Ce chapitre est consacré au domaine d’intervention « Ressources publiques intérieures » du Programme d’action d’Addis-Abeba et s’intéresse notamment aux progrès accomplis, aux défis qu’il reste à relever et aux enjeux émergents, à l’heure où la communauté internationale se prépare en vue de la quatrième Conférence internationale sur le financement du développement. Il examine les tendances mondiales en matière de mobilisation des recettes, mettant en évidence le rôle des recettes fiscales et non fiscales dans le développement durable et le comblement des déficits de financement. Parmi les avancées constatées figurent la hausse des ratios impôts/PIB, le renforcement de l’encadrement international de la fiscalité, et des initiatives innovantes comme la numérisation des systèmes fiscaux et la fiscalité environnementale. Plusieurs défis subsistent, notamment des bases de recettes restreintes, une supervision insuffisante des incitations fiscales, et des déficits de financement des services essentiels dans les pays à faible revenu et à revenu intermédiaire. Des opportunités se présentent dans plusieurs domaines tels que la numérisation de l’administration fiscale, la mise en œuvre d’un impôt minimal mondial, et l’alignement des politiques fiscales sur les Objectifs de développement durable, offrant un potentiel de transformation pour améliorer la mobilisation des ressources et favoriser une croissance économique équitable.
Perspectives mondiales du financement du développement durable 2025
Description
Principales tendances
Dans une majorité de pays, les ratios impôts/PIB ont connu un rebond malgré les répercussions négatives de la pandémie de COVID-19 sur les recettes.
Entre 2015 et 2022, les recettes fiscales des pays en développement sont passées de 16.5 % du PIB à 17.1 % en moyenne (Nations Unies, 2024[1]). Le ratio impôts/PIB a augmenté tant dans les pays à faible revenu (PFR) (+4 %) que dans les pays à revenu intermédiaire de la tranche inférieure (PRITI) (+2 %), passant de 11 % à 11.4 % et de 15.4 % à 15.7 % respectivement. Malgré cette hausse, dans les PFR, le ratio impôts/PIB reste en dessous du seuil de 15 % visé pour le taux d’imposition effectif (11.44 % en 2022). Le ratio impôts/PIB a diminué (-3 %) dans les pays à revenu intermédiaire de la tranche supérieure (PRITS), passant de 19.2 % en 2015 à 18.3 % en 2022 (Our World in Data, 2023[2]).
Entre 2015 et 2021, il a en revanche augmenté dans deux tiers des 130 économies figurant dans la base de données mondiale des statistiques des recettes publiques de l’OCDE. Cependant, dans 86 % des PFR et 43 % des PRITI, les recettes restent en deçà du niveau requis pour financer les services sociaux essentiels et investir dans le développement économique (15 % du PIB) (Benitez et al., 2023[3] ; Choudhary, Ruch et Skrok, 2024[4]).
Les recettes fiscales (hors contributions de sécurité sociale) constituent la principale source de recettes publiques, bien que les recettes non fiscales représentent également une part significative dans l'ensemble des pays. D’après les données du Fonds monétaire international (2024[5]), les recettes non fiscales représentent un tiers des recettes des pays développés, et près de la moitié des recettes des pays en développement.
Entre 2015 et 2022, les recettes totales, fiscales et non fiscales, des pays en développement ont augmenté de 20 %, soit une hausse annuelle de 2 %, et sont passées de 3 150 milliards USD au chiffre record de 3 790 milliards USD en 2022 (aux prix constants de 2015).
Note : ces chiffres n’incluent pas les cotisations de sécurité sociale.
Source : Calculs des auteurs à partir de Our World in Data (2023[2]), Tax revenues as a share of GDP (UNU-WIDER, Government Revenue Dataset), https://ourworldindata.org/grapher/tax-revenues-as-a-share-of-gdp-unu-wider.
La structure fiscale (ou composition des recettes fiscales) varie considérablement entre les pays et a évolué depuis 2015.
La composition des recettes fiscales, ou la part des recettes fiscales provenant des différents types d’impôt, diffère entre les économies avancées et les économies en développement. Les impôts assis sur les biens et les services représentent environ la moitié des recettes fiscales dans les pays en développement tandis que, dans les économies avancées, les impôts sur les revenus et les bénéfices et les contributions de sécurité sociale représentent une part beaucoup plus importante de la structure fiscale. Dans la majorité des régions et des groupes de revenus, la part des impôts sur les revenus et des contributions de sécurité sociale dans la structure fiscale a augmenté entre 2015 et 2021, tandis que celle des impôts sur les biens et les services a diminué. En Afrique plus particulièrement, la part de la taxe sur la valeur ajoutée dans les recettes a diminué tandis que la part des autres impôts sur la consommation a augmenté dans des proportions similaires. En moyenne, entre 2015 et 2021, c’est dans les PFR que la structure fiscale s’est le plus modifiée, avec un déclin du rôle des taxes sur les biens et les services tandis que l’impôt sur les bénéfices des sociétés et les contributions de sécurité sociale prenaient une part plus importante.
D’autres sources de recettes publiques, hors impôts, peuvent générer des ressources supplémentaires pour le développement. Les pays dotés de ressources naturelles exploitables, par exemple, peuvent accroître leurs recettes à l’aide d’instruments non fiscaux tels que les redevances ou les intérêts et dividendes. Dans certains pays, les régimes de sécurité sociale obligatoire sous gestion privée offrent une autre source de revenus. En 2021, les recettes non fiscales et les contributions aux régimes privés de sécurité sociale ont représenté 1.7 % du PIB en moyenne dans la région Amérique latine et Caraïbes (ALC), et plus de 5 % du PIB de certaines économies, comme le Chili et le Mexique (OCDE et al., 2023[6]).
