Ce chapitre souligne l'importance d'adopter une approche stratégique ainsi que des cadres de suivi et d'évaluation bien définis pour lutter contre la fraude. Il présente les éléments essentiels de systèmes de suivi et d'évaluation (S&E) solides, notamment l'intégration du suivi et de l'évaluation dans le cycle stratégique, le renforcement de l'utilisation des données, la conception et la sélection d'indicateurs appropriés, ainsi que la prise en compte des principales limites en matière de mesure et d'analyse.
Évaluation, mise à jour et suivi des stratégies de lutte contre la fraude
Une méthodologie
Description
L'intégrité est l'un des piliers des structures politiques, économiques et sociales, ainsi qu'une pierre angulaire de la bonne gouvernance (OCDE, 2017[1]). Pourtant, aucun pays n'est à l'abri des atteintes à l'intégrité : la fraude et la corruption sont omniprésentes dans toutes les sociétés et, si elles ne sont pas combattues, elles peuvent ébranler la confiance dans les institutions publiques, compromettre le bon fonctionnement des démocraties et nuire au bien-être social et économique (OCDE, 2024[2]). À l'échelle mondiale, une tendance se dessine clairement : l'ampleur et l'impact de la fraude ne cessent de croître, un phénomène aggravé par les progrès technologiques et les risques croissants liés à la criminalité grave et organisée, qui se traduit par des fraudes généralisées et systématiques. Selon l'enquête mondiale sur la fraude menée par l'Association of Certified Fraud Examiners (ACFE), on estime que les entreprises perdent chaque année 5 % de leurs fonds à l'échelle mondiale en raison de la fraude interne (ce qui représente plus de 5 000 milliards de dollars de pertes). Par ailleurs, le rapport annuel 2025 du Parquet européen (ou Bureau du procureur général européen, BPGE, ou encore désigné par son acronyme anglais, EPPO) indiquait que le préjudice résultant de la fraude et d’autres infractions portant atteinte au budget de l’UE était estimé à environ 25 milliards EUR, soit une hausse significative de 22.5 % par rapport à l’année précédente. Plus de la moitié de ces préjudices étaient liés à la fraude transfrontalière à la TVA, qui impliquait la participation systématique d'organisations criminelles (ACFE, 2024[3] ; European Public Prosecutor’s Office, 2025[4]).
Au sein de l'Union européenne, l'obligation de protéger le budget de l'UE en luttant contre la fraude et toute autre activité illégale portant atteinte aux intérêts financiers de l'UE relève d'une responsabilité partagée entre l'UE et ses États membres.1 La Commission européenne, le Parlement européen et la Cour des comptes européenne encouragent vivement l'adoption de stratégies nationales anti-fraude (SNAF) dans les États membres de l'UE afin de protéger de manière efficace et efficiente les intérêts financiers de l'UE (Commission européenne, 2023[5]). Une SNAF permet non seulement d'améliorer la prévention, la détection et la lutte contre les irrégularités et la fraude à l'échelle nationale, mais aussi de renforcer la coopération institutionnelle et la responsabilité, d'assurer la transparence des efforts de lutte contre la fraude à l'égard du public, ainsi que la collaboration et la coordination entre les organisations afin de traiter conjointement des problèmes communs, notamment avec l’Office européen de lutte antifraude (OLAF), les institutions de l'UE et les autres États membres de l'UE.
Il est important de noter que l'adoption d'une SNAF peut permettre aux pays de s'orienter vers une détection et une prévention proactives de la fraude en mobilisant les ressources et l'expertise de différents secteurs et niveaux de l'administration afin de lutter contre la fraude de manière globale et systématique (OCDE, 2026[6]). Dans ce contexte, il est de plus en plus admis que, pour lutter efficacement contre la fraude moderne, les gouvernements doivent abandonner les interventions fragmentées et spécifiques à chaque administration au profit d'une approche pangouvernementale. Dans le cadre des travaux préparatoires au prochain cadre financier pluriannuel (CFP), la Commission européenne a lancé une révision de l'architecture de lutte contre la fraude afin de mieux relever les défis et de combler les lacunes existantes en matière de protection des intérêts financiers de l'UE. Le livre blanc consacré à cette révision souligne que l'adoption des SNAF et des plans d'action correspondants constitue une mesure essentielle pour renforcer la prévention au niveau national (Commission européenne, 2025[7]). Les éléments clés d'une SNAF sont présentés dans l'encadré ci-dessous et développés plus en détail dans la sous-section intitulée « Principes transversaux pour des systèmes de suivi et d'évaluation efficaces ».
Les indicateurs d'intégrité publique (IIP) de l'OCDE reposent sur des critères spécifiques tirés des normes et pratiques exemplaires énoncées dans la Recommandation de l'OCDE sur l'intégrité publique et d'autres instruments juridiques internationaux. Les IIP aident les pays à évaluer de manière objective les forces et les faiblesses de leurs systèmes de lutte contre la corruption et de promotion de l'intégrité, notamment la qualité des cadres stratégiques (par exemple, les stratégies nationales de lutte contre la corruption et la fraude). Les lignes directrices de la Commission européenne relatives à l'élaboration des SNAF suivent une approche similaire à celle adoptée pour la mise en place d'une stratégie de lutte contre la fraude. Qu'un cadre stratégique ait été adopté sous la forme d'une stratégie nationale unique ou sous une autre forme, toute approche stratégique en matière d'intégrité publique, y compris la lutte contre la fraude, devrait comporter les éléments suivants :
Analyse des problèmes : identification, analyse et atténuation des risques : l'analyse des problèmes constitue le fondement de la stratégie de lutte contre la fraude et consiste à réaliser une évaluation des risques de fraude afin d'apprécier la nature, l'ampleur et l'impact de la fraude dans le pays, y compris les risques de fraude pertinents. Cette phase préparatoire devrait également comporter une évaluation des opportunités et des défis susceptibles de faciliter ou d'entraver la mise en œuvre d'une stratégie antifraude efficace (tels que la législation en vigueur, l'organisation, les procédures, les moyens et les ressources, ainsi que la coopération entre les institutions compétentes en matière de lutte contre la fraude), afin de sélectionner les mesures d'atténuation des risques les plus efficaces lors de l'élaboration de la stratégie et du plan d'action.
