Este capítulo analiza los recursos destinados a las administraciones tributarias y facilita información sobre su plantilla de personal. Examina cómo están respondiendo las administraciones a nuevos desafíos y manteniendo su capacidad, al tiempo que gestionan una plantilla que ha de adaptarse a los cambios en el entorno laboral.
Administración tributaria 2024
Información comparativa sobre los países de la OCDE y otras economías avanzadas y emergentes
Resumen
Para que una administración tributaria pueda cumplir su cometido de recaudar impuestos y prestar servicios a la ciudadanía y las empresas, resulta esencial que disponga de recursos económicos suficientes y de una plantilla cualificada que pueda brindar resultados de calidad de manera eficiente y efectiva. Este capítulo examina los recursos económicos de los que disponen las administraciones tributarias y la forma en que los gastan. También proporciona información sobre la plantilla de las administraciones tributarias y sobre sus estrategias de gestión de personal.
Gastos operativos
El nivel global de recursos que se destinan a la administración tributaria es una cuestión importante y de actualidad para la mayoría de los gobiernos, grupos de interés externos y, por supuesto, las propias administraciones tributarias. Pese a que los planteamientos presupuestarios difieren, en la mayoría de las jurisdicciones, el presupuesto asignado se vincula a la obtención de resultados de desempeño que se exponen en un plan de negocio anual.
Al analizar las cifras presupuestarias, en torno a un 80 % de las administraciones tributarias indica que sus gastos de explotación aumentaron entre 2021 y 2022. Este porcentaje supone que un número de administraciones ligeramente superior al de períodos anteriores informa de un aumento de su presupuesto (véase la Tabla 10.1.).
Porcentaje de administraciones
Nota: La tabla se basa en los datos de las 53 jurisdicciones analizadas en esta publicación que pudieron facilitar información correspondiente al período de 2018 a 2022.
Fuente: CIAT, OIAT, FMI, OCDE. Encuesta Internacional sobre Administración Tributaria, Tabla A.16 Gastos de las administraciones tributarias: Gasto salarial y operativo, https://data.rafit.org/regular.aspx?key=74180905 (consultado el 10 de septiembre de 2024).
Sin embargo, estos datos deberían considerarse con precaución. Pese a que, sobre el papel, un número considerable de administraciones registró un incremento de su presupuesto, esto puede deberse al mayor número de responsabilidades que comporta un aumento del presupuesto, así como el mayor volumen de fondos para invertir en tecnología y nuevos servicios, a fin de responder a las demandas de los contribuyentes. Tampoco tiene en cuenta los incrementos que se deben a la inflación ni que se necesita una parte importante del presupuesto para cubrir los costos salariales, que representan en promedio un 72 % de los presupuestos operativos anuales (véase también el Gráfico 10.1.). Cualquier incremento de los presupuestos puede agotarse rápidamente debido a las subidas salariales, que podrían ser una obligación contractual.
Componentes del gasto operativo de las administraciones tributarias
Tal como se ha señalado anteriormente, el mayor componente declarado del presupuesto operativo de las administraciones tributarias son los costos de personal, ya que solo los salarios representan en promedio un 72 % de los presupuestos operativos anuales, pese a que existen ciertas diferencias entre las jurisdicciones (véase el Gráfico 10.1.).
Fuente: CIAT, OIAT, FMI, OCDE. Encuesta Internacional sobre Administración Tributaria, Tabla D.6 Ratios de recursos: Costo, https://data.rafit.org/regular.aspx?key=74180898 (consultado el 10 de septiembre de 2024)
Otro componente importante es el costo operativo de la tecnología de la información y las comunicaciones (TIC). Habida cuenta de la importancia de la TIC para los modelos de funcionamiento de las administraciones tributarias, estas trabajan constantemente en nuevas formas de mejorar dicha tecnología, como en el ejemplo sobre Australia (véase el Recuadro 10.1).
La Oficina Australiana de Tributación (ATO) ha creado una rama de servicios para desarrolladores y está trabajando directamente con su comunidad de desarrolladores internos a través de un grupo de trabajo, con el objetivo de idear nuevas formas de mejorar la tecnología de la información.
Este grupo de trabajo es un reducido y selecto grupo de desarrolladores, representantes de sus diferentes campos de trabajo en TI. Su objetivo es garantizar que los desarrolladores de la ATO puedan opinar sobre temas que incidirán en su trabajo. Hasta la fecha, el grupo ha prestado asesoramiento sobre temas tales como:
procesar la automatización mediante la Estrategia de automatización
probar la gestión de datos
modernizar los entornos operativos estándar
mejorar las herramientas de desarrollo
Algunos resultados destacados del grupo desde su constitución han sido una mayor satisfacción y sensibilización de la comunidad de desarrolladores, así como un sólido canal de comunicación en tiempo real con los usuarios internos del desarrollo. Esta comunidad se presta actualmente ayuda mutua entre las diferentes áreas de trabajo en relación con consultas o problemas habituales, lo que refuerza la relación entre los grupos de servicio y aumenta la adopción de patrones y directrices comunes. Dichas directrices son creadas por expertos en la materia y por usuarios finales.
Fuente: Australia (2024).
En promedio, el gasto en TIC representa cerca de un 11 % del gasto operativo. Sin embargo, los niveles de esta partida declarados varían enormemente entre las diferentes administraciones. Para que dichas administraciones puedan prever el costo relacionado con las TIC, cerca de un 40 % del gasto operativo anual declarado por este concepto superó el 10 % del gasto operativo total de la administración en 2022 y otro 30 % informó de cifras de entre el 5 % y el 10 % (véase la Tabla D.6).
Aunque parte de esta variación puede atribuirse a las diferentes fuentes y sistemas de trabajo, otra parte no, y apunta, al menos de forma aparente, a niveles de gasto que, en cierto modo, pueden encontrarse por debajo del nivel de ayuda necesario para prestar los servicios digitales y electrónicos en constante cambio cuya prestación se exige cada vez más a las administraciones. Al mismo tiempo, las administraciones indican que están aumentando su inversión en ciberseguridad, algo necesario para proteger la integridad de su sistema y mantener la confianza de los contribuyentes. En el Recuadro 10.5. de la edición de 2023 de esta serie se destacan algunos ejemplos (OECD, 2023[1]).
Los promedios de ambas partidas (salarios y TIC) se han mantenido estables durante los últimos años, como puede verse en la Tabla 10.2.
Porcentaje de administraciones
Nota: La tabla se basa en los datos de las jurisdicciones analizadas en esta publicación que pudieron facilitar información correspondiente al período de 2018 a 2022. Entre paréntesis se muestra el número de jurisdicciones con respecto a las cuales existían datos disponibles.
Fuente: CIAT, OIAT, FMI, OCDE. Encuesta Internacional sobre Administración Tributaria, Tabla D.6 Ratios de recursos: Costo, https://data.rafit.org/regular.aspx?key=74180898 (consultado el 10 de septiembre de 2024).
Costo de la recaudación
Se ha convertido en una práctica bastante habitual que las administraciones tributarias calculen y publiquen (por ejemplo, en sus informes anuales) un ratio del «costo de la recaudación» como medida sustitutiva de su eficiencia o efectividad. Este ratio se calcula comparando el gasto anual de una administración tributaria con la recaudación neta durante el ejercicio fiscal. Habida cuenta de las muchas similitudes existentes entre los impuestos gestionados por las administraciones tributarias, ha habido una tendencia natural de los observadores a realizar comparaciones de los ratios del «costo de la recaudación» de las diferentes jurisdicciones. Dichas comparaciones han de tratarse con la máxima cautela por los motivos que se explican en el Recuadro 10.2.
En la práctica, existen una serie de factores que pueden influir en la relación entre costo y recaudación, pero que no tienen nada que ver con la eficiencia ni con la efectividad relativa. Algunos de esos factores y variables serían, por ejemplo, los cambios macroeconómicos y las diferencias en los tipos de impuestos administrados. Dichos factores se examinan con más detenimiento en el Recuadro 10.2.
Pese a estos factores, en este informe se incluye el ratio del «costo de la recaudación» por dos motivos:
1. el ratio del «costo de la recaudación» es útil para que las administraciones le den seguimiento como un indicador nacional, ya que les permite observar la tendencia a lo largo del tiempo de su labor recaudatoria y, como se señala en el Recuadro 10.2., pueden explicar los factores principales que influyen en el ratio; y
2. la inclusión del ratio del «costo de la recaudación» y los comentarios al respecto que figuran en el Recuadro 10.2. pueden servir a los actores relevantes como recordatorio destacado de las dificultades y los desafíos que supone utilizar este indicador, que es fácil de calcular, para hacer comparaciones a nivel internacional.
En la Tabla 10.3. se muestra la variación de los ratios del «costo de la recaudación» entre 2018 y 2022 de las administraciones que se incluyen en este informe. Según indica, los ratios de en torno a tres cuartas partes de las administraciones descendieron entre 2021 y 2022, un comportamiento muy similar al del período anterior. Esta situación contrasta con un 80 % de administraciones aproximadamente cuyos ratios aumentaron entre 2019 y 2020, muy probablemente debido al descenso de la recaudación durante la pandemia de COVID-19.
