Este capítulo analiza el desempeño de las administraciones tributarias en su función principal de recaudar impuestos. Presenta datos sobre la recaudación neta agregada de ingresos tributarios, así como otra información clave relacionada con las actividades de las administraciones analizadas en esta publicación.
Administración tributaria 2025
Información comparativa sobre los países de la OCDE y otras economías avanzadas y emergentes
Resumen
La finalidad primordial de una administración tributaria es recaudar los ingresos tributarios necesarios para financiar los servicios públicos. No obstante, como se ha señalado en ediciones anteriores de esta serie, con el tiempo muchas administraciones tributarias han asumido competencias adicionales. Este capítulo ofrece una visión general de las competencias en materia de ingresos atribuidas a las administraciones tributarias, así como de los ingresos netos recaudados. Asimismo, examina la importancia de los regímenes de retención como instrumento de apoyo al cumplimiento fiscal.
Son pocas las jurisdicciones que aún no han unificado la recaudación de los impuestos directos y de la mayoría de los impuestos indirectos en un único organismo de administración tributaria. La Tabla 2.1. resume los distintos tipos de ingresos respecto de los cuales las administraciones tributarias participantes en esta publicación tienen competencia. Puede encontrarse información más detallada sobre las estructuras institucionales de las administraciones tributarias en el Capítulo 9 de la edición 2024 de esta serie (OECD, 2024[1]).
Porcentaje de administraciones competentes en relación con los siguientes tipos de ingresos
Fuente: BAsD, CIAT, OIAT, FMI, OCDE, Encuesta Internacional sobre Administración Tributaria, Tablas A.1 Tipos de ingresos de los que es responsable la administración: Impuesto sobre la renta e impuestos sobre bienes y servicios, A.2 Tipos de ingresos de los que es responsable la administración: Otros impuestos, A.3 Tipos de ingresos de los que es responsable la administración: Otros impuestos (continuación), CSS e ingresos no tributarios, A.4 Impuestos retenidos por el empleador y administraciones que combinan las funciones tributarias y las aduaneras, http://isoradata.org (consultado el 1 de octubre de 2025).
Asimismo, como se señala en el capítulo 2 de la edición de 2024 de esta serie, los gobiernos han asignado a las administraciones tributarias nuevas competencias (o responsabilidades compartidas con otras entidades públicas en determinados ámbitos), además de sus funciones tributarias tradicionales. La confianza en su capacidad demostrada para gestionar procesos administrativos complejos y a gran escala desempeña, sin lugar a dudas, un papel importante en esta evolución. Habitualmente, estas funciones abarcan la concesión de prestaciones económicas (por ejemplo, de carácter social) y la gestión o recaudación de préstamos y otras deudas públicas, como los préstamos estudiantiles o las pensiones de manutención de hijos. En otros casos, la función guarda una relación menos directa con el sistema tributario, como ocurre con la supervisión de determinadas actividades de juegos de azar y apuestas o la gestión de registros de población. (OECD, 2024[1]).
La Administración Tributaria de Finlandia ha establecido un registro de créditos que persigue los siguientes objetivos:
Prevenir el sobreendeudamiento de los hogares.
Reforzar la capacidad de los acreedores para evaluar la solvencia de los solicitantes de crédito.
Facilitar a las personas físicas la gestión de sus finanzas.
Proporcionar información fiable sobre el mercado crediticio.
Facilitar el seguimiento y la supervisión de los mercados de crédito.
En la primera fase del proyecto, finalizada en 2024, el registro incorporó información sobre créditos al consumo y otros créditos comparables. Paralelamente, se implantaron diversas funcionalidades:
Las entidades de crédito comunican al registro todos los créditos al consumo concedidos a personas físicas en Finlandia, así como cualquier modificación de los contratos de préstamo. En 2024 se registraron más de 15,5 millones de préstamos.
Los prestamistas utilizan la información del registro para evaluar la solvencia de los solicitantes. Los extractos del registro incluyen datos sobre los contratos de préstamo del solicitante y sus ingresos actuales. La información sobre ingresos procede del registro de ingresos y se actualiza periódicamente. Los prestamistas abonan una tasa por cada consulta al registro (en 2024 se realizaron más de cinco millones de consultas).
