%) aplican un multiplicador de no detección en sus estimaciones de la brecha fiscal (véase el Anexo Tabla 11.A.3.). El multiplicador de no detección, también denominado factor de ajuste (uplift factor), es un coeficiente que se aplica a una estimación de la brecha fiscal para reflejar el incumplimiento no detectado que no ha sido capturado en las estimaciones. Por ejemplo, es posible que, por diversas razones, los inspectores no siempre detecten todas las fuentes de incumplimiento al realizar una inspección. En consecuencia, las estimaciones de la brecha fiscal basadas en datos de inspección pueden estar pasando por alto incumplimientos no detectados. Es posible aplicar multiplicadores de no detección a determinados componentes de la brecha fiscal o a ciertas metodologías, en lugar de a la brecha fiscal global.
Como se puede ver en la Tabla 11.4., existen diversos métodos para calcular un multiplicador de no detección. Uno de ellos es la denominada «técnica Delphi», sobre la cual las administraciones tributarias de Suecia y el Reino Unido han publicado artículos en los que describen su uso (HMRC, 2020[6]); (Swedish Tax Agency, 2023[7]).
Fuente: Encuesta del FTA 2023 sobre las estimaciones de la brecha fiscal y Thackray, M., S. Jennings y M. Knudsen (2021), The Revenue Administration Gap Analysis Program: An Analytical Framework for Personal Income Tax Gap Estimation, https://doi.org/10.5089/9781513577173.005.
Reino Unido: multiplicador de no detección calculado a partir de la técnica Delphi
En el pasado, la Agencia Tributaria y Aduanera del Reino Unido (HM Revenue & Customs, HMRC) utilizaba multiplicadores derivados de análisis del Servicio de Impuestos Internos (IRS) de Estados Unidos y los adoptaba a los resultados de sus inspecciones aleatorias. En los últimos años, la HMRC ha desarrollado nuevos multiplicadores de no detección utilizando la técnica Delphi para que se adapten mejor a los tipos de riesgos observados en el sistema tributario del Reino Unido. Estos multiplicadores permiten ajustar las brechas fiscales por incumplimiento en los casos inspeccionados.
La no detección se produce por varias razones diferentes, entre ellas la capacidad de detección del inspector, la complejidad en materia fiscal, el grado de cooperación del contribuyente, la disponibilidad de datos, el tiempo de que se dispone para realizar la inspección y el grado de incumplimiento oculto.
La técnica Delphi es un método consultivo para recabar la opinión de expertos de forma sistemática y alcanzar un consenso. Consiste en realizar tres rondas de cuestionarios para obtener el consenso de un grupo de expertos en cada régimen fiscal. Al inicio de las dos últimas rondas se entrega un resumen de las respuestas, y el grupo puede modificar o aceptar sus respuestas. En los últimos años, la técnica Delphi se ha utilizado para estimar un multiplicador de no detección en relación con el cumplimiento por parte de las pequeñas empresas del régimen de retención a cuenta sobre los salarios y del impuesto de sociedades.
Es importante revisar periódicamente el multiplicador de no detección para ajustarlo en función de información más reciente, ya que la detección es un factor que puede variar a lo largo del tiempo, por ejemplo, como consecuencia de una mejora de las estrategias de cumplimiento. Los multiplicadores de no detección también pueden diferir según se trate de resultados de inspecciones seleccionadas al azar o de inspecciones basadas en el riesgo. Encontrará más información sobre este tema en el documento de trabajo de la HMRC Non-detection multipliers for measuring tax gaps (HMRC, 2020[7]).
Estados Unidos: multiplicador de no detección
Las estimaciones de la brecha fiscal del IRS para el año fiscal (AF) 2001 incorporaron por primera vez la Estimación Controlada por Detección (DCE, por sus siglas en inglés). La primera vez que se utilizó la DCE con datos de inspecciones aleatorias del año fiscal 2001, se realizaron estimaciones para dos categorías de ingresos (basadas en la cantidad de información procedente de terceros) y para dos categorías de contribuyentes (basadas en la naturaleza y el volumen de los ingresos). Posteriormente, los resultados se sintetizaron en cuatro «multiplicadores».
Investigaciones posteriores revelaron que se podía ampliar el DCE de modo que permitiera una mayor variabilidad en las tasas promedio de detección entre los distintos elementos. A partir del AF 2006, el IRS dejó de utilizar multiplicadores explícitos y adoptó un enfoque de microsimulación para asignar las estimaciones de ingresos no detectados basadas en la DCE. El IRS ha seguido investigando para perfeccionar el enfoque de microsimulación, con el objetivo de mejorar la precisión de las estimaciones sobre la distribución de la brecha fiscal.
Fuente: Reino Unido (2024) y Estados Unidos (2024).
Desafíos en la estimación de la brecha fiscal
Los principales desafíos a la hora de estimar la brecha fiscal suelen estar relacionados con los datos, la metodología, los recursos y la legislación (véase la Tabla 11.5.). Las jurisdicciones intentan aprender de las mejores prácticas existentes a nivel internacional y aplicar diversas técnicas para superar estos desafíos, no obstante, ciertas limitaciones pueden restringir su capacidad para estimar la brecha fiscal.