Porcentaje de administraciones
Nota: La tabla se basa en los datos de las 53 jurisdicciones analizadas en esta publicación que pudieron facilitar información correspondiente al período de 2018 a 2022.
Fuente: CIAT, OIAT, FMI, OCDE. Encuesta Internacional sobre Administración Tributaria, Tabla D.6 Ratios de recursos: Costo, https://data.rafit.org/regular.aspx?key=74180898 (consultado el 10 de septiembre de 2024).
El Gráfico 10.2. analiza la variación de los ratios del «costo de la recaudación» durante el lustro comprendido entre 2018 y 2022, desde la perspectiva de las jurisdicciones. Sin embargo, tal como se ha mencionado en el Recuadro 10.2., el gráfico y las cifras en las que se basa han de interpretarse con gran cautela.
Nota: Al interpretar este gráfico, deberían tenerse en cuenta los factores mencionados en el Recuadro 10.2. Se han excluido los datos correspondientes a la India, Israel y Turquía. Véanse las notas de la Tabla A.16 Gastos de las administraciones tributarias: Gasto salarial y operativo.
Fuente: CIAT, OIAT, FMI, OCDE. Encuesta Internacional sobre Administración Tributaria, Tabla D.6 Ratios de recursos: Costo, https://data.rafit.org/regular.aspx?key=74180898 (consultado el 10 de septiembre de 2024).
Si se observa a lo largo del tiempo, puede parecer que una tendencia a la baja del ratio del «costo de la recaudación» demuestra una reducción de los costos relativos (es decir, una mejora de la eficiencia) o una mejora del cumplimiento de las obligaciones fiscales (es decir, una mejora de la efectividad). Sin embargo, la experiencia también ha demostrado que existen muchos factores que pueden influir en el ratio, pero no están relacionados con cambios en la eficiencia ni en la efectividad de las administraciones tributarias y que restan gran fiabilidad a esta estadística en el contexto internacional:
Cambios en la política fiscal: Los cambios en la política fiscal son un factor importante para determinar la relación entre costo y recaudación. En teoría, una decisión en materia de políticas para aumentar la presión tributaria general debería mejorar el ratio en igual medida (si no cambia nada más), aunque esto no tiene nada que ver con una mejora de la eficiencia ni de la efectividad operativa.
Cambios macroeconómicos: Los cambios significativos en las tasas de crecimiento económico, entre otras cosas, o en la inflación a lo largo del tiempo podrían incidir en los ingresos totales obtenidos por la administración tributaria y la relación entre costo y recaudación.
Gasto de la administración tributaria fuera de lo normal: En ocasiones, una administración tributaria podría tener que acometer un nivel de inversión fuera de lo normal (por ejemplo, la construcción de una nueva infraestructura de tecnología de la información o la adquisición de nuevas instalaciones más caras). Estas inversiones podrían aumentar los costos operativos generales a medio plazo y no llegar a brindar eficiencias de compensación, que podrían tardar más en materializarse, lo que incidirá en la relación entre costo y recaudación.
Cambios en la cobertura de la recaudación: En ocasiones, los gobiernos deciden trasladar la responsabilidad de recaudar impuestos concretos de un organismo a otro, lo cual puede afectar a la relación entre costo y recaudación.
Desde una perspectiva puramente nacional, una administración puede rendir cuentas sobre dichos factores realizando los ajustes pertinentes en sus costos o en su recaudación. El seguimiento del ratio del «costo de la recaudación» puede ser, en esos casos, un indicador útil para observar cuál es la tendencia a lo largo del tiempo del trabajo que realiza la administración para recaudar los impuestos. Si se recaba por tipo de impuesto, puede contribuir además a aportar información en la que fundamentar decisiones en materia de políticas sobre cómo pueden administrarse y recaudarse impuestos concretos.
Sin embargo, su utilidad para realizar una comparación internacional es muy limitada. Aunque las administraciones pueden ser capaces de rendir cuentas sobre los factores anteriores desde una perspectiva nacional, será difícil que puedan hacerlo a nivel internacional, puesto que el análisis tendría que considerar lo siguiente:
Las diferencias en los tipos impositivos y la estructura de los impuestos: Los tipos impositivos y la estructura real de los impuestos incidirán en la recaudación total y, en menor medida, en las consideraciones en materia de costos. Por ejemplo, las comparaciones del ratio entre jurisdicciones con una presión tributaria alta y otras con una presión tributaria baja no suelen ser realistas, debido a las amplias diferencias en el nivel de impuestos existente.
Diferencias en cuanto a variedad y naturaleza de los impuestos administrados: En este sentido pueden darse una serie de diferencias. En algunas jurisdicciones, puede haber más de una autoridad tributaria importante a nivel nacional o los impuestos de ámbito federal pueden ser en su mayoría de carácter directo, mientras que los impuestos indirectos podrían estar administrados mayoritariamente por autoridades estatales y regionales diferentes. En otras jurisdicciones, una autoridad nacional recaudará los impuestos correspondientes a todos los niveles de la administración, es decir, federal, regional y local. En relación con el cobro de las contribuciones a la seguridad social, surgen problemas de carácter similar.
Diferencias en cuanto a la serie de las funciones asumidas: La serie de funciones asumidas por las administraciones tributarias puede variar entre una jurisdicción y otra. Por ejemplo, en algunas jurisdicciones, la administración tributaria se encarga también de llevar a cabo actividades no relacionadas directamente con la administración de impuestos (como la administración de determinadas prestaciones sociales o los registros nacionales de población). En otras, por el contrario, ciertas funciones de carácter tributario no son asumidas por la administración tributaria (por ejemplo, la ejecución de los cobros de deuda). Por otra parte, las diferencias en cuanto a perspectivas societarias pueden influir en lo que hace una administración, en la forma en la que puede actuar y en los servicios que ha de ofrecer. Esto último puede afectar de manera especialmente importante a la relación entre costos y recaudación.
Por último, cabe señalar que el ratio del «costo de la recaudación» ignora el potencial del sistema tributario en cuanto a recaudación de ingresos, es decir, la diferencia entre el impuesto realmente recaudado y el potencial máximo de recaudación. Esto resulta especialmente relevante en el contexto de las comparaciones internacionales, ya que algunas administraciones con ratios de costos y recaudación similares pueden presentar diferencias en términos de efectividad relativa.
En 2022, las administraciones incluidas en este informe contaban con una plantilla de cerca de 1,7 millones de personas (véase la Tabla A.18), lo que convierte la gestión efectiva y eficiente del personal en un aspecto esencial para una buena administración tributaria. Contar con una plantilla competente, profesional, productiva y capaz de adaptarse es un aspecto central de la planificación de recursos humanos de la mayoría de las administraciones. Habida cuenta de que los costos salariales representan en promedio más de un 70 % de los gastos operativos, toda variación considerable del presupuesto influye de forma sistemática en las cifras sobre personal.
La «doble presión» que se genera debido a las limitaciones presupuestarias y a los cambios en la tecnología, mencionada en la edición de 2017 (OECD, 2017[2]) (véase también el Gráfico 10.3.), sigue constituyendo un aspecto importante de la gestión para la mayoría de las administraciones. Esta dificultad se ve agravada por el hecho de que a algunas administraciones les puede resultar difícil reducir de manera estratégica el alcance de sus operaciones, debido a mandatos administrativos o restricciones contractuales, dejando de sustituir a los miembros de la plantilla que se marchen voluntariamente.
Empleo de personal por función
En el Gráfico 10.4. se facilita una asignación promedio de los recursos de personal (expresados en equivalentes a tiempo completo) de siete agrupaciones funcionales utilizadas para clasificar las operaciones de las administraciones tributarias. Cabe señalar que, para la encuesta de ISORA de 2023, se revisaron los agrupamientos funcionales dividiendo la categoría «Todas las demás funciones» en cuatro: (i) Gestión de controversias; (ii) Gestión de recursos humanos; (iii) Soporte de tecnologías de la información y las comunicaciones; y (iv) Todas las demás funciones. De esta forma, se obtiene una mejor idea del uso que hacen las administraciones tributarias del personal empleado.
Nota: Excluyendo a las administraciones que no pudieron facilitar datos desglosados en relación con todas las funciones.
Fuente: CIAT, OIAT, FMI, OCDE. Encuesta Internacional sobre Administración Tributaria, Tabla D.7 Reparto de recursos por ubicación y función: Registro, servicios, tramitación, y auditoría y verificación, D.8 Reparto del personal por función: Cobro de deudas, gestión de controversias y gestión de recursos humanos y D.9 Reparto del personal por función: Soporte de TIC y todas las demás funciones, https://data.rafit.org/regular.aspx?key=74180899 (consultado el 10 de septiembre 2024).
Pese a que los datos pormenorizados de cada administración incluidos en las Tablas D.7. a D.9. muestran una dispersión considerable de los valores y una serie de valores atípicos en relación con cada función, en promedio la función de «Auditoría, investigación y otras verificaciones» y la función de «Registro, servicios, tramitación de pagos y devoluciones» presentan el mismo nivel de uso de recursos, pues cada una emplea en promedio al 30 % del personal. Ambos ratios, al igual que el ratio correspondiente a las «Cobro de deuda y funciones conexas» se han mantenido estables durante los últimos años.
