La prevención y resolución de controversias son esenciales para preservar la confianza en el sistema fiscal. Este capítulo explora las estrategias implementadas por las administraciones tributarias para resolver y prevenir controversias de manera justa y eficiente, y analiza el desempeño de las administraciones tributarias en materia de resolución de controversias.
Administración tributaria 2025
Información comparativa sobre los países de la OCDE y otras economías avanzadas y emergentes
Resumen
Los derechos y obligaciones de los contribuyentes suelen establecerse en la legislación o en cartas de derechos del contribuyente. La Tabla 8.1. muestra algunos de los derechos y obligaciones más habituales. Estos derechos y obligaciones se sustentan en el acceso a procedimientos que permiten a los contribuyentes impugnar de manera efectiva las liquidaciones y decisiones administrativas, lo que contribuye a salvaguardar sus derechos y a garantizar la existencia de mecanismos adecuados de control y equilibrio en el ejercicio de las potestades tributarias por parte de las administraciones. Al mismo tiempo, las administraciones tributarias y los contribuyentes deben esforzarse por colaborar para prevenir la aparición de controversias desde el inicio, reduciendo así las cargas administrativas y la incertidumbre para ambas partes.
Este capítulo examina las estrategias de resolución y revisión de controversias en las jurisdicciones analizadas en este informe, así como su desempeño en este ámbito. Se trata de una función importante de las administraciones tributarias y en promedio, cerca del 6 % del personal se dedica a la gestión de controversias, lo que incluye litigios, resolución de controversias, apelaciones, recursos y resoluciones (véase el Capítulo 9).
Las 58 jurisdicciones incluidas en este informe garantizan a los contribuyentes el derecho a impugnar las liquidaciones. Casi todas las administraciones informan de que disponen de un mecanismo de revisión interna, y la mayoría ofrecen a los contribuyentes la posibilidad de solicitar una revisión independiente por parte de un organismo externo, lo que puede contribuir a mejorar la seguridad jurídica de los contribuyentes, evitando al mismo tiempo procedimientos judiciales potencialmente largos y costosos. En el caso de las administraciones que ofrecen ambos mecanismos de revisión, el 75 % exige que los contribuyentes agoten primero el mecanismo de revisión interna antes de que su caso pueda ser examinado por un organismo externo. (Véase la Tabla 8.2.)
Porcentaje de administraciones
Fuente: BAsD, CIAT, OIAT, FMI, OCDE, Encuesta Internacional sobre Administración Tributaria, Tablas A.89 Resolución de controversias: Mecanismos de revisión, y A.90 Resolución de controversias: Procedimiento de revisión, http://isoradata.org (consultado el 1 de octubre de 2025).
Desempeño en materia de resolución de controversias
Si bien en general las administraciones tributarias no pueden controlar los plazos de los procesos judiciales, muchas de ellas están trabajando para mejorar los procedimientos de resolución de controversias con el fin de agilizarlos. Estas mejoras pueden incluir el recurso a la mediación u otras vías no judiciales, así como mejoras en los sistemas de gestión de casos, como se muestra en el ejemplo del Recuadro 8.1.
La HMRC ha desarrollado e implantado un sistema específico de gestión de litigios, disponible en una plataforma compartida con otros sistemas de la HMRC. Este sistema permite interconectar datos y sistemas en toda la organización, lo que posibilita a la HMRC realizar el seguimiento del ciclo de vida de las actuaciones de cumplimiento, desde su inicio hasta la resolución de la controversia. Los asuntos pueden seguirse a través de distintos identificadores, lo que permite detectar patrones y tendencias, y la información está accesible para los usuarios de la HMRC.
El modelo ha sido desarrollado por un equipo virtual transversal de la HMRC, integrado por especialistas en litigios, gestión de proyectos, fiscalidad y análisis de datos, con el fin de reunir todas las competencias pertinentes.