Points de pourcentage en % des recettes fiscales totales
Note : Les économies en développement (80) comprennent celles qui, dans la base de données mondiale des Statistiques des recettes publiques, sont classées dans les catégories « à faible revenu » (11), « à revenu intermédiaire de la tranche inférieure » (35) et « à revenu intermédiaire de la tranche supérieure » (34) par la Banque mondiale.
Source : Calculs des auteurs basés sur (2023[7]), base de données mondiale des Statistiques des recettes publiques.
https://www.oecd.org/fr/data/datasets/global-revenue-statistics-database.html.
Le montant total de l’APD à l’appui de la mobilisation des recettes intérieures a augmenté depuis 2015.
L’aide publique au développement (APD) totale à l’appui de la mobilisation des recettes intérieures (MRI) a connu une hausse substantielle depuis 2015, passant de 219.7 millions USD en 2015 à 748.7 millions USD en 2022 ; ce chiffre est néanmoins inférieur au plus haut observé en 2020, qui était de 1.1 milliard USD. Cette hausse a été largement portée par les prêts octroyés par le système multilatéral, dont les pays qui ne comptent pas parmi les pays les moins avancés (PMA) ont perçu une part significative.
Les partenaires du développement qui sont membres de l’Initiative fiscale d’Addis-Abeba se sont engagés collectivement à doubler leur assistance en matière fiscale pour la porter à 441.1 millions USD à l’horizon 2020, puis à maintenir ou à dépasser ce niveau par la suite. Bien que cet objectif n’ait pas été atteint, l’assistance en matière fiscale a considérablement augmenté.
Lancée en 2022, la plateforme numérique sur le traitement fiscal de l’aide publique au développement est devenue la première ressource publique de ce type destinée à améliorer la transparence autour de la fiscalité de l’aide au développement. Elle expose les approches adoptées par 22 des 30 membres du CAD qui ont participé à l’enquête, et qui représentaient plus de 80 % de l’APD bilatérale en 2020. Sur ces 22 membres, 13 pays donneurs présents sur la plateforme ont indiqué avoir révisé leur politique depuis 2015. Quatre d’entre eux ne demandent jamais, ou rarement, à bénéficier d’exonérations ; trois en font parfois la demande, neuf en font généralement la demande, et six n’ont pas de politique générale sur ce point.
Des Principes directeurs concernant le traitement fiscal de l’aide fournie de gouvernement à gouvernement ont été élaborés par l’Organisation des Nations Unies (ONU) par le biais de son Sous-comité du régime fiscal applicable aux projets d’aide publique au développement. Le Comité fiscal des Nations Unies a également adopté une recommandation portant sur la publication des dispositions concernant le régime fiscal applicable aux projets d’aide de gouvernement à gouvernement.
Note : Les chiffres antérieurs à 2018 sont calculés selon la méthode des flux financiers. À partir de 2018, les calculs reposent sur la méthode de l’équivalent-don.
Source : Calculs des auteurs d’après OCDE (2024[8]), Système de notification des pays créanciers (base de données), http://data-explorer.oecd.org/s/3d.
Indicateurs clés de performance
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Entre 2015 et 2022, les recettes fiscales sont passées de 16.8 % à 17.5 % du PIB en moyenne dans les pays en développement. Malgré cette hausse, le ratio impôts/PIB dans les PFR reste inférieur au seuil de 15 % visé pour le taux d’imposition effectif (11.44 % en 2022). |
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À l’échelle mondiale, les subventions explicites en faveur des combustibles fossiles ont été multipliées par trois et sont passées de 503.3 milliards USD en 2015 à 1 530 milliards USD en 2022. De 2021 à 2022, la hausse des subventions s’est située entre 36 % et 58 % pour toutes les régions, sauf pour les régions Océanie (+22 %) et Australie et Nouvelle-Zélande (+6 %) (Nations Unies, 2024[9]). |
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L’APD à l’appui de la MRI provenant des participants à l’Initiative fiscale d’Addis-Abeba est passée de 220 millions USD en 2015 à 345 millions USD en 2022 ; l’engagement à multiplier par deux les volumes d’APD pour les porter à 441.1 millions USD en 2020 n’a donc pas été honoré (Addis Tax Initiative, 2024[10]). |
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Note : Engagements quantifiables sélectionnés. L’Annexe 2.A. présente la liste complète des indicateurs.
Potentiel de mobilisation des ressources
En portant le ratio impôts/PIB à un niveau équivalent à celui d’autres pays en développement, les PFR pourraient mobiliser 4.3 points de pourcentage de plus du ratio impôts/PIB, ce qui équivaut à 27.8 milliards USD de recettes fiscales par an1.
Concrétiser cette mobilisation impliquerait d’augmenter les recettes provenant de divers impôts, sachant que ce sont les impôts sur les biens et les services et les impôts sur le revenu des personnes physiques qui offrent le meilleur potentiel. Bien qu’il existe une marge d’augmentation des recettes grâce à l’impôt sur les bénéfices des sociétés, le gain serait limité au regard de l’ampleur des ressources nécessaires.
À l’échelle mondiale, les scénarios de tarification du carbone pourraient générer environ 1 400 milliards USD par an jusqu’en 2030, soit 1.1 % du PIB mondial (FMI, 2024[11]).
En raison de l’absence de définition commune et de difficultés de nature statistique, les estimations des flux financiers illicites varient fortement (OCDE, 2022[12]). Toutefois, des progrès ont été enregistrés en matière d’harmonisation et de clarification des approches, notamment sur une base pays par pays.