Con los avances en la tecnología, una disponibilidad cada vez mayor de datos y unas expectativas de los contribuyentes con respecto a las ofertas de servicios en constante cambio, las administraciones tributarias están mejorando su tecnología de la información y las comunicaciones, así como sus capacidades de análisis. Cada vez emplean a un mayor número de personal especializado o, cuando dichos puestos no existen internamente, los subcontratan de forma externa.
La encuesta ISORA de 2023 analizó tres de esas competencias y pidió a las administraciones que indicasen si tenían en plantilla o subcontrataban a personal con conocimientos sobre ciencias del comportamiento, competencias en diseño de interfaces de usuario o conocimientos sobre ciencia de los datos. En la Tabla 10.4. se resumen los resultados y se muestra que:
Cerca de la mitad de las administraciones cuentan con personal competente en información sobre comportamiento, ya sea interno o subcontratado según lo necesiten, o ambas cosas. En el Capítulo 6 se describe cómo ayuda la información sobre el comportamiento a las administraciones tributarias, un tema que también se examina en la publicación de la OCDE de 2021 Behavioural Insights for Better Tax Administration: A Brief Guide (OECD, 2021[3])
El diseño de interfaces de usuario es otra competencia especializada que cada vez cobra mayor importancia. Consiste en el proceso de diseño de la interfaz entre las soluciones de software y las personas, con el objetivo de garantizar que el primero sea fácil de usar. Más de un 70 % de las administraciones que tiene personal en plantilla con esta competencia o lo subcontrata la consideran relevante.
Cerca de un 80 % de las administraciones tiene en plantilla o subcontrata a científicos de datos. Esto no resulta sorprendente, teniendo en cuenta las crecientes cantidades de datos de las que disponen y que gestionan las administraciones tributarias.
Porcentaje de administraciones
Fuente: CIAT, OIAT, FMI, OCDE. Encuesta Internacional sobre Administración Tributaria, Tabla B.15 Competencias especializadas, https://data.rafit.org/regular.aspx?key=74180914 (consultado el 10 de septiembre de 2024).
Indicadores de personal
La encuesta ISORA también recaba datos fundamentales sobre rangos de edad, antigüedad (años de servicio), distribución por género y formación académica del personal de las administraciones tributarias: véanse las Tablas D.10. a D.16. y A.22. a A.33. Cabe señalar que, al interpretar estos datos, las administraciones tributarias y aduaneras combinadas pudieron emplear a su plantilla total para responder a las preguntas de fondo de la encuesta, ya que podría resultarles difícil separar las características del personal que se dedica a aduanas del que se dedica a los tributos.
Rangos de edad
Aunque existen importantes variaciones entre los rangos de edad del personal de las administraciones tributarias (véanse las Tablas D.12. y D.13.), es interesante observar que también hay diferencias cuando se comparan las distintas agrupaciones regionales. Este puede deberse a una compleja combinación de factores culturales, económicos y sociológicos (por ejemplo, la madurez económica y las políticas de selección de personal, remuneración y jubilación).
En el Gráfico 10.5. se muestra que el personal suele ser más joven en las administraciones de las agrupaciones regionales de «Asia Pacífico» y «Oriente Próximo y África» donde, en promedio, cerca del 30 % de los empleados tienen menos de 35 años, mientras que en el «continente americano» y «Europa», este porcentaje se reduce a menos del 20 %. Al mismo tiempo, un amplio porcentaje del personal de las administraciones del «continente americano» y «Europa» es mayor de 54 años.
Porcentaje del personal por rangos de edad de las agrupaciones regionales seleccionadas
Nota: En las agrupaciones regionales se incluyen las siguientes administraciones: Continente americano (9) – Argentina, Brasil, Canadá, Chile, Colombia, Costa Rica, México, Perú y Estados Unidos; Asia Pacífico (11) – Australia, (República Popular de) China, Hong Kong (China), India, Indonesia, Japón, Corea, Malasia, Nueva Zelanda, Singapur y Tailandia; Europa (31) – Austria, Bélgica, Bulgaria, Croacia, Chipre, República Checa, Dinamarca, Estonia, Finlandia, Francia, Georgia, Alemania, Grecia, Hungría, Islandia, Irlanda, Italia, Letonia, Lituania, Luxemburgo, Malta, Países Bajos, Noruega, Polonia, Portugal, la República Eslovaca, Eslovenia, España, Suecia, Suiza y el Reino Unido; Oriente Próximo y África (6): Israel, Kenia, Marruecos, Arabia Saudita, Sudáfrica y Turquía.
Fuente: CIAT, OIAT, FMI, OCDE. Encuesta Internacional sobre Administración Tributaria, Tablas D.12 Distribución por edad de la plantilla: Personal menor de 45 años y D.13 Distribución por edad del personal: Personal de 45 años o más, https://data.rafit.org/regular.aspx?key=74180899 (consultado el 10 de septiembre de 2024).
Si se analizan los datos específicos de las jurisdicciones, el porcentaje del personal mayor de 54 años aumentó en dos terceras partes de las administraciones durante el lustro comprendido entre 2018 y 2022 (véase el Gráfico 10.6).
Nota: Solo incluye las jurisdicciones con respecto a las cuales existían datos disponibles en relación con ambos años. Se han excluido los datos de Islandia y Arabia Saudita debido a la fusión de la administración tributaria y la administración aduanera.
Fuente: CIAT, OIAT, FMI, OCDE. Encuesta Internacional sobre Administración Tributaria, Tabla D.13 Distribución por edad del personal: Personal de 45 años o más, https://data.rafit.org/regular.aspx?key=74180899 (consultado el 10 de septiembre de 2024).
Fuente: Cálculos de la Secretaría de la OCDE basándose en CIAT, OIAT, FMI, OCDE. Encuesta Internacional sobre Administración Tributaria, Tablas D.12 Distribución por edad del personal: Personal menor de 45 años, D.13 Distribución por edad del personal: Personal de 45 años o más, D.14 Antigüedad (Años de servicio): Menos de 10 años y D.15 Antigüedad (Años de servicio): 10 años o más, https://data.rafit.org/regular.aspx?key=74180899 (consultado el 10 de septiembre de 2024).
Antigüedad (Años de servicio)
La diferencia de los rangos de edad también se refleja en gran medida en la antigüedad (los años de servicio) del personal de las administraciones tributarias. El Gráfico 10.7. indica que no solo se jubilará una gran parte de la plantilla de un importante número de administraciones en los próximos años, sino que muchas de esas personas tendrán una dilatada experiencia, lo que plantea problemas relacionados con el mantenimiento de conocimientos y experiencia fundamentales.
Distribución por género
Habida cuenta del enorme interés público por la paridad de género, se invitó a las administraciones a que informasen del personal total y del personal ejecutivo por género respectivamente. Tal como puede verse en el Gráfico 10.8., aunque muchas administraciones rozan la proporcionalidad, normalmente las mujeres siguen estando proporcionalmente infrarrepresentadas en los puestos de carácter ejecutivo e infrarrepresentadas de forma considerable en una serie de administraciones, algo que no ha cambiado desde la edición de 2017 del presente informe (OECD, 2017[2]).
Fuente: CIAT, OIAT, FMI, OCDE. Encuesta Internacional sobre Administración Tributaria, Tabla D.16 Distribución por género, https://data.rafit.org/regular.aspx?key=74180899 (consultado el 10 de septiembre de 2024).
Al analizar los promedios totales, aunque existen variaciones entre las diferentes jurisdicciones (véase la Tabla D.16.), en promedio el porcentaje de mujeres en la plantilla total y en puestos ejecutivos se ha mantenido sin grandes cambios durante el lustro comprendido entre 2018 y 2022, con un ligero aumento de las mujeres ejecutivas próximo al 7 % (véase la Tabla 10.5.). Los datos a nivel de la jurisdicción muestran que en cerca de dos terceras partes de las administraciones, el porcentaje de mujeres ejecutivas ha aumentado desde 2018 (véase la Tabla D.16.).
Nota: La tabla muestra la proporción de la plantilla total y del personal ejecutivo compuesta por mujeres en las jurisdicciones analizadas en esta publicación que pudieron facilitar la información correspondiente a los años 2018 a 2022. Entre paréntesis se muestra el número de jurisdicciones con respecto a las cuales existían datos disponibles.
Fuente: CIAT, OIAT, FMI, OCDE. Encuesta Internacional sobre Administración Tributaria, Tabla D.16 Distribución por género, https://data.rafit.org/regular.aspx?key=74180899 (consultado el 10 de septiembre de 2024).
La encuesta ISORA también pidió a las administraciones que indicasen si la plantilla no se había identificado como mujer ni como hombre (lo cual se indicó en la encuesta mediante la opción de género «otro»). Siete administraciones declaran haber obtenido información sobre la opción de género «otro» y dos administraciones, Australia y Nueva Zelanda, indicaron tener personal que se autoidentifica como «otro», en el caso de Australia también a nivel ejecutivo (véanse las Tablas A.24. y A.27.).