Determinadas autoridades públicas pueden utilizar la información del registro de créditos para el ejercicio de sus funciones legales.
Las personas físicas pueden consultar en línea su información crediticia y establecer gratuitamente una prohibición voluntaria de concesión de crédito.
En la segunda fase del programa, los prestamistas comenzarán a comunicar préstamos concedidos a personas físicas distintos de los créditos al consumo. Está previsto que esta fase concluya en junio de 2026.
Fuente: Finlandia (2025).
La ampliación de responsabilidades, si bien puede aportar beneficios a través de economías de escala y alcance, también puede aumentar potencialmente los riesgos que afecten la función principal de recaudar los ingresos tributarios necesarios para financiar los servicios y bienes públicos. Por ello, exige una gobernanza sólida, una adecuada gestión de riesgos y una dotación suficiente de recursos.
Responsabilidades relacionadas con la investigación de delitos fiscales
Encontrar formas de combatir los delitos fiscales es una cuestión prioritaria, ya que el lavado de activos, la corrupción, la financiación del terrorismo y otros delitos financieros amenazan los intereses estratégicos, políticos y económicos de las jurisdicciones. Las administraciones tributarias, como garantes de la integridad del sistema financiero, desempeñan un papel fundamental en la lucha contra estas actividades, dado que disponen de información que puede resultar determinante para el éxito de una investigación penal en materia tributaria.
Las jurisdicciones deberían contar con un modelo organizativo que establezca con claridad las responsabilidades en la lucha contra la delincuencia fiscal y otros delitos financieros. (OECD, 2021[2]) Existen diversos enfoques organizativos para llevar a cabo investigaciones sobre delitos fiscales, y la encuesta ISORA analiza el papel de las administraciones tributarias en este ámbito. Como se desprende de los datos, cerca de dos tercios de las administraciones tributarias incluidas en esta publicación tienen competencias en materia de investigación de delitos fiscales (Tabla A.87). La mayoría de ellas asume tanto la dirección como la ejecución de estas investigaciones, mientras que las demás se encargan únicamente de realizar las investigaciones, bajo la dirección o autoridad de otro organismo, como la policía o la fiscalía (véase la Tabla 2.2).
En los casos en que la administración tributaria no tiene competencia para investigar delitos fiscales, esta labor la realiza otro organismo, como la policía o la fiscalía. En algunos supuestos, también puede recaer sobre un organismo especializado, ajeno a la administración tributaria.
Porcentaje de administraciones
Nota: En algunas jurisdicciones, el modelo organizativo aplicable a la investigación de delitos fiscales puede variar en función del tipo de infracción o del procedimiento penal tributario de que se trate. En esos casos, cabe la posibilidad de que las administraciones hayan marcado múltiples opciones de respuesta. Por ello, la suma de los porcentajes supera el 100 %.
Fuente: BAsD, CIAT, OIAT, FMI, OCDE, Encuesta Internacional sobre Administración Tributaria, Tabla A.87 Investigaciones de delitos fiscales: Papel de la administración, http://isoradata.org (consultado el 1 de octubre de 2025).
Las jurisdicciones deberían disponer de una estrategia para abordar la delincuencia fiscal. (OECD, 2021[2]) En el informe de la OCDE publicado en 2024, Designing a National Strategy against Tax Crime: Core Elements and Considerations (OECD, 2024[3]), ofrece orientaciones sobre la justificación y el diseño de estrategias nacionales en este ámbito. El informe se basa en las prácticas de los miembros del Grupo de Trabajo sobre Delitos Fiscales y Otros Delitos (TFTC) de la OCDE, integrado por funcionarios de numerosas administraciones tributarias.
Brasil: Innovación en la lucha contra esquemas complejos de fraude fiscal
Ante el creciente desafío que plantean los esquemas estructurados de fraude fiscal, la Receita Federal do Brasil (RFB) ha puesto en marcha iniciativas destinadas a combatir operaciones ilícitas sofisticadas con potencial de generar un impacto económico significativo.
Uno de los avances más relevantes ha sido identificar la necesidad de una integración plena entre las áreas especializadas de la RFB, en particular las responsables de investigaciones confidenciales, análisis de riesgos y actuaciones de control. Se constató que el funcionamiento aislado de estos departamentos limitaba la capacidad de respuesta frente a esquemas de elevada complejidad.