La coopération internationale en matière fiscale s’est beaucoup développée ces dernières années
Les efforts déployés par le Forum mondial sur la transparence et l’échange de renseignements en matière fiscale (le Forum mondial) et ses 171 membres, dont 55 % sont des pays en développement, ont permis de mettre un terme au secret bancaire, et plus de 130 milliards EUR de recettes supplémentaires et de pénalités ont été identifiés, dont plus de 45 milliards EUR par les pays en développement. La participation de 147 juridictions à la Convention multilatérale concernant l’assistance administrative mutuelle en matière fiscale facilite également l’échange de renseignements entre pays. Parmi elles, 126 juridictions ont adopté l’échange automatique de renseignements relatifs aux comptes financiers. À ce jour, 108 d’entre elles échangent déjà des renseignements selon un processus automatique, parmi lesquelles figurent 51 pays en développement, dont plusieurs PMA.
Dans le domaine de la taxation effective des entreprises multinationales (EMN), la coopération internationale s’est également intensifiée. Dans 102 juridictions, des lois ont été adoptées pour permettre aux autorités fiscales de partager des renseignements clés sur le pays ; de plus, en novembre 2024, 104 juridictions avaient signé la Convention multilatérale pour la mise en œuvre des mesures relatives aux conventions fiscales pour prévenir l’érosion de la base d’imposition et le transfert de bénéfices (la « Convention BEPS ») qui leur permet de modifier leurs conventions fiscales bilatérales existantes et d’en combler les lacunes (OCDE, 2024[13]). Les 147 membres du Cadre inclusif sur le BEPS, dont la moitié sont des pays développés, se sont accordés sur des règles visant à établir une taxe mondiale minimale avec un taux effectif minimal d’imposition de 15 % ; la mise en œuvre de l’accord est en cours. Le Cadre inclusif prévoit également d’instaurer une approche simplifiée et rationalisée pour l’application du principe de pleine concurrence à certaines activités des entreprises multinationales (EMN). Dans un récent rapport, l’OCDE (2024[14]) a estimé que cette approche limiterait les litiges liés aux prix de transfert et les coûts de conformité, renforcerait la certitude en matière fiscale tant pour l’administration fiscale que pour le contribuable, et serait bénéfique pour les juridictions à faible capacité qui font face à un manque de ressources et de données disponibles.
Tous les pays n’ont pas encore pu tirer avantage de ce renforcement de la coopération fiscale internationale, notamment parmi les PMA.
Le soutien régional et international au renforcement des capacités fiscales porte ses fruits et fait l’objet d’une demande croissante
La hausse du financement international, de l’appui technique et de la formation renforce les capacités fiscales des pays en développement, notamment dans le domaine de la fiscalité internationale. L’Initiative Inspecteurs des impôts sans frontières (IISF), lancée à l’occasion de la troisième Conférence internationale sur le financement du développement qui s’est tenue à Addis-Abeba en 2015, consiste à mettre à la disposition des administrations fiscales des pays en développement des spécialistes, qui leur apportent une assistance pratique sur des dossiers de vérification en cours ainsi que sur des questions de fiscalité internationale connexes. À ce jour, les programmes de l’IISF, notamment ceux en lien avec le Forum africain sur l’administration fiscale (ATAF), ont permis de générer, dans 62 juridictions, plus de 2.30 milliards USD de recettes fiscales supplémentaires, et 6.05 milliards USD suite à des redressements fiscaux (OCDE/PNUD, 2024[15]). L’OCDE et le Forum mondial intensifient leur appui au service du renforcement des capacités afin de pouvoir répondre à la demande croissante émanant des pays en développement qui souhaitent mettre en œuvre les normes internationales les plus récentes en matière fiscale. Le Forum mondial a ainsi procuré une assistance à 91 juridictions en 2023, sous la forme de programmes d’intégration pour les nouveaux membres, de programmes bilatéraux, de formations, de cours en ligne, de boîtes à outils et de conseils, et nombre des activités de renforcement des capacités ont été menées en partenariat avec des organisations fiscales internationales et régionales (OCDE, 2024[16]).
La collaboration avec les organisations fiscales régionales gagne de plus en plus en importance. L’ATAF, qui a assuré des missions d’assistance technique dans 35 pays en 2023, occupe une place de premier plan dans le renforcement des capacités fiscales des pays d’Afrique. Des redressements fiscaux menés par les membres de l’ATAF grâce à ces initiatives ont rapporté 1.41 milliard USD, dont 620 millions USD recouvrés à l’occasion de contrôles. Depuis 2016, les efforts combinés de l’ATAF et des programmes conjoints de l’ATAF et de l’IISF ont permis de collecter 1.92 milliard USD (African Tax Administration Forum, 2024[17]). Autre exemple : la Plateforme de collaboration sur les questions fiscales, créée en 2016, qui réunit les secrétariats du FMI, de l’OCDE, des Nations Unies et de Banque mondiale et vise à renforcer la collaboration en matière de MRI (Platform for Collaboration on Tax, 2024[18]). De son côté, l’Académie de l’OCDE pour les enquêtes en matière de délinquance fiscale et financière a formé plus de 3 000 agents publics de 167 juridictions dans l’objectif d’améliorer la détection et les enquêtes dans ce domaine, et de soutenir les efforts des pays dans leur lutte contre les flux financiers illicites.
Les banques publiques de développement (BPD) mobilisent de plus en plus le financement du développement durable dans les pays en développement
Les BPD jouent un rôle essentiel pour promouvoir la concordance entre l’investissement et des initiatives mondiales telles que les Objectifs de développement durable (ODD), l’Accord de Paris et le Cadre de la biodiversité de Kunming-Montréal. Sur les 127 BPD et institutions de financement du développement créées depuis 2006, 72 % l’ont été dans des pays à faible revenu et à revenu intermédiaire ; actuellement, 37.8 % d’entre elles sont domiciliées dans des PRITI, 23.5 % dans des PRITS, mais seulement 3.6 % dans des PFR2 (Peking University et Agence Française de Développement, 2024[19]). Les BPD mobilisent de plus en plus le financement au service de l’adaptation climatique, de la biodiversité et des investissements en matière sociale, et s’essaient aux obligations liées au développement durable, aux dispositifs de conversion de dette et à d’autres instruments financiers innovants. Bien que de nombreuses BPD fixent des objectifs écologiques, les actifs verts représentent une part relativement faible des portefeuilles, 14 % seulement en moyenne (OCDE et al., 2023[6]). Ainsi, seuls 19 % des instruments proposés par les BPD dans la région Amérique latine et Caraïbes portent sur des investissements numériques, verts ou répondant à des problématiques de genre (OCDE et al., 2023[6]). Le réseau Finance in Common soutient les BPD en favorisant la recherche, le dialogue et l’apprentissage entre pairs afin qu’elles puissent améliorer leurs stratégies et leurs activités. Il œuvre également à la promotion de la coopération mondiale entre les parties prenantes, dans l’objectif de rationaliser les cadres financiers et d’appuyer les objectifs de développement durable ; récemment, des activités ont ainsi été menées pour renforcer les alliances, intensifier l’assistance technique, et remédier aux problèmes d’asymétrie de devises afin d’accroître les flux de capitaux transfrontières.
Une approche trop restrictive, axées sur certains impôts spécifiques, réduit le potentiel de génération des recettes. Aucun type de recettes ne permettra, à lui seul, d’atteindre le niveau nécessaire pour réaliser les ODD. Or, les efforts visant à accroître la MRI se concentrent trop souvent sur l’impôt sur les bénéfices des sociétés qui, bien qu’essentiel pour assurer des règles du jeu équitables et préserver la confiance dans le système fiscal, ne suffit pas à générer le niveau de recettes publiques intérieures nécessaires dans de nombreux pays. Le système fiscal doit donc être considéré dans son ensemble pour identifier les sources de recettes possibles. La conception de stratégies de recettes à moyen terme visant à aligner les réformes du système fiscal sur les objectifs de recettes peut constituer une piste intéressante (Platform for Collaboration on Tax, 2021[20] ; Platform for Collaboration on Tax, 2023[21]), qui est d’ailleurs à l’étude dans plus de 25 pays. Lorsqu’elles sont élaborées en consultation avec la société dans son ensemble et avec son soutien, ces stratégies peuvent compléter efficacement les cadres de financement nationaux intégrés. Les stratégies de recettes peuvent également insuffler une dynamique politique durable en faveur de réformes fiscales. Ce point a son importance sachant que les contraintes de politique économique sont souvent considérées comme un obstacle majeur à la réalisation et à l’application des réformes de MRI (Independent Evaluation Group, 2023[22]).
La croissance économique ne se traduit pas forcément par une hausse des recettes fiscales
Les pays à faible revenu et à revenu intermédiaire ont besoin de la croissance économique pour le bon fonctionnement de l’État ainsi que pour fournir des services publics, un système éducatif et un système de protection sociale de qualité. Le système fiscal devrait contribuait à un environnement propice à la croissance économique. Mais la croissance économique doit également permettre d’accroître les recettes fiscales. Lorsque ces recettes augmentent parallèlement à la croissance économique, cela peut dispenser les pays de procéder à une augmentation des taux légaux d’imposition qui entraînerait des distorsions économiques. Maintenir une base d’imposition large, limiter les mesures d’incitation fiscale basées sur les revenus et assurer la progressivité des régimes fiscaux peut amplifier la contribution de la croissance à la hausse des recettes.
La supervision des incitations fiscales, notamment des aides en faveur des combustibles fossiles, reste insuffisante
Les incitations fiscales sont de plus en plus répandues et généreuses dans le monde (OCDE, 2022[23]). Bien qu’elles puissent jouer un rôle important dans le développement, le manque à gagner côté recettes peut se révéler considérable. Le coût des incitations liées à l’impôt sur les bénéfices des sociétés s’élève en moyenne à 0.2 % et 0.3 % du PIB en Afrique et en Asie respectivement, et presque le double dans un quart des pays de ces régions (OCDE, 2022[23]). Près de 90 % des pays en développement offrent une mesure incitative liée à l’impôt sur les bénéfices avec pour conséquence que les entreprises éligibles ne sont pas imposées sur leurs bénéfices. Les données probantes sur l’efficacité des incitations fiscales sont peu concluantes en raison d’un suivi et d’une analyse le plus souvent insuffisants pour en calculer le rapport coût-bénéfice. Dans de nombreux pays, il conviendrait d’examiner les dépenses fiscales de manière plus exhaustive, en ne se limitant pas aux incitations fiscales offertes aux grandes multinationales. Un tel examen permettrait d’assurer que les incitations sont bien conçues, correctement ciblées et basées sur des critères d’éligibilité clairs, et que leur octroi, leur gestion et leur évaluation s’effectuent en toute transparence (FMI, OCDE, ONU, Groupe de la Banque mondiale, 2015[24]).