Fuente: Encuesta del FTA 2023 sobre las estimaciones de la brecha fiscal
Los sistemas tributarios varían entre jurisdicciones, por lo que la composición de la brecha fiscal puede diferir entre unas y otras. En general, los principales componentes de la brecha fiscal pueden agruparse en cinco categorías:
impuesto sobre la renta de las personas físicas (IRPF),
impuesto de sociedades (IS),
impuesto sobre el valor agregado (IVA), equivalente al impuesto sobre bienes y servicios (GST) en algunas jurisdicciones,
impuestos especiales y aranceles, y
otros tipos de impuestos.
Todas las jurisdicciones que participaron en la encuesta de referencia realizan estimaciones de la brecha del IVA (excepto el IRS de Estados Unidos, dado que dicho impuesto no forma parte del sistema tributario federal), pero solo el 39 % de ellas estiman la brecha fiscal global que comprende los principales tipos de impuestos (véase el Gráfico 11.6.). Algunas jurisdicciones están en las primeras etapas de desarrollo de sus programas de estimación de la brecha fiscal y priorizan la medición de la brecha del IVA, debido a que cuenta con una metodología descendente bastante consolidada. En algunos casos, el FMI ayuda a estimar la brecha del IVA a jurisdicciones que se inician en la investigación de la brecha fiscal.
El segundo y tercer componente de la brecha fiscal que se estiman con más frecuencia son las brechas del IRPF y del IS, ya que más del 50 % de las jurisdicciones realizan estimaciones de una de ellas o de ambas. Las estimaciones de la brecha de los impuestos especiales son las menos frecuentes (estimada por el 29 % de las jurisdicciones), y suelen incluir los impuestos especiales y los aranceles sobre múltiples productos sujetos a impuestos especiales. También es poco frecuente que las jurisdicciones estimen la brecha fiscal de otros impuestos distintos de los mencionados (36 % de las jurisdicciones) ya que, en ocasiones, no se consideran prioritarias debido a su impacto relativamente bajo en la brecha fiscal global.
Algunas jurisdicciones no segmentan la brecha fiscal por tipo de impuesto de la misma manera. Por ejemplo, la Agencia Tributaria de los Países Bajos no utiliza su enfoque ascendente para estimar la brecha fiscal de un ingreso específico, como el IVA, sino que estima la brecha total para cada entidad.2
Fuente: Anexo Tablas 11.A.1. a 11.A.13.
Brecha del impuesto sobre la renta de las personas físicas
La brecha del IRPF generalmente abarca el incumplimiento tributario por parte de las personas físicas (por ejemplo, de las actividades de economía sumergida, inversiones offshore, ganancias de capital), los trabajadores por cuenta propia y los no residentes. La brecha fiscal correspondiente a trabajadores por cuenta propia o pequeñas empresas podría incluirse en la brecha del IRPF o en la del IS, dependiendo del sistema fiscal y de las prácticas internas de la administración tributaria.
Casi el 60 % de las jurisdicciones estiman la brecha del IRPF. De estas:
El 88 % estima la brecha de declaración y el 69 %, la brecha de pago.
El 81 % estima la brecha fiscal bruta y la mitad de ellas estima la brecha fiscal neta.
Se utilizan por igual los enfoques descendentes y los ascendentes, y las inspecciones aleatorias son más frecuentes en las metodologías ascendentes. Las metodologías descendentes suelen incorporar estadísticas globales, datos agregados locales e investigaciones académicas. Véase el Gráfico 11.7. para obtener más detalles.
El FMI publicó una nota de orientación técnica con diversas metodologías para la estimación de la brecha del IRPF en The Revenue Administration Gap Analysis Program: An Analytical Framework for Personal Income Tax Gap Estimation (Thackray, Jennings and Knudsen, 2021[4]).
Número de jurisdicciones que realizan el análisis correspondiente o aplican los distintos métodos
Nota: Hay 16 jurisdicciones que realizan estimaciones de la brecha del IRP.
Fuente: Anexo Tabla 11.A.5 y Anexo Tabla 11.A.6
La Agencia Tributaria danesa calcula la brecha del IRPF correspondiente a las personas físicas y los trabajadores por cuenta propia utilizando inspecciones aleatorias. Además de estos programas de inspección aleatoria, la parte de la brecha del IRPF atribuida al trabajo no declarado se estima por separado aplicando el método de los insumos del factor trabajo.
La aplicación de este método se basa en datos de la encuesta de población activa danesa, que se comparan con datos fiscales nacionales. En pocas palabras, se parte de la premisa de que el trabajo no declarado está representado por el número de horas de trabajo declaradas por los propios trabajadores en la encuesta de población activa que excede las horas de trabajo registradas oficialmente en los datos fiscales. A partir del cálculo de la discrepancia entre ambos conceptos, se puede estimar la prevalencia y el valor del trabajo no declarado en Dinamarca, junto con la brecha del IRPF asociada.
Fuente: Dinamarca (2024).
Brecha del impuesto de sociedades
La brecha del IS generalmente incluye el incumplimiento de las obligaciones tributarias por parte de grandes empresas, pequeñas y medianas empresas, empresas públicas, así como otras instituciones. En la mitad de las jurisdicciones se estima la brecha del IS. De estas:
Todas las jurisdicciones ponen el foco en la brecha de declaración y el 86 % en la brecha de pago.