Para hacer frente a esta limitación, se desarrolló una metodología orientada a reforzar la coordinación institucional y operativa entre las áreas especializadas de la RFB. Las primeras actuaciones en el marco de este enfoque ya están en curso, con equipos conjuntos que trabajan en investigaciones relativas a fraudes estructurados de gran escala. Entre las actuaciones se incluyen la identificación y el seguimiento de redes de empresas instrumentales, el análisis de transacciones financieras atípicas y la detección de operaciones fraudulentas vinculadas a obligaciones tributarias. Este modelo de actuación permite aprovechar de manera más eficaz las competencias técnicas de cada unidad, generando sinergias institucionales y reforzando la capacidad de la RFB para luchar contra el fraude fiscal.
Otro elemento clave ha sido la introducción de un mecanismo de coordinación más centralizado con funciones de supervisión sobre los distintos departamentos. Ello facilita la priorización de actuaciones y la coordinación en la asignación de tareas. Esta estructura de gobernanza reforzada contribuye a concentrar los recursos en los casos de mayor relevancia, maximizando el impacto de las actuaciones y asegurando una asignación eficiente de los recursos.
Israel: Identificación de facturas fraudulentas
En los últimos años, la emisión y circulación de facturas fraudulentas se ha convertido en un problema creciente, con un impacto económico significativo en términos de pérdida de ingresos. Para hacer frente a esta situación, la Autoridad Tributaria de Israel (ITA) ha adoptado un enfoque preventivo basado en el desarrollo de un modelo dirigido a identificar este tipo de facturas. El sistema funciona mediante un mecanismo de validación previa de las facturas fiscales, de modo que aquellas que no hayan sido autorizadas —es decir, que no hayan recibido un número de autorización— no darán derecho a la deducción del IVA soportado. El proceso se realiza en línea mediante una interfaz de programación de aplicaciones (API) que conecta el software contable del operador económico con los sistemas de la ITA.
La Ley del IVA fue modificada para establecer la obligatoriedad de obtener un número de autorización para las facturas fiscales cuyo importe supere los 50 000 NIS. Asimismo, se facultó a la ITA para denegar la asignación de dichos números cuando existan motivos razonables para considerar que la factura ha sido emitida de forma ilegal. Este umbral de 50 000 NIS se reducirá progresivamente hasta situarse en 5 000 NIS en 2028.
La reforma ha tenido un impacto positivo. El sistema informático de la ITA asigna automáticamente entre 50 000 y 100 000 números de autorización al día, con tiempos de respuesta inferiores a medio segundo.
En 2024, la ITA identificó facturas fraudulentas por un valor aproximado de 30 000 millones de NIS y procedió al cierre de cientos de empresas que declaraban estas facturas. Se estima que el ahorro en concepto de IVA como resultado de estas actuaciones asciende a aproximadamente 6 000 millones de NIS.
España: Prevención de las facturas fraudulentas
Con el objetivo de impulsar la digitalización del tejido empresarial y reducir el fraude fiscal, la Agencia Estatal de Administración Tributaria (AEAT) ha puesto en marcha el proyecto VERI*FACTU. El proyecto establece requisitos que deben cumplir los sistemas informáticos de facturación utilizados por empresarios y profesionales, con el fin de impedir la proliferación de programas informáticos que faciliten la manipulación o el ocultamiento de los registros de facturación.
Por ello, los sistemas y programas de facturación deben garantizar la integridad, accesibilidad y trazabilidad de los registros de facturación. Esta obligación recae en los fabricantes y desarrolladores de software de facturación, quienes deben garantizar su cumplimiento mediante la certificación de los productos que comercializan.
Los contribuyentes pueden optar voluntariamente por remitir de forma automática a la administración tributaria todos los registros de facturación generados por sus sistemas informáticos, o bien conservarlos en el propio sistema emisor. Además, para los pequeños empresarios que no dispongan de un sistema informático de facturación, la AEAT pone a disposición, a través de su sede electrónica, un formulario que facilita la elaboración de sus facturas.