Para saber cómo podría evolucionar la distribución por género en el futuro, la encuesta ISORA de 2023 pidió por primera vez a las administraciones tributarias que indicasen el porcentaje de personas contratadas que eran mujeres. Como puede verse en el Gráfico 10.9., en la amplísima mayoría de las administraciones estudiadas en esta publicación, las mujeres constituían más de la mitad de la plantilla total que se había incorporado a la administración durante el ejercicio fiscal.
Fuente: CIAT, OIAT, FMI, OCDE. Encuesta Internacional sobre Administración Tributaria, Tabla D.16 Distribución por género, https://data.rafit.org/regular.aspx?key=74180899 (consultado el 10 de septiembre de 2024).
Salida del personal
La salida del personal (también llamada rotación del personal) se refiere a la tasa de empleados que dejan una organización durante un período dado (normalmente un año). Unas tasas de salida altas pueden deberse a una serie de factores, como las políticas de reducción de personal, la demografía o los cambios en las preferencias en cuanto a personal. La tasa de salida debería considerarse junto con otras medidas, tales como la tasa de contratación, que analiza el número de personal contratado durante un período dado, al evaluar las tendencias de los recursos humanos de una administración.
Aunque una alta tasa de salida combinada con una baja tasa de contratación suele asociarse con una política general de recorte de la plantilla, tal vez las administraciones deberían preocuparse cuando ambas tasas son altas. La contratación resulta costosa, no solo el procedimiento en sí sino también el costo y el tiempo que supone la capacitación y el apoyo a los nuevos miembros de la plantilla.
Es posible que tampoco resulte ideal tener unas tasas de salida demasiado bajas. Mientras una organización esté creciendo, lo deseable podría ser una tasa de salida baja. Sin embargo, en situaciones en las que tanto la tasa de salida como la tasa de contratación son bajas, una organización podría no tener la capacidad de incorporar nuevas competencias, porque todos los puestos estén ocupados. Esto podría constituir un problema, en particular en el caso de administraciones que estén atravesando un proceso de transformación y, por lo tanto, necesiten personal con competencias diferentes de las que se encuentren disponibles en ese momento internamente.
Pese a que lo que se considera una tasa de salida «adecuada» difiere según el sector o la jurisdicción de la que se trate, las tasas de salida y contratación promedio de las administraciones que participan en esta publicación, próximas al 7 % en 2022, parecerían presentar un intervalo razonable para las administraciones tributarias de entre un 5 % y un 10 %. Cabe señalar que las tasas de salida y contratación promedio de 2022 han regresado ya a los niveles previos a la pandemia e incluso los han superado ligeramente. (Véase la Tabla 10.6.)
Nota: La tabla muestra las tasas de salida y contratación promedio de las jurisdicciones analizadas en esta publicación que pudieron facilitar la información correspondiente a los años 2018 a 2022. Entre paréntesis se muestra el número de jurisdicciones con respecto a las cuales existían datos disponibles. Se han excluido del cálculo los datos de (la República Popular de) China, Islandia, Noruega y Arabia Saudita, debido a traslados extraordinarios de personal durante el período comprendido entre 2018 y 2021, que se registraron como contrataciones, lo cual distorsionó sus promedios de esos años (véanse las notas de la Tabla A.23).
Fuente: CIAT, OIAT, FMI, OCDE. Encuesta Internacional sobre Administración Tributaria, Tabla D.10 Dinámica del personal empleado, https://data.rafit.org/regular.aspx?key=74180899 (consultado el 10 de septiembre de 2024).
Sin embargo, al analizar datos específicos de las administraciones, resulta obvio que las tasas de «salida y contratación» abarcan un rango muy amplio. El Gráfico 10.10. muestra la relación entre las tasas de contratación y de salida de las administraciones tributarias. Indica que existe una serie de administraciones con tasas de salida y contratación que superan con creces el 10 % (cuadro superior derecho), mientras que otras presentan tasas de salida y contratación bajas (cuadro inferior izquierdo).
Nota: Tasa de salida = número de salidas de personal/nivel de personal promedio. Tasa de contratación = número de contrataciones de personal/nivel de personal promedio. El nivel promedio de dotación de personal es igual al número de personal inicial + las cifras de personal al final de año/2
Fuente: CIAT, OIAT, FMI, OCDE. Encuesta Internacional sobre Administración Tributaria, Tabla D.10 Dinámica del personal empleado, https://data.rafit.org/regular.aspx?key=74180899 (consultado el 10 de septiembre de 2024).
Gestión del personal
Una gestión eficaz del personal de la administración tributaria pasa por aplicar estrategias integrales de contratación, capacitación y retención. La inversión en formación profesional continua mantiene al personal actualizado sobre las últimas normativas, tecnologías y metodologías de trabajo. Además, un enfoque centrado en el bienestar y el compromiso de los empleados puede traducirse en un mayor grado de satisfacción laboral, menores tasas de salida y una plantilla más motivada. Esto puede ayudar a cultivar una cultura organizativa positiva que valore la integridad, la responsabilidad y la excelencia, lo que es crucial para el buen funcionamiento del sistema fiscal. Las administraciones invierten en esto y cerca del 3 % del personal participa en la gestión de los recursos humanos (véase el Gráfico 10.4.).
Para conocer mejor los sistemas de gestión del personal de las administraciones tributarias, la encuesta ISORA de 2023 recabó una importante cantidad de datos, que se resumen a continuación en cuatro categorías: (i) contratación y retención del talento, (ii) aprendizaje y desarrollo, (iii) motivación y desempeño del personal y (iv) gestión de la diversidad.
Contratación y retención del talento
Contratar talento y mantenerlo es importante para que las administraciones tributarias consigan resultados positivos a largo plazo. Esto incluye identificar las necesidades de talento de cara al futuro y contar con un sistema estratégico de gestión de la plantilla. Esta sección analiza cuatro esferas que contribuyen a que el sistema de contratación y retención de talento dé frutos:
La disponibilidad de una estrategia de recursos humanos o un plan plurianual para la plantilla.
La existencia de un plan de dotación de personal.
La evaluación de las necesidades de capacidad dentro de la administración.
La autonomía de la administración en la gestión de los recursos humanos.
Estrategia de recursos humanos / plan para la plantilla
Una estrategia de recursos humanos o un plan plurianual para la plantilla, diseñado para promover los objetivos globales de la administración tributaria, (a) identificando y definiendo las competencias necesarias para alcanzar dichos objetivos y (b) más tarde, contratando, ascendiendo y reteniendo al personal competente, influye de manera esencial en que una administración tributaria sea efectiva y sostenible.
Tal como muestra la Tabla 10.7., la amplia mayoría de las administraciones (cerca de un 90 %) informa de la existencia de una estrategia de recursos humanos que establece sus planes y objetivos esenciales en cuanto a gestión del personal. Aquellas que todavía no hayan establecido dicha práctica, podrían conseguir una ventaja considerable si lo hacen.
Porcentaje de administraciones
Fuente: CIAT, OIAT, FMI, OCDE. Encuesta Internacional sobre Administración Tributaria, Tabla B.10 Sistema de gestión de recursos humanos: Estrategia o plan plurianual para la plantilla y estrategia de capacitación y B.11 Sistema de gestión de recursos humanos: Apoyo al nuevo personal y plan de dotación de personal, https://data.rafit.org/regular.aspx?key=74180914 (consultado el 10 de septiembre de 2024).
En el caso de aquellas que poseen una estrategia de recursos humanos, cerca del 80 % indicó que adopta un sistema basado en competencias, en el que se describen tanto estas como los criterios de desempeño de cada puesto. Además, cerca de tres cuartas partes de las administraciones afirmaron tener un diccionario de competencias laborales. Casi un 85 % declaró tener un catálogo de puestos de trabajo, mientras que un 90 % de las administraciones indicó contar con descripciones de los diferentes puestos de trabajo. (Véase la Tabla 10.7.)
Plan de dotación de personal
Es esencial contar con una estrategia o plan para la plantilla, a fin de definir el sistema de contratación, ascenso y retención del personal a largo plazo y garantizar que se cuente con las competencias adecuadas en el momento adecuado. Al contrario que esta estrategia o plan, un plan de dotación de personal se centrará en las necesidades a corto plazo de la administración y será útil para conocer las necesidades inmediatas de personal, incluido el número y los tipos de personal necesarios.
Como se puede ver en la Tabla 10.7., cerca del 80 % de las administraciones afirmaron contar con un plan de dotación de personal y casi todas ellas han implantado también un plan de contratación.
Valoración de las necesidades de capacidad
Los cambios que están gestionando actualmente las administraciones tributarias, ya se deban a motivos tecnológicos, internacionales, de política o presupuestarios, son considerables. Las administraciones tributarias tendrán que adaptarse a la cultura y los servicios que esperan los contribuyentes, en particular la próxima generación de contribuyentes. Para contribuir al proceso de planificación de los recursos humanos a corto y largo plazo, casi las tres cuartas partes de las administraciones tributarias estudiadas en esta publicación afirmaron valorar las necesidades de capacidad actuales y futuras (véase la Tabla 10.8.).