El 93 % estima la brecha fiscal bruta y el 64 % estima la brecha fiscal neta.
Las jurisdicciones utilizan enfoques ascendentes o bien, enfoques descendentes; si bien dos de ellas aplican ambos enfoques simultáneamente. En promedio, los enfoques ascendentes son los más utilizados. Los enfoques ascendentes suelen basarse en datos procedentes de la labor de inspección, ya sea de inspecciones aleatorias o basadas en el riesgo. Los datos agregados locales suelen ser la principal fuente empleada en los enfoques descendentes (véase el Gráfico 11.8.).
De forma adicional, se puede encontrar información sobre metodologías específicas para estimar las brechas del IS en la nota de orientación técnica del FMI Corporate Income Tax Gap Estimation by using Bottom-Up Techniques in Selected Countries: Revenue Administration Gap Analysis Program (Barra, Hutton and Prokof’yeva, 2023[5]).
Número de jurisdicciones que realizan el análisis correspondiente o aplican los distintos métodos
Nota: Hay 14 jurisdicciones que realizan estimaciones de la brecha del IS.
Fuente: Anexo Tabla 11.A.7 y Anexo Tabla 11.A.8.
Brasil: uso del modelo de frontera estocástica de producción para estimar la brecha del IS
La Administración Tributaria brasileña se encontró con una serie de dificultades al aplicar los métodos tradicionales para estimar la brecha fiscal del IS correspondiente a las pequeñas empresas (régimen tributario «Simples Nacional»), debido a que carecía de datos fiables y detallados procedentes de los formularios fiscales simplificados. Sin embargo, sí disponía de cierta información procedente de terceros que podía utilizarse para estimar la brecha fiscal correspondiente a las pequeñas empresas. Esta situación hizo que se optara por un método alternativo como herramienta de estimación de la brecha del IS, conocido como modelo de frontera estocástica de producción (FEP).
Este método se desarrolló originalmente para estimar las posibilidades de producción de un conjunto de empresas a partir de un conjunto de insumos, como el capital y la mano de obra, mediante funciones de producción. Así, un modelo clásico de frontera de producción establece los límites teóricos de la capacidad productiva de las empresas utilizando tales insumos. El modelo de frontera estocástica de producción se adaptó para ajustarlo al enfoque fiscal propio del régimen tributario de las pequeñas y medianas empresas brasileñas utilizando distintas fuentes de información fiscal como: las compras registradas en facturas electrónicas, los flujos bancarios y las remuneraciones pagadas; datos que se consideraron insumos de una función de producción cuyo producto eran los ingresos de la empresa. De este modo, el modelo econométrico se ajustó para estimar una frontera teórica de generación de ingresos (cerca de la cual se situarían las empresas más cumplidoras) y, a partir de ahí, estimar el grado de incumplimiento de las empresas, en función de la diferencia entre sus ingresos declarados y la frontera correspondiente. El uso de variables discriminantes en el modelo también permitió obtener un buen nivel de detalle en términos de segmentación geográfica y sectorial.
Tras la reforma del IVA brasileño, está previsto que el modelo se actualice para estimar la brecha del IVA mediante la predicción del valor agregado por las empresas (ingresos menos insumos).
Canadá: estimación de la brecha del IS correspondiente a grandes empresas mediante inspecciones basadas en el riesgo
La Agencia Tributaria de Canadá (CRA) supervisa continuamente a las grandes empresas y evalúa el riesgo de incumplimiento del 100 % de aquellas que identifica como de alto riesgo. Estas empresas se someten a rigurosos procedimientos de inspección en los que la CRA examina sus libros contables y registros pertinentes para asegurarse de que han cumplido todas las obligaciones tributarias.
Si bien las inspecciones basadas en el riesgo tienen la ventaja de que permiten centrar los esfuerzos de la administración tributaria en aquellos contribuyentes que presentan un mayor riesgo de incumplimiento; presentan el inconveniente de que los resultados no pueden extrapolarse directamente a todo el conjunto de la población, debido, precisamente, a que las empresas se seleccionan en función del riesgo de incumplimiento. En consecuencia, para minimizar este sesgo de selección y estimar la brecha de declaración del IS federal por parte de las grandes empresas, la CRA utiliza dos métodos estadísticos:
El método de los valores extremos, un enfoque estadístico que parte de la premisa de que la mayoría de los incumplimientos de las obligaciones tributarias de las grandes empresas se concentran en un número relativamente pequeño de ellas. También presupone que la magnitud del incumplimiento tiende a disminuir exponencialmente cuando se clasifican las empresas según su nivel de incumplimiento. A continuación, se aplica un análisis de la regresión para extrapolar el incumplimiento fiscal al resto de la población de grandes empresas con el fin de obtener una estimación de la brecha fiscal. Su principal limitación es que puede conducir a una subestimación de la brecha fiscal. Por lo tanto, el resultado que arroja este método de los valores extremos se utiliza como estimación del límite inferior de la brecha de declaración en el IS.