Una de las novedades incorporadas es un código QR que permite al destinatario de la factura comprobar si esta ha sido remitida a la AEAT. Asimismo, todas las facturas deberán incorporar un segundo código QR que podrá utilizarse para validar el contenido de la factura recibida o bien para comunicarla a la AEAT.
Suecia: Análisis de «crime scripts» para combatir el fraude fiscal
Comprender cómo operan los esquemas recurrentes de fraude fiscal es fundamental para diseñar contramedidas eficaces. El equipo de innovación de la Agencia Tributaria de Suecia (STA) ha aplicado la metodología conocida como crime script analysis con el fin de identificar cómo estructurar la información disponible para comprender mejor la ejecución de determinados esquemas de evasión fiscal.
El crime script analysis es una técnica que permite entender cómo se cometen los delitos descomponiéndolos en una secuencia de etapas, partiendo de la premisa de que las conductas delictivas siguen un proceso estructurado. Al representar la totalidad del proceso se obtiene una visión integral del esquema, lo que permite organizar la información de manera sistemática y determinar cómo prevenir estos comportamientos cuando aún se encuentran en fases tempranas.
En el marco de un proceso de desarrollo interno, la STA está explorando cómo escalar este enfoque —actualmente en fase de prueba de concepto— para su aplicación a grandes volúmenes de datos. Una vez consolidado, este análisis permitirá identificar los puntos en los que la STA puede intervenir de forma más eficaz, lo que facilitará a los analistas de riesgos determinar las áreas en las que conviene centrar la atención. Asimismo, los analistas encargados de la selección de casos podrán utilizar este análisis para comprender mejor el funcionamiento de los esquemas de evasión fiscal al seleccionar los expedientes que se remiten a investigadores y funcionarios tributarios. Los equipos de inteligencia, por su parte, podrán aprovechar la visión global del esquema para incorporar información adicional sobre los distintos actores implicados.
Fuentes: Brasil (2025), Israel (2025), España (2025) y Suecia (2025).
Esta sección examina la recaudación neta de ingresos de las administraciones tributarias, así como otros indicadores clave relacionados con su actividad.
En términos generales, ha continuado el aumento de la recaudación que ya se observaba en ediciones anteriores de esta publicación. Entre 2022 y 2023, la recaudación creció en la gran mayoría de las jurisdicciones incluidas en esta publicación. El incremento medio sigue siendo significativo (+9,7 % en promedio; véase la Tabla 2.3.) aunque se ha moderado en comparación con los dos años anteriores, que estuvieron marcados por la fuerte recuperación de la actividad económica tras la pandemia de COVID-19. Durante ese período, las medidas de confinamiento adoptadas por numerosos gobiernos y el cierre forzoso de muchas empresas afectaron negativamente a las bases imponibles y al volumen de ventas.
Nota: La tabla se basa en los datos de las jurisdicciones analizadas en esta publicación. Se han excluido los datos de India, ya que la información del organismo encargado de administrar los impuestos indirectos solo estaba disponible a partir del ejercicio fiscal 2021.
Fuente: BAsD, CIAT, OIAT, FMI, OCDE, Encuesta Internacional sobre Administración Tributaria, Tabla A.5 Ingresos netos recaudados por la administración tributaria: Total, http://isoradata.org (consultado el 1 de octubre de 2025).
La recaudación neta de las administraciones tributarias representa, en promedio, el 22 % del PIB de la jurisdicción
A través de la base de datos Global Revenue Statistics (OECD, 2024[4]), la OCDE publica datos comparables a escala internacional sobre los ingresos fiscales de sus miembros, así como de otras jurisdicciones, para todos los niveles de gobierno. Dado que la base de datos presenta la información a nivel de jurisdicción —y no de administración—, en la encuesta ISORA se solicitó a las administraciones tributarias que proporcionaran información detallada sobre su actividad recaudatoria. Esta información demuestra claramente la importancia de las administraciones tributarias en sus respectivas economías.
En 2023, la recaudación neta obtenida por las administraciones tributarias participantes en este informe, expresada como porcentaje del producto interior bruto (PIB), osciló entre menos del 10 % y más del 40 %, alcanzando los valores más elevados en Noruega, Dinamarca y Suecia. La recaudación neta promedio de las administraciones incluidas en este informe equivale al 22 % del PIB (véase el Gráfico 2.1.).
