Smjernice OECD‑a za borbu protiv namještanja ponuda u javnoj nabavi (ažurirane 2025.)

Sažetak za donositelje odluka

Namještanje ponuda nastaje kada se poduzetnici od kojih se inače očekuje da se međusobno natječu na tržištu, tajno dogovaraju o povećanju cijena ili snižavanju kvalitete svojih ponuda. Preporukom OECD-a o borbi protiv namještanja natječaja u javnoj nabavi [OECD-LEGAL-0396] („Preporuka”) utvrđuje se niz načela koja pomažu državama članicama OECD-a i državama nečlanicama koje ih se pridržavaju („Pristupnice”) u sprječavanju i otkrivanju namještanja natječaja u javnoj nabavi. Cilj Preporuke jest učiniti javnu nabavu konkurentnijom i unaprijediti provedbu prava tržišnog natjecanja.

Preporuka priznaje da je namještanje ponuda „jedna od najtežih povreda prava tržišnog natjecanja, koje šteti javnim naručiteljima povećanjem cijena, smanjenjem kvalitete, nametanjem ograničenja proizvodnje ili kvota ili dijeljenjem ili podjelom tržišta, čineći tako robu i usluge nedostupnima ili nepotrebno skupima za javne naručitelje, a na štetu krajnjih korisnika javnih dobara i usluga te poreznih obveznika”. Ona preporučuje da Pristupnice izvrše procjenu svojih zakona i praksi u području javne nabave kako bi osigurale da i nenamjerno ne olakšavaju tajne dogovore (koluziju). Preporučuje i poduzimanje mjera kojima se otežava sklapanje i održavanje na snazi dogovora o ponudama te podiže svijest o znakovima upozorenja i obrascima koji mogu upućivati na tajni dogovor - koluziju (indikatori rizika), kako bi se sumnjive aktivnosti mogle prepoznati i istražiti.

Smjernice potiču provedbu Preporuke. One pružaju detaljne upute javnim tijelima, posebice tijelima za tržišno natjecanje i službenicima za nabavu, o tome kako spriječiti i otkriti namještanje ponuda. Iako su upućene javnim tijelima, objašnjenja rizika dogovaranja ponuda i koristi od primjene Smjernica relevantni su i za subjekte u javnoj i privatnoj nabavi.

Ključne poruke Smjernica

Namještanje ponuda može imati različite oblike. Često uključuje strategije poput lažnih ponuda (podnošenje ponuda koje naručitelj ne može prihvatiti, a kako bi se stvorio privid da postoji stvarna konkurencija), nepodnošenje ili povlačenje ponuda (ustezanje od ponude ili njezino povlačenje kako bi pobijedio određeni poduzetnik), rotacija ponuda (poduzetnici se izmjenjuju u tome tko će pobijediti na natječaju), ili podjele tržišta (pri čemu se dogovaraju da se neće natjecati za određene kupce, regije, natječaje ili proizvode). Te strategije nisu jedine niti se međusobno isključuju, nego se mogu koristiti zajedno i u raznim kombinacijama.

Pojedini čimbenici ponude i potražnje mogu olakšati tajne dogovore (koluziju). Na strani ponude kartele odnosno zabranjene sporazume o namještanju ponuda mogu olakšati, primjerice, visoka koncentriranost tržišta, tržišna simetrija, otežan ulazak novih poduzetnika na tržište te niska razina inovacija. Na strani potražnje olakšati ju mogu predvidljiva potražnja i često ponavljanje postupka nabave. Tijela nadležna za nabavu trebaju razumjeti obilježja tržišta na kojem kupuju i biti posebno oprezna kada su takvi rizični čimbenici prisutni.

Rizici namještanja ponuda mogu se smanjiti pažljivim sastavljanjem javnih natječaja. Smjernice uključuju Kontrolnu listu za pripremu i provedbu postupka javne nabave, koja navodi niz mjera za planiranje i provođenje nabave na način koji ograničava rizike namještanja ponuda. Mjere uključuju razumijevanje tržišta i potencijalnih dobavljača, uvođenje kriterija za sudjelovanje na natječaju koji potiču tržišno natjecanje i kriterija za dodjelu ugovora, korištenje elektroničke nabave te upozoravanje ponuditelja na postojanje i ozbiljnost sankcija za namještanje ponuda.

Znakove upozorenja (indikatore rizika) koji upućuju na namještanje ponuda potrebno je razumjeti kako bi ih se moglo identificirati i prijaviti nadležnom tijelu za tržišno natjecanje. Sporazumi o namještanju ponuda teško se otkrivaju jer se obično sklapaju u tajnosti. Smjernice uključuju Kontrolnu listu za otkrivanje namještanja ponuda u javnoj nabavi, koja navodi indikatore rizika koji pomažu u identifikaciji i prijavljivanju sporazuma o namještanju ponuda. Znakovi upozorenja uključuju neuobičajene obrasce nadmetanja ili formiranja cijena te sumnjivo postupanje ili izjave ponuditelja. Preporučuje se da se ozbiljne sumnje na namještanje ponuda provjere s nadležnim tijelom za tržišno natjecanje.

Službenike za nabavu potrebno je upoznati s pravom tržišnog natjecanja u javnoj nabavi. Programi osposobljavanja o namještanju ponuda i otkrivanju kartela te smjernice o borbi protiv namještanja ponuda u skladu s ovim dokumentom mogu im pomoći.

Namještanje ponuda može biti povezano s drugim kaznenim djelima, poput korupcije i prijevare. Stoga je potrebno educirati tijela kaznenog progona o međusobnim nadležnostima te poticati blisku suradnju među njima.

Tijela za tržišno natjecanje trebaju surađivati, formalno ili neformalno, s tijelima nadležnima za nabavu i drugim javnim tijelima, u skladu s Preporukom, poticati ih da „uđu u partnerstvo s tijelima zaduženima za nabavu i drugim mjerodavnim tijelima, poput antikorupcijskih i revizorskih tijela te, prema potrebi, državnim odvjetništvom (ako je primjenjivo)”. Smjernice posebno naglašavaju važnost međuinstitucionalnih odnosa, uključujući razmjenu podataka, informacija i iskustava, uspostavu radnih skupina, omogućavanje razmjene djelatnika te korištenje domaćih i/ili međunarodnih instrumenata suradnje.