В тази глава се подчертава значението на възприемането на стратегически подход и на ясно определени рамки за мониторинг и оценка с цел борба с измамите. В нея се очертават основните компоненти на надеждните системи за мониторинг и оценка, включително интегрирането на мониторинга и оценката в цикъла на стратегията, подобряването на използването на данни, разработването и изборът на подходящи индикатори и отчитането на ключовите ограничения при измерването и анализа.
Оценка, Актуализиране и Мониторинг на Стратегиите за Борба с Измамите
Методология
Извлечение
Интегритетът (почтеността) е един от стълбовете на политическите, икономическите и социалните структури и крайъгълният камък на доброто управление (OECD, 2017[1]). Въпреки това, никоя държава не е защитена срещу нарушения на интегритета – измамите и корупцията са широко разпространени във всички общества и, ако не се вземат мерки, могат да подкопаят доверието в публичните институции, да застрашат функционирането на демокрациите и да навредят на социалното и икономическото благосъстояние (OECD, 2024[2]). На глобално ниво се очертава ясна тенденция: мащабът и въздействието на измамите нарастват, като проблемът се задълбочава поради развитието на технологиите и нарастващите рискове от тежка и организирана престъпност, насочена към извършването на широко разпространени и систематични измами. Според оценката от Световното проучване за измамите на Асоциацията на сертифицираните експерти по разкриване на измами (ACFE / АСЕРИ), всяка година организациите по света губят 5% от средствата си в резултат на измами, свързани с трудовата дейност (което възлиза на загуби в размер на над 5 трилиона щатски долара). Освен това в годишния доклад на Европейската прокуратура (ЕП) за 2025 г. се посочва, че щетите, причинени от измами и други престъпления срещу бюджета на ЕС, се оценяват на около 25 млрд. евро, което представлява значително увеличение от 22,5% в сравнение с предходната година. Над половината от тези щети са свързани с трансгранични измами с ДДС, при които е налице системно участие на престъпни организации (ACFE, 2024[3]; European Public Prosecutor’s Office, 2025[4]).
В рамките на ЕС задължението за защита на бюджета на Съюза чрез противодействие на измамите и на всякакви други незаконни дейности, засягащи финансовите интереси на ЕС, е споделена отговорност между ЕС и неговите държави-членки.1 Европейската комисия, Европейският парламент и Европейската сметна палата настоятелно насърчават приемането на национални стратегии за борба с измамите (НСБИ) в държавите-членки на ЕС с цел ефективна и ефикасна защита на финансовите интереси на Съюза (European Commission, 2023[5]). Чрез НСБИ не само се подобрява превенцията, разкриването и реакцията на нередностите и измамите на национално равнище, но също така се укрепва институционалното сътрудничество и отчетността, прозрачността пред обществеността относно усилията за борба с измамите, както и сътрудничеството и координацията между различните организации за съвместно решаване на общи проблеми, например с Европейската служба за борба с измамите (ОЛАФ / OLAF), институциите на ЕС и други държави-членки на ЕС.
Важно е да се отбележи, че въвеждането на НСБИ може да даде възможност на страните да предприемат проактивно разкриване и предотвратяване на измамите, като обединят ресурси и експертен опит от различни области и нива на управление, за да противодействат на измамите по холистичен и систематичен начин (OECD, 2026[6]). На този фон все повече се осъзнава, че за да се справят със съвременните измами, правителствата следва да изоставят фрагментираните, специфични за отделните ведомства интервенции и да възприемат общодържавен подход. Като част от подготвителната работа за следващата многогодишна финансова рамка (МФР), Европейската комисия предприе Преглед на структурите за борба с измамите с цел по-ефективно противодействие на предизвикателствата и преодоляване на съществуващите дефицити в защитата на финансовите интереси на ЕС. В Бялата книга за прегледа се отбелязва, че ключова мярка за повишаване на превенцията на национално равнище е приемането на НСБИ и свързани с тях планове за действие (European Commission, 2025[7]) Основните елементи на НСБИ са подчертани в карето по-долу и са разгледани по-подробно в подраздела „Общовалидни принципи за ефективни системи за мониторинг и оценка“.
Индикаторите за публична почтеност (PII / ИПП) на ОИСР се състоят от конкретни критерии, изведени от най-добрите стандарти и практики, изложени в Препоръката на ОИСР относно публичната почтеност и други международни правни инструменти. ИПП подпомагат страните чрез обективна оценка на силните и слабите страни на техните системи за борба с корупцията и за почтеност, включително качеството на стратегическите рамки (напр. националните стратегии за борба с корупцията и с измамите). В Насоките на Европейската комисия за изготвяне на НСБИ се следва подобен метод за разработване на стратегически подход за борба с измамите. Независимо дали стратегическата рамка е въведена като единна национална стратегия или под друга форма, стратегическият подход на публична почтеност, включително противодействието на измамите, би трябвало да включва следните елементи:
Анализ на проблемите: идентифициране, анализ и намаляване на риска. Анализът на проблемите съставлява основата на стратегията за борба с измамите и включва извършване на оценка на риска от измами, за да се прецени характерът, мащабът и въздействието на измамите в страната, включително съответните рискове от измами. Този подготвителен етап следва да включва и оценка на възможностите и предизвикателствата, които могат да улеснят или затруднят прилагането на ефективна стратегия за борба с измамите (като например съществуващото законодателство, организацията, процедурите, средствата и ресурсите, както и сътрудничеството между съответните институции за борба с измамите). Този подготвителен етап следва да включва и оценка на възможностите и предизвикателствата, които могат да улеснят или затруднят прилагането на ефективна стратегия за борба с измамите (като например съществуващото законодателство, организацията, процедурите, средствата и ресурсите, както и сътрудничеството между съответните институции за борба с измамите), с цел подбор на най-ефективните мерки за намаляване на риска при изготвянето на стратегията и плана за действие.
Разработване на стратегия: степенуване на целите по важност, консултации по политиките и координация. След приключването на всеобхватен анализ на проблемите и оценка на риска от измами, следващата стъпка е изготвянето на стратегия за борба с измамите, която да намали установените рискове и предизвикателства, като гарантира съгласуваност между всички ангажирани субекти, политики и цели. Това включва определяне и степенуване по важност на целите на борбата с измамите, отразяване на етапите от цикъла на борбата с измамите, както и консултации и координация между съответните заинтересовани страни в тази област.
Разработване на индикатори с изходни нива, междинни етапи и целеви стойности: Индикаторите за изпълнение са ключови елементи, които показват постигнатия напредък (или постигнатите резултати) по отношение на целите на стратегията за борба с измамите. Индикаторите могат да се основават на количествени или качествени данни, което позволява извършване на сравнителен анализ за оценка на ефективността на различните интервенции в стратегията за борба с измамите.
Изготвяне на план за действие, разпределяне на отговорностите и изчисляване на разходите за дейностите: Планът за действие е основният инструмент за прилагане на стратегията за борба с измамите. Планът за действие трябва да включва предложените цели, мерки, отговорни институции, индикатори и съответните източници на данни, предварителни оценки на капиталовите и оперативните разходи, както и на всички допълнителни разходи, както и да бъде публично достъпен.
Изпълнение, мониторинг, оценка и оповестяване на резултатите: Накрая, стратегията за борба с измамите следва да включва надеждна рамка за мониторинг и оценка, която да позволява да се проследява напредъкът в постигането на стратегическите цели и да осигурява информация за актуализациите или преработките на стратегията за борба с измамите и плана за действие. Ползата от мониторинга и оценката за управлението, изготвянето на политики и извличането на поуки в организациите зависи в значителна степен и от това как се оповестяват напредъкът и резултатите от стратегията Затова комуникацията е неразделна част от стратегията за борба с измамите и от рамката за нейния мониторинг и оценка.
Източник: Адаптирано от (OECD, 2024[8]; OECD, 2020[9]; European Commission, 2016[10]; OECD, 2017[1]).
Докладът на ОИСР за перспективите в областта на борбата с корупцията и поддържането на почтеността за 2026 г. показва, че страните все по-често въвеждат специални рамки за борба с измамите, като подходите варират от интегриране на цели за борба с измамите в съществуващите рамки за борба с корупцията и поддържане на почтеността до приемане на самостоятелни национални, отраслови / секторни и организационни стратегии за борба с измамите с цел опазване на публичните средства (Вж Фигура 1.1). От 63-те държави членки и страни партньори на ОИСР, включително 25 държави-членки на ЕС и 5 страни кандидатки за членство в ЕС, седем държави (11%) разполагат с действащи национални, всеобхватни стратегии за борба с измамите, а деветнадесет държави (30%) са приели стратегии на равнището на отделно министерство или агенция („стратегии на организационно равнище“). Освен това десет държави (16%) разполагат със стратегии за борба с измамите, насочени към конкретен отрасъл на икономиката, област на публичните разходи или специална схема за финансиране (OECD, 2026[6]).
Забележка: Подчертаните страни в „Държави-членки на ЕС и страни кандидатки за членство в ЕС“ са кандидатки за членство в Европейския съюз.
Секретариатът на ОИСР проведе проучване сред 63 държави членки и партньорски страни, за да идентифицира публично достъпни и актуални стратегии за борба с измамите. Самостоятелните стратегии за борба с измамите се приемат от централното правителство и не са насочени към конкретна дейност или програма. Отрасловите / секторните стратегии целят борба с измамите в конкретен отрасъл на икономиката, програма или схема за финансиране. Стратегиите на организационно равнище включват цели за борба с измамите, свързани с дейността на дадено министерство или държавна агенция. Категориите на стратегиите за борба с измамите не се изключват взаимно и отделните държави могат да прилагат няколко вида стратегии едновременно. За целите на визуализацията обаче за всяка държава е показан само един вид стратегия, като се дава предимство на стратегиите на национално равнище. Например, държава, която има самостоятелна национална стратегия за борба с измамите и цел(и) за борба с измамите, заложени в стратегическата рамка за борба с корупцията, е представена само веднъж – в първата категория.
Източник: (OECD, 2026[6])
Въпреки че все повече държави приемат стратегически рамки за борба с измамите, в много от тях все още липсват ясно определени рамки за мониторинг и оценка, които да позволяват да се прецени приносът на противодействието на измамите и да се получи информация дали съществуващите мерки са ефективни. В доклада на ОИСР за перспективите в областта на борбата с корупцията и поддържането на почтеността за 2026 г. се подчертава, че това е по-широка тенденция: от 46-те държави членки и партньори на ОИСР, които имат съответни стратегически цели в областта на борбата с корупцията и на почтеността, по-малко от половината страни използват индикатори и оценки на ниво резултати, за да демонстрират конкретните предимства на подобренията в областта на почтеността, а само 37% от държавите са планирали оценка в края на периода на изпълнение като официална дейност (OECD, 2026[6]).
Рамките за мониторинг и оценка са фундаментални концепции, които дават възможност да се разбере как се прилагат стратегиите за борба с измамите, дали стратегията постига желаните резултати и в крайна сметка дали измамите са намалели. За да са в крак с разрастващите се рискове от измами, стратегиите за борба с измамите трябва да са придружени от солидна рамка за мониторинг и оценка, която да гарантира, че стратегиите ще останат динамични, основани на факти документи, способни да се справят както с настоящите заплахи, така и с нововъзникващите рискове от измами. Освен това, гарантираното информиране както на вътрешните, така и на външните заинтересовани страни за резултатите и напредъка по стратегиите за борба с измамите е ключова мярка за прозрачност, която дава възможност за отчетност и повишава доверието в усилията за поддържане на почтеността, като по този начин стимулира бъдещи действия.
Макар че са взаимосвързани понятия, мониторингът и оценката са отделни дейности, които служат на различни, но взаимно допълващи се цели:
Мониторингът представлява рутинна процедура за събиране и отчитане на данни и доказателства, с цел да се гарантира, че ресурсите се изразходват по подходящ начин, крайните продукти се доставят успешно, а основните етапи и целите се постигат през целия жизнен цикъл на проекта. За целите на мониторинга е необходимо систематично да се събира информация по определени индикатори, за да се даде на основните заинтересовани страни в дадена текуща инициатива представа за напредъка и предизвикателствата при нейното изпълнение.
Оценката, на свой ред, е структурирана и обективна преценка на текуща или приключена инициатива, на нейното планиране, изпълнение и резултати. Целта на оценката е да се определи релевантността и степента на постигане на целите, съгласуваността, ефикасността, ефективността, въздействието и устойчивостта, както и стойността или значението на дадена интервенция от политиката. Преди всичко оценките трябва да водят до извличане на поуки и да осигуряват приемственост и съгласуваност във времето (OECD, 2020[11]).
На този фон в доклада се представя цялостна методология за мониторинг, оценка и актуализиране на стратегиите за борба с измамите. Целта на доклада е да се подобрят усилията за всеобхватен надзор и непрекъснато усъвършенстване на мерките за борба с измамите, като се осигури структуриран и динамичен подход към управлението на стратегиите за борба с измамите, който не само реагира на настоящите заплахи, но и се адаптира към бъдещите предизвикателства. Методологията е предназначена предимно за структури, които координират изпълнението, мониторинга и оценката на стратегиите за борба с измамите (като например Службите за координация на борбата с измамите (АФКОС) в държавите-членки на ЕС), но може да бъде полезна и за структурите, изпълняващи стратегията за борба с измамите. Методологията е приложима спрямо всички видове стратегии за борба с измамите, независимо дали е избран подход на национално, секторно, регионално или организационно равнище. Докладът се допълва от приложение, съдържащо практически инструменти за мониторинг и оценка, чиято цел е да предостави на страните необходимите ресурси за създаване на стабилна рамка за мониторинг и оценка:
Инструмент 1: Примерен въпросник за оценка – Инструмент за оценка
Инструмент 2: Каталог на индикаторите за резултат и въздействие – Инструмент за оценка
Инструмент 3: Контролен списък за актуализиране на стратегиите и плановете за действие за борба с измамите – Инструмент за оценка и актуализиране
Няма единна, всеобщо приета правна дефиниция за „измама“, която да се прилага в световен мащаб (OECD, 2026[6]). За целите на настоящия доклад ще се използва определението за измама, нанасяща вреда на финансовите интереси на ЕС, формулирано в Директива (ЕС) 2017/1371 на Европейския парламент и на Съвета от 5 юли 2017 г. относно борбата с измамите, засягащи финансовите интереси на Съюза, по наказателноправен ред (Директивата за финансовите интереси на Съюза / Директивата “ПИФ”), за да се гарантира ясното разбиране на различните компоненти на измамите, засягащи финансовите интереси на ЕС (Каре 1.2).
a) по отношение на разходите, несвързани с възлагането на обществени поръчки — всяко действие или бездействие, което се отнася до:
i) използването или представянето на фалшиви, неверни или непълни декларации или документи, в резултат на което се присвояват или неправомерно се задържат средства или активи от бюджета на Съюза или бюджетите, управлявани от Съюза или от негово име;
ii) неоповестяването на информация в нарушение на конкретно задължение, което води до същия резултат; или
iii) неправилното използване на такива средства или активи за цели, различни от тези, за които те са били първоначално предоставени;
б) по отношение на разходите, свързани с възлагането на обществени поръчки — най-малко когато е извършена, за да се получи незаконна облага за извършителя или друго лице, като по този начин се причиняват щети на финансовите интереси на Съюза — всяко действие или бездействие, което се отнася до:
i) използването или представянето на фалшиви, неверни или непълни декларации или документи, в резултат на което се присвояват или неправомерно се задържат средства или активи от бюджета на Съюза или бюджетите, управлявани от Съюза или от негово име;
ii) неоповестяването на информация в нарушение на конкретно задължение, което води до същия резултат; или
iii) неправилното използване на такива средства или активи за цели, различни от тези, за които те са били първоначално предоставени, което нарушава финансовите интереси на Съюза;
в) по отношение на приходите, различни от посочените в буква г) приходи, произтичащи от собствени ресурси от ДДС — всяко действие или бездействие, което се отнася до:
i) използването или представянето на фалшиви, неверни или непълни декларации или документи, в резултат на което незаконно се намаляват ресурсите в бюджета на Съюза или бюджетите, управлявани от Съюза или от негово име;
ii) неоповестяването на информация в нарушение на конкретно задължение, което води до същия резултат; или
iii) неправилното използване на законно предоставени ползи, което води до същия резултат;
г) по отношение на приходите, произтичащи от собствени ресурси от ДДС — всяко действие или бездействие, извършено по трансгранични схеми за измами, което се отнася до:
i) използването или представянето на фалшиви, неверни или непълни декларации или документи, свързани с ДДС, в резултат на което се намаляват ресурсите в бюджета на Съюза;
ii) неоповестяването на свързана с ДДС информация в нарушение на конкретно задължение, което води до същия резултат; или
iii) представянето на точни декларации по ДДС за целите на измамно прикриване на неплащането или неправомерното пораждане на права на възстановяване на ДДС.
Източник: (Official Journal of the European Union, 2017[12])
Макар мониторингът и оценката да са отделни функции, тяхната ефективност зависи от набор от общи предварителни условия. Тези условия гарантират, че мониторингът и оценката не са изолирана или ретроспективна дейност, а са неразделна част от цикъла на стратегията. Освен това и двете функции се основават на общи принципи, свързани с използването на данни, избора и разработването на индикатори и отчитането на ограниченията при измерването и анализа, които са описани в настоящия подраздел.
1.2.1. Вграждане на мониторинга и оценката в цикъла на стратегията: цели, планиране на изпълнението и логика на интервенцията:
Мониторингът и оценката са най-ефективни, когато се включват още във фазата на разработване на стратегията за борба с измамите, а не когато се въвеждат на етапите на изпълнение или приключване. Ранната интеграция позволява да се установят изходни условия, спрямо които по-късно да се оценяват напредъкът и резултатите (Johnsøn and Søreide, 2013[13]). Това също така гарантира, че потребностите от данни, индикаторите и механизмите за отчитане ще се определят успоредно със стратегическите интервенции. Следователно е необходима ясна логика на интервенцията, която да очертае как се очаква стратегията да доведе до промяна. Започва се с добре дефинирани стратегически цели, които служат като основа за планиране на изпълнението, разработване на индикатори и последваща оценка (OECD, 2017[1]; OECD, 2020[9]).
Стратегическите цели трябва да се основават пряко на оценки на риска от измами и на задълбочен анализ на проблемите, като така се гарантира, че стратегията за борба с измамите ще откликва на най-значимите уязвимости. Целите могат да бъдат допълнително разбити на подцели, мерки, дейности, индикатори, междинни етапи и целеви стойности. В Насоките на Европейската комисия за националните стратегии за борба с измамите се подчертава, че целите трябва да обхващат всички етапи от цикъла на борбата с измамите и да отразяват както рисковете, свързани с разходите, така и тези, свързани с приходите, когато това е уместно. Те следва също така да бъдат съгласувани, където това е приложимо, с по-широките национални стратегии за борба с измамите и корупцията. Важно е целите да остават ограничени на брой, за да се гарантира определянето на приоритети, осъществимостта и ефективното проследяване, и те да бъдат формулирани съгласно SMART критериите (от английски: specific, measurable, achievable, relevant, and time-bound - конкретни, измерими, постижими, релевантни и обвързани с конкретни срокове), като се отчитат наличните ресурси (European Commission, 2016[10]).
Източник: OECD Secretariat. (Секретариатът на ОИСР)
След определянето на стратегическите цели, планирането на изпълнението трябва да ги превърне в конкретни и оперативни дейности. В плановете за действие трябва ясно да се посочат отговорностите, сроковете и очакваните кайни продукти, така че както изпълнителите, така и външните заинтересовани страни да разберат какво ще бъде направено, от кого и кога (Hoppe, 2013[14]). В тях трябва да се определи и как ще се измерват напредъкът и резултатите, като по този начин оперативното изпълнение ще се свърже с рамката за мониторинг и оценка. Тази логика на интервенцията трябва да бъде изразена чрез верига от резултати, която очертава верига от причинно-следствени връзки от вложените ресурси и дейностите до крайните продукти, резултатите и търсените въздействия. Веригите от резултати позволяват да се изобрази връзката между различните цели на стратегията и да се изясни кои дейности ще бъдат осъществени, както и предвидените вложени ресурси, крайни продукти и резултати за всяка от тях. Именно това ще бъде подложено на мониторинг и оценка, за да се определи успехът на дадена стратегия.
Като алтернатива може да се използва подходът на „Теорията на промяната“, за да се изготви по-гъвкава концептуална схема за това как и защо се очаква да настъпи промяната, включително предположенията и контекстуалните фактори, които оказват влияние върху изпълнението. По същество, теорията на промяната включва очертаване на дейностите, както и на вложените в тях ресурси, крайните продукти и резултатите, а също и на основните предположения за това как всяка дейност ще доведе до промени, насочени към постигането на стратегическите цели на стратегията за борба с измамите. Това е от съществено значение за намаляване на опасността дейностите да се окажат неефективни, нецелесъобразни или да имат нежелани странични ефекти (Pyman and Heywood, 2024[15]). Макар теорията на промяната да се основава на причинно-следствената логика, тя изисква и обяснение на веригата от причинно-следствени връзки (ако настъпи Х, тогава ще последва Y, тъй като са изпълнени предварително определените условия) (Johnsøn, 2012[16]).
Като цяло ефективният мониторинг и оценка се основават на набор от взаимосвързани основни принципи, включително ранната им интеграция в процеса на разработване на стратегията, последователна логика на интервенцията и ясни връзки между целите, дейностите и резултатите. Тези елементи гарантират, че системите за мониторинг и оценка ще се основават на структурирана и измерима рамка, която позволява както оценка на изпълнението, така и извличане на поуки. Следващите раздели надграждат тези основни принципи, като разглеждат по-подробно разработването на индикатори, използването на данни и основните съображения при измерването и анализа.
1.2.2. Разработване и подбор на индикатори с изходни нива, междинни етапи и цели
След като създателите на политиките си изяснят конкретните проблеми, които трябва да бъдат решени, и резултатите, които очакват от стратегията, следва да бъдат определени подходящи индикатори, които да отразяват всяка цел. Индикаторите определят мерките, чрез които целите стават оперативни, за да се прецени дали дадена цел е постигната. Те могат да се основават на количествени или качествени данни и следва да отразяват промените, свързани със стратегията за борба с измамите (Georgieva-Andonovska, 2016[17]). Мониторингът на изпълнението чрез индикатори позволява също така да се идентифицират рисковете, както и предстоящите предизвикателства и възможности по време на процеса на изпълнение, и следователно може да служи като ценен управленски инструмент, осигуряващ информация за вземането на оперативни решения. Това дава възможност за сравнителен анализ, чрез който може да се оцени ефективността на различните интервенции в стратегията и в други части на системата за публична почтеност. Има четири вида индикатори, които са относими към целите на стратегията за борба с измамите и съответния ѝ план за действие:
Индикаторите за вложените ресурси са ресурсите, които са изразходвани, или дейностите, които са извършени за постигане на конкретна цел (напр. персонал, финансови средства, време, оборудване).
Индикаторите за краен продукт касаят действията, които вече са изпълнени, като въвеждане на нови практики или процедури, обучение на персонала или приемане на политика за конфликт на интереси. Индикаторите за краен продукт показват, че предложените действия се осъществяват съгласно планирания график, и дават възможност за корекции в графика, ако възникнат непредвидени логистични затруднения.
Индикаторите за резултат измерват степента, в която действията в рамките на стратегията за борба с измамите постигат желаните краткосрочни и средносрочни ефекти, като например подобрено междуинституционално сътрудничество или по-широко използване на каналите за сигнализиране на нередности. Не е нужно а се определят индикатори за резултат за всяко действие (или мярка), а по-скоро за оперативни цели (от второ ниво).
Индикаторите за въздействие отразяват по-широките и дългосрочни последици от стратегиите за борба с измамите, като например постигане на силна култура на борба с измамите, повишаване на доверието в институциите, отговарящи за борбата с измамите, или укрепване на капацитета за предотвратяване и разкриване на измами. Тези индикатори обикновено се определят на ниво стратегически цели (първо ниво) или на ниво стратегия като цяло. Ето защо индикаторите за резултат и въздействие са традиционно по-подходящи за самата стратегия за борба с измамите, докато планът за действие обикновено акцентира върху дейностите, очакваните крайни продукти и индикаторите за продукт (OECD, 2025[18]).
Важно е индикаторите да бъдат обвързани с различните параметри на теорията на промяната или веригата на резултатите, за да се получи информация за това дали стратегията за борба с измамите постига заложените цели на ниво продукт, резултат или въздействие (Johnsøn, 2011[19]). Например, една от основните цели на стратегията за борба с измамите може да бъде подобряването на сътрудничеството между различните заинтересовани страни в тази област. За да се постигне това, една второстепенна стратегическа (или оперативна) цел може да бъде повишаване на координационните правомощия и капацитета на водещата структура в борбата с измамите (напр. АФКОС или друг орган). Индикаторите за продукт в този случай могат да бъдат броят на координационните срещи на водещия орган на стратегията с участието на представители от различни институции, както и процентът на управляващите органи, които оценяват координацията като полезна за подпомагане на съответните им дейности по борба с измамите. Тогава очакванията са ясни: щом тези (и евентуално други) индикатори бъдат изпълнени, целта ще бъде постигната, което от своя страна ще допринесе за борбата с измамите. Пример за обвързване на индикаторите с различните параметри на веригата на резултатите е представен на Фигура 1.3 по-долу.
Източник: Изготвена от Секретариата на ОИСР, адаптирана от (Johnsøn, 2011[19]). (.
Индикаторите и механизмите за мониторинг следва да бъдат съгласувани по време на етапа на разработване на стратегията за борба с измамите, за да се определи как водещият орган по стратегията може да оценява ефективността на дадени действия, цели и на стратегията като цяло. Като се има предвид тази бележка, мониторингът е непрекъснат процес; тъй като рисковете от измами и потребностите на организацията се променят, индикаторите трябва да се преразглеждат и съответно коригират с течение на времето, за да се гарантира ефективността на усилията за борба с измамите. Следователно, след като започне изпълнението и мониторингът, отговорните за стратегията органи следва да правят преглед на индикаторите, за да преценят дали избраните идикатори са все още релевантни и дали е възможно събирането на данни на определените интервали, с цел да се осигури информация за процеса на вземане на решения за актуализиране и преразглеждане на плана за действие. Във връзка с това, ръководителите на стратегии биха могли да обмислят въвеждането на официални механизми с цел преглед и коригиране на показателите, скалата за изходни стойности и целите при значителни промени в рисковете от измами, институционалния контекст, или в условията за изпълнение на стратегията. Това би подкрепило постоянната актуалност на системите за мониторинг и оценка, и също би гарантирало, че те продължават да предоставят полезна информация с цел вземането на решения.
За разлика от дейностите по мониторинга, при които обикновено се вземат предвид показателите за крайни продукти, при оценките следва да се набляга повече на индикаторите за крайни резултати и въздействие. Въпреки това, следва да се отбележи, че макар индикаторите за резултати и въздействие да са ценни инструменти за определяне на ефективността и въздействието на дадена стратегия, те не служат като окончателно доказателство за това дали стратегията е ефективна. Всички индикатори за резултати се влияят от външни фактори, които са косвено свързани със стратегията, поради което за измерване на ефективността на дадена цел следва да се използват множество индикатори. Например, не се препоръчва използването на индекси, основани на възприятията, като единствени индикатори за резултат от дадена стратегия за борба с измамите, тъй като вариациите не могат да бъдат приписани изцяло на стратегията и не винаги съответстват на промени в действителните нива на измамите или корупцията. В действителност, поредица от широко отразявани скандали, свързани с измами, може да влоши възприятието за измамите в дадено общество, въпреки че е възможно тези разкрития да се дължат на по-добро разследване, по-голяма прозрачност или намалена безнаказаност, докато ниското възприятие за измамите може да сочи, че голяма част от тях остават неразкрити или не се докладват (Pyman, 2017[20]). Ето защо е препоръчително, когато ресурсите го позволяват, да се триангулират индексите на макрониво, като например индикаторите, основани на възприятия, с „обективни“ индикатори на ниво резултати или въздействие, основани на неоспорими факти (напр. загуби от измами, измерени в парично изражение, или количество на сигналите за измами) (Johnsøn, 2011[19]).
Определянето на подходящи индикатори за национална стратегия за борба с измамите зависи от стратегическите цели и задачи на всяка организация, като се отчитат наличността, честотата и лекотата на събиране на данни, ресурсите, съществуващите информационни потоци и собствеността върху данните. Като се има предвид горното, в Каре 1.3 по-долу са включени няколко основни съображения, които следва да се отчитат при формулирането на индикаторите.
Използвайте ясни и практични индикатори: Съсредоточете се върху постижими индикатори за мониторинг на изпълнението и въздействието на политиките, като избягвате прекалено амбициозните опити да измервате почти неизмерими концепции без адекватни ресурси. Наблегнете на конкретните резултати, а не на абстрактни понятия като „намаляване на измамите“. При определяне на индикаторите не бива да се стремим да измерваме няколко аспекта едновременно, а да се съсредоточим върху един елемент от целта. Индикаторите следва да се разработват съгласно SMART критериите, което означава, че трябва да бъдат конкретни, измерими, постижими, реалистични и обвързани с конкретни срокове.
Определете къде се генерират данните и кой отговаря за предоставянето им: За всеки индикатор уточнете коя структура, звено или функционална единица отговаря за събирането на необходимата информация за изчисляването му, как се събират данните и колко често или с каква периодичност се извършва събирането им. Задаването на подробен показател, основан на широкомащабно проучване сред обществеността, би могло да се окаже интересен заменител на възприятията, но без достатъчни финансови и човешки ресурси може да е трудно да се реализира на необходимото ниво на зрялост.
Не забравяйте за ресурсите: Имайте предвид, че за измерването на успеха са нужни ресурси. Макар да е възможно в стратегиите да се предлагат амбициозни методи за измерване на напредъка, тяхното прилагане може да се затрудни без адекватни ресурси. Когато е възможно, използвайте информация, която вече е събрана или до която има лесен достъп – напр. броят на дисциплинарните разследвания. Когато това не е възможно, предвидете допълнителни разходи (финансови и за персонал) за събирането на данни.
Предвиждайте трудностите и рисковете: Помислете за възможните трудности и рискове, свързани със събирането и анализа на данни, и набележете потенциални решения за избягването им.
Определете изходни нива: Осигурете отправна точка за измерване, като определите изходни данни за всеки индикатор. За установяване на тези изходни нива могат да спомогнат историческите данни или първоначалните оценки.
Определете целеви стойности, включително крайни дати: Задайте целеви стойности за всеки индикатор, като посочите какво е очакваното изпълнение към определена дата.
Помислете за ограничения на количествените индикатори: Дайте си сметка, че въздействието не винаги може да се отрази изцяло само чрез цифри. Определете какво може и какво не може да покаже всеки индикатор и избягвайте да правите изводи, които излизат извън обхвата му. Допълнете количествените данни с качествени факти и доказателства (като преглед на случаи, обратна връзка от заинтересованите страни или оценки на процесите), за да разберете как се постигат резултатите. Например, броят на констатираните случаи на конфликт на интереси не дава представа за това как са разрешени тези случаи, поради което той трябва да бъде съчетан с качествена информация относно процеса на вземане на решения и последващите действия.
Проверете валидността на определените измерители: Определените индикатори трябва да измерват това, за което са предназначени, или, казано по друг начин, ако всички индикатори, определени за дадена цел, са изпълнени, може ли да се приеме, че целта е постигната? В това отношение може да се окаже полезно обратното проследяване. Това означава, че ако приемем, че всички индикатори са изпълнени, има ли все пак вероятност целта да не е постигната? Ако не е така, как може да се компенсира тази разлика? В някои случаи може да няма достатъчно налични преки индикатори и да се наложи използването на заместващи индикатори.
Избягвайте нежелателните стимули: Възможно е някои индикатори неволно да насърчават нежелателно поведение. Например, индикатор като „намаляване на броя на докладваните случаи на измама“ може да насърчи докладването на по-малко случаи или да възпрепятства подаването на жалби с цел да се покаже напредък, което може да прикрие истинския мащаб на измамите, вместо да го намали. Намалете този риск като:
Разпространите посланието, че увеличеният брой на разкритите или сигнализирани случаи на измама може да е признак за по-ефективни системи за разкриване и за повишено доверие в механизмите за сигнализиране.
Съчетайте този показател с други (напр. коефициент на разкриваемост, резултати от разследвания, възстановяване на средства), за да се гарантира балансирано тълкуване на изпълнението.
Заложете реалистични очаквания, че подобрените системи могат първоначално да доведат до по-голям брой докладвани измами, което ще е отражение на по-добрия надзор, а не на влошаване на изпълнението.
Избягвайте използването на мерки за крайни продукти при индикатори за резултати: Често срещана грешка при разработването на индикатори е използването на мерки за продукти като индикатори за резултати. При избора на подходящи индикатори за дадена стратегия и план за действие за борба с измамите е много важно да се помни какво точно е предназначен да измерва всеки индикатор: индикаторите за резултати трябва да измерват резултати (имат ли действията по стратегията желаните краткосрочни и средносрочни ефекти?), докато индикаторите за продукти измерват дали действията се осъществяват съгласно планирания график.
Избягвайте представянето на мерки като целеви стойности или резултати: Когато мерките са представени като целеви стойности (напр. „обучение на 100 държавни служители по новите правила за възлагане на обществени поръчки“) или като резултати (напр. „подобряване на разкриването на конфликти на интереси чрез обучение на държавни служители по новите правила за възлагане на обществени поръчки“), става трудно да се определят смислени индикатори с ясни изходни нива и целеви стойности, както и да се проследява напредъкът или да се внасят корекции с течение на времето
Източник: Адаптирано от (Council of Europe, 2013[21]; Schumann, 2016[22]).
Примери за източници на данни могат да бъдат проучвания на общественото мнение, диагностични проучвания в публичния сектор, международни проучвания или комбинирани проучвания. На Таблица 1.1 са представени примери за потенциални източници на данни за индикатори за измерване на стратегиите за борба с измамите.
Източник: Адаптирано от (OECD, 2023[23]) на базата на информация от (United Nations, 2011[24]) (Parsons, 2013[25]) (Kaptein, 2007[26]).
В Приложение Б /Annex B „Каталог на индикаторите за резултат и въздействие “ е включен каталог с примерни индикатори на ниво резултати и въздействие, основани на общите стратегически и оперативни цели за борба с измамите, включително потенциални източници на данни.
1.2.3. Отчитане и намаляване на ограниченията при измерването и анализа в рамките на мониторинга и оценката
Мониторингът и оценката на стратегиите за борба с измамите се основават на данни, които често са частични, зависят от контекста и подлежат на тълкуване. В резултат на това както мониторингът, така и оценката са уязвими по отношение на методологически и когнитивни пристрастия, както и на ограничения, свързани с качеството, достъпността и съпоставимостта на данните. Ако тези ограничения не бъдат изрично отчетени и коригирани, те могат да доведат до подвеждащи заключения относно изпълнението, ефективността или въздействието. Ето защо в настоящия раздел се описват основните подходи за идентифициране, отчитане и намаляване на ограниченията при измерването и анализа, с цел да се повиши надеждността, достоверността и приложимостта на констатациите от мониторинга и оценката по отношение на стратегиите за борба с измамите:
Повишаване на осведомеността относно потенциалните пристрастия. Откритото признаване на пристрастията спомага за повишаване на осведомеността, насърчава критичния дебат относно вероятните им последици и подпомага въвеждането на допълнителни мерки или процедури за преодоляването им.
Проактивно идентифициране на непредвидени последствия. Непредвидените последствия могат да се окажат трудни за прогнозиране. Размисълът върху такива, които вече са настъпили в подобни ситуации, може да даде представа за това какви резултати вероятно ще възникнат в бъдеще.
Триангулиране на данни. Използвайте различни източници на информация, за да потвърдите и направите кръстосана проверка на констатациите при оценката на резултатите или въздействията. Например, при индикатора за публична почтеност (PII/ИПП) 3.2 на ОИСР, отнасящ се до обосноваността на доказателствата в стратегиите за борба с корупцията, се поставя въпросът дали анализът на проблема се основава на най-малко четири различни източника от списък с осем такива. Този списък включва индикатори от международни организации или изследователски институции; проучвания сред служители, домакинства, фирми и др.; данни от публични регистри (напр. на правоохранителни органи, одитни институции, национални статистически служби); публикувани изследвания на национални или международни организации или академични институции; както и проучвания по поръчка. (OECD, 2025[27])
Използвайте подхода „критични приятели“. Включването на лица, които не участват в процеса на оценка, може да спомогне за оспорване на груповото мислене, за представяне на контрааргументи и за предлагане на алтернативни тълкувания. Този подход е отчасти отразен в индикатора за публична почтеност PII/ИПП 3.4 на ОИСР, относно приобщаващия характер и прозрачността на междуправителствените консултации и обществените обсъждания. (OECD, 2025[28])
Осигуряване наличието на методически план. Въвеждането на ясни протоколи за данни и анализ преди събирането на данни може да допринесе за намаляване на вероятността участниците в мониторинга да търсят информация, която потвърждава собствените им убеждения.
Да се даде приоритет на безопасността и комфорта на участниците. Целта е да се насърчи участието и да се поощрят откровените отговори. За заинтересованите страни, например, това може да включва адаптиране на анкетите чрез подходящи формулировки.
Да се поддържа методологична прозрачност. Осигуряването на пълно описание на методологията, свързана с измерването и анализа, позволява нейното възпроизвеждане. Това би могло да се демонстрира например чрез изискване отчетите за мониторинга по всички планове за действие да се публикуват поне веднъж годишно и да бъдат достъпни (за широката общественост или за съответните заинтересовани страни) не по-късно от 4 месеца след определения график за отчитане. (Pasanen, 2025[29]; Schütte, 2017[30]; OECD, 2024[8])
Взети заедно, тези подходи подчертават, че надеждният мониторинг и оценка зависят не само от наличието на данни и индикатори, но и от съзнателните и структурирани усилия за разпознаване и управление на присъщите им ограничения. Следователно вграждането на предпазни мерки срещу пристрасията, повишаването на прозрачността и разнообразяването на източниците на данни са основни елементи на надеждните системи за мониторинг и оценка. В рамките на по-широкия набор от общовалидни принципи, представени в настоящата глава, тези съображения подчертават необходимостта от методологична строгост и критично мислене през целия процес на разработване, изпълнение и интерпретиране на дейностите по мониторинг и оценка на стратегиите за борба с измамите.
Препратки
[3] ACFE (2024), Occupational Fraud 2024: A Report to the Nations, Association of Certified Fraud Examiners, https://www.acfe.com/-/media/files/acfe/pdfs/rttn/2024/2024-report-to-the-nations.pdf (accessed on 13 October 2025).
[21] Council of Europe (2013), Designing and Implementing Anti-Corruption Policies: Handbook.
[7] European Commission (2025), White Paper for the Anti-Fraud Architecture Review, European Commission, Brussels, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52025DC0546 (accessed on 13 December 2025).
[5] European Commission (2023), Commission Anti-Fraud Strategy Action Plan - 2023 revision, https://anti-fraud.ec.europa.eu/document/download/7cff3f2b-192a-44a0-be7d-ee58c08ba8fc_en?filename=cafs-action-plan-2023-rev_en_0.pdf (accessed on 5 November 2024).
[10] European Commission (2016), Guidelines on National Anti-Fraud Strategies, European Commission, European Anti-Fraud Office (OLAF), https://sfc.ec.europa.eu/sites/default/files/EN-ORI-General%20Guidelines%20on%20National%20Anti-Fraud%20Strategies%20ARES(2016)6943965.pdf (accessed on 15 November 2024).
[4] European Public Prosecutor’s Office (2025), EPPO Annual Report 2024, https://www.eppo.europa.eu/sites/default/files/2025-03/EPPO%20Annual%20Report%202024_2.pdf (accessed on 13 October 2025).
[17] Georgieva-Andonovska, E. (2016), Monitoring and Evaluation of Anticorruption Action Plans, World Bank, https://documents1.worldbank.org/curated/en/129401593200074880/pdf/Monitoring-and-Evaluation-M-E-of-Anti-Corruption-Action-Plans.pdf (accessed on 22 March 2026).
[14] Hoppe, T. (2013), Strengthening Anti-Corruption Policies and Practices in Turkey (TYSAP), https://rm.coe.int/16806dd1b6.
[16] Johnsøn, J. (2012), “Theories of change in anti-corruption work: A tool for programme design and evaluation”, U4 Anti-Corruption Resource Centre, Chr. Michelsen Institute.
[19] Johnsøn, J. (2011), “How to Monitor and Evaluate Anti-Corruption Agencies: Guidelines for Agencies, Donors, and Evaluators”, U4 Anti-corruption Resource Centre 8, https://www.u4.no/publications/how-to-monitor-and-evaluate-anti-corruption-agencies-guidelines-for-agencies-donors-and-evaluators-2.pdf (accessed on 22 March 2026).
[13] Johnsøn, J. and T. Søreide (2013), Methods for learning what works and why in anti-corruption: An introduction to evaluation methods for practitioners, https://www.u4.no/publications/methods-for-learning-what-works-and-why-in-anti-corruption-an-introduction-to-evaluation-methods-for-practitioners.pdf.
[26] Kaptein, M. (2007), Developing and Testing a Measure for the Ethical Culture of Organizations: The Corporate Ethical Virtues Model, ERIM Report series Research in Management, No. ERS-2007-084-ORG, Erasmus Research Institute of Management (ERIM), http://hdl.handle.net/1765/10770.
[6] OECD (2026), Anti-Corruption and Integrity Outlook 2026: Harnessing the Integrity Advantage, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/16708b78-en.
[27] OECD (2025), Evidence-based problem analysis and use of diagnostic tools, OECD Public Integrity Indicators, https://oecd-public-integrity-indicators.org/indicators/1000053/subindicators/1000340 (accessed on 21 April 2026).
[28] OECD (2025), Inclusiveness and transparency of inter-institutional and public consultations, OECD Public Integrity Indicators, https://oecd-public-integrity-indicators.org/indicators/1000053/subindicators/1000342 (accessed on 21 April 2026).
[18] OECD (2025), Integrity reporting template and guidelines for federal public organisations in Belgium: Strengthening the strategic approach to public integrity, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/f2363170-en.
[2] OECD (2024), Anti-Corruption and Integrity Outlook 2024, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/968587cd-en.
[8] OECD (2024), OECD Public Integrity Indicators, https://www.oecd.org/en/topics/public-integrity.html (accessed on 3 April 2025).
[23] OECD (2023), A Strategic Approach to Public Integrity in Hungary: The 2023-25 National Anti-Corruption Strategy and Action Plan, OECD Public Governance Reviews, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/a5461405-en.
[11] OECD (2020), Improving Governance with Policy Evaluation: Lessons From Country Experiences, OECD Public Governance Reviews, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/89b1577d-en.
[9] OECD (2020), OECD Public Integrity Handbook, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/ac8ed8e8-en.
[1] OECD (2017), “Recommendation of the Council on Public Integrity”, OECD Legal Instruments, OECD/LEGAL/0435, OECD, Paris, https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0435 (accessed on 7 April 2025).
[12] Official Journal of the European Union (2017), “DIRECTIVE (EU) 2017/1371 OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 5 July 2017 on the fight against fraud to the Union’s financial interests by means of criminal law”, Official Journal of the European Union, Vol. L 198/29.
[25] Parsons, J. (2013), Indicators of Inputs, Activities, Outputs, Outcomes and Impacts in Security and Justice Programming, Department for International Development (DFID).
[29] Pasanen, T. (2025), How cognitive biases affect monitoring, evaluation and learning – and what can be done about it, https://odi.org/en/insights/how-cognitive-biases-affect-monitoring-evaluation-and-learning-and-what-can-be-done-about-it/.
[20] Pyman, M. (2017), Research comparing 41 national anti-corruption strategies, Insights and guidance for leaders, https://curbingcorruption.com/wp-content/uploads/2018/07/Pyman-et-al-2017-Research-comparing-41-national-anti-corruption-strategies.pdf (accessed on 12 March 2026).
[15] Pyman, M. and P. Heywood (2024), Sector-Based Action Against Corruption, Springer Nature Switzerland, Cham, https://doi.org/10.1007/978-3-031-59336-9.
[22] Schumann, A. (2016), “Using Outcome Indicators to Improve Policies: Methods, Design Strategies and Implementation”, OECD Regional Development Working Papers, No. 2016/2, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/5jm5cgr8j532-en.
[30] Schütte, S. (2017), Bespoke monitoring and evaluation of anti-corruption agencies, https://www.u4.no/publications/bespoke-monitoring-and-evaluation-of-anti-corruption-agencies.pdf.
[24] United Nations (2011), The United Nations Rule of Law Indicators - Implementation Guide and Project Tools, Department of Peacekeeping Operations and Office of the High Commissioner for Human Rights, New York.
← 1. Член 325, параграф 1 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС)