Osoby odpowiedzialne za zamówienia publiczne znajdują się na pierwszej linii procesu wykrywania zmowy przetargowej, w związku z czym powinny być przygotowane do rozpoznawania oraz zgłaszania organom ochrony konkurencji sygnałów ostrzegawczych, wskazujących na istnienie zmowy przetargowej. Ten rozdział zawiera „listę dotyczącą wykrywania zmów przetargowych w zamówieniach publicznych”, która określa sygnały ostrzegawcze pomagające w identyfikowaniu i zgłaszaniu porozumień dotyczących zmów przetargowych. Sygnały ostrzegawcze obejmują nietypowe schematy składania ofert i ustalania cen, a także podejrzane działania oraz oświadczenia oferentów. Zaleca się zgłaszanie podejrzeń dotyczących zmowy przetargowej do właściwego organu ochrony konkurencji.
Wytyczne OECD dotyczące zwalczania zmów przetargowych w zamówieniach publicznych (aktualizacja 2025)
Abstrakt
Porozumienia dotyczące zmowy przetargowej są trudne do wykrycia, ponieważ zazwyczaj są negocjowane w tajemnicy. Konieczne jest poszukiwanie wskazówek, takich jak nietypowe schematy składania ofert lub ustalania cen oraz skupienie się na tym, co mówi lub robi oferent. Ważne jest zachowanie czujności zarówno przez cały proces przetargowy, jak też podczas rozpoznawania rynku.
Rekomendacja OECD w sprawie zwalczania zmów przetargowych w zamówieniach publicznych [OECD/LEGAL/0396] stanowi, że organy ochrony konkurencji powinny współpracować z instytucjami zamawiającymi i innymi właściwymi organami w celu podnoszenia świadomości na temat sygnałów ostrzegawczych wskazujących na zmowę przetargową.
Sygnały ostrzegawcze mogą obejmować elementy wskazane w punktach 3.1-3.5 poniżej, które zostały również podsumowane na Ryc. 3.1. Z kolei na Ryc. 3.2 przedstawiono działania, które mogą podjąć osoby odpowiedzialne za zamówienia publiczne, w przypadku nabrania podejrzeń dotyczących zmowy przetargowej.
Niektóre schematy i praktyki dotyczące składania ofert mogą sugerować możliwość wystąpienia zmowy przetargowej. Schematy składania ofert oraz częstotliwość wygrywania lub przegrywania przetargów przez przedsiębiorców mogą wskazywać na zmowę przetargową. Podwykonawstwo i złożenie wspólnych ofert również mogą budzić wątpliwości z punktu widzenia ochrony konkurencji. Poniżej podano przykłady sygnałów ostrzegawczych:
Przetargi często wygrywa ten sam dostawca.
Wygrane przetargi są wynikiem podziału terytorialnego rynku. Niektórzy oferenci wygrywają przetargi tylko w określonych obszarach geograficznych.
Stali dostawcy nie składają ofert w przetargach, w których normalnie mogliby wziąć udział, ale stają się podwykonawcami lub składają oferty w innych przetargach.
Niektórzy dostawcy niespodziewanie lub często wycofują złożone oferty.
Niektórzy przedsiębiorcy zawsze składają oferty, ale nigdy nie wygrywają przetargów.
Przedsiębiorcy wydają się na zmianę wygrywać przetargi.
Przynajmniej dwaj przedsiębiorcy składają wspólną ofertę, mimo że w przeszłości w podobnych przetargach startowali niezależnie lub zamówienie jest w praktyce realizowane przez jednego z nich.
Stała grupa oferentów składa oferty niekompletne lub nieodpowiadające wymaganiom.
Dokumenty ofertowe konkurentów należy sprawdzić pod kątem oznak wskazujących, że zostały przygotowane przez tę samą osobę lub wspólnie. Poniżej podano przykłady sygnałów ostrzegawczych:
W ofertach składanych przez różnych przedsiębiorców występują identyczne błędy, np. błędy ortograficzne lub gramatyczne, błędy rachunkowe, nieprawidłowe uporządkowanie dokumentów lub pozycji albo nieprawidłowa numeracja stron. Ponadto oferenci nie poprawiają błędów na żądanie instytucji zamawiającej.
Identyczne oferty, oferty o podobnym formacie lub metadanych. Organy powinny mieć dostęp do ofert w wersji cyfrowej. Sygnały ostrzegawcze mogą obejmować oferty pochodzące z tego samego adresu IP, dokumenty od różnych oferentów utworzone przez tego samego autora lub dokumenty od różnych oferentów utworzone w tym samym lub zbliżonym czasie.
Ta sama osoba składa oferty w imieniu konkurentów.
Dokumenty ofertowe jednego przedsiębiorcy wyraźnie odnoszą się do ofert konkurentów lub wykorzystują dane innego oferenta, takie jak adres pocztowy lub e-mail, nagłówek czy numer telefonu.
Oferty niektórych przedsiębiorców są niekompletne (np. brakuje gwarancji bankowej) lub zawierają błędy, mimo że wcześniej w podobnych przetargach złożyli kompletne oferty.
Różne oferty zawierają identyczne szacunki dotyczące kosztów niektórych pozycji lub przedstawiają identyczne warunki dodatkowe, takie jak ubezpieczenia i gwarancje.
Oferty wskazują na podobne poprawki.
Oferty zawierają mniej szczegółów, niż byłoby to konieczne lub oczekiwane lub zawierają inne wskazówki sugerujące, że nie są one autentyczne.
Konkurencyjne oferty są składane razem lub w bardzo krótkim odstępie czasu.
Kolejność składania ofert przez konkurentów w różnych przetargach jest zawsze taka sama.
Oferenci mają ten sam adres lub siedzibę, korzystają z usług tego samego pośrednika ubezpieczeniowego lub zaciągają zobowiązania finansowe w imieniu siebie nawzajem.
Ceny zamieszczone w ofercie mogą pomóc w ujawnieniu zmowy, jeśli sugerują, że przedsiębiorcy mogą koordynować działania. Poniżej podano przykłady sygnałów ostrzegawczych:
Nagłe lub identyczne podwyżki cen ofertowych, których nie można wyjaśnić wzrostem kosztów lub cen rynkowych.
Oczekiwane obniżki cen niespodziewanie znikają lub są znacząco zmniejszone.
Obniżki cen są niższe od tych zazwyczaj przedstawianych w innych ofertach na tym samym rynku.
Ceny pozostają niezmienne przez długi okres, mimo że zmieniły się warunki rynkowe lub przetargowe.
Identyczne ceny, choć wcześniej były różne.
Różnice w cenach składanych przez oferentów są regularne i powtarzalne w różnych przetargach lub występują oznaki stosowania wzoru matematycznego do obliczania różnych cen ofertowych.
Duża różnica między ceną oferowaną przez zwycięzcę przetargu a innymi ofertami lub druga i kolejne oferty mają zbliżoną wartość.
Oferta dostawcy jest znacznie wyższa w kontekście danego zamówienia niż jego oferta w innym, podobnym zamówieniu.
Zwycięska oferta znacznie przekracza szacowaną wartość projektu.
Po złożeniu oferty przez nowego lub rzadko startującego dostawcę następuje znaczna obniżka cen w stosunku do poprzednich poziomów (tj. nowy dostawca mógł zakłócić działania istniejącego kartelu przetargowego).
Lokalni dostawcy składają oferty z wyższymi cenami za dostawy lokalne niż za dostawy do bardziej odległych miejsc.
Przedsiębiorcy lokalni i podmioty spoza danego obszaru podają podobne koszty transportu.
Tylko jeden oferent przed złożeniem oferty kontaktuje się z hurtownikami w celu uzyskania informacji o cenach.
Niektóre wypowiedzi mogą sugerować, że przedsiębiorcy mogą działać w zmowie. Takie wypowiedzi obejmują:
Ustne lub pisemne odniesienia do porozumienia między oferentami.
Odniesienia do „cen sugerowanych przez branżę”, „standardowych cen rynkowych”, „cenników branżowych” lub „uczciwej konkurencji”.
Wypowiedzi wskazujące, że niektórzy przedsiębiorcy nie prowadzą sprzedaży w określonym obszarze lub na rzecz określonych klientów.
Wypowiedzi wskazujące, że dany obszar lub klient „należy” do innego dostawcy.
Wypowiedzi wskazujące na wcześniejszą, niepubliczną wiedzę na temat cen lub szczegółów związanych z ofertami konkurentów lub na wcześniejszą wiedzę na temat sukcesu lub porażki danego przedsiębiorcy w przetargu, którego wyniki nie zostały jeszcze ogłoszone.
Wypowiedzi wskazujące na składanie ofert pozornych.
Stosowanie przez różnych dostawców tej samej terminologii przy wyjaśnianiu podwyżek cen.
Oferenci składają zapytania lub wyrażają obawy dotyczące oświadczeń o niezależnym opracowaniu oferty lub występują oznaki świadczące o tym, że mimo złożenia ofert nie są one traktowane poważnie.
Odniesienia do dyskusji w ramach stowarzyszenia branżowego.
Formy podejrzanych zachowań wskazujące na możliwość koordynacji działań przez dostawców, mogą obejmować:
Spotkania dostawców przed złożeniem ofert.
Regularne kontakty towarzyskie lub regularne spotkania między dostawcami.
Przedsiębiorca zwraca się z prośbą o przekazanie dokumentów przetargowych lub informacji zarówno dla siebie, jak i dla konkurenta lub konkurentów.
Przedsiębiorca składa zarówno swoją ofertę, jak i ofertę konkurenta.
Oferta jest składana przez przedsiębiorcę niezdolnego do realizacji zamówienia.
Przedsiębiorca próbuje ustalić, kto jeszcze uczestniczy w przetargu.
Kilku oferentów kieruje podobne zapytania do instytucji zamawiającej.
Kilku oferentów korzysta z tych samych konsultantów w ramach przygotowania ofert.
Zwycięzca przetargu zleca wykonanie prac podmiotom, które nie wygrały przetargu.
Zwycięzca przetargu nie podejmuje się realizacji zamówienia, natomiast później działa w charakterze podwykonawcy.
Opisane powyżej oznaki potencjalnej zmowy przetargowej pozwalają zidentyfikować podejrzane schematy składania ofert lub ustalania cen oraz podejrzane wypowiedzi i zachowania. Nie powinny one jednak być traktowane jako dowód, że przedsiębiorcy faktycznie uczestniczą w zmowie przetargowej, ponieważ w niektórych przypadkach podejrzane wypowiedzi i zachowania mogą nie wynikać ze współdziałania ukierunkowanego na nielegalną zmowę. Przykładowo przedsiębiorca mógł nie złożyć oferty w ramach konkretnego przetargu, ponieważ był zbyt zajęty, aby podjąć się wykonania nowego zadania. Kosztowne oferty mogą po prostu odzwierciedlać inną ocenę kosztów projektu.
Niemniej jednak, w przypadku wykrycia podejrzanych schematów dotyczących składanych ofert i przedstawionych cen lub gdy osoby odpowiedzialne za zamówienia publiczne usłyszą dziwne wypowiedzi lub zaobserwują osobliwe zachowania, dobrą praktyką jest – w przypadku nabrania uzasadnionych podejrzeń dotyczących zmowy przetargowej – zgłoszenie sprawy do właściwego organu ochrony konkurencji.
Istnieje szereg działań, które pracownicy zamawiającego mogą podjąć, aby pomóc w wykryciu zmowy przetargowej lub w przypadku podejrzenia jej wystąpienia. Należą do nich:
Posiadanie praktycznej wiedzy na temat wymogów prawa konkurencji dotyczących zmów przetargowych, a także wiedzy o obowiązkach i ograniczeniach wynikających z prawa konkurencji.
W przypadku gdy ceny lub oferty nie mają uzasadnienia, należy zadawać dodatkowe pytania, upewniając się przy tym, że takie pytania nie wzbudzą podejrzeń oferentów, aby zachować poufność i zapobiec zniszczeniu dowodów.
Nie omawiać żadnych aspektów dotyczących zmowy przetargowej z osobami trzecimi, a w szczególności z podejrzanymi dostawcami (np. w nadziei na uzyskanie lepszej oferty).
Przechowywać wszelkie dokumenty, w tym dokumenty ofertowe (zarówno oferty zwycięskie, jak i przegrane), korespondencję, umowy itp., w bazie danych, do której dostęp mają wyłącznie wyznaczeni pracownicy sektora publicznego.
Prowadzić szczegółową ewidencję wszystkich podejrzanych zachowań, wypowiedzi i schematów ofertowych, w tym dat, osób zaangażowanych, obecnych wraz z dokładnym opisem zdarzeń i wypowiedzi. Notatki należy sporządzać podczas zdarzenia lub gdy są one jeszcze świeże w pamięci osoby odpowiedzialnej za zamówienia publiczne, aby zapewnić dokładny opis zdarzeń.
Okresowo przeglądać historię przetargów na określone towary, roboty lub usługi, aby wykryć podejrzane schematy, zwłaszcza w branżach podatnych na zmowę. Schemat podejrzanych zachowań występujących w dłuższym okresie jest lepszym wskaźnikiem możliwej zmowy przetargowej niż podejrzenia dotyczące pojedynczego postępowania przetargowego.
W przypadku obaw dotyczących zmowy przetargowej należy skontaktować się z właściwym organem ochrony konkurencji, po uprzednim skonsultowaniu się z wewnętrznym działem prawnym lub działem compliance.
Po konsultacji z wewnętrznym działem prawnym i ewentualnie z organem ochrony konkurencji należy rozważyć, czy kontynuowanie postępowania przetargowego jest wskazane.
Zachować szczególną czujność podczas udzielania zamówień na rynkach szczególnie podatnych na zmowy.