A medida que el modelo evolucione y mejore la calidad de los datos, se integrará con otras iniciativas para impulsar un enfoque basado en datos en la gestión estratégica de controversias y litigios tributarios. Esta iniciativa se enmarca en la prioridad estratégica de la HMRC de reducir la brecha fiscal. El modelo aporta información que permite detectar oportunidades para reforzar la capacidad operativa y mejorar la experiencia del contribuyente, incluida una resolución más temprana de las controversias, en el marco de un enfoque integral de gestión de controversias.
Fuente: Reino Unido (2025).
En las Tabla 8.3. y Tabla 8.4 se compara la variación entre 2018 y 2023 en el número de casos de revisión iniciados y pendientes al cierre del ejercicio fiscal, tanto para revisiones internas como externas. Las reducciones en el número de casos iniciados (véase la Tabla 8.3), comunicadas por la mayoría de las administraciones durante la pandemia de COVID-19, ya no se observan. Durante los últimos tres años, aproximadamente la mitad de las administraciones ha registrado un aumento en el número de casos iniciados, mientras que la otra mitad ha registrado descensos.
En cuanto al número de casos pendientes al cierre del ejercicio fiscal (véase la Tabla 8.4.), la mayoría de las administraciones continúa comunicando cifras decrecientes entre 2022 y 2023, particularmente en lo que respecta a los casos sometidos a revisión interna.
Al analizar el período de diez años comprendido entre 2014 y 2023, los datos correspondientes a 34 jurisdicciones muestran que, en dos tercios de las administraciones, el número de casos pendientes al cierre del ejercicio disminuyó, en algunos casos de forma significativa. (Cálculo basado en la Tabla A.170 de la edición de 2017 (OECD, 2017[1]) y en la Tabla A.91 de la base de datos ISORA.)
Porcentaje de administraciones que comunicaron un aumento o una disminución del número de casos iniciados
Fuentes: BAD, CIAT, OIAT, FMI, OCDE, Encuesta Internacional sobre Administración Tributaria, Tablas A.91 Resolución de controversias: Número de casos: casos en materia fiscal sometidos a procedimientos internos, y A.92 Resolución de controversias: Número de casos: casos en materia fiscal sometidos a revisión independiente por parte de organismos externos, http://isoradata.org (consultado el 1 de octubre de 2025).
Porcentaje de administraciones que comunicaron un aumento o una disminución del número de casos pendientes
Fuentes: BAsD, CIAT, OIAT, FMI, OCDE, Encuesta Internacional sobre Administración Tributaria, Tablas A.91 Resolución de controversias: Número de casos: casos en materia fiscal sometidos a procedimientos internos, y A.92 Resolución de controversias: Número de casos: casos en materia fiscal sometidos a revisión independiente por parte de organismos externos, http://isoradata.org (consultado el 1 de octubre de 2025).
El Gráfico 8.1. y el Gráfico 8.2. ofrecen un análisis más detallado a nivel de jurisdicción y muestran la variación habida entre 2022 y 2023 en el número de casos de revisión pendientes al cierre del ejercicio fiscal, tanto para las revisiones internas como las externas. Es importante destacar los aumentos significativos en el número de casos de revisión interna comunicados por un pequeño número de jurisdicciones.
Al mismo tiempo, debe señalarse que el volumen de casos por jurisdicción varía considerablemente, y cuando el número de casos es muy bajo, pueden presentarse fluctuaciones importantes entre un año y otro. Esto se vuelve más evidente al observar el Gráfico 8.3., que pone de relieve las grandes diferencias entre jurisdicciones en cuanto al uso de los procedimientos de revisión interna.
Al examinar la Tabla 8.5, que muestra el promedio del número de casos de revisión interna iniciados durante el período 2018-2023, se observa que dicho promedio se ha mantenido estable a lo largo de los años.
Fuente: BAsD, CIAT, OIAT, FMI, OCDE, Encuesta Internacional sobre Administración Tributaria, Tabla A.91 Resolución de controversias: Número de casos: casos en materia fiscal sometidos a procedimientos internos, http://isoradata.org (consultado el 1 de octubre de 2025).
Fuentes: BAsD, CIAT, OIAT, FMI, OCDE, Encuesta Internacional sobre Administración Tributaria, Tabla A.92 Resolución de controversias: Número de casos: casos en materia fiscal sometidos a revisión independiente por parte de organismos externos, http://isoradata.org (consultado el 1 de octubre de 2025).