Les subventions aux combustibles fossiles, qui restent répandues dans le monde, freinent fortement la durabilité environnementale et l’efficacité économique en encourageant une consommation excessive de sources d’énergie à forte intensité de carbone. Le coût budgétaire de ces aides, y compris de celles assurées par des dépenses fiscales, est loin d’être négligeable : en 2022, pour 48 pays de l’OCDE et pays partenaires, le montant des aides d’État en faveur des combustibles fossiles était supérieur à 1 400 milliards USD, soit le double des niveaux de 2021, en raison d’initiatives visant à atténuer les coûts élevés de l’énergie (OCDE, 2023[25]). Une augmentation préoccupante de ces aides est observée, malgré la connaissance de leurs effets négatifs, qui entravent la réalisation des engagements climatiques et alourdissent les coûts budgétaires. La suppression progressive des subventions aux combustibles fossiles permettrait d’alléger la charge budgétaire et de dégager des ressources pour réaliser des investissements plus productifs dans les énergies renouvelables, l’éducation et la santé, tout en alignant les signaux du marché sur les objectifs de politique climatique. Il importera de compenser les effets potentiellement régressifs de la tarification des combustibles fossiles en veillant à ce que les économies réalisées soient redirigées vers des programmes ciblant les populations vulnérables, bien que cela puisse poser des défis dans certains pays.
La lutte contre la délinquance fiscale, la corruption et les flux financiers illicites doit s’appuyer sur une coopération interétatique, qui fait souvent défaut
Les FFI désignent des activités, telles que le blanchiment de capitaux, la corruption active, la fraude et l’évasion fiscale ou encore la falsification des factures dans les échanges commerciaux, qui visent à transférer illégalement des ressources d’un pays à un autre (OCDE, 2014[26]). Ces flux illicites affaiblissent les institutions publiques, favorisent la corruption, tant active que passive étrangère, et engendrent des préjudices ainsi que des pertes financières considérables.
Les FFI menacent les intérêts stratégiques, politiques et économiques des pays et érodent la confiance du public dans les institutions publiques ainsi que le système financier. Ils peuvent également avoir pour effet de neutraliser les flux financiers légitimes et de réduire la capacité d’investissement intérieur. Parce qu’ils peuvent, dans certains pays, être supérieurs à la fois aux flux d’APD et d’IDE (investissements directs étrangers), la lutte contre les flux financiers illicites est un enjeu majeur pour la cohérence des politiques au service du développement durable (Global Financial Integrity, 2015[27] ; OCDE, 2024[28]).
Malgré les bons résultats de l’Initiative pour le recouvrement des avoirs volés, partenariat entre la Banque mondiale et l’Office des Nations Unies contre la drogue et le crime qui a permis le recouvrement d’environ 1.9 milliard USD d’avoirs volés, le taux de recouvrement des produits d’activités criminelles reste estimé à seulement 1 %. La détection des risques et des tendances émergentes dans le domaine de la délinquance fiscale peut améliorer les performances, de même que le renforcement de la coordination entre les organes compétents et l’amélioration des stratégies nationales visant à lutter contre la délinquance fiscale et à promouvoir une approche de la lutte contre les FFI à l’échelle de l’ensemble de l’administration3.
La coopération internationale est essentielle, et l'Aide publique au développement (APD) peut jouer un rôle clé en ciblant des secteurs générateurs de recettes non fiscales, tels que l’énergie et le transport, en renforçant les institutions nationales cruciales, comme les banques centrales et les autorités fiscales, et en impliquant le secteur privé pour promouvoir la gestion des risques, le devoir de diligence et les IDE responsables. Pour cela, il est nécessaire de renforcer les capacités techniques en matière de FFI. Les efforts devraient viser à soutenir les pays en développement dans la mise en œuvre des normes du Groupe d'action financière (GAFI), afin de renforcer la confiance des marchés et des investisseurs, de dissuader la pratique de l'atténuation des risques (de-risking), et d'assurer un accès continu aux marchés financiers et aux systèmes de paiement transfrontaliers4.
La connaissance des informations concernant les bénéficiaires effectifs doit être améliorée
La connaissance des informations sur les bénéficiaires effectifs est la pierre angulaire de la lutte contre l’évasion fiscale et autres FFI. Ces dernières années, en s’appuyant sur les travaux du Forum mondial et sur les synergies avec le processus du GAFI, les juridictions ont pu réaliser des avancées concrètes en ce qui concerne la transparence des informations sur les bénéficiaires effectifs et la mise en conformité des parties prenantes nationales et étrangères. Elles ont notamment promulgué des lois et créé des outils pour combler les lacunes en matière d’information, renforcer l’efficacité des enquêtes sur les faits de délinquance financière et fiscale, et améliorer la MRI. Pourtant, pour des motifs tenant généralement à la mise en œuvre, seules 53 % des 118 juridictions examinées par le Forum mondial en juin 2024 ont obtenu une note satisfaisante sur la question des bénéficiaires effectifs. Des progrès sont donc attendus en ce qui concerne la mise en œuvre concrète des réformes adoptées, ainsi que les ressources que les administrations doivent y allouer. Les stratégies de lutte contre les FFI devraient être axées sur la création de registres des bénéficiaires effectifs, dont la configuration, la gestion et la supervision se révèlent complexes aussi bien pour les pays développés que pour les pays en développement.