El análisis de conglomerados, una técnica de aprendizaje automático no supervisado propia del ámbito de la inteligencia artificial que permite identificar subgrupos o conglomerados (clusters) dentro de una población, donde los elementos de un mismo conglomerado son más homogéneos entre sí que respecto a los de otros conglomerados. En el contexto del análisis de la brecha fiscal, se han empleado técnicas basadas en este tipo de análisis para determinar si las grandes empresas pueden clasificarse en grupos relativamente heterogéneos en función de determinadas variables clave, con el objetivo de estimar el nivel potencial de incumplimiento de cada conglomerado o grupo. Al contrario de lo que ocurre con el método de los valores extremos, el análisis de conglomerados puede llevar a sobrestimar la brecha fiscal. Por lo tanto, el resultado que arroja este análisis se utiliza como estimación del límite superior de la brecha de declaración en el IS.
Fuente: Brasil (2024) y Canadá (2024).
Brecha del impuesto sobre el valor agregado
La brecha del IVA está normalmente relacionada con el incumplimiento de las obligaciones tributarias en materia de IVA, que puede abarcar distintas actividades fraudulentas (por ejemplo, el esquema de carrusel) y la solicitud indebida de devoluciones del IVA en diversos sectores. Este componente de la brecha fiscal suele ser el primero en calcularse debido a que cuenta con una metodología descendente bastante consolidada.
Casi todas las jurisdicciones que cuentan con un programa de estimación de la brecha fiscal calculan la brecha del IVA. De estas:
Alrededor de dos tercios estiman la brecha de declaración y el 59 % estima la brecha de pago. Además, la brecha de registro (estimada por el 19 %) y la brecha de presentación de declaraciones (estimada por el 30 %) son más comunes para este tipo de impuesto que para otros.
El 74 % de las jurisdicciones estima la brecha fiscal bruta y el 44 % estima la brecha fiscal neta.
El 89 % de las jurisdicciones utiliza enfoques descendentes y el 33 % emplea enfoques ascendentes. Algunas jurisdicciones han desarrollado metodologías ascendentes como complemento de sus enfoques descendentes. Solo un número reducido de jurisdicciones utiliza exclusivamente enfoques ascendentes para estimar la brecha del IVA. Las principales fuentes de datos para los enfoques ascendentes son los datos procedentes de inspecciones aleatorias o basadas en el riesgo (véase el Gráfico 11.9.).
Para más información, véase lo publicado por la Comisión Europea (European Commission, 2023[8]) y el FMI (Hutton, 2017[1]) sobre las principales metodologías utilizadas para estimar las brechas del IVA.
Número de jurisdicciones que realizan el análisis correspondiente o aplican los distintos métodos
Nota: Hay 27 jurisdicciones que realizan estimaciones de la brecha del IVA.
Fuente: Anexo Tabla 11.A.9 y Anexo Tabla 11.A.10.
La Agencia Tributaria italiana ha aplicado dos enfoques ascendentes diferentes para estimar la brecha del IVA en general y la parte atribuida al fraude intracomunitario del operador desaparecido (MTIC, por sus siglas en inglés), utilizando datos de inspecciones basadas en el riesgo.
Brecha del IVA: la metodología combina métodos tradicionales de inferencia paramétrica, técnicas modernas de aprendizaje automático y procedimientos de imputación de vecinos más cercanos. Para corregir el sesgo de selección derivado de la no aleatoriedad en la selección de los contribuyentes inspeccionados, al tiempo que se preserva la distribución de los datos, el modelo se basa en la hipótesis de independencia condicional, siguiendo un procedimiento de tres pasos: En primer lugar, la Agencia Tributaria italiana calcula las probabilidades de selección sobre una población objetivo mediante un modelo logístico y, a continuación, las unidades se agrupan en clases de «probabilidad de selección aproximadamente constante». El segundo paso consiste en la predicción de los valores individuales de la brecha del IVA mediante la agregación (bagging) de árboles de regresión, dentro de cada estrato. En el tercer paso se aplica el método de imputación de vecinos más cercanos basado en medios predictivos para relacionar a los contribuyentes no inspeccionados con los inspeccionados.
Brecha del IVA atribuida al fraude intracomunitario del operador desaparecido (MTIC): El principal desafío que plantea aplicar este enfoque reside en la posibilidad de que se produzca una doble contabilización en la estimación de la brecha para todos los actores involucrados en el mecanismo de fraude. Para resolver este problema, el análisis ha de centrarse en el operador desaparecido (MT) como actor principal del fraude. Así, con el fin de identificar al MT se adoptan los criterios de riesgo inferidos de una encuesta interna. El modelo se basa en un procedimiento en dos fases. La primera fase consiste en estimar, mediante un modelo logístico, la probabilidad de ser un MT. En la segunda fase se calcula la brecha del fraude MTIC multiplicando la probabilidad (estimada) de ser un MT por el impuesto evadido.
Fuente: Italia (2024).
Brecha de los impuestos especiales
La brecha de los impuestos especiales generalmente incluye el incumplimiento tributario y aduanero relacionado con productos sujetos a impuestos especiales, tales como cigarrillos/tabaco, alcohol, combustibles, bebidas alcohólicas, apuestas y juegos de azar. Es poco frecuente que las jurisdicciones hagan estimaciones de este componente de la brecha fiscal global, solo lo hace el 29 %. Las brechas de declaración y de pago son comunes, y cada una de ellas es estimada por el 63 % de las jurisdicciones que calculan la brecha de los impuestos especiales. La brecha de los impuestos especiales se suele calcular como una brecha fiscal bruta (el 63 %), y el 38 % de las jurisdicciones calculan la brecha fiscal neta. Para estimar la brecha de los impuestos especiales suelen utilizarse indistintamente enfoques ascendentes y descendentes, dependiendo de los datos disponibles en la jurisdicción (véase el Gráfico 11.10.).
Número de jurisdicciones que realizan el análisis correspondiente o aplican los distintos métodos
Nota: Hay 8 jurisdicciones que realizan estimaciones de la brecha de los impuestos especiales.
Fuente: Anexo Tabla 11.A.11 y Anexo Tabla 11.A.12.
Suecia impone actualmente alrededor de 15 impuestos especiales diferentes, siendo los más significativos en términos de recaudación los impuestos sobre la energía, el impuesto al carbono y los impuestos sobre el alcohol y el tabaco. La Agencia Tributaria sueca (STA) ha realizado estimaciones de la brecha fiscal específicamente para los impuestos sobre el alcohol y el tabaco, la congestión vial y algunos impuestos sobre la energía relacionados con un régimen de devolución de impuestos. Debido a la variedad de diseños y poblaciones objetivo de estos impuestos especiales, no existe un enfoque general para evaluar la brecha fiscal global en este ámbito, especialmente porque ciertos errores en los impuestos especiales que generan brechas fiscales son casi imposibles de detectar. Por lo tanto, cada impuesto especial debe analizarse de forma individual.
La brecha fiscal de los impuestos sobre el alcohol y el tabaco se debe principalmente a las actividades ilegales de producción e importación, que son difíciles de detectar a través de datos internos. Por ello, la STA se basa en una encuesta externa para su evaluación de la brecha fiscal, realizada por otro organismo público especializado en el consumo de alcohol y tabaco entre la población sueca. Los tributos que gravan la congestión vial también tienen sus particularidades. Se valoran identificando las matrículas que las cámaras de tráfico no han podido captar, ya sea porque se han ocultado intencionada o accidentalmente. En cambio, los impuestos sobre la energía se valoran mediante inspecciones aleatorias tradicionales.
Fuente: Suecia (2024).
Otros componentes de la brecha fiscal
Otros tipos de brecha fiscal generalmente se refieren al incumplimiento relacionado con otros tipos de impuestos vigentes en el sistema tributario de la jurisdicción y que pueden diferir de los aplicados en otros países. Algunos ejemplos incluyen los impuestos sobre la nómina, los impuestos de ámbito regional, las cotizaciones a la seguridad social y los impuestos sobre sucesiones. Poco más de un tercio de las jurisdicciones (36 %) estiman otros componentes de la brecha fiscal. Las jurisdicciones generalmente cuantifican tanto la brecha de pago (70 %) como la brecha de declaración (90 %). Aproximadamente el 70 % de las jurisdicciones estima la brecha fiscal bruta, y la mitad estima la brecha fiscal neta. Los enfoques ascendentes son más comunes (utilizados por el 70 %) que las metodologías descendentes (utilizadas por el 40 %), debido sobre todo a la disponibilidad de inspecciones aleatorias (véase el Gráfico 11.11.).
Número de jurisdicciones que realizan el análisis correspondiente o aplican los distintos métodos
Nota: Hay 10 jurisdicciones que realizan otras estimaciones de la brecha fiscal.
Fuente: Anexo Tabla 11.A.13 y Anexo Tabla 11.A.14.
La brecha fiscal de los salarios no declarados se estima mediante un enfoque ascendente utilizando principalmente datos de declaraciones de la renta. En Letonia, todos los empleadores están obligados a presentar mensualmente declaraciones tributarias sobre los salarios con la siguiente información: datos detallados de los empleados, horas trabajadas durante el período impositivo (mes), remuneración y e importes retenidos a cuenta (en concepto de CSS e IRPF). La profesión del empleado también se comunica a la autoridad tributaria en el momento en que se establece la relación laboral.
Considerando que el salario depende de los siguientes parámetros principales: 1) el sector del empleo; 2) la ubicación territorial del empleador; 3) la profesión del empleado y la duración de la jornada laboral, el enfoque de la Agencia Tributaria de Letonia se basa en la comparación de un salario real con un salario promedio para cada tipo de profesión en un sector y región concretos (en adelante, «salario promedio»). Por lo que respecta a aquellas profesiones consideradas de alto riesgo en cuanto a la no declaración de salarios, el «salario promedio» se establece sobre la base de una investigación de los anuncios de empleo publicados.
Dado que la decisión del trabajador de elegir un empleo concreto puede verse afectada por factores no relacionados con la fiscalidad (por ejemplo, la ubicación o beneficios sociales proporcionados por el empleador), a efectos de estimación de la brecha fiscal, se parte de la premisa de que un trabajador ha percibido salarios no declarados si su salario real es inferior al 70 % del «salario promedio». La diferencia entre el «salario promedio» y el salario real se utiliza para estimar el importe de los salarios no declarados en relación con cada empleado y cada empleador. Una vez estimado el salario no declarado, se aplica la tasa efectiva de CSS para calcular la brecha de las CSS (el mismo procedimiento se aplica posteriormente para estimar la brecha del IRPF).