Nota: Por lo que respecta a Arabia Saudita, el «número de casos de revisión interna iniciados durante el ejercicio fiscal por cada 1 000 contribuyentes activos» se puso en relación con los contribuyentes activos del IVA.
Fuente: BAsD, CIAT, OIAT, FMI, OCDE, Encuesta Internacional sobre Administración Tributaria, Tabla D.49 Casos de revisión administrativa y litigios, http://isoradata.org (consultado el 1 de octubre de 2025).
Nota: La tabla muestra los promedios para las jurisdicciones que proporcionaron información sobre los años 2018 a 2023. Entre paréntesis figura el número de jurisdicciones que presentaron datos. Los datos de Alemania se excluyeron del análisis, al considerarse que distorsionarían los resultados.
Fuente: BAD, CIAT, OIAT, FMI, OCDE, Encuesta Internacional sobre Administración Tributaria, Tabla D.49 Casos de revisión administrativa y litigios, http://isoradata.org (consultado el 1 de octubre de 2025).
Las diferencias de interpretación de la normativa tributaria entre los contribuyentes y la administración tributaria forman parte normal del funcionamiento de los sistemas tributarios, y no es infrecuente que, una vez agotados los procedimientos de revisión interna y externa, estas diferencias den lugar a litigios. Si bien las administraciones tributarias informan de que las controversias suelen resolverse sin necesidad de acudir a la vía judicial, el Gráfico 8.4. ofrece información sobre el desempeño de las administraciones en los casos resueltos ante los tribunales. En él se observan diferencias significativas en el porcentaje de éxito de las administraciones, aunque conviene tener en cuenta que en algunas jurisdicciones el número de casos juzgados es muy bajo, de modo que los resultados pueden variar considerablemente de un año a otro.
Nota: Se consideran casos resueltos a favor de la administración aquellos en los que esta ha obtenido un resultado favorable en más del 50 % de las cuestiones impugnadas en cada caso. Para Argentina e Italia, véase la nota correspondiente en la Tabla A.93.
Fuente: BAD, CIAT, OIAT, FMI, OCDE, Encuesta Internacional sobre Administración Tributaria, Tabla D.49 Casos de revisión administrativa y litigios, http://isoradata.org (consultado el 1 de octubre de 2025).
La actividad empresarial transfronteriza y la movilidad laboral internacional son cada vez más frecuentes. Ello conduce inevitablemente a que surjan controversias sobre qué jurisdicciones tienen derecho a gravar determinados tipos de ingresos. Los convenios fiscales entre jurisdicciones, también conocidos como acuerdos de doble imposición, tienen por objeto eliminar la doble tributación mediante el establecimiento de normas mutuamente acordadas sobre la asignación de los derechos de imposición. Para abordar las situaciones en las que las partes discrepan sobre la aplicación o interpretación de dichas normas, muchos convenios fiscales prevén un procedimiento amistoso para resolver este tipo de controversias, al margen de los recursos legales ordinarios disponibles en virtud de la legislación nacional.
Este procedimiento amistoso es un elemento crucial para la correcta aplicación e interpretación de los convenios fiscales. No en vano, garantiza que los contribuyentes con derecho a los beneficios del convenio tributen de acuerdo con lo previsto en el propio convenio. Por ello, es fundamental garantizar que el acceso al procedimiento amistoso sea sencillo y que los casos se resuelvan y ejecuten con prontitud y dentro de un plazo razonable.
Tras la publicación del informe Hacer más efectivos los mecanismos de resolución de controversias, Acción 14 – Informe final 2015 (OECD, 2015[2]), que contiene un estándar mínimo BEPS en lo referente a la resolución de controversias sobre convenios fiscales, los miembros del Marco Inclusivo de la OCDE y el G-20 sobre BEPS acordaron:
Establecer un proceso de revisión por pares para evaluar la aplicación de dicho estándar mínimo.
Publicar un perfil del procedimiento amistoso para cada jurisdicción.
