Un diseño adecuado de las licitaciones puede reducir de manera significativa el riesgo de colusión. Este capítulo incluye una “Lista de verificación para el diseño del proceso de contratación orientado a reducir los riesgos de colusión en las licitaciones” (Lista de Diseño de Licitaciones). Esta lista tiene por objeto orientar a los responsables de la contratación pública sobre las medidas que pueden ayudar a