Fuente: BAsD, CIAT, OIAT, FMI, OCDE, Encuesta Internacional sobre Administración Tributaria, Tabla D.1 Ratios relacionados con los ingresos: Recaudación en relación con el total de los ingresos públicos y el PIB, http://isoradata.org (consultado el 1 de octubre de 2025).
Fuente: BAsD, CIAT, OIAT, FMI, OCDE, Encuesta Internacional sobre Administración Tributaria, Tabla D.1 Ratios relacionados con los ingresos: Recaudación en relación con el total de los ingresos públicos y el PIB, http://isoradata.org (consultado el 1 de octubre de 2025).
La recaudación neta de las administraciones tributarias representa, en promedio, el 63 % de los ingresos totales de las jurisdicciones
En 2023, cuarenta y cuatro administraciones tributarias declararon una recaudación neta superior al 50 % de los ingresos públicos totales, lo que las sitúa como el principal organismo recaudador en aproximadamente tres cuartas partes de las jurisdicciones incluidas en este informe. En promedio, la recaudación neta de las administraciones analizadas equivale al 63 % de los ingresos públicos totales (véase el Gráfico 2.2.).
El IVA representa el 30 % de la recaudación neta total y constituye el principal tributo recaudado por el 47 % de las administraciones incluidas en este informe. Le sigue el IRPF, que representa el 26 % de la recaudación neta y es el principal tributo para el 33 % de las administraciones. El IS (19%) y las cotizaciones a la Seguridad Social (10%) constituyen los otros principales tipos de ingresos, tal y como se refleja en el Gráfico 2.3. En numerosas jurisdicciones, las cotizaciones a la seguridad social (CSS) no son recaudadas por la administración tributaria, lo que explica su menor peso relativo en el promedio agregado de las jurisdicciones incluidas en esta publicación. No obstante, cuando su recaudación es competencia de la administración tributaria, suelen constituir una de sus principales fuentes de ingresos (véase la Tabla D.4.).
Fuente: BAsD, CIAT, OIAT, FMI, OCDE, Encuesta Internacional sobre Administración Tributaria, Tablas D.2 Ratios relacionados con los ingresos: Impuestos en relación con el PIB e ingresos no tributarios en relación con los ingresos totales, D.3 Estructura tributaria y proporción que representan las CSS: IRPF, IS e IVA, y D.4 Estructura fiscal y proporción de las CSS: Impuestos especiales, otros impuestos y CSS, http://isoradata.org (consultado el 1 de octubre de 2025).
En la Tabla 2.4. se presenta una comparación de la recaudación neta promedio en relación con el PIB y con el total de ingresos públicos entre 2014 y 2023. Esta comparación pone de manifiesto la creciente importancia de las administraciones tributarias en la recaudación de los ingresos públicos. (Debe señalarse que la tabla solo tiene en cuenta información de las jurisdicciones para las cuales se disponía de datos tanto para 2014 como para 2023, lo que explica las diferencias en los promedios de 2023 mencionadas en los párrafos anteriores.)
Nota: La tabla se basa en los datos de las jurisdicciones que facilitaron información para los años 2014 y 2023. El número de jurisdicciones con datos disponibles se indica entre paréntesis.
Fuente: BAsD, CIAT, OIAT, FMI, OCDE, Encuesta Internacional sobre Administración Tributaria, Tabla D.1 Ratios relacionados con los ingresos: Recaudación en relación con el total de los ingresos públicos y el PIB, http://isoradata.org (consultado el 1 de octubre de 2025), y Tax Administration 2017: Comparative Information on OECD and Other Advanced and Emerging Economies, Tabla A.1, https://doi.org/10.1787/tax_admin-2017-en.
Agilización de la recaudación: el sistema de retención a cuenta
Los regímenes de retención pueden formar parte de los enfoques de cumplimiento por diseño, que favorecen el cumplimiento general al tiempo que reducen significativamente la carga administrativa para un gran número de contribuyentes. Ello depende del grado de implicación del contribuyente en los ajustes posteriores al pago que puedan resultar necesarios (es decir, cuando la retención da lugar a un pago de impuestos inferior o superior al debido). En lugar de que el contribuyente presente una declaración y pague directamente el impuesto correspondiente, en el sistema de retención a cuenta el impuesto se ingresa directamente en la administración tributaria, normalmente por el pagador, que abona al beneficiario únicamente los ingresos netos (por ejemplo, la retención practicada por un empleador sobre el salario de sus empleados), o por un intermediario entre el pagador y el beneficiario del pago.