Elaborar y publicar estadísticas sobre el procedimiento amistoso conforme al marco de presentación de información acordado a tal efecto.
Además, desde 2023 la OCDE publica anualmente información consolidada sobre los procedimientos amistosos (Consolidated Information on MAPs), que ofrece una visión general del marco de procedimiento amistoso de cada jurisdicción miembro del Marco Inclusivo. Incluye, entre otros elementos, las disposiciones relativas al procedimiento amistoso en sus convenios fiscales, los enlaces a sus orientaciones y perfiles de procedimiento amistoso, la estructura y los contactos clave de su función de autoridad competente, así como la evolución de sus estadísticas sobre procedimientos amistosos a lo largo del tiempo. Este trabajo —incluidos los perfiles y estadísticas sobre procedimientos amistosos, los informes de revisión entre pares y la información consolidada sobre los procedimientos amistosos— puede consultarse en el sitio web de la OCDE dedicado a la resolución de controversias en materia de fiscalidad transfronteriza (OECD, 2025[3]).
Además, la OCDE, a través del Foro sobre Administración Tributaria, ha desarrollado herramientas para ayudar a las jurisdicciones y a los contribuyentes a desenvolverse en el procedimiento amistoso:
el Manual on Effective Mutual Agreement Procedures (OECD, 2007[4]); y
el Manual on the Handling of Multilateral Mutual Agreement Procedures and Advance Pricing Arrangements: Enhancing Tax Certainty (OECD, 2023[5]).
Dado que las controversias pueden ser procesos que consumen una gran cantidad de recursos, prevenirlos es la estrategia más eficaz, y un elemento clave del marco de prevención de controversias pasa por orientar y asesorar a los contribuyentes. Las administraciones tributarias suelen encuadrar esta labor como parte de su estrategia de servicios más amplia. Esto puede incluir publicar información y herramientas interactivas en su sitio web, emitir directrices y notas informativas para los contribuyentes y poner en marcha iniciativas educativas y programas de apoyo a las empresas (véase también el Capítulo 5). Además, muchas administraciones ofrecen mecanismos específicos de prevención de controversias, algunos de los cuales se describen en esta sección.
Resoluciones
En consonancia con su compromiso de ofrecer a los contribuyentes certidumbre en cuanto al trato que reciben, actualmente es habitual que las administraciones tributarias aclaren cómo interpretarán las leyes que aplican, así como la legislación fiscal en situaciones concretas. Ello se materializa mediante resoluciones:
Una resolución pública es una declaración en la que la administración explica cómo va a interpretar determinadas disposiciones de la normativa tributaria en situaciones específicas. Por lo general, se publican para aclarar la aplicación de la ley, especialmente cuando un número significativo de contribuyentes puede verse afectado por determinadas disposiciones o cuando una disposición ha generado confusión o incertidumbre. Habitualmente, una resolución pública es vinculante para la administración tributaria cuando resulta aplicable al contribuyente y este actúa conforme a ella.
Una resolución privada responde a una solicitud específica de un contribuyente (o de su representante fiscal) que busca mayor certidumbre sobre cómo aplicará la administración tributaria la normativa en relación con una transacción que se está considerando o que ya se ha realizado. El objetivo de las resoluciones privadas es proporcionar apoyo adicional y certidumbre a los contribuyentes respecto a las consecuencias fiscales de transacciones más complejas.
Para obtener más información sobre qué administraciones ofrecen resoluciones, véase la Tabla 8.5. de la edición de 2024 de esta serie (OECD, 2024[6]).
En 2024, el sistema tributario polaco introdujo una reforma significativa en la tramitación de las resoluciones tributarias con el objetivo de agilizar los plazos de tramitación y respuesta. Actualmente, los documentos relacionados con resoluciones tributarias deben presentarse exclusivamente por vía electrónica a través de los sistemas en línea seguros de la Administración Nacional de Ingresos. Las decisiones correspondientes también se notifican electrónicamente mediante los mismos canales.
La transición a un sistema íntegramente digital permite una tramitación más ágil: los contribuyentes pueden gestionar el procedimiento en línea, sin necesidad de desplazarse físicamente a las oficinas, y el servicio está disponible las 24 horas del día, los siete días de la semana.