Élaboration de la stratégie : définition des priorités, consultation et coordination des politiques : une fois l'analyse approfondie des problèmes et l'évaluation des risques de fraude achevées, l'étape suivante consiste à élaborer une stratégie de lutte contre la fraude visant à atténuer les risques et les défis identifiés, tout en garantissant la cohérence entre les entités, les politiques et les objectifs concernés. Il s'agit de définir et de hiérarchiser les objectifs de lutte contre la fraude, en couvrant toutes les étapes du cycle de lutte contre la fraude, ainsi que de mener des consultations et d'assurer la coordination entre les différents acteurs concernés par la lutte antifraude.
Élaboration d'indicateurs assortis des données de référence, jalons et objectifs : les indicateurs de performance sont des éléments essentiels qui permettent de mesurer les progrès accomplis (ou les résultats obtenus) dans la réalisation des objectifs de la stratégie de lutte contre la fraude. Les indicateurs peuvent reposer sur des données quantitatives ou qualitatives, ce qui permet de procéder à une analyse comparative afin d'évaluer l'efficacité des différentes mesures mises en œuvre dans le cadre de la stratégie de lutte contre la fraude.
Élaboration du plan d'action, répartition des responsabilités et chiffrage des activités : le plan d'action est le principal outil de mise en œuvre de la stratégie de lutte contre la fraude. Le plan d'action doit inclure les objectifs proposés, les mesures prévues, les institutions responsables, les indicateurs et leurs sources de données respectives, les estimations des dépenses d'investissement et de fonctionnement ainsi que tout coût supplémentaire, et être accessible au public.
Mise en œuvre, suivi, évaluation et communication des résultats : enfin, la stratégie de lutte contre la fraude devrait comporter un cadre solide de suivi et d'évaluation permettant d'évaluer les progrès accomplis dans la réalisation des objectifs stratégiques et de servir de base aux mises à jour ou révisions de la stratégie et du plan d'action en matière de lutte contre la fraude. L'utilité du suivi et de l'évaluation pour la gestion, l'élaboration des politiques et l'apprentissage organisationnel dépend également dans une large mesure de la manière dont les progrès et les résultats de la stratégie sont communiqués. À ce titre, la communication fait partie intégrante de la stratégie de lutte contre la fraude ainsi que de son cadre de suivi et d'évaluation.
Le rapport « Perspectives de l'OCDE sur la lutte contre la corruption et l'intégrité » de 2026 montre que les pays adoptent de plus en plus souvent des cadres spécifiques pour lutter contre la fraude, avec des approches allant de l'intégration d'objectifs de lutte contre la fraude dans les cadres existants de lutte contre la corruption et d'intégrité à l'adoption de stratégies autonomes de lutte contre la fraude aux niveaux national, sectoriel et organisationnel afin de protéger les fonds publics (voir le Graphique 1.1). Sur les 63 pays Membres et partenaires de l'OCDE, dont 25 États membres de l'UE et 5 pays candidats à l'adhésion à l'UE, 7 pays (11 %) ont mis en place des stratégies nationales globales de lutte contre la fraude, et 19 pays (30 %) ont adopté des stratégies au niveau d'un ministère ou d'une agence spécifique (« stratégies au niveau organisationnel »). Par ailleurs, 10 pays (16 %) ont mis en place des stratégies de lutte contre la fraude ciblant un secteur spécifique de l'économie, un domaine de dépenses publiques ou un programme de financement dédié (OCDE, 2026[6]).
Note : Les pays soulignés dans la liste « États membres de l'UE et pays candidats à l'adhésion » sont candidats à l'adhésion à l'Union européenne.
Le Secrétariat de l'OCDE a mené une étude portant sur 63 pays membres et partenaires afin de recenser les stratégies de lutte contre la fraude accessibles au public et à jour. Les stratégies antifraude autonomes sont adoptées par le gouvernement central et ne sont pas spécifiques à une activité ou à un programme particulier. Les stratégies sectorielles visent à lutter contre la fraude dans un secteur spécifique de l'économie, un programme ou un dispositif de financement. Les stratégies au niveau organisationnel comprennent des objectifs de lutte contre la fraude liés aux activités d'un ministère ou d'un organisme public. Les catégories de stratégies de lutte contre la fraude ne s'excluent pas mutuellement, et les pays peuvent mettre en œuvre plusieurs types de stratégies à la fois. Toutefois, à des fins de visualisation, un seul type de stratégie est présenté par pays, la priorité étant donnée aux stratégies nationales. Par exemple, un pays qui dispose d'une stratégie nationale autonome de lutte contre la fraude et dont l’objectif ou les objectifs en la matière s'inscrivent dans le cadre stratégique de lutte contre la corruption n'apparaît qu'une seule fois, dans la première catégorie.
Source : (OCDE, 2026[6])
Bien que de plus en plus de pays adoptent des cadres stratégiques pour lutter contre la fraude, nombre d'entre eux ne disposent toujours pas de cadres de suivi et d'évaluation (S&E) bien définis permettant d'évaluer la contribution des efforts de lutte contre la fraude et de déterminer si les mesures existantes sont efficaces. Le rapport « Perspectives 2026 sur la lutte contre la corruption et l'intégrité » met en évidence cette tendance générale : parmi les 46 pays Membres et partenaires de l'OCDE qui ont mis en place des objectifs stratégiques pertinents en matière de lutte contre la corruption et d'intégrité, moins de la moitié des pays ont recours à des indicateurs de résultats et à des évaluations pour démontrer les avantages concrets des améliorations en matière d'intégrité, et seuls 37 % des pays avaient prévu une évaluation de fin de mandat en tant qu'activité officielle (OCDE, 2026[6]).
Les cadres de suivi et d'évaluation constituent des concepts fondamentaux pour comprendre comment les stratégies de lutte contre la fraude sont mises en œuvre, si ces stratégies produisent les résultats escomptés et, en fin de compte, si la fraude est réduite. Pour s'adapter à l'évolution des risques de fraude, les stratégies de lutte contre la fraude doivent s'accompagner d'un cadre solide de suivi et d'évaluation, afin de garantir qu'elles restent des documents évolutifs, fondés sur des données factuelles, et capables de faire face non seulement aux menaces actuelles, mais aussi aux nouveaux risques de fraude. De plus, veiller à ce que les résultats et les progrès réalisés dans le cadre des stratégies de lutte contre la fraude soient communiqués aux parties prenantes, tant internes qu'externes, constitue une mesure de transparence essentielle, qui favorise la responsabilisation et renforce la crédibilité des efforts en matière d'intégrité afin de stimuler les actions futures.