Le financement reste peu accessible aux acteurs infranationaux et urbains
Environ 65 % des 169 cibles des ODD ne pourront être atteintes sans la participation des administrations infranationales, notamment municipales. Dans une récente enquête menée conjointement par l’OCDE, le Réseau des solutions pour le développement durable et le Comité européen des régions, les deux tiers des administrations infranationales citaient le manque de ressources financières comme principal obstacle pour concrétiser les ODD (OCDE, 2024[29]). Dans leurs réponses, elles mettaient en avant la nécessité de décentraliser, notamment dans plusieurs pays d’Afrique, pour permettre aux administrations locales de générer leurs propres recettes, par exemple via la propriété immobilière (Cities Alliance, 2021[30]). Les administrations locales et régionales jouent un rôle déterminant dans la réalisation des objectifs climatiques et environnementaux et sont responsables de la majeure partie des dépenses publiques consacrées à l’adaptation aux changements climatiques et à leur atténuation. Pourtant, dans les économies émergentes, les niveaux actuels d’investissement montrent un déficit de financement annuel de 350 milliards USD dans les villes pour atteindre les cibles climatiques (Birch, Rodas et Drumm, 2023[31]). La coopération internationale peut être particulièrement efficace pour soutenir les administrations infranationales et le financement urbain. Les systèmes de garanties, par exemple, peuvent mobiliser le financement du développement durable, comme l’ont souligné les discussions sur la réforme des banques multilatérales de développement et le Groupe d’experts indépendants du G20 (2023[32]). En exploitant ce potentiel, les villes pourraient bénéficier d’un meilleur accès au financement dans un objectif de gestion des impacts du changement climatique. Entre 1988 et 2024, l’Agence multilatérale de garantie des investissements a émis des garanties pour un montant total de 84.5 milliards USD, et seules 11 demandes d’indemnités ont donné lieu à paiement (Agence multilatérale de garantie des investissements, 2024[33]). Jusqu’ici, ses activités se sont concentrées pour l’essentiel sur les PRITS, mais les garanties concernant des investissements dans les PFR ont représenté plus de 10 % du volume de nouvelles émissions pour la première fois lors de l’exercice 2022 (Mathiasen et Aboneaaj, 2023[34]).
Il est nécessaire d’adopter une budgétisation sensible au genre pour réduire les inégalités entre les genres
Un financement adéquat et efficace est indispensable pour parvenir à l’égalité entre les genres et favoriser l’autonomisation des femmes et des filles. La budgétisation sensible au genre peut aider à éliminer les biais présents dans les processus et outils des administrations, tout en soutenant leurs efforts pour promouvoir l'égalité entre les genres, notamment en ce qui concerne les salaires et l'accès aux marchés du travail. De plus en plus de pays de l’OCDE procèdent à une budgétisation sensible au genre (OCDE, 2024[35]). Des pays partenaires vérifient actuellement s’ils disposent de systèmes pour suivre les dotations budgétaires destinées à l’égalité entre les genres dans le cadre du cycle de suivi 2023-26 du Partenariat mondial pour une coopération efficace au service du développement (2024[36]).
La numérisation de l’administration fiscale peut avoir de nombreux bienfaits, sur le plan de l’augmentation des recettes et au-delà
La numérisation de l’administration fiscale est associée à de nombreux effets positifs, parmi lesquels l’accroissement des recettes : porter l’adoption de la déclaration électronique à la moitié des impôts et taxes pourrait entraîner une hausse des recettes équivalant à 1.6 % du PIB GDP (Nose et Mengistu, 2023[37]). Elle est également liée à une hausse de la confiance du public dans les agents de l’administration fiscale et à une baisse du sentiment de corruption (FMI, 2022[38]). Malgré les progrès accomplis dans ce domaine par les pays en développement, il subsiste une importante marge de progression. Pour réussir la transformation numérique, il est essentiel à la fois d’agir sur le plan des politiques publiques et de renforcer les ressources humaines (Nose et Mengistu, 2023[37]). Les possibilités de soutien offertes par différents acteurs sont de plus en plus nombreuses, parmi lesquelles les programmes de l’IISF et les modèles de maturité de transformation numérique facilitant l’auto-évaluation (OCDE, 2022[39]).
La mise en œuvre d’un impôt minimum mondial pour les multinationales pourrait générer des recettes supplémentaires considérables
L’impôt minimum mondial garantit que les grandes entreprises multinationales paient un niveau d’impôt minimum (à un taux effectif de 15 %) sur leur revenu dans chacune des juridictions où elles exercent des activités. Cela réduit les incitations à transférer des bénéfices, encadre la concurrence fiscale, et met fin à la course au moins-disant en matière d’impôts sur les bénéfices des sociétés. À ce jour, environ 45 juridictions ont déjà intégré l’impôt minimum mondial dans leur législation, ou prévoient de le faire. La hausse des recettes qu’il entraînerait a été estimée entre 155 et 192 milliards USD par an, soit 6.5 % à 8.1 % des recettes mondiales de l’IS (OCDE, 2024[40]). Si toutes les juridictions pourraient largement bénéficier des retombées, celles qui appliquent une ou plusieurs composantes de l’impôt minimum mondial en tireraient un avantage encore plus important. Les autres, en revanche, risquent de renoncer à des recettes qu'elles pourraient pourtant aisément collecter. La mise en place de l’impôt minimum sera également l’occasion pour les juridictions de réexaminer leurs incitations fiscales et de s’orienter vers des incitations conçues de manière à offrir un meilleur rapport coût-bénéfice au regard de l’investissement généré par dollar des États-Unis de recettes perdues.
Renforcer le lien entre impôt et ODD
Bien que l’impôt soit principalement considéré comme un levier permettant de générer des revenus pour atteindre des objectifs de développement, la politique fiscale peut aussi servir à orienter plus directement les résultats en matière de développement. À ce jour, ce potentiel n’est pas pleinement exploité. Il est surtout important dans les domaines de la réduction des inégalités, de l’environnement et de la santé.