A escala mundial, el impuesto más común sujeto a retención es el aplicado a las rentas del trabajo mediante los denominados sistemas Pay-As-You-Earn (PAYE), y el 93 % de las jurisdicciones incluidas en esta publicación cuentan con un régimen de este tipo (véase la Tabla A.4). Otros ejemplos son las retenciones aplicadas sobre intereses, dividendos o cánones. Dependiendo del régimen tributario subyacente y de la naturaleza de los pagos, los sistemas de retención pueden variar desde mecanismos sencillos, con un tipo uniforme, hasta sistemas más complejos que tienen en cuenta las circunstancias más amplias del contribuyente. Para obtener más información sobre los tipos de ingresos que suelen estar sujetos a retención en la fuente, véase la Tabla 2.5 de la edición de 2024 de esta serie (OECD, 2024[1]).
Además de reducir la carga administrativa, los regímenes de retención también contribuyen a disminuir los errores de declaración y los pagos por debajo de lo debido, ya que los responsables o intermediarios encargados de ingresar los impuestos en la administración tributaria no tienen derecho sobre los importes correspondientes. Obviamente, estos sistemas no están exentos de posibles fallos, ya sea por una aplicación incorrecta de las normas o por errores cometidos por los responsables o intermediarios cuando el sistema depende de que estos proporcionen información. Sin embargo, una mayor automatización, una verificación cruzada más amplia de los datos y los enfoques coordinados a nivel del gobierno en su conjunto tienen el potencial de reducir tales riesgos.
Para comprender la importancia de la retención a cuenta en el impuesto sobre la renta de las personas físicas, la encuesta ISORA solicitó a las administraciones participantes que facilitaran el importe total del IRPF retenido por terceros y posteriormente ingresado en la administración, que se comparó con el importe total de los pagos recibidos por la administración en concepto de IRPF, incluidos los correspondientes a retenciones sobre salarios (véase la Tabla D.40). Este enfoque difiere del utilizado en ediciones anteriores de la encuesta ISORA, en las que no se solicitaba el valor absoluto, sino directamente el porcentaje del IRPF total retenido. Parece que este cambio introducido en la encuesta ISORA 2024 ha tenido algunas consecuencias imprevistas, ya que: (i) un menor número de jurisdicciones pudo proporcionar esta información (para el período 2018-2023 solo se dispone de datos de 27 jurisdicciones, frente a las 39 que contaban con datos para el período 2018-2022), y (ii) algunas jurisdicciones presentan variaciones significativas e inesperadas entre los datos de 2023 y los correspondientes a años anteriores. En consecuencia, estos datos deben interpretarse con cautela. A pesar de estas limitaciones, la Tabla 2.5. muestra que los regímenes de retención desempeñan un papel importante en los sistemas de recaudación.
Nota: La tabla muestra el porcentaje promedio de retención del IRPF en relación con 27 jurisdicciones que proporcionaron esta información para los años 2018 a 2023.
Fuente: BAsD, CIAT, OIAT, FMI, OCDE, Encuesta Internacional sobre Administración Tributaria, Tabla D.40 Porcentajes de pagos electrónicos y retención del impuesto por terceros, http://isoradata.org (consultado el 1 de octubre de 2025).
Bibliografía
[3] OECD (2024), Designing a National Strategy against Tax Crime: Core Elements and Considerations, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/0e451c90-en.
[4] OECD (2024), Global Revenue Statistics Database, https://www.oecd.org/en/data/datasets/global-revenue-statistics-database.html (accessed on 1 October 2025).
[1] OECD (2024), Tax Administration 2024: Comparative Information on OECD and other Advanced and Emerging Economies, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/2d5fba9c-en.
[2] OECD (2021), Fighting Tax Crime – The Ten Global Principles, Second Edition, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/006a6512-en.