Utilizando el poder de los datos, cerca del 90 % de las administraciones que evalúan las necesidades de capacidad declararon usar análisis de datos como parte del proceso de evaluación y todas ellas hacen una revisión periódica de la evaluación. Como prueba de los fuertes vínculos que existen entre la evaluación de las necesidades de capacidad y la planificación de la plantilla, un 86 % declaró que los resultados de la evaluación se tienen en cuenta en la estrategia de recursos humanos. Además, cerca de un 80 % indicó disponer de un plan formal para abordar las carencias de capacidad del personal (véase la Tabla 10.8.).
Porcentaje de administraciones
Fuente: CIAT, OIAT, FMI, OCDE. Encuesta Internacional sobre Administración Tributaria, Tabla B.14 Evaluación de las necesidades de capacidad, https://data.rafit.org/regular.aspx?key=74180914 (consultado el 10 de septiembre de 2024).
(República Popular de) China: Gestión inteligente de la información de los empleados
Para ayudar con la selección y la contratación de empleados en los diferentes departamentos y funciones, la Administración Tributaria Estatal ha llevado a cabo un análisis comparativo en profundidad de los datos de los empleados, con el objetivo de crear un perfil exacto de cada uno de ellos:
Análisis integrado mediante la recopilación de datos de empleados de numerosas fuentes: Mediante la recopilación de datos de los funcionarios de la administración tributaria registrados en asuntos administrativos, sistemas de trabajo y otros sistemas pertinentes, se genera un «perfil en tiempo real» de cada funcionario de la administración, que puede analizarse y compararse con los perfiles de otros funcionarios.
Actualizaciones laborales en tiempo real: La contratación de nuevos empleados y el cambio de función o el ascenso a puestos superiores de los empleados actuales se actualiza en el sistema de gestión en línea, lo que permite el seguimiento y análisis del personal en tiempo real. Así se puede planificar y se ayuda a garantizar que todas las áreas dispongan de recursos suficientes.
Red de Gestión Inteligente: Mediante la creación de una «red de gestión inteligente» que conecta los cinco niveles del sistema tributario nacional, se presenta de forma panorámica la estructura de todos los equipos de funcionarios diferentes. Esto permite la comparación y el análisis de la asignación de recursos humanos y el desempeño del personal en toda la administración tributaria, lo que ayuda a tomar cualquier decisión sobre gestión de recursos.
Francia: campaña de contratación
La Dirección General de Finanzas Públicas (DGFiP) ha puesto en marcha una campaña de comunicaciones digitales destacadas, con el objetivo de incrementar el atractivo de sus puestos de trabajo para los posibles candidatos. Esta campaña incluye la creación de un nuevo sitio web dedicado a la contratación, que pone de relieve la gran cantidad de puestos de trabajo y trayectorias profesionales que existen dentro de la DGFiP, así como el despliegue de una nueva campaña publicitaria.
Al comunicar con claridad sus valores y cultura a través de canales en línea (redes sociales y sitio web), la DGFiP está captando el interés de una variedad más amplia de posibles candidatos. Para ello, comparte historias inspiradoras de su personal directivo, iniciativas sociales y ambientales, así como eventos importantes, para mostrar el lado humano de la DGFiP. La campaña utiliza testimonios en vídeo para captar la atención y mostrar a los candidatos la diversidad de puestos de trabajo disponibles, las oportunidades profesionales y las diferentes ventajas.
Los empleados y directivos de la DGFiP participan de forma activa en la estrategia promocionando a la DGFiP y su trabajo cotidiano de distintas formas. Por ejemplo, las direcciones locales consolidan la imagen de las finanzas públicas participando en importantes ferias locales para estudiantes y transmitiendo las campañas a administraciones asociadas.
Fuentes: (República Popular de) China (2024) y Francia (2024).
Autonomía en la gestión de los recursos humanos
Tal como se establece en el Capítulo 9 sobre mecanismos de gobernanza, las administraciones tributarias pueden beneficiarse de un alto grado de autonomía en relación con la contratación, el ascenso profesional y la remuneración, a fin de garantizar un funcionamiento efectivo y eficiente del sistema tributario. Como puede verse en la Tabla 10.9., la amplia mayoría de las administraciones declara tener autonomía en cuestiones relacionadas con los recursos humanos. Sin embargo, un análisis de los datos por jurisdicción sí muestra que un reducido número de administraciones solo tiene autonomía en determinadas esferas. Además, incluso cuando las administraciones tributarias tienen autonomía, suele haber limitaciones normativas o presupuestarias que pueden dificultar el uso efectivo de dichas facultades.
Aunque el grado de autonomía sigue siendo coherente en gran medida entre las diferentes esferas, existe una excepción destacada, a saber: la «Colocación del personal dentro de un rango salarial» que, en un 64 %, se sitúa considerablemente por debajo de las calificaciones de otras facultades que suelen tener las administraciones en cuanto a recursos humanos. Esta puede ser una preocupación específica en las esferas de las tecnologías de la información y las comunicaciones, la ciencia de los datos, la ciberseguridad y otros puestos, en las que las administraciones tributarias compiten con entidades del sector privado por personal cualificado.
Porcentaje de administraciones
Fuente: CIAT, OIAT, FMI, OCDE. Encuesta Internacional sobre Administración Tributaria, Tabla B.7 Facultad en materia de recursos humanos, https://data.rafit.org/regular.aspx?key=74180914 (consultado el 10 de septiembre de 2024).
Aprendizaje y desarrollo
Los cambios que introducen la digitalización y la transformación digital de las administraciones tributarias en los modelos operativos de estas suponen que no solo tendrá que contratarse nuevo personal, sino que el existente podría tener que mejorar sus competencias. Un aspecto esencial en este sentido es cómo hacer la transición y apoyar al personal durante este cambio. Al mismo tiempo, las administraciones han de seguir siendo conscientes del gran número de empleados que se jubilará en los próximos años (véase el subapartado sobre «Indicadores de personal») y cómo transferir su conocimiento y experiencia a los nuevos empleados.
Estrategia de capacitación
Como figura en la Tabla 10.10., las administraciones tributarias han reconocido la importancia de preparar al personal existente para esta transición y más del 90 % ha creado estrategias de capacitación para mejorar sus competencias. La necesidad de aumentar la capacidad internamente es especialmente importante cuando las condiciones laborales, las obligaciones contractuales y los niveles de remuneración dificultan la contratación de personal cualificado, en particular si se compite con el sector privado por esas cualificaciones.
De las administraciones que cuentan con estrategias de capacitación, casi un 90 % ha implantado un proceso cíclico formal al respecto y más de un 95 % cuenta con un plan de capacitación específico que es importante cuando se invierte en nuevas capacidades para fomentar la capacidad de introducir cambios con mayor rapidez y promover el desarrollo y la adopción de nuevos servicios y productos, en especial en relación con la tecnología digital.
Turquía ha impartido formación para los empleados, trabajando en equipo, con sistemas basados en el comportamiento a través de talleres presenciales. Los sistemas basados en el comportamiento están captando cada vez más la atención de las administraciones tributarias como un área de interés para mejorar los niveles de cumplimiento. Esta formación trata de ofrecer un foro en el que se puedan intercambiar opiniones sobre el mejor modo de prestar una atención al cliente sistemática de alta calidad.
El primer taller se celebró en diciembre de 2023 en Ankara y reunió a 141 personas de unidades centrales y provinciales con sistemas basados en el comportamiento, para formular políticas basadas en pruebas empíricas y centradas en los contribuyentes. Se examinaron las decisiones de los contribuyentes y los factores que influían en ellas para saber cómo aumentar los niveles de cumplimiento voluntario de las obligaciones fiscales. También se informó al personal sobre la creación de otras unidades de políticas públicas basadas en el comportamiento en diferentes jurisdicciones. El curso concluyó con una formación en comunicación y dicción, para ayudar a los funcionarios a comunicarse de forma efectiva con los contribuyentes.
Fuente: Turquía (2024).
Porcentaje de administraciones
Fuente: CIAT, OIAT, FMI, OCDE. Encuesta Internacional sobre Administración Tributaria, Tabla B.10 Sistema de gestión de recursos humanos: Estrategia o plan plurianual para la plantilla y estrategia de capacitación, https://data.rafit.org/regular.aspx?key=74180914 (consultado el 10 de septiembre de 2024).
Prestar apoyo al nuevo personal
Prestar apoyo al nuevo personal cuando se incorporan a la administración es importante para garantizar una integración sin problemas, que sean operativos rápidamente y que trabajen al máximo nivel. Los programas de orientación inicial y las iniciativas de mentoría dotan a los recién llegados de los conocimientos, las competencias y el conocimiento cultural básicos que necesitan para desenvolverse de forma efectiva en su nuevo entorno. Además, esto puede incidir de forma positiva en la motivación a largo plazo del nuevo personal.
Tal como muestra la Tabla 10.11., más del 90 % de las administraciones tributarias analizadas en esta publicación tienen programas para prestar apoyo al personal nuevo y prácticamente todas ellas llevan a cabo programas formales de orientación inicial. Al mismo tiempo, solo cerca de dos tercios de las administraciones han introducido programas formales de mentoría para el personal nuevo. Esto podría constituir una oportunidad perdida, en particular en un contexto de trabajo remoto en el que el nuevo personal podría no sentirse directamente parte de la organización global. En este caso, los programas de mentoría remota podrían contribuir a reducir las tasas de salida, agilizar la adquisición de competencias y aumentar el compromiso.