La principal ventaja que aporta este método es la posibilidad de personalizar la brecha fiscal tanto para empleados como para empleadores, y de analizar el fenómeno desde diferentes perspectivas, por ejemplo, para identificar industrias de alto riesgo o para definir un perfil demográfico de los empleados que reciben salarios no declarados.
Fuente: Letonia (2024).
Las administraciones tributarias estiman la brecha fiscal por diversas razones, entre ellas, el respaldo que supone para la toma de decisiones fundamentada en datos. Otras de las principales aplicaciones que mencionan las son las siguientes:
Cumplir con los requisitos normativos
Proporcionar transparencia ante los ciudadanos y el Parlamento
Hacer un seguimiento de las nuevas tendencias y del estado general del sistema fiscal
Identificar áreas del sistema fiscal y la administración tributarias susceptibles de mejora
Informar a los departamentos que se ocupan del cumplimiento sobre los riesgos de incumplimiento y los factores conductuales subyacentes
Impulsar nuevas investigaciones en materia de cumplimiento de las obligaciones tributarias
Proporcionar información a los responsables de la formulación de políticas de modo que puedan tomar de decisiones fundamentadas en datos
Propiciar las inversiones y la planificación de la organización
Medir los resultados a largo plazo de una administración tributaria o junto con otros indicadores
Si bien las estimaciones de la brecha fiscal pueden proporcionar información valiosa para las administraciones tributarias, no siempre constituyen una base adecuada para establecer objetivos de desempeño explícitos, debido a que presentan una serie de limitaciones (OECD, 2017[2]). No obstante, algunas jurisdicciones utilizan estimaciones de la brecha fiscal para analizar el rendimiento general del sistema tributario.
Las brechas fiscales pueden ser utilizadas no solo por las administraciones tributarias, sino también por otros actores, como los ciudadanos en general, los responsables de la formulación de políticas, otros organismos públicos, investigadores del ámbito académico y diversas organizaciones. El uso que estos actores hacen de las estimaciones de la brecha fiscal puede diferir del uso que les da la administración tributaria. Por ejemplo, en Suecia, además del uso propio de la administración tributaria, las estimaciones de la brecha fiscal se utilizan para mejorar la calidad de las estadísticas de cuentas nacionales.
La Agencia Tributaria australiana (ATO) reconoce que las estimaciones de la brecha fiscal por sí solas no siempre constituyen una medida adecuada del desempeño específico de la administración tributaria, dado que la brecha fiscal mide el desempeño del sistema en su conjunto, que también se ve afectado por factores que escapan al control de la administración tributaria.
La ATO es consciente de estas limitaciones a la hora de utilizar la brecha fiscal para medir el desempeño de la administración, particularmente porque no es el mejor indicador del desempeño a corto plazo. Por otro lado, también resulta complicado establecer objetivos sin considerar el contexto histórico de la brecha fiscal. Por esta razón, Australia utiliza el análisis de tendencias de la brecha fiscal a largo plazo para evaluar el desempeño de la administración tributaria, y lo considera un indicador útil del desempeño a medio plazo, especialmente en el contexto de la función de supervisión de la ATO sobre el sistema fiscal y el sistema de pensiones.
En ocasiones, la brecha fiscal puede aumentar o disminuir al margen de las acciones de la administración tributaria. Por ello, la evaluación del desempeño de la ATO tiene en cuenta un contexto cualitativo relevante, de modo que los interesados puedan comprender claramente hasta qué punto la ATO ha contribuido a reducir o estabilizar la brecha fiscal a medio plazo.
Los cambios en el desempeño de la brecha fiscal constituyen indicadores del estado general del sistema, incluida la administración, por lo que, en la ATO, las estimaciones de la brecha fiscal se integran en las decisiones de desarrollo de estrategias y planificación de recursos.
Fuente: Australia (2024).
La pandemia de COVID-19 fue un acontecimiento sin precedentes que afectó con repercusiones a escala mundial. Muchas jurisdicciones implementaron diversas medidas para contener la pandemia y mitigar su impacto económico, por ejemplo, mediante confinamientos y otras medidas de prevención.
La pandemia también afectó a las administraciones tributarias, dado que muchos gobiernos adoptaron medidas para apoyar a particulares y empresas ampliando los plazos de pago de los impuestos o suspendiendo el cobro de deudas tributarias pendientes. (CIAT/IOTA/OECD, 2020[9])
Muchas jurisdicciones ya han notado el impacto de la pandemia en sus estimaciones de la brecha fiscal y algunas han comenzado a ajustar sus metodologías en consecuencia. No obstante, el impacto total en la brecha fiscal habrá que analizarlo en el futuro.
Los efectos económicos derivados de la interacción entre la pandemia de COVID-19 y las medidas de estímulo económico han ido evolucionando con el tiempo y se han prolongado durante varios años. Estas perturbaciones económicas influyeron directamente en la situación financiera de los contribuyentes, sus comportamientos de cumplimiento y, en consecuencia, en la recaudación tributaria.