La politique fiscale peut renforcer la progressivité et aider à lutter contre les inégalités de revenu et de richesse à l’échelle mondiale
La concentration des richesses au sommet de l’échelle de distribution s’est accrue. De fait, la part estimée du patrimoine détenu par les 0.001 % les plus riches au niveau mondial a plus que doublé entre 1995 et 2022, passant d’environ 3.3 % à 6.9 % (OCDE, 2024[41]). Les taux effectifs d’imposition des particuliers très fortunés sont souvent nettement inférieurs à ceux des bas revenus5 (OCDE, 2024[41]). En ce qui concerne la MRI, la première limite de l’impôt sur le revenu des personnes physiques est la capacité des plus fortunés à réduire leur revenu imposable par le report de l’impôt sur les plus-values et l’utilisation stratégique de sociétés de holding.
Les politiques peuvent contribuer à élargir les assiettes fiscales et à réduire les écarts d’imposition entre les différents types de revenus et d’actifs. Les pays qui affichent un niveau élevé de dépenses fiscales pourraient modifier celles qui produisent des effets régressifs pour améliorer la progressivité du système fiscal. Les juridictions devraient en outre établir des rapports annuels sur les dépenses fiscales qui, d’une part, mesureraient le manque à gagner sur le plan des recettes fiscales et, d’autre part, en analyseraient les effets redistributifs. Il conviendrait également d’élaborer des stratégies cohérentes pour renforcer l’économie formelle et faire entrer les activités informelles et leurs travailleurs dans le champ du système fiscal. Cela nécessitera des réformes en matière d’impôts et d’avantages fiscaux. De nombreux pays comptent des activités informelles et la main-d’œuvre associée qui sont en mesure de contribuer aux impôts et à la sécurité sociale. Lorsqu’ils sont bien conçus, les régimes fiscaux forfaitaires incitent à entrer dans l’économie formelle sans restreindre la croissance des activités.
La fiscalité environnementale peut favoriser le développement durable en relevant les défis environnementaux tout en soutenant la croissance économique
En 2023, les recettes générées par les taxes carbone et les systèmes d’échange de quotas d’émissions ont atteint un niveau record de 104 milliards USD (Groupe de la Banque mondiale, 2023[42]). La couverture mondiale des politiques explicites de tarification du carbone est en hausse, et près d’un quart des émissions mondiales de gaz à effet de serre (GES) sont actuellement soumises à une taxe carbone ou à un système d’échange de quotas. Si l’on inclut la tarification implicite du carbone par le biais des droits d’accises sur les produits énergétiques, la couverture des politiques de tarification explicites et implicites du carbone atteint 42 % des émissions mondiales de GES (OCDE, 2023[43]). Ces taxes peuvent générer des recettes importantes, qui peuvent ensuite être réorientées vers des services publics essentiels et aider à contrer les effets redistributifs négatifs. Leur rôle premier est d’inciter à réduire les dommages environnementaux, de promouvoir l’innovation dans les technologies vertes, et d’améliorer les résultats en matière de santé publique en réduisant les risques liés à la pollution. Bien qu’elles puissent produire des effets régressifs, les taxes environnementales peuvent également être conçues de manière à incorporer des mesures compensatoires, comme des crédits d’impôt ou des transferts sociaux, afin d’atténuer leur impact sur les ménages vulnérables et d’assurer une distribution équitable de leurs bénéfices. Ce type d’approche a le mérite de favoriser la résilience tant environnementale qu’économique, et ainsi de contribuer au développement durable à long terme.
Le G20, dans une récente déclaration sur la mise en œuvre d’un impôt minimal mondial de 2 % sur la fortune des milliardaires, ainsi que le Groupe de travail sur les contributions de solidarité mondiale prônent l’introduction de taxes dans les secteurs à émissions élevées et à forte intensité de ressources. Parmi leurs propositions figurent l’instauration de taxes sur l’extraction des combustibles fossiles et les transactions financières, dont une part importante des recettes serait affectée aux pays en développement.
Il faut accroître la marge de manœuvre budgétaire et les ressources extérieures pour réduire les écarts de financement de la protection sociale et des services de santé essentiels dans les pays en développement
Après une phase de progrès à partir de 2000, l’extension de la couverture des services de santé essentiels a commencé à stagner dans le monde en 2015, et 4.5 milliards de personnes n’étaient pas entièrement couvertes en 2021. En 2019, deux milliards de personnes rencontraient des difficultés financières dues aux dépenses de santé non prises en charge, un milliard faisait face à des coûts catastrophiques, et 344 millions basculaient dans la pauvreté extrême. La proportion de ménages consacrant plus de 10 % de leur budget à des dépenses de santé est passée de 12.6 % en 2015 à 13.5 % en 2019 (Nations Unies, 2024[44]).
Dans de nombreux pays, la pandémie de COVID-19 a exacerbé le déficit de financement de la protection sociale et des services de santé essentiels. En outre, nombre de pays en développement, caractérisés par une économie informelle importante, éprouvent de grandes difficultés à financer les services essentiels. Les PFR devraient dépenser 15.9 % de leur PIB en plus, et les PRITI 5.1 %, pour pouvoir fournir un socle de protection sociale. En d’autres termes, pour combler leur déficit de financement, de nombreux PFR devraient consacrer plus de 75 % de leurs recettes fiscales à la protection sociale, soit davantage que les dépenses des pays membres de l’OCDE disposant d’une base de recettes fiscales bien plus conséquente (OCDE, 2024[45]). En Afrique subsaharienne, les dépenses publiques de santé n’étaient que d’environ 5.2 % du PIB en 2019, alors que la moyenne mondiale s’établissait à 9.8 % du PIB (Piatti-Fünfkirchen, Lindelow et Yoo, 2018[46]).