Fomento del liderazgo y planificación de la sucesión
El fomento del liderazgo y la planificación de la sucesión son importantes para la continuidad y la estabilidad dentro de la administración tributaria. Garantiza que siempre haya candidatos viables dentro de la administración que puedan tomar el relevo rápidamente cuando sea necesario, lo que aumenta la resiliencia de la administración tributaria. Además, contribuye a la transferencia vital de conocimientos entre sucesores y brinda certidumbre al personal en cuanto a liderazgo.
Cerca del 75 % de las administraciones tiene programas de gestión del talento y de liderazgo. Por lo que se refiere a la transferencia de conocimientos, aproximadamente un 75 % cuenta con un sistema personalizado de transferencia de conocimientos, es decir que los conocimientos se transfieren de un funcionario a otro individualmente. El 90 % usa un sistema en el que la transferencia de conocimientos se documenta, es decir, el conocimiento se convierte en productos, por ejemplo en documentos o vídeos, que muchas personas pueden consumir. (Véase la Tabla 10.11.)
Porcentaje de administraciones
Fuente: CIAT, OIAT, FMI, OCDE. Encuesta Internacional sobre Administración Tributaria, Tabla B.10 Sistema de gestión de recursos humanos: Estrategia o plan plurianual para la plantilla y estrategia de capacitación y B.11 Sistema de gestión de recursos humanos: Apoyo al nuevo personal y plan de dotación de personal, https://data.rafit.org/regular.aspx?key=74180914 (consultado el 10 de septiembre de 2024).
Capacitación virtual
Durante la pandemia de COVID‑19, muchas administraciones tributarias declararon haber trasladado sus programas de capacitación de una modalidad presencial a un entorno virtual. Las administraciones tributarias afirman que estas prácticas aportaron importantes beneficios a la administración y a los participantes y, en consecuencia, siguen adaptándose con una perspectiva a largo plazo. Anteriores ediciones de este informe incluían ejemplos de esto, por ejemplo el uso de sesiones de formación en línea en directo o vídeos o seminarios web previamente grabados (OECD, 2021[4]) o aplicaciones interactivas que también se pueden usar como parte de las iniciativas de contratación (OECD, 2023[1]).
Aunque cambiar a un entorno de formación virtual puede comportar ciertos costos en un principio, también los puede ahorrar a más largo plazo, ya que una vez que se ha creado, el material de formación grabado puede verse en cualquier momento y desde cualquier lugar. La formación remota puede reducir los gastos de desplazamiento y puede permitir al personal aprender a su propio ritmo y de manera cómoda, además de aumentar el número de miembros de la plantilla que pueden seguir un curso. Las nuevas tecnologías también están ayudando a facilitar los aspectos del aprendizaje colaborativo, al aumentar la calidad de la experiencia de capacitación.
Además de los programas de formación virtual que elaboran las propias administraciones tributarias, las organizaciones internacionales también están creando cursos de aprendizaje por medios electrónicos, diseñados específicamente para las administraciones tributarias. Uno de estos programas es la iniciativa Virtual Training to Virtual Training to Advance Revenue Administration (Formación virtual para mejorar la administración de tributos o VITARA), un proyecto conjunto de cuatro organizaciones que se describe más pormenorizadamente en el Recuadro 10.5.
VITARA es un curso en línea diseñado específicamente para las administraciones tributarias. Consta de varios módulos en línea, breves y estructurados. Se trata de un proyecto conjunto de cuatro organizaciones: el Centro Interamericano de Administraciones Tributarias (CIAT), el Fondo Monetario Internacional (FMI), la Organización Intraeuropea de Administraciones Tributarias (OIAT) y la OCDE.
El contenido del curso VITARA está adaptado para la alta dirección y el personal ejecutivo de las administraciones tributarias de países en desarrollo. Si bien, otros funcionarios de la administración tributaria, entre ellos los de las economías avanzadas, también podrían beneficiarse de los diferentes módulos del curso que se indican a continuación. Todos los módulos son gratuitos y no existen requisitos previos ni se exige ninguna cualificación.
El plan de estudios de VITARA conforma un paquete de capacitación integral para la gestión de las administraciones tributarias. Consta de dos partes e incluye los siguientes temas:
Parte A. Gobernanza institucional, administración y apoyo
Gobernanza institucional
Manejo del riesgo de cumplimiento
Organización
Gestión estratégica
Tecnología de la información y gestión de datos
Gestión de reformas (fundamentos y temas específicos)
Gestión de los recursos humanos
Gestión de desempeño
Gestión del riesgo empresarial
Parte B. Funciones básicas de la administración tributaria
Introducción a la administración tributaria
Registro de contribuyentes
Servicios a los contribuyentes
Presentación de declaraciones
Pago y cobro de deudas
Programa de auditoría
Resolución de controversias
Gestión de los ingresos
En septiembre de 2024, se habían creado diez módulos de VITARA en inglés y algunos también están disponibles en español, francés y árabe. Se crearán nuevos módulos en inglés, con nuevas traducciones. Se puede acceder a los módulos disponibles (subrayados antes) mediante este enlace: https://www.imf.org/en/Capacity-Development/Training/ICDTC/Search?sortby=Relevancy&sortdir=Descending&keywords=VITARA (consultado el 10 de septiembre de 2024).
Para ayudar a los estudiantes y ofrecer un acceso fácil y gratuito al contenido de los módulos en línea de VITARA (en particular a aquellos que no disponen de acceso estable a Internet), los socios de VITARA han comenzado a reproducir el contenido de los módulos en lo que se ha denominado «Guías de consulta» (Reference Guides). A fecha de septiembre de 2024, se habían publicado cinco Guías de consulta:
Human Resource Management (Gestión de recursos humanos) (OECD et al., 2024[5])
Organisation (Organización) (CIAT et al., 2024[6])
Strategic management (Gestión estratégica) (CIAT, IMF, IOTA, OECD, 2023[7])
Reform Management Fundamentals (Fundamentos de la gestión de reformas): Setting Up a Reform Program (Creación de un programa de reforma) (OECD et al., 2024[8])
Reform Management Specific Topics (Temas específicos de la gestión de reformas): Managing a Reform Program (Gestión de un programa de reformas) (OECD et al., 2024[9])
Motivación y desempeño del personal
Es fundamental mantener la motivación de los empleados para dirigir una organización que funcione adecuadamente e impulsar la productividad y el compromiso, lo que a su vez contribuye a que la administración logre sus objetivos. Disponer de un sistema de gestión del desempeño puede complementar esta labor, mediante el establecimiento de objetivos claros, expectativas y el suministro de un mecanismo de información mutua periódica y oportunidades de desarrollo profesional.
Encuestas al personal
Realizar encuestas periódicamente para conocer las opiniones de la plantilla sobre la gestión del personal y de los recursos humanos, en aras de mejorar la toma de decisiones informadas en dichas esferas, puede tener especial relevancia en épocas de cambio. Medir el compromiso de la plantilla, así como su nivel de satisfacción y su motivación, compartiendo los resultados de las encuestas de dichas esferas con el personal y haciéndolos partícipes de la selección, el diseño y la aplicación de los cambios ha demostrado ser una fórmula de éxito para aumentar la productividad en una serie de administraciones tributarias.
Cerca del 70 % de las administraciones encuestan a su plantilla periódicamente sobre las actitudes, las percepciones y la satisfacción de los empleados, aunque la periodicidad puede variar. Más del 90 % de esas administraciones evalúa el compromiso del personal, comparte los resultados con la plantilla y recaba su participación cuando plantean respuestas a las conclusiones de las encuestas. (Véase la Tabla 10.12.)
Porcentaje de administraciones
Fuente: CIAT, OIAT, FMI, OCDE. Encuesta Internacional sobre Administración Tributaria, Tabla B.9 Sistema de gestión de recursos humanos: Encuestas al personal, https://data.rafit.org/regular.aspx?key=74180914 (consultado el 10 de septiembre de 2024).
Sistemas de gestión del desempeño
Casi la totalidad de las administraciones tributarias afirman tener implantados sistemas de gestión del desempeño. La mayoría realizan la evaluación de forma anual (o incluso con más frecuencia) e incluyen objetivos específicos para cada miembro del personal en este proceso. También se ha reconocido la importancia de los planes de mejora individual y solo un 15 % de las administraciones no los incluye en su sistema de gestión del desempeño. (Véase la Tabla 10.13.)
Porcentaje de administraciones
Fuente: CIAT, OIAT, FMI, OCDE. Encuesta Internacional sobre Administración Tributaria, Tabla B.8 Remuneración y gestión del desempeño, https://data.rafit.org/regular.aspx?key=74180914 (consultado el 10 de septiembre de 2024).
Remuneración y desempeño del personal
Vincular el desempeño al salario o a algún otro tipo de bonificación puede ser una fuente de motivación importante y aumentar el compromiso del personal. El carácter de los mecanismos de bonificación varía considerablemente y puede incluir subidas salariales individuales o colectivas, flexibilidad para ajustar las escalas de sueldos, ascensos a puestos superiores, primas individuales o colectivas y bonificaciones no monetarias. Esto también puede perjudicar a la plantilla y la cultura de trabajo, ya que genera competitividad.