En relación con la medición de la brecha fiscal, la pandemia de COVID-19 planteó varios desafíos, pero también oportunidades. El principal desafío en la medición de la brecha fiscal radicó en comprender el impacto de la pandemia en los datos. La ATO observó cambios significativos en las estadísticas de las cuentas nacionales y otros datos externos, con grandes variaciones que resultaron difíciles de validar, ya que no existían antecedentes sobre perturbaciones económicas de tal magnitud. La pandemia también generó cambios en los patrones de consumo, lo que condujo a una reducción significativa de la brecha fiscal del IVA/GST.
La ATO también tuvo que resolver una serie de problemas relacionados con sus propios datos operacionales. Las estimaciones de la brecha fiscal basadas en datos de inspecciones operativas se vieron afectadas por el descenso del número de inspecciones en algunos segmentos del mercado, ya que la ATO reorientó sus esfuerzos hacia el apoyo a los contribuyentes. Si bien la ATO continuó generando estimaciones, el grado de fiabilidad de algunas de estas estimaciones «provisionales» se redujo para reflejar el menor tamaño de la muestra utilizada para calcular la estimación. Australia también modificó el método para estimar la brecha fiscal con respecto a las medianas empresas, combinando un modelo de regresión logística y un modelo de regresión de Poisson con pseudomáxima verosimilitud. Este cambio era necesario debido a que las hipótesis en las que se basaba el método de los valores extremos perdieron validez como consecuencia de la disminución en el número de inspecciones y en el alcance de estas y de los controles tributarios en general.
En términos de oportunidades, la pandemia de COVID-19 brindó a la ATO la oportunidad de aplicar el enfoque analítico de la brecha fiscal a las medidas de estímulo económico, con el fin de generar estimaciones de la brecha de pago para los programas de pago diseñados para apoyar a ciudadanos y empresas.
Fuente: Australia (2024).
La estimación de la brecha fiscal no es una tarea sencilla, generalmente requiere amplia experiencia y conocimientos especializados en diversas áreas. Para más información sobre la labor de las administraciones tributarias relacionada con la estimación de la brecha fiscal, véase la Tabla 11.6. que contiene una selección de enlaces a una serie de informes sobre la brecha fiscal.
Bibliografía
[4] Barra, P. (2023), “Corporate Income Tax Gap Estimation by using Bottom-Up Techniques in Selected Countries”, Technical Notes and Manuals, Vol. 2023/006, p. 1, https://doi.org/10.5089/9798400246265.005.
[9] CIAT/IOTA/OECD (2020), “Tax administration responses to COVID-19: Measures taken to support taxpayers”, OECD Policy Responses to Coronavirus (COVID-19), OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/adc84188-en.
[10] Council of the European Union (2006), “Council Directive 2006/112/EC of 28 November 2006 on the common system of value added tax”, Official Journal of the European Union OJ L 347, https://data.europa.eu/eli/dir/2006/112/2024-01-01.
[8] European Commission (2023), VAT gap in the EU – 2023 report, Publications Office of the European Union, https://doi.org/10.2778/911698.
[5] Fiscalis TGPG (2018), The Concept of Tax Gaps Report II: Corporate Income Tax Gap Estimation Methodologies by FISCALIS Tax Gap Project Group (FPG/041), European Commission, https://taxation-customs.ec.europa.eu/system/files/2018-07/tgpg-report-on-cit-gap-methodology_en.pdf.
[6] HMRC (2020), Non-detection multipliers for measuring tax gaps, HMRC, http://www.gov.uk/government/publications/non-detection-multipliers-for-measuring-tax-gaps/non-detection-multipliers-for-measuring-tax-gaps.
[1] Hutton, E. (2017), “The Revenue Administration-Gap Analysis Program: Model and Methodology for Value-Added Tax Gap Estimation”, Technical Notes and Manuals, Vol. 17/04, p. 1, https://doi.org/10.5089/9781475583618.005.
[2] OECD (2017), “The measurement of tax gaps”, in Tax Administration 2017: Comparative Information on OECD and Other Advanced and Emerging Economies, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/tax_admin-2017-19-en.
[7] Swedish Tax Agency (2023), Using the Delphi method to determine a non-detection multiplier for the tax gap assessment, Swedish Tax Agency, https://skatteverket.se/download/18.7da1d2e118be03f8e4f45d8/1703064480910/Using%20the%20Delphi%20method%20to%.
[3] Thackray, M., S. Jennings and M. Knudsen (2021), The Revenue Administration Gap Analysis Program: An Analytical Framework for Personal Income Tax Gap Estimation, International Monetary Fund, Washington DC, https://doi.org/10.5089/9781513577173.005.