La création d’une marge budgétaire, par l’augmentation des recettes fiscales, l’élargissement de la couverture de sécurité sociale, une gestion prudente de la dette et la réaffectation des dépenses publiques, entre autres stratégies, contribuerait à réduire le déficit de financement. Pourtant, dans la plupart des pays, les taxes à visée sanitaire sont sous-utilisées : d’après l’Organisation mondiale de la santé (2021[47]), en 2020, seuls 40 pays taxaient le tabac à 75 % ou plus du prix de la plupart des marques de cigarettes vendues. Les taxes sur le tabac et l’alcool et, dans une moindre mesure, les taxes sur le sucre et les boissons contenant des sucres ajoutés, offrent un potentiel de recettes fiscales important, et présentent en outre l’intérêt d’inciter les populations à adopter un mode de vie plus sain, ce qui a pour effet de réduire les coûts sanitaires, économiques et sociaux pour la société. Les pays pourraient prélever des cotisations de sécurité sociale de manière à financer la protection sociale en fonction de la productivité de la main-d’œuvre et à limiter le risque que le système fiscal et de sécurité sociale pousse les travailleurs vers l’économie informelle.
Note : Ces données sont essentiellement tirées du rapport des Nations Unies intitulé Sustainable Development Goals Extended Report 2024 et de ses annexes statistiques. Les sommes données dans les annexes sont exprimées en USD à prix constants de 2015. L’abréviation S.O. signifie « Sans Objet » et est utilisée lorsqu’un élément n’est pas applicable ou pertinent.
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[47] Organisation mondiale de la Santé (2021), WHO Report on the Global Tobacco Epidemic 2021: Addressing New and Emerging Products, https://www.who.int/publications/i/item/9789240032095.
[2] Our World in Data (2023), Tax revenues as a share of GDP (UNU-WIDER Government Revenue Dataset), https://ourworldindata.org/grapher/tax-revenues-as-a-share-of-gdp-unu-wider (consulté le 12 décembre 2024).
[80] PEFA (2020), Supplementary Framework for Assessing Gender Responsive Public Financial Management, Secrétariat du PEFA, Washington DC, https://www.pefa.org/resources/supplementary-framework-assessing-gender-responsive-public-financial-management-0.
[19] Peking University et Agence Française de Développement (2024), Public Development Banks and Development Financing Institutions Database, http://www.dfidatabase.pku.edu.cn/DataVisualization/index.htm (consulté le 2 décembre 2024).
[46] Piatti-Fünfkirchen, M., M. Lindelow et K. Yoo (2018), « What are governments spending on health in east and Southern Africa? », Health Systems & Reform, vol. 4/4, pp. 284-299, https://doi.org/10.1080/23288604.2018.1510287.
[18] Platform for Collaboration on Tax (2024), Who We Are (page web), https://www.tax-platform.org/ (consulté le 18 octobre 2024).
[21] Platform for Collaboration on Tax (2023), PCT Progress Report 2023, Fonds monétaire international, Groupe de la Banque mondiale, OCDE, Nations unies/Washington, DC, Paris, New York, https://www.tax-platform.org/sites/pct/files/publications/PCT-Progress-Report-2023.pdf.
[20] Platform for Collaboration on Tax (2021), MTRS (page web), https://www.tax-platform.org/publications/mtrs (consulté le 2 décembre 2024).
[36] PMIA (2024), Tableau de bord global (base de données), https://www.effectivecooperation.org/GlobalEDCDashboard (consulté le 11 décembre 2024).
[95] SDG Action (2023), Bridging the SDG funding gap in cities, https://sdg-action.org/bridging-the-sdg-funding-gap-in-cities/ (consulté le 2 décembre 2024).
[49] Transparency International (2024), Corruption Perceptions Index, https://www.transparency.org/en/cpi/2023.
← 1. Calculs des auteurs. L’estimation du potentiel de mobilisation est tirée de la hausse du ratio impôts/PIB (PIB : d’après les indicateurs de développement dans le monde de la Banque mondiale, en USD courants de 2020). En 2020, le ratio impôts/PIB moyen était de 11.4 % en 2020 dans les PFR, contre 15.7 % en moyenne dans les PRITI. Cette même année, le PIB total des PFR s’élevait à 646.8 milliards USD.
← 2. D’après la base de données de l’Institute of New Structural Economics de l’Université de Pékin, 36 % des 127 nouvelles BPD et institutions de financement du développement (IFD) créées depuis 2006 sont domiciliées dans des PRITI, 33 % dans des pays à revenu élevé, 19 % dans des PRITS, et 5 % dans des PFR. Voir http://www.dfidatabase.pku.edu.cn/DataVisualization/index.htm.
← 3. La coordination entre agences et les stratégies nationales visant à mettre en place une approche de la lutte contre les FFI à l’échelle de l’ensemble de l’administration peuvent être améliorées en s’appuyant sur les dix Principes mondiaux pour lutter contre la délinquance fiscale élaborés par le Groupe d’action sur les délits à caractère fiscal et autres délits (TFTC) de l’OCDE et en collaborant avec le Forum mondial sur la transparence et l’échange de renseignements en matière fiscale.
← 4. Donner la priorité aux secteurs à haut risque comme le commerce de produits de base, en s’appuyant par exemple sur les Orientations stratégiques pour atténuer les risques de flux financiers illicites dans le négoce de produits pétroliers, peut engendrer des progrès rapides dans la réduction des risques de FFI.
← 5. Il ressort d’une étude publiée par Observatoire européen de la fiscalité que les milliardaires en France, aux Pays-Bas et aux États-Unis sont soumis à des taux effectifs d’imposition de l’ordre de 20 à 30 %, inférieurs à ceux supportés par les ménages à revenus plus faibles. Voir https://doi.org/10.1787/8dbf9a62-en.