Esta medida forma parte de una estrategia más amplia orientada a simplificar los procesos administrativos, incrementar la eficiencia y reducir las cargas burocráticas. La presentación electrónica de solicitudes genera numerosos beneficios tanto para la administración tributaria como para los contribuyentes.
Fuente: Polonia (2025).
Acuerdos previos sobre precios de transferencia
Los acuerdos bilaterales y multilaterales previos sobre precios de transferencia (APPT) son pactos vinculantes entre dos o más administraciones tributarias y uno o varios contribuyentes en relación con un asunto específico durante un período determinado. En un número cada vez mayor de casos, estos APPT de carácter colaborativo han contribuido con éxito a proporcionar seguridad jurídica anticipada en materia fiscal tanto a los contribuyentes como a las administraciones tributarias, al garantizar previsibilidad en el tratamiento fiscal de las transacciones internacionales y reducir el riesgo de controversias.
Para apoyar a las administraciones y a los contribuyentes, el Foro MAP del FTA ha elaborado el Bilateral Advance Pricing Arrangement Manual (OECD, 2022[7]), concebido como una guía para agilizar el proceso de los APPT bilaterales y fomentar un enfoque cooperativo y coordinado. Por otra parte, el Manual on the Handling of Multilateral Mutual Agreement Procedures and Advance Pricing Arrangements: Enhancing Tax Certainty (OECD, 2023[5]) ofrece orientación a las administraciones tributarias y a los contribuyentes sobre los APPT multilaterales tanto desde el punto de vista jurídico como procedimental.
Programas de cumplimiento cooperativo
A lo largo de los últimos años, se ha prestado cada vez más atención al uso de acuerdos cooperativos para gestionar el cumplimiento y reforzar la seguridad jurídica en materia fiscal. Estos programas suelen comportar una relación más transparente entre las administraciones tributarias y los contribuyentes, y en ocasiones requieren enfoques más proactivos para resolver riesgos fiscales significativos. El concepto de cumplimiento cooperativo ha sido objeto de varios informes de la OCDE, el más reciente Co‑operative Tax Compliance: Building Better Tax Control Frameworks (OECD, 2016[8]).
Dado que la aplicación de un programa de cumplimiento cooperativo requiere un elevado nivel de interacción entre los funcionarios de la administración tributaria y los contribuyentes —y, por tanto, implica un uso intensivo de recursos—, tradicionalmente estos programas se han dirigido a grandes empresas. De hecho, cerca de tres cuartas partes de las administraciones informaron disponer de este tipo de programas para grandes contribuyentes. Sin embargo, los avances tecnológicos en los procesos de evaluación de riesgos han llevado a varias administraciones a extender este enfoque a otros grupos de contribuyentes, como los individuos de alto patrimonio neto (véase la Tabla 8.6.).
Porcentaje de administraciones que aplican dichos enfoques
Fuente: BAsD, CIAT, OIAT, FMI, OCDE, Encuesta Internacional sobre Administración Tributaria, Tabla A.107 Enfoques de cumplimiento cooperativo, http://isoradata.org (consultado el 1 de octubre de 2025).
La Agencia Tributaria Nacional de Japón (NTA) ha puesto en marcha diversas iniciativas para mantener y reforzar el cumplimiento tributario de las grandes empresas, con especial énfasis en enfoques de cumplimiento cooperativo.
Una de las principales iniciativas consiste en que la NTA evalúa la situación de la gobernanza corporativa de las grandes empresas en lo que respecta a cuestiones fiscales. Posteriormente, altos funcionarios de las Oficinas Regionales de Tributación mantienen reuniones con los directivos de dichas empresas y les presentan ejemplos de buenas prácticas con el fin de reforzar la gobernanza fiscal dentro de sus organizaciones.
Mediante esta actuación, la NTA puede tener en cuenta el nivel de gobernanza fiscal de las grandes empresas al evaluar sus riesgos tributarios. Esto le permite asignar de manera más eficiente sus recursos humanos —limitados— a las áreas de mayor riesgo. Desde la perspectiva empresarial, este enfoque contribuye a reducir riesgos, como el riesgo de un tratamiento fiscal inexacto o incorrecto y, en última instancia, el riesgo de que se detecten errores en el marco de actuaciones inspectoras.