Un número importante de administraciones (75 %) puede vincular el desempeño al salario y las bonificaciones. Si bien un desempeño positivo puede generar normalmente un aumento de la remuneración (93 %), hay algunas administraciones en las que un mal desempeño puede dar lugar a una reducción del salario (36 %) o a la denegación de las subidas anuales (50 %).
Porcentaje de administraciones
Fuente: CIAT, OIAT, FMI, OCDE. Encuesta Internacional sobre Administración Tributaria, Tabla B.8 Remuneración y gestión del desempeño, https://data.rafit.org/regular.aspx?key=74180914 (consultado el 10 de septiembre de 2024).
Prestar apoyo al personal
Los cambios que están gestionando actualmente las administraciones tributarias, ya se deban a motivos tecnológicos, de política o presupuestarios, son constantes. Además, la transformación digital general de la economía está cambiando las expectativas de los contribuyentes con respecto a los servicios. Para mantener la motivación de la plantilla y su desempeño, las administraciones tributarias están examinando la mejor manera de prestar apoyo durante dichos cambios, además de garantizar que cuentan con las herramientas adecuadas para realizar las tareas.
La tecnología influye de manera importante en esto, por ejemplo el uso de la inteligencia artificial, el aprendizaje automático y la automatización robótica de procesos (RPA, por sus siglas en inglés) para automatizar algunas de las tareas básicas de una administración tributaria. En la Tabla 6.10. del Capítulo 6 se pone de relieve el rápido crecimiento del uso de dichos servicios. Por ejemplo, casi dos tercios de las administraciones declaran estar usando ya o tener planes para usar la RPA. Esto les está ayudando a responder a las presiones presupuestarias y en relación con la plantilla, ya que libera recursos para que el personal pueda centrarse en tareas más complejas.
El Recuadro 10.6. muestra la gran diversidad de usos que se está dando a la automatización. En el Recuadro 9.5. de la edición de 2023 de esta serie se incluyen más ejemplos (OECD, 2023[1]).
Francia: Uso de la inteligencia artificial generativa para ayudar a tramitar enmiendas parlamentarias al proyecto de ley de presupuestos
El Proyecto LLaMandement, desarrollado por la DGFiP, supone un avance importante en el proceso legislativo, en particular en la gestión del Proyecto de ley de presupuestos, que es la base fundamental del presupuesto anual de Francia.
Este proyecto usa la inteligencia artificial (IA) para racionalizar la tramitación de las enmiendas parlamentarias por parte de la DGFiP, ya que se automatiza el resumen y la asignación de dichas enmiendas a los equipos correctos. Esta innovación es fundamental para definir el presupuesto de la nación, garantizando que la legislación financiera se gestione con la máxima eficiencia y exactitud.
Esta iniciativa incide directamente en el proceso legislativo, al ampliar la capacidad del personal parlamentario y administrativo para gestionar y supervisar el ingente número de enmiendas presentadas durante los debates del Proyecto de ley de presupuestos. Gracias a LLaMandement, el trámite que supone revisar más de 10 000 enmiendas es considerablemente más manejable, lo que permite celebrar un debate más centrado e informado sobre las sutilezas de la legislación financiera. A su vez, esto facilita una consideración más concienzuda de las consecuencias presupuestarias de cada enmienda, lo que garantiza que la Ley de presupuestos definitiva sea integral y cumpla el cometido del trámite legislativo.
La DGFiP ha publicado el código fuente, los datos de entrenamiento y la documentación de uso de la herramienta. Esta filosofía de código abierto aumenta la transparencia del proyecto, lo que invita a la colaboración, la evaluación externa y un mayor desarrollo por parte de una comunidad más amplia. Además, promueve un entorno que permite a los ciudadanos, las instituciones académicas y los socios industriales contribuir a los avances del Estado en materia de IA generativa y beneficiarse de ellos.
Para obtener más información, consúltese: https://arxiv.org/pdf/2401.16182.pdf (consultado el 10 de septiembre de 2024).
Lituania: Automatización Robótica de Procesos
En un esfuerzo por conseguir la excelencia operativa, la Inspección Tributaria Estatal de Lituania concluyó recientemente la automatización de sus procesos invirtiendo en un software de automatización robótica de procesos (RPA) y en las licencias prescriptivas.
Dos áreas centrales objeto de automatización fueron la revisión de los impuestos pendientes de pago y la recopilación de protocolos administrativos. Mediante la automatización del proceso de recopilación de protocolos de conducta indebida, el servicio de Inspección Tributaria ya puede aplicar sanciones de manera rápida a un mayor número de contribuyentes si no presentan las declaraciones de impuestos. Esta medida no solo fomenta una presentación de las declaraciones en plazo, sino que también contribuye a incrementar el presupuesto estatal. Asimismo, la automatización del proceso de revisión de impuestos pendientes de pago y sanciones por faltas administrativas racionaliza la administración de las sanciones. Permite al servicio de Inspección Tributaria responder sin dilación a cambios en el patrimonio de una persona y el cobro de sanciones impuestas en varios plazos.
Al cierre de 2023, se habían automatizado 22 200 decisiones. Esto se tradujo en un ahorro de 581 días de trabajo, lo que subraya el aumento de la eficiencia que produce la automatización. Del mismo modo, la automatización de protocolos de faltas administrativas demostró resultar útil para el servicio de Inspección. Tras tener como objetivo original 18 000 protocolos en 2023, la organización superó las expectativas, al haber redactado 31 285 protocolos al cierre del año, lo cual se tradujo en un ahorro de 9 995 días de trabajo.
De cara al futuro, el servicio de Inspección se centra en mejorar sus operaciones capacitando a sus especialistas para automatizar nuevos procesos.
Arabia Saudita: Uso de la Automatización Robótica de Procesos para tareas operativas
La ZATCA (autoridad tributaria central) de Arabia Saudita ha introducido la RPA para mejorar considerablemente su eficiencia y exactitud operativas. Mediante la automatización de tareas repetitivas, basadas en normas, la RPA ha aliviado la carga de trabajo del personal de la ZATCA y agilizado los procesos tributarios y aduaneros. Con esta automatización, los tiempos de respuesta son menores y han disminuido los errores vinculados a la introducción manual de los datos, lo que ha provocado una mayor exactitud general de las transacciones financieras, la presentación de informes y las operaciones aduaneras.
La integración de la RPA ha dado lugar a algunas ventajas fundamentales para la ZATCA en diversas áreas. Se han automatizado tareas tales como la introducción de datos, la verificación de documentos y las inspecciones del cumplimiento, lo que ha mejorado la eficiencia y minimizado el número de posibles errores humanos. Del mismo modo, la RPA ha racionalizado las operaciones de recursos humanos y optimizado las tareas administrativas y de gestión de los empleados. También ha mejorado la atención al cliente gracias a la automatización de procesos rutinarios de emisión de avisos de incidencias, lo que ha agilizado la resolución de los problemas y mejorado la satisfacción de los clientes.
La ZATCA ha aprovechado además la RPA para el seguimiento de los sistemas de infraestructuras, lo que ha permitido un control continuo y automatizado para detectar problemas de forma proactiva y garantizar la fiabilidad del sistema. Por otra parte, se han automatizado la recopilación de datos y la generación de informes, lo que ha garantizado una gran exactitud de la información y también ha ayudado a agilizar los procesos de toma de decisiones.
En general, la adopción de la RPA por parte de la ZATCA demuestra su compromiso con las soluciones innovadoras en la gestión de los procedimientos tributarios y aduaneros. Al automatizar ámbitos clave, tales como aduanas, operaciones de recursos humanos, gestión de incidencias, seguimiento de sistemas de infraestructuras e informes, la ZATCA no solo ha racionalizado los procesos, sino que también ha mejorado las capacidades de atención al cliente y toma de decisiones. Esta aplicación estratégica de la RPA ha impulsado la exactitud y eficiencia operativas de la autoridad tributaria general.
Fuentes: Francia (2024), Lituania (2024) y Arabia Saudita (2024).
Gestión de la diversidad
Contar con una plantilla diversa, representativa de la población, ayuda a la administración a atender mejor a sus clientes y fomenta un entorno laboral inclusivo. La introducción de una política integral de diversidad puede ser una buena medida para su promoción, al integrar la diversidad y la inclusión en procesos formales dentro de la administración y promover una cultura en la que se valoren y fomenten diferentes perspectivas, lo que mejora la moral del personal. Como se puede ver en la Tabla 10.15., las administraciones tributarias han adoptado este sistema, pues un 85 % posee una política formal de diversidad.
Contar con una plantilla que tenga puntos de vista y experiencias dispares también puede mejorar la toma de decisiones y ayudar a la administración tributaria a prestar sus servicios, al generar mayor confianza entre los contribuyentes. Realizar encuestas periódicas al personal sobre diversidad e inclusión puede resultar útil para evaluar la efectividad de las políticas de diversidad en vigor e identificar posibles ámbitos de mejora y nuevas áreas en que debe centrarse la atención. Pueden servir de orientación para que los equipos directivos pongan en marcha nuevas iniciativas destinadas a hacer frente a cualquier desigualdad o problema que se identifique con la encuesta. Para conocer la percepción que tiene el personal del planteamiento que hace la administración en materia de diversidad, cerca de la mitad de las administraciones declara realizar encuestas al personal sobre diversidad e inclusión periódicamente (véase la Tabla 10.15.) Además, puede haber otras herramientas identificadas por las administraciones para mantener una plantilla diversa e inclusiva, como campañas educativas y redes para el personal.