El Anexo 11.A. contiene un conjunto de catorce tablas que recogen los datos proporcionados por los miembros de la Comunidad de Interés sobre la brecha fiscal del Foro de Administración Tributaria de la OCDE —una red informal de analistas especializados en la brecha fiscal— en respuesta a una encuesta sobre estimaciones de la brecha fiscal realizada en 2023:
Anexo Tabla 11.A.1. Resumen general de la estimación de la brecha fiscal
Anexo Tabla 11.A.2. Componentes de la estimación de la brecha fiscal
Anexo Tabla 11.A.3. Enfoques, datos y ajustes metodológicos en la estimación de la brecha fiscal
Anexo Tabla 11.A.4. Número de metodologías ascendentes por fuentes de datos
Anexo Tabla 11.A.5. Medición de la brecha del IRPF: Tipo de estimación de la brecha fiscal realizada
Anexo Tabla 11.A.6. Medición de la brecha del IRPF: Enfoques y métodos utilizados
Anexo Tabla 11.A.7. Medición de la brecha del IS: Tipo de estimación de la brecha fiscal realizada
Anexo Tabla 11.A.8. Medición de la brecha del IS: Enfoques y métodos utilizados
Anexo Tabla 11.A.9. Medición de la brecha del IVA: Tipo de estimación de la brecha fiscal realizada
Anexo Tabla 11.A.10. Medición de la brecha del IVA: Enfoques y métodos utilizados
Anexo Tabla 11.A.13. Otras mediciones de la brecha: Tipo de estimación de la brecha fiscal realizada
Anexo Tabla 11.A.14. Otras mediciones de la brecha: Enfoques y métodos utilizados
Fuente: Encuesta del FTA 2023 sobre las estimaciones de la brecha fiscal.
Fuente: Encuesta del FTA 2023 sobre las estimaciones de la brecha fiscal.
Fuente: Encuesta del FTA 2023 sobre las estimaciones de la brecha fiscal.
Nota: La tabla solo contiene datos de jurisdicciones que utilizan enfoques ascendentes.
Fuente: Encuesta del FTA 2023 sobre las estimaciones de la brecha fiscal.
Nota: La tabla solo contiene datos de jurisdicciones que realizan mediciones de la brecha del IRPF.
Fuente: Encuesta del FTA 2023 sobre las estimaciones de la brecha fiscal.
Nota: La tabla solo contiene datos de jurisdicciones que realizan mediciones de la brecha del IRPF.
Fuente: Encuesta del FTA 2023 sobre las estimaciones de la brecha fiscal.
Nota: La tabla solo contiene datos de jurisdicciones que realizan mediciones de la brecha del IS.
Fuente: Encuesta del FTA 2023 sobre las estimaciones de la brecha fiscal.
Nota: La tabla solo contiene datos de jurisdicciones que realizan mediciones de la brecha del IS.
Fuente: Encuesta del FTA 2023 sobre las estimaciones de la brecha fiscal.
Nota: La tabla solo contiene datos de jurisdicciones que realizan mediciones de la brecha del IVA.
Fuente: Encuesta del FTA 2023 sobre las estimaciones de la brecha fiscal.
Nota: La tabla solo contiene datos de jurisdicciones que realizan mediciones de la brecha del IVA.
Fuente: Encuesta del FTA 2023 sobre las estimaciones de la brecha fiscal.
Nota: La tabla solo contiene datos de jurisdicciones que realizan mediciones de la brecha de los impuestos especiales.
Fuente: Encuesta del FTA 2023 sobre las estimaciones de la brecha fiscal.
Nota: La tabla solo contiene datos de jurisdicciones que realizan mediciones de la brecha de los impuestos especiales.
Fuente: Encuesta del FTA 2023 sobre las estimaciones de la brecha fiscal.
Nota: La tabla solo contiene datos de jurisdicciones que realizan otras mediciones de la brecha fiscal.
Fuente: Encuesta del FTA 2023 sobre las estimaciones de la brecha fiscal.
Nota: La tabla solo contiene datos de jurisdicciones que realizan otras mediciones de la brecha fiscal.
Fuente: Encuesta del FTA 2023 sobre las estimaciones de la brecha fiscal.
← 1. Todos los datos expuestos en este capítulo se basan en las respuestas a la encuesta de 2023 (que se actualizaron en julio de 2024) proporcionadas por los miembros de la Comunidad de Interés sobre la brecha fiscal del Foro de Administración Tributaria de la OCDE, una red informal de analistas especializados en la brecha fiscal. Todos los porcentajes se calculan a partir de los datos de las 28 jurisdicciones que respondieron a la encuesta y realizan estimaciones de la brecha fiscal. Las jurisdicciones que cuentan con programas en materia de brecha fiscal pero que no respondieron a la encuesta quedan fuera del alcance de este capítulo.
Los datos de este capítulo pueden diferir de los resultados de la Encuesta Internacional sobre Administración Tributaria (ISORA), ya que las dos encuestas se realizaron en períodos distintos y las preguntas estaban redactadas de forma ligeramente diferente. Por ejemplo, en la encuesta de la Comunidad de Interés sobre la brecha fiscal del FTA se preguntaba si la administración tributaria calculaba la brecha fiscal para los distintos tipos de impuestos, mientras que en la ISORA la pregunta era si la administración tributaria o cualquier otro organismo gubernamental elaboraba estimaciones periódicas de la brecha fiscal para los distintos tipos de impuestos.
← 2. A pesar de que la Agencia Tributaria de los Países Bajos estima la brecha total para cada entidad, es posible calcular la estimación de la brecha fiscal de un ingreso fiscal específico en función de estas inspecciones aleatorias. No obstante, centrar la atención en la brecha fiscal total de cada entidad constituye una decisión de carácter estratégico.