Bien qu'il s'agisse de concepts étroitement liés, le suivi et l'évaluation constituent des activités distinctes qui répondent à des objectifs différents mais complémentaires :
Le suivi désigne un processus systématique de collecte de données et de reporting visant à garantir que les ressources sont utilisées à bon escient, que les résultats sont atteints et que les étapes clés et les objectifs sont respectés tout au long du cycle de vie du projet. Le suivi nécessite de collecter systématiquement des données sur des indicateurs précis afin de fournir aux principales parties prenantes d'une initiative en cours des informations sur les progrès réalisés et les défis rencontrés durant sa mise en œuvre.
L'évaluation, quant à elle, consiste en une analyse structurée et objective d'une initiative en cours ou achevée, de sa conception, de sa mise en œuvre et de ses résultats. L'évaluation a pour objectif de déterminer la pertinence et la réalisation des objectifs, ainsi que la cohérence, l'efficience, l'efficacité, l'impact et la durabilité d'une intervention politique, sans oublier sa valeur ou son importance. Avant tout, les évaluations doivent favoriser l'apprentissage et permettre d'assurer la continuité et la cohérence dans le temps (OCDE, 2020[11]).
Dans ce contexte, le rapport présente une méthodologie intégrée pour le suivi, l'évaluation et la mise à jour des stratégies de lutte contre la fraude. L'objectif de ce rapport est de renforcer les efforts visant à assurer une supervision globale et une amélioration continue des mesures de lutte contre la fraude, en proposant une approche structurée et dynamique de la gestion des stratégies antifraude qui non seulement réponde aux menaces actuelles, mais s'adapte également aux défis futurs. Cette méthodologie s'adresse principalement aux entités chargées de coordonner la mise en œuvre, le suivi et l'évaluation des stratégies de lutte contre la fraude (telles que le Service de coordination de la lutte contre la fraude, AFCOS, au sein des États membres de l'UE), mais elle peut également s'avérer utile pour les entités chargées de la mise en œuvre d'une stratégie de lutte contre la fraude. Cette méthodologie s'applique à tous les types de stratégies de lutte contre la fraude, que l'approche retenue soit nationale, sectorielle, régionale ou au niveau de l'organisation. Le rapport est complété par une annexe comprenant des outils pratiques de suivi et d'évaluation (S&E), destinés à fournir aux pays les ressources nécessaires pour mettre en place un cadre solide de suivi et d'évaluation :
Outil 1 : Exemple de questionnaire d'évaluation – Outil d'évaluation
Outil 2 : Catalogue des indicateurs de résultats et d'impact – Outil d'évaluation
Outil 3 : Liste de contrôle pour la mise à jour des stratégies et des plans d'action en matière de lutte contre la fraude – Outil d'évaluation et de mise à jour
Il n'existe pas de définition juridique unique et universellement acceptée du terme « fraude » qui s'applique à l'échelle mondiale (OCDE, 2026[6]). Aux fins du présent rapport, la définition de la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union européenne énoncée dans la directive (UE) 2017/1371 du Parlement européen et du Conseil du 5 juillet 2017 relative à la lutte contre la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de l'Union au moyen du droit pénal (directive PIF) sera utilisée afin de garantir une compréhension claire des différents éléments constitutifs de la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de l'UE (Encadré 1.2).
a) en ce qui concerne les dépenses non liées aux marchés publics, tout acte ou omission concernant :
(i) l'utilisation ou la présentation de déclarations ou de documents faux, inexacts ou incomplets, ayant pour effet le détournement ou la rétention indue de fonds ou d'actifs provenant du budget de l'Union ou des budgets gérés par l'Union ou pour son compte ;
(ii) la non-divulgation d'informations en violation d'une obligation spécifique, avec le même effet ; ou
(iii) l'utilisation abusive de ces fonds ou actifs à des fins autres que celles pour lesquelles ils avaient été initialement accordés ;
(b) en ce qui concerne les dépenses liées aux marchés publics, au moins lorsqu’elles sont engagées dans le but de procurer un gain illicite à leur auteur ou à un tiers en portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union, tout acte ou omission concernant :
(i) l'utilisation ou la présentation de déclarations ou de documents faux, inexacts ou incomplets, ayant pour effet le détournement ou la rétention indue de fonds ou d'actifs provenant du budget de l'Union ou des budgets gérés par l'Union ou pour son compte ;
(ii) la non-divulgation d'informations en violation d'une obligation spécifique, avec le même effet ; ou
(iii) l'utilisation abusive de ces fonds ou actifs à des fins autres que celles pour lesquelles ils ont été initialement accordés, portant ainsi atteinte aux intérêts financiers de l'Union ;
(c) en ce qui concerne les recettes autres que celles provenant des ressources propres fondées sur la TVA visées au point d), tout acte ou omission concernant :
(i) l'utilisation ou la présentation de déclarations ou de documents faux, inexacts ou incomplets, ayant pour effet de réduire illégalement les ressources du budget de l'Union ou des budgets gérés par l'Union ou pour son compte ;
(ii) la non-divulgation d'informations en violation d'une obligation spécifique, avec le même effet ; ou
(iii) l'utilisation abusive d'un avantage obtenu légalement, ayant le même effet ;
(d) en ce qui concerne les recettes provenant des ressources propres fondées sur la TVA, tout acte ou omission commis dans le cadre de stratagèmes frauduleux transfrontaliers liés à :
i) l'utilisation ou la présentation de déclarations ou documents relatifs à la TVA faux, inexacts ou incomplets et qui ont pour effet de réduire les ressources du budget de l'Union ;
(ii) la non-communication d'informations relatives à la TVA en violation d'une obligation spécifique, ayant le même effet ; ou
(iii) la présentation de déclarations de TVA erronées dans le but de dissimuler frauduleusement le non-paiement de la TVA ou de faire valoir indûment des droits à remboursement de la TVA.