Además, la NTA ha publicado en su sitio web dos tipos de listas de verificación: «Lista de verificación para declaraciones tributarias»; y«Lista de verificación de aspectos fiscales que requieren especial atención en las grandes empresas». La primera está concebida como una herramienta de autoevaluación voluntaria para que los contribuyentes revisen su declaración antes de su presentación; mientras que la segunda sirve para comprobar si existen omisiones o errores en los ajustes contables o fiscales antes de presentar la declaración. Este proceso contribuye a prevenir errores en las declaraciones y, en consecuencia, a reducir el riesgo de que se detecten incorrecciones durante las inspecciones tributarias.
Fuente: Japón (2025).
Programa internacional de cumplimiento de las obligaciones tributarias
El Programa internacional de cumplimiento de las obligaciones tributarias (ICAP, por sus siglas en inglés) es un programa voluntario que establece un proceso multilateral y cooperativo de evaluación de riesgos y obtención de garantías. Está concebido para proporcionar a los grupos de empresas multinacionales (EMN) dispuestos a participar de forma activa, abierta y totalmente transparente una mayor seguridad jurídica en cuestiones fiscales relacionadas con algunas de sus actividades y transacciones. El ICAP no proporciona a estos grupos de EMN la seguridad jurídica que podría lograrse, por ejemplo, a través de un APPT. No obstante, sí ofrece garantías cuando las administraciones tributarias que participan en la evaluación de riesgos de un grupo de EMN consideran que el riesgo es bajo.1 (OECD, 2021[9])
Inspecciones conjuntas
Las inspecciones conjuntas son otro instrumento que puede ayudar a prevenir controversias; en ellas, funcionarios de dos o más administraciones se unen para formar un único equipo de inspección que examinará cuestiones o transacciones de uno o varios contribuyentes con actividades empresariales transfronterizas y respecto de las cuales las jurisdicciones implicadas tienen un interés común o complementario. Esta colaboración permite a las administraciones tributarias participantes detectar y resolver eventuales desacuerdos o controversias en una fase temprana. (OECD, 2019[10])
Bibliografía
[3] OECD (2025), Dispute resolution in cross-border taxation, https://www.oecd.org/en/topics/dispute-resolution-in-cross-border-taxation.html (accessed on 1 October 2025).
[6] OECD (2024), Tax Administration 2024: Comparative Information on OECD and other Advanced and Emerging Economies, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/2d5fba9c-en.
[5] OECD (2023), Manual on the Handling of Multilateral Mutual Agreement Procedures and Advance Pricing Arrangements: Enhancing Tax Certainty, OECD Forum on Tax Administration, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/f0cad7f3-en.
[7] OECD (2022), Bilateral Advance Pricing Arrangement Manual, OECD Forum on Tax Administration, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/4aa570e1-en.
[9] OECD (2021), International Compliance Assurance Programme: Handbook for tax administrations and MNE, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/a44d51e2-en.
[10] OECD (2019), Joint Audit 2019 – Enhancing Tax Co-operation and Improving Tax Certainty: Forum on Tax Administration, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/17bfa30d-en.
[1] OECD (2017), Tax Administration 2017: Comparative Information on OECD and Other Advanced and Emerging Economies, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/tax_admin-2017-en.
[8] OECD (2016), Co-operative Tax Compliance: Building Better Tax Control Frameworks, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264253384-en.
[2] OECD (2015), Making Dispute Resolution Mechanisms More Effective, Action 14 - 2015 Final Report, OECD/G20 Base Erosion and Profit Shifting Project, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264241633-en.
[4] OECD (2007), Manual on Effective Mutual Agreement Procedures (MEMAP), OECD, Paris, https://doi.org/10.1787/2bb3ab55-en.
← 1. Véase https://www.oecd.org/en/about/programmes/icap.html para ampliar la información (consultado el 1 de octubre de 2025).