Porcentaje de administraciones
Fuente: CIAT, OIAT, FMI, OCDE. Encuesta Internacional sobre Administración Tributaria, Tablas B.9 Sistema de gestión de recursos humanos: Encuestas al personal, B.12 Sistema de gestión de recursos humanos: plan de dotación de personal y sistemas de trabajo flexible, B.13 Sistema de gestión de recursos humanos: Fomento del liderazgo, sistemas de fichaje, política de diversidad, https://data.rafit.org/regular.aspx?key=74180914 (consultado el 10 de septiembre de 2024).
La administración tributaria finlandesa promueve la igualdad y la no discriminación en todas sus operaciones, como empleador y también como prestador de servicios a los contribuyentes.
Existen varias medidas para garantizar la igualdad de trato y oportunidades a todos los empleados. Se ha creado un código de conducta para personal y supervisores, que hace hincapié en la prevención del acoso, la discriminación y otros comportamientos inapropiados. Las iniciativas de diversidad se integran en la experiencia laboral y en modelos de atención temprana. Se han hecho pruebas piloto con búsquedas de trabajo anónimas, garantizando que quienes hacen la selección del personal no tienen, en un principio, acceso a los datos personales, para evitar sesgos. Las opciones para trabajar de forma remota han aumentado, lo que permite contratar a personas de varios lugares de toda Finlandia. Se han modificado los cargos para usar un lenguaje no sexista y ha mejorado el acceso a información en el segundo idioma oficial, el sueco. También existe un grupo de trabajo dedicado a la igualdad que se centra en promover la diversidad y la inclusión en el trabajo diario.
Por lo que se refiere a la igualdad hacia los contribuyentes, se da prioridad a la inclusión y el acceso. Se ofrecen diversos canales de atención para ajustarse a las diferentes necesidades, con servicios diseñados para que resulten accesibles y fáciles de usar. Se da prioridad a una comunicación oportuna y accesible con los clientes y se imparte formación para el personal sobre prácticas y principios de igualdad. Se garantiza la calidad y exactitud de los servicios con un seguimiento y recopilación de opiniones de los clientes.
Por otra parte, existe un diálogo constante con contribuyentes y grupos de interés, entre otros con organizaciones minoritarias, para ayudar a identificar las necesidades de mejora y fijar prioridades. Para los años 2023 a 2025, las prioridades principales son la accesibilidad cognitiva y lingüística, las competencias del personal y la cultura.
Fuente: Finlandia (2024).
Sistemas de trabajo flexible
Una forma de promover la diversidad en las administraciones tributarias es facilitar sistemas de trabajo flexible, entre otros, horarios flexibles u oportunidades de trabajar en remoto. Estos sistemas son cada vez más importantes en el actual entorno laboral, ya que permiten a los empleados conciliar su vida personal y profesional de manera más efectiva, lo que incrementa la satisfacción laboral y la productividad. Al ajustarse a diversas necesidades y preferencias en el trabajo, las administraciones pueden atraer y retener talento de primer orden, reducir el absentismo y fomentar un mayor compromiso y motivación de su plantilla.
Existen políticas de trabajo flexible en cerca de un 90 % de las administraciones analizadas en esta publicación. En la práctica totalidad de esas administraciones, el personal puede hacer un horario de trabajo flexible y la inmensa mayoría ofrece la posibilidad de trabajar desde casa o desde otro lugar de forma ocasional o regular. (Véase la Tabla 10.15.)
En el Gráfico 10.11. figura el porcentaje del:
personal que puede trabajar en remoto, es decir aquel que dispone de la infraestructura informática para poder desempeñar a distancia todas las tareas que haría en la oficina y
personal que trabaja en remoto al menos un 20 % del año, es decir, uno o más días a la semana, en promedio.
Porcentaje de la plantilla que puede trabajar en remoto y que trabaja en remoto al menos un 20 % del año
Fuente: CIAT, OIAT, FMI, OCDE. Encuesta Internacional sobre Administración Tributaria, Tabla B.12 Sistema de gestión de recursos humanos: plan de dotación de personal y sistemas de trabajo flexible, https://data.rafit.org/regular.aspx?key=74180914 (consultado el 10 de septiembre de 2024)
Además, en la Tabla 10.15. se muestra que cerca de un 40 % de las administraciones también han introducido la posibilidad de que el personal ejecutivo trabaje a media jornada, y como puede verse en el Gráfico 10.12., dicho personal aprovecha esa posibilidad.
Fuente: CIAT, OIAT, FMI, OCDE. Encuesta Internacional sobre Administración Tributaria, Tabla B.12 Sistema de gestión de recursos humanos: plan de dotación de personal y sistemas de trabajo flexible, https://data.rafit.org/regular.aspx?key=74180914 (consultado el 10 de septiembre de 2024).
A medida que las administraciones tributarias reflexionan sobre las prácticas laborales que se establecieron como parte de la respuesta a la pandemia, también se están considerando las consecuencias del trabajo híbrido o remoto a más largo plazo. Este asunto se examina más pormenorizadamente en el informe de la OCDE Tax Administration: Towards sustainable remote working in a post COVID-19 environment (OECD, 2021[10]).
Gestión del personal: Visión general
Usando diferentes aspectos y datos de la encuesta ISORA de 2023, el apartado sobre gestión del personal examina los planteamientos que hacen las administraciones tributarias en relación con: (i) la contratación y retención del talento, (ii) el aprendizaje y el desarrollo, (iii) la motivación y el desempeño del personal y (iv) la gestión de la diversidad. Pese a que los diversos aspectos de la gestión del personal que examina ISORA de 2023 no deberían considerarse exhaustivos ni tener el mismo peso o importancia, el hecho de que se den o no puede apuntar en cierta medida a la capacidad de las administraciones tributarias en esa esfera.
El Gráfico 10.13. trata de ofrecer una visión general de la gestión del personal en la administración tributaria. No nombra administraciones tributarias concretas, sino que combina un grupo de datos que ofrecen una visión global de cada una de las cuatro categorías. La puntuación y ponderación de los datos tiene en cuenta la diferente naturaleza y el nivel de detalle de las preguntas de ISORA en las que se basan.
En relación con cada una de las cuatro categorías, el gráfico muestra la serie de administraciones que están entre el cuartil más bajo y más alto (que se indica mediante los «recuadros»), representándose la mediana mediante líneas horizontales que atraviesan los recuadros. Las líneas que expanden los recuadros en sentido vertical (los «márgenes») indican el rango de administraciones que se sitúan en los cuartiles superior e inferior.
El gráfico indica que las administraciones tributarias cuentan con sistemas relativamente avanzados con respecto a la selección y retención del talento, el aprendizaje y el desarrollo, y la motivación y el desempeño del personal. La puntuación medida de las administraciones tributarias en relación con dichas categorías es del 80 % o más, lo que apunta a que, según datos de ISORA, la mayoría de las administraciones han creado capacidades en esas esferas.
La imagen es ligeramente diferente en cuanto a la gestión de la diversidad, respecto a lo cual la puntuación mediana de las administraciones tributarias es inferior al 70 %. Pese a ser positiva, en oposición a las demás categorías, se trata de un área con margen de mejora.
Fuente: Cálculos de la Secretaría de la OCDE basados en CIAT, OIAT, FMI, OCDE. Encuesta Internacional sobre Administración Tributaria https://data.rafit.org/regular.aspx?key=74180914 (consultado el 10 de septiembre de 2024)
Bibliografía
[7] CIAT, IMF, IOTA, OECD (2023), Virtual Training to Advance Revenue Administration (VITARA) Reference Guide, International Monetary Fund, Washington, D.C., https://doi.org/10.5089/9798400223488.069.
[6] CIAT et al. (2024), VITARA Reference Guide: Organization, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/ab075e83-en.
[1] OECD (2023), Tax Administration 2023: Comparative Information on OECD and other Advanced and Emerging Economies, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/900b6382-en.
[3] OECD (2021), Behavioural Insights for Better Tax Administration: A Brief Guide, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/582c283e-en.
[4] OECD (2021), Tax Administration 2021: Comparative Information on OECD and other Advanced and Emerging Economies, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/cef472b9-en.
[10] OECD (2021), “Tax administration: Towards sustainable remote working in a post COVID-19 environment”, OECD Policy Responses to Coronavirus (COVID-19), OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/fdc0844d-en.
[2] OECD (2017), Tax Administration 2017: Comparative Information on OECD and Other Advanced and Emerging Economies, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/tax_admin-2017-en.
[8] OECD et al. (2024), Reform Management Fundamentals: Setting Up a Reform Program, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/4d33b619-en.
[9] OECD et al. (2024), Reform Management Specific Topics: Managing a Reform Program, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/1fc51bcf-en.
[5] OECD et al. (2024), VITARA Reference Guide: Human Resource Management, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/6ef70142-en.