Bien que le suivi et l'évaluation soient des fonctions distinctes, leur efficacité repose sur un ensemble de conditions préalables communes. Ces conditions garantissent que le suivi et l'évaluation (S&E) ne constituent pas un exercice isolé ou rétrospectif, mais font partie intégrante du cycle stratégique. En outre, ces deux fonctions s'appuient sur des principes communs concernant l'utilisation des données, la sélection et la conception des indicateurs, ainsi que la prise en compte des limites en matière de mesure et d'analyse, qui sont exposés dans cette sous-section.
1.2.1. Intégrer le suivi et l'évaluation dans le cycle stratégique : objectifs, planification de la mise en œuvre et logique d'intervention
Le suivi et l'évaluation sont plus efficaces lorsqu'ils sont intégrés dès la phase de conception d'une stratégie de lutte contre la fraude, plutôt que d'être mis en place au moment de la mise en œuvre ou de la clôture. Une intégration précoce permet de définir des conditions de référence par rapport auxquelles les progrès et les résultats pourront être évalués ultérieurement (Johnsøn et Søreide, 2013[13]). Cela permet également de s'assurer que les besoins en matière de données, les indicateurs et les mécanismes de reporting sont conçus parallèlement aux interventions stratégiques. Il est donc nécessaire de définir une logique d'intervention claire, précisant comment la stratégie devrait permettre d'apporter des changements. Cela commence par des objectifs stratégiques clairement définis, qui servent de base à la planification de la mise en œuvre, à l'élaboration d'indicateurs et à l'évaluation ultérieure (OCDE, 2017[1] ; OCDE, 2020[9]).
Les objectifs stratégiques doivent s'appuyer directement sur des évaluations des risques de fraude et sur une analyse approfondie des problèmes, afin de garantir que la stratégie de lutte contre la fraude répond aux vulnérabilités les plus importantes. Les objectifs peuvent être décomposés en sous-objectifs, mesures, activités, indicateurs, étapes clés et cibles. Les lignes directrices de la Commission européenne relatives aux stratégies nationales de lutte contre la fraude soulignent que les objectifs doivent couvrir toutes les étapes du cycle de lutte contre la fraude et tenir compte, le cas échéant, tant des risques liés aux dépenses que des risques liés aux recettes. Elles devraient également s'inscrire, le cas échéant, dans le cadre des stratégies nationales plus générales de lutte contre la fraude et la corruption. Il est important de noter que les objectifs doivent rester en nombre limité afin de garantir la hiérarchisation des priorités, la faisabilité et un suivi efficace, et qu'ils doivent être formulés selon les critères SMART (spécifiques, mesurables, atteignables, réalistes et limités dans le temps), en tenant compte des ressources disponibles (Commission européenne, Office européen de lutte antifraude (OLAF), 2016[10]).
Source : Secrétariat de l'OCDE.
Une fois les objectifs stratégiques définis, le plan de mise en œuvre doit les traduire en actions concrètes et opérationnelles. Les plans d'action doivent clairement définir les responsabilités, les délais et les résultats attendus, afin que tant les responsables de la mise en œuvre que les parties prenantes externes puissent comprendre ce qui sera fait, par qui et quand (Hoppe, 2013[14]). Ils doivent également définir comment les progrès et les résultats seront mesurés, établissant ainsi un lien entre la mise en œuvre opérationnelle et le cadre de suivi et d'évaluation. Cette logique d'intervention doit être exprimée sous la forme d'une chaîne de résultats qui met en évidence le lien de causalité entre les contributions et les activités, d'une part, et les résultats, les effets et les impacts escomptés, d'autre part. Les chaînes de résultats permettent de mettre en évidence les liens entre les différents objectifs de la stratégie et de préciser les activités qui seront menées, ainsi que les contributions, les résultats et les effets escomptés pour chacune d'entre elles. C'est précisément ce qui sera suivi et évalué pour déterminer le succès d'une stratégie.
On peut également recourir à une approche fondée sur la théorie du changement (ToC) afin d'établir une représentation conceptuelle plus souple de la manière dont le changement devrait se produire et des raisons pour lesquelles il devrait se produire, en tenant compte des hypothèses et des facteurs contextuels qui influencent la mise en œuvre. À ce titre, une ToC consiste à présenter les activités ainsi que leurs contributions, résultats et effets, ainsi que les hypothèses sous-jacentes concernant la manière dont chaque activité contribuera à faire évoluer la situation en vue d'atteindre les objectifs stratégiques d'une stratégie de lutte contre la fraude. Cela est essentiel pour réduire le risque que les activités s'avèrent inefficaces, inutiles ou qu'elles aient des effets secondaires indésirables (Pyman et Heywood, 2024[15]). Si la ToC repose sur la logique causale, elle nécessite également une explication du mécanisme causal (si X se produit, alors Y s'ensuivra, car les conditions prédéterminées ont été remplies) (Johnsøn, 2012[16]).
Dans l'ensemble, l'efficacité du suivi et de l'évaluation repose sur un ensemble de principes interdépendants, notamment une intégration précoce dans la conception de la stratégie, une logique d'intervention cohérente et des liens clairs entre les objectifs, les activités et les résultats. Ces éléments garantissent que les systèmes de suivi et d'évaluation s'inscrivent dans un cadre structuré et mesurable, permettant à la fois d'évaluer les performances et d'en tirer des enseignements. Les sections suivantes s'appuient sur ces bases pour examiner plus en détail l'élaboration des indicateurs, l'utilisation des données ainsi que les principaux aspects à prendre en compte dans le cadre de la mesure et de l'analyse.
1.2.2. Élaboration et sélection d'indicateurs assortis de données de référence, de jalons et d'objectifs
Une fois que les décideurs politiques ont une vision claire des problèmes spécifiques à traiter et des résultats qu'ils attendent de la stratégie, il convient de définir des indicateurs appropriés pour mesurer chaque objectif. Les indicateurs fournissent des mesures qui permettent de concrétiser les objectifs afin de déterminer si ceux-ci sont atteints. Ils peuvent s'appuyer sur des données quantitatives ou qualitatives et doivent refléter les changements liés à la stratégie de lutte contre la fraude (Georgieva-Andonovska, 2016[17]). Le suivi de la mise en œuvre à l'aide d'indicateurs permet également d'identifier les risques ainsi que les défis et les opportunités à venir au cours du processus de mise en œuvre ; il peut donc constituer un outil de gestion précieux pour éclairer la prise de décisions opérationnelles. Cela permet de procéder à une analyse comparative afin d'évaluer l'efficacité des différentes mesures prévues dans la stratégie ainsi que dans d'autres volets du système d'intégrité publique. Il existe quatre types d'indicateurs pertinents pour les objectifs de la stratégie de lutte contre la fraude et du plan d'action correspondant :
Les indicateurs de contributions correspondent aux ressources mobilisées ou aux activités menées pour atteindre un objectif précis (par exemple, le personnel, les fonds, le temps, le matériel).
Les indicateurs de résultats font référence à des actions qui ont été menées à bien, telles que la mise en place de nouvelles pratiques ou procédures, la formation du personnel ou l'adoption d'une politique en matière de conflits d'intérêts. Les indicateurs de résultats montrent que les mesures proposées sont mises en œuvre conformément au calendrier prévu et permettent d'adapter ce dernier en cas de difficultés logistiques imprévues.
Les indicateurs d’effets permettent de mesurer dans quelle mesure les mesures mises en œuvre dans le cadre d'une stratégie de lutte contre la fraude produisent les effets escomptés à court et à moyen terme, tels qu'une amélioration de la coopération interinstitutionnelle ou un recours accru aux canaux de dénonciation. Les indicateurs d'effets ne doivent pas être définis pour chaque action (ou mesure), mais plutôt pour les objectifs opérationnels (de deuxième niveau).
Les indicateurs d'impact permettent de mesurer les effets plus larges et à long terme des stratégies de lutte contre la fraude, tels que l'instauration d'une solide culture de lutte contre la fraude, le renforcement de la confiance dans les institutions chargées de la lutte contre la fraude ou le renforcement des capacités en matière de prévention et de détection de la fraude. Ces indicateurs sont généralement définis au niveau des objectifs stratégiques (premier niveau) ou au niveau de la stratégie dans son ensemble. Les indicateurs de résultats et d'impact sont donc généralement plus pertinents pour la stratégie antifraude elle-même, tandis que le plan d'action porte généralement sur les activités, les livrables et les indicateurs de réalisation (OCDE, 2025[18]).
Il est important de noter que les indicateurs doivent être liés aux différents paramètres de la théorie du changement (ToC) ou de la chaîne de résultats afin de permettre de déterminer si la stratégie de lutte contre la fraude atteint les objectifs fixés au niveau des résultats, des effets ou des impacts (Johnsøn, 2011[19]). Par exemple, l'un des objectifs généraux d'une stratégie de lutte contre la fraude peut être d'améliorer la collaboration entre les différents acteurs concernés par cette lutte. Pour y parvenir, un objectif stratégique (ou opérationnel) secondaire pourrait consister à renforcer le mandat de coordination et les capacités de l'unité chargée de la stratégie de lutte contre la fraude (c'est-à-dire l'AFCOS ou une autre entité). Dans ce cas, les indicateurs de résultats pourraient être le nombre de réunions de coordination des responsables de stratégie réunissant des représentants de différentes institutions, ainsi que le pourcentage d'autorités de gestion qui estiment que cette coordination contribue utilement à soutenir leurs activités respectives de lutte contre la fraude. On peut donc clairement s'attendre à ce que, dès lors que ces indicateurs (et éventuellement d'autres) seront atteints, l'objectif sera atteint, ce qui contribuera alors à la lutte contre la fraude. Le Graphique 1.3 ci-dessous illustre comment relier des indicateurs aux différents paramètres d'une chaîne de résultats.
Source : Élaboré par le Secrétariat de l'OCDE, d'après (Johnsøn, 2011[19]).
Les indicateurs et les mécanismes de suivi doivent être définis lors de la phase de conception de la stratégie de lutte contre la fraude afin de préciser comment le responsable de la stratégie pourra évaluer l'efficacité des mesures et des objectifs concernés, ainsi que celle de la stratégie dans son ensemble. Cela dit, le suivi est un travail de fond ; à mesure que les risques de fraude et les besoins de l'organisation évoluent, les indicateurs doivent être réexaminés et adaptés en conséquence au fil du temps afin de garantir l'efficacité des efforts déployés pour lutter contre la fraude. Les responsables stratégiques devraient donc réexaminer les indicateurs dès le début de la mise en œuvre et du suivi, afin de déterminer si les indicateurs retenus restent pertinents et si la collecte de données est possible aux intervalles définis, ce qui permettra d'éclairer le processus décisionnel concernant la mise à jour et la révision du plan d'action. À cet égard, les responsables de la stratégie peuvent envisager de mettre en place des mécanismes formels permettant de revoir et d’ajuster les indicateurs, les données de référence et les objectifs lorsqu’interviennent des changements significatifs dans les risques de fraude, le contexte institutionnel ou les conditions de mise en œuvre de la stratégie. Une telle démarche contribuerait à préserver la pertinence des systèmes de suivi et d’évaluation et à garantir qu’ils continuent de fournir des informations utiles à la prise de décision.
Contrairement aux exercices de suivi, qui s'appuient généralement sur des indicateurs de réalisation, les évaluations devraient mettre davantage l'accent sur les indicateurs de résultats et d'impact. Il convient toutefois de noter que, si les indicateurs de résultats et d'impact constituent des outils précieux pour évaluer l'efficacité et l'impact d'une stratégie, ils ne constituent pas pour autant une preuve irréfutable de l'efficacité de celle-ci ; tous les indicateurs de résultats sont influencés par des facteurs externes qui sont indirectement liés à une stratégie, raison pour laquelle il convient d'utiliser plusieurs indicateurs pour mesurer l'efficacité d'un objectif. Par exemple, il est déconseillé d'utiliser des indices fondés sur la perception comme seuls indicateurs de résultats pour une stratégie de lutte contre la fraude, car les variations ne peuvent pas être attribuées exclusivement à cette stratégie et ne correspondent pas toujours à des changements dans les niveaux réels de fraude ou de corruption. En effet, une série de scandales de fraude très médiatisés pourrait aggraver la perception de la fraude au sein d'une société, même si ces révélations pourraient s'expliquer par un renforcement des enquêtes, une transparence accrue ou une diminution de l'impunité, tandis qu'une faible perception de la fraude pourrait indiquer qu'une grande partie de la fraude reste non détectée ou sous-déclarée (Pyman, 2017[20]). Il est donc recommandé, lorsque les ressources le permettent, de croiser des indicateurs de niveau macro, tels que les indicateurs fondés sur la perception, avec des indicateurs « objectifs » portant sur les résultats ou les impacts et reposant sur des faits incontestables (par exemple, les pertes liées à la fraude exprimées en valeur monétaire ou le nombre de signalements de fraude) (Johnsøn, 2011[19]).
Le choix des indicateurs pertinents pour une stratégie nationale de lutte contre la fraude dépend des buts et objectifs stratégiques de chaque organisation, en tenant compte de la disponibilité, de la fréquence et de la facilité de collecte des données, des ressources disponibles, ainsi que des flux d'informations existants et de la propriété des données. Cela étant dit, l’Encadré 1.3 ci-dessous présente quelques éléments clés à prendre en compte lors de l'élaboration d'indicateurs.
Utilisez des indicateurs clairs et concrets : Il convient de se concentrer sur des indicateurs réalistes permettant de suivre la mise en œuvre et l'impact des politiques, en évitant de se lancer dans des tentatives trop ambitieuses visant à mesurer des concepts pratiquement impossibles à quantifier sans disposer des ressources nécessaires. Privilégier les résultats concrets plutôt que des notions abstraites telles que « réduction de la fraude ». Les indicateurs ne doivent pas chercher à mesurer plusieurs aspects à la fois, mais se concentrer sur un seul élément de l'objectif. Les indicateurs doivent être élaborés selon les critères SMART, c'est-à-dire qu'ils doivent être spécifiques, mesurables, atteignables, réalistes et limités dans le temps.
Précisez où les données sont produites et qui est chargé de les fournir : Pour chaque indicateur, précisez quel service, quelle unité ou quelle fonction est chargé(e) de collecter les informations nécessaires à son calcul, comment les données sont collectées et à quelle fréquence. La mise au point d'un indicateur complexe s'appuyant sur une vaste enquête auprès du public pourrait constituer un indicateur de perception intéressant ; toutefois, sans ressources financières et humaines suffisantes, il pourrait s'avérer difficile de le mettre en œuvre de manière aboutie.
Il convient de tenir compte des ressources disponibles : Il faut reconnaître que l'évaluation de la réussite nécessite des ressources. Même si les stratégies peuvent proposer des méthodes ambitieuses pour mesurer les progrès, leur mise en œuvre risque d'échouer si elles ne disposent pas des ressources suffisantes. Dans la mesure du possible, utilisez les données déjà collectées ou facilement accessibles, par exemple le nombre d'enquêtes disciplinaires. Lorsque cela n'est pas possible, il convient de prévoir des coûts supplémentaires (financiers et en termes de personnel) liés à la collecte des données.
Anticiper les difficultés et les risques : Réfléchir aux difficultés et aux risques potentiels liés à la collecte et à l'analyse des données, et proposer des solutions pour les éviter.
Définir des références : Fournir un point de référence pour l'évaluation en établissant des données de référence pour chaque indicateur. Les données historiques ou les premières évaluations peuvent contribuer à établir ces références.
Fixer des objectifs, y compris des dates butoirs : Fixer des objectifs pour chaque indicateur, en précisant les résultats attendus à une date donnée.
Tenir compte des limites des indicateurs quantitatifs : Reconnaître que les chiffres ne suffisent pas toujours à rendre pleinement compte de cet impact. Déterminer ce que chaque indicateur permet ou ne permet pas de mettre en évidence, et éviter de tirer des conclusions qui dépassent son champ d'application. Compléter les données quantitatives par des éléments qualitatifs (tels que des analyses de cas, les retours des parties prenantes ou des évaluations de processus) afin de comprendre comment les résultats sont obtenus. Par exemple, le nombre de cas de conflits d'intérêts détectés ne donne aucune indication sur la manière dont ces cas sont traités ; il convient donc de le compléter par des analyses qualitatives portant sur la prise de décisions et le suivi.
Vérifier la validité de la mesure définie : Les indicateurs définis doivent permettre de mesurer ce pour quoi ils ont été conçus ; en d'autres termes, peut-on considérer qu'un objectif a été atteint dès lors que tous les indicateurs fixés pour cet objectif sont remplis ? Pour ce faire, le mappage inversé peut s'avérer utile. En d’autres termes, même si tous les indicateurs sont respectés, est-il toujours possible que l'objectif ne soit pas atteint ? Sinon, comment combler ce fossé ? Dans certains cas, il se peut qu'il n'y ait pas suffisamment d'indicateurs directs disponibles et qu'il faille recourir à des indicateurs de substitution.
Éviter les incitations négatives : Certains indicateurs peuvent, sans le vouloir, encourager des comportements indésirables. Par exemple, un indicateur tel que la « baisse du nombre de cas de fraude signalés » peut inciter à sous-déclarer les cas ou à dissuader les plaignants de se manifester afin de faire état de progrès, ce qui peut masquer l'ampleur réelle de la fraude plutôt que de la réduire. Pour atténuer ce risque, il convient de :
Faire savoir qu'une augmentation du nombre de fraudes détectées ou signalées peut traduire une plus grande efficacité des systèmes de détection et une confiance accrue dans les mécanismes de signalement.
Associer cet indicateur à d'autres (par exemple, les taux de détection, les résultats des enquêtes, le recouvrement des fonds) afin de garantir une interprétation équilibrée des performances.
Il convient de garder à l'esprit que l'amélioration des systèmes peut, dans un premier temps, entraîner une augmentation du nombre de fraudes signalées, ce qui reflète une meilleure surveillance plutôt qu'une baisse de performance.
Éviter d'utiliser des indicateurs de résultats comme indicateurs d'effets : Une erreur courante dans la conception des indicateurs consiste à utiliser des mesures d’effets comme indicateurs de résultats. Lorsque l’on choisit les indicateurs appropriés pour une stratégie et un plan d'action antifraude, il est essentiel de garder à l'esprit ce que chaque indicateur est censé mesurer : les indicateurs d'effets doivent mesurer les effets (les mesures prévues dans la stratégie produisent-elles les effets escomptés à court et à moyen terme ?), tandis que les indicateurs de résultats permettent de vérifier si les mesures sont mises en œuvre conformément au calendrier prévu.
Éviter de présenter les mesures comme des objectifs ou des effets : Lorsque les mesures sont présentées sous forme d'objectifs (par exemple, « former 100 fonctionnaires aux nouvelles règles en matière de marchés publics ») ou d’effets (par exemple, « améliorer la détection des conflits d'intérêts en formant les fonctionnaires aux nouvelles règles en matière de marchés publics »), il devient difficile de définir des indicateurs pertinents assortis de références et d'objectifs clairs, ainsi que de suivre les progrès ou d'ajuster les mesures au fil du temps.
Source : Adapté de (Conseil de l'Europe, 2013[21] ; Schumann, 2016[22]).
Parmi les sources de données, on peut citer les sondages d'opinion, les diagnostics du secteur public, les enquêtes transnationales ou les enquêtes combinées. Le Tableau 1.1 présente des exemples de sources de données potentielles pour les indicateurs mesurant les stratégies de lutte contre la fraude.
Source : Adapté de (OCDE, 2023[23]) sur la base d'informations tirées de (Nations Unies, 2011[24]) (Parsons, 2013[25]) (Kaptein, 2007[26])
Un catalogue d'indicateurs types de résultats et d'impact, fondé sur des objectifs stratégiques et opérationnels communs en matière de lutte contre la fraude et comprenant des sources de données potentielles, figure à l'annexe B intitulée « Catalogue d'indicateurs de résultats et d'impact ».
1.2.3. Reconnaître et atténuer les limites des mesures et des analyses dans le cadre du S&E
Le suivi et l'évaluation des stratégies de lutte contre la fraude s'appuient sur des données qui sont souvent partielles, dépendantes du contexte et sujettes à interprétation. De ce fait, tant les activités de suivi que celles d'évaluation sont exposées à des biais méthodologiques et cognitifs, ainsi qu'à des limites en matière de qualité, de disponibilité et de comparabilité des données. Si ces contraintes ne sont pas explicitement identifiées et prises en compte, elles peuvent conduire à des conclusions trompeuses quant à la performance, l'efficacité ou l'impact. Cette section présente donc les principales approches permettant d'identifier, de reconnaître et d'atténuer les limites en matière de mesure et d'analyse, afin de renforcer la solidité, la crédibilité et l'utilité des conclusions issues du suivi et de l'évaluation pour les stratégies de lutte contre la fraude :
Sensibiliser davantage aux préjugés potentiels. Le fait de reconnaître ouvertement les préjugés contribue à sensibiliser les esprits, favorise une réflexion critique sur leurs effets potentiels et encourage la mise en place de mesures ou de procédures supplémentaires pour y remédier.
Anticiper les conséquences imprévues. Les conséquences imprévues peuvent être difficiles à anticiper. Le fait de s'appuyer sur les expériences passées dans des contextes similaires peut permettre de mieux cerner les résultats auxquels on peut s'attendre à l'avenir.
Trianguler les données. Utilisez plusieurs sources d'information pour valider et recouper les résultats lors de l'évaluation des résultats ou des impacts. Par exemple, l'indicateur d'intégrité publique (IIP) 3.2 de l'OCDE, qui porte sur le fondement factuel des stratégies de lutte contre la corruption, demande si l'analyse du problème s'appuie sur au moins quatre sources différentes parmi une liste de huit sources. Cette liste comprend des indicateurs provenant d'organisations internationales ou d'instituts de recherche ; des enquêtes menées auprès des salariés, des ménages, des entreprises ou d'autres publics ; des données issues de registres publics (par exemple, des services de police, des institutions d'audit, des instituts nationaux de statistique) ; des travaux de recherche publiés par des organisations nationales ou internationales ou des établissements universitaires ; ainsi que des études commanditées. (OCDE, 2025[27])
Faites appel à des « amis critiques ». La participation de personnes extérieures au processus d'évaluation peut contribuer à remettre en question la pensée de groupe, à soulever des contre-arguments et à proposer d'autres interprétations. Cette approche se reflète en partie dans l'IIP 3.4 de l’OCDE sur l'inclusivité et la transparence des consultations intergouvernementales et publiques. (OCDE, 2025[28])
S'assurer qu'un plan méthodologique est en place. La mise en place de protocoles clairs en matière de données et d'analyse préalablement à la collecte des données peut contribuer à réduire le risque que les acteurs chargés du suivi recherchent des informations qui confirment leurs propres convictions.
Privilégier la sécurité et le confort des participants. Cette mesure vise à encourager la participation et à favoriser des réponses sincères. Pour les parties prenantes, cela pourrait par exemple consister à adapter les questionnaires en veillant à ce que leur formulation soit appropriée.
Faire preuve de transparence méthodologique. La présentation d'une description méthodologique complète concernant la mesure et l'analyse permet de reproduire le processus. Cela pourrait par exemple se traduire par l'obligation de publier des rapports de suivi pour tous les plans d'action, au moins une fois par an, et de les mettre à disposition (au public ou aux parties prenantes concernées) au plus tard quatre mois après la date limite de rapport fixée. (Pasanen, 2025[29] ; Schütte, 2017[30] ; OCDE, 2024[8])
Dans l'ensemble, ces approches montrent qu'un suivi et une évaluation crédibles ne dépendent pas seulement de la disponibilité des données et des indicateurs, mais aussi d'un effort conscient et structuré visant à reconnaître et à gérer leurs limites inhérentes. L'intégration de mesures de protection contre les partis pris, le renforcement de la transparence et la diversification des sources de données constituent donc des éléments essentiels de systèmes de suivi et d'évaluation solides. Dans le cadre plus large des principes transversaux présentés dans ce chapitre, ces considérations soulignent la nécessité d'une rigueur méthodologique et d'une réflexion critique tout au long de la conception, de la mise en œuvre et de l'interprétation des activités de S&E dans le cadre des stratégies antifraude.
Références
[3] ACFE (2024), Occupational Fraud 2024: A Report to the Nations, Association of Certified Fraud Examiners, https://www.acfe.com/-/media/files/acfe/pdfs/rttn/2024/2024-report-to-the-nations.pdf (consulté le 13 octobre 2025).
[7] Commission européenne (2025), White Paper for the Anti-Fraud Architecture Review, Commission européenne, Bruxelles, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52025DC0546 (consulté le 13 décembre 2025).
[5] Commission européenne (2023), Commission Anti-Fraud Strategy Action Plan - 2023 revision, https://anti-fraud.ec.europa.eu/document/download/7cff3f2b-192a-44a0-be7d-ee58c08ba8fc_en?filename=cafs-action-plan-2023-rev_en_0.pdf (consulté le 5 novembre 2024).
[10] Commission européenne, Office européen de lutte antifraude (OLAF) (2016), Guidelines on National Anti-Fraud Strategies, Commission européenne, https://sfc.ec.europa.eu/sites/default/files/EN-ORI-General%20Guidelines%20on%20National%20Anti-Fraud%20Strategies%20ARES(2016)6943965.pdf (consulté le 15 novembre 2024).
[21] Conseil de l’Europe (2013), Designing and Implementing Anti-Corruption Policies: Handbook.
[4] European Public Prosecutor’s Office (2025), EPPO Annual Report 2024, https://www.eppo.europa.eu/sites/default/files/2025-03/EPPO%20Annual%20Report%202024_2.pdf (consulté le 13 octobre 2025).
[17] Georgieva-Andonovska, E. (2016), Monitoring and Evaluation of Anticorruption Action Plans, World Bank, https://documents1.worldbank.org/curated/en/129401593200074880/pdf/Monitoring-and-Evaluation-M-E-of-Anti-Corruption-Action-Plans.pdf (consulté le 22 mars 2026).
[14] Hoppe, T. (2013), Strengthening Anti-Corruption Policies and Practices in Turkey (TYSAP), https://rm.coe.int/16806dd1b6.
[16] Johnsøn, J. (2012), « Theories of change in anti-corruption work: A tool for programme design and evaluation », U4 Anti-Corruption Resource Centre, Chr. Michelsen Institute.
[19] Johnsøn, J. (2011), « How to Monitor and Evaluate Anti-Corruption Agencies: Guidelines for Agencies, Donors, and Evaluators », U4 Anti-corruption Resource Centre 8, https://www.u4.no/publications/how-to-monitor-and-evaluate-anti-corruption-agencies-guidelines-for-agencies-donors-and-evaluators-2.pdf (consulté le 22 mars 2026).
[13] Johnsøn, J. et T. Søreide (2013), Methods for learning what works and why in anti-corruption: An introduction to evaluation methods for practitioners, https://www.u4.no/publications/methods-for-learning-what-works-and-why-in-anti-corruption-an-introduction-to-evaluation-methods-for-practitioners.pdf.
[26] Kaptein, M. (2007), Developing and Testing a Measure for the Ethical Culture of Organizations: The Corporate Ethical Virtues Model, ERIM Report series Research in Management, No. ERS-2007-084-ORG, Erasmus Research Institute of Management (ERIM), http://hdl.handle.net/1765/10770.
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[6] OCDE (2026), Perspectives de l’OCDE sur l’intégrité et la lutte contre la corruption 2026 : Faire de l’intégrité un atout stratégique, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/9b8b4cae-fr.
[27] OCDE (2025), Evidence-based problem analysis and use of diagnostic tools, OECD Public Integrity Indicators, https://oecd-public-integrity-indicators.org/indicators/1000053/subindicators/1000340 (consulté le 21 avril 2026).
[28] OCDE (2025), Inclusiveness and transparency of inter-institutional and public consultations, OECD Public Integrity Indicators, https://oecd-public-integrity-indicators.org/indicators/1000053/subindicators/1000342 (consulté le 21 avril 2026).
[18] OCDE (2025), Integrity reporting template and guidelines for federal public organisations in Belgium: Strengthening the strategic approach to public integrity, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/f2363170-en.
[8] OCDE (2024), OECD Public Integrity Indicators, https://www.oecd.org/en/topics/public-integrity.html (consulté le 3 avril 2025).
[2] OCDE (2024), Perspectives de l’OCDE sur l’intégrité et la lutte contre la corruption 2024, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/2755ec0c-fr.
[23] OCDE (2023), A Strategic Approach to Public Integrity in Hungary: The 2023-25 National Anti-Corruption Strategy and Action Plan, OECD Public Governance Reviews, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/a5461405-en.
[11] OCDE (2020), Improving Governance with Policy Evaluation: Lessons From Country Experiences, OECD Public Governance Reviews, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/89b1577d-en.
[9] OCDE (2020), Manuel de l’OCDE sur l’intégrité publique, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/84581cb5-fr.
[1] OCDE (2017), « Recommandation du Conseil sur l’intégrité publique », Instruments juridiques de l’OCDE, OECD/LEGAL/0435, OCDE, Paris, https://legalinstruments.oecd.org/fr/instruments/OECD-LEGAL-0435 (consulté le 7 avril 2025).
[12] Official Journal of the European Union (2017), « DIRECTIVE (EU) 2017/1371 OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 5 July 2017 on the fight against fraud to the Union’s financial interests by means of criminal law », Official Journal of the European Union, vol. L 198/29.
[25] Parsons, J. (2013), Indicators of Inputs, Activities, Outputs, Outcomes and Impacts in Security and Justice Programming, Department for International Development (DFID).
[29] Pasanen, T. (2025), How cognitive biases affect monitoring, evaluation and learning – and what can be done about it, https://odi.org/en/insights/how-cognitive-biases-affect-monitoring-evaluation-and-learning-and-what-can-be-done-about-it/.
[20] Pyman, M. (2017), Research comparing 41 national anti-corruption strategies, Insights and guidance for leaders, https://curbingcorruption.com/wp-content/uploads/2018/07/Pyman-et-al-2017-Research-comparing-41-national-anti-corruption-strategies.pdf (consulté le 12 mars 2026).
[15] Pyman, M. et P. Heywood (2024), Sector-Based Action Against Corruption, Springer Nature Switzerland, Cham, https://doi.org/10.1007/978-3-031-59336-9.
[22] Schumann, A. (2016), « Using Outcome Indicators to Improve Policies: Methods, Design Strategies and Implementation », OECD Regional Development Working Papers, n° 2016/2, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/5jm5cgr8j532-en.
[30] Schütte, S. (2017), Bespoke monitoring and evaluation of anti-corruption agencies, https://www.u4.no/publications/bespoke-monitoring-and-evaluation-of-anti-corruption-agencies.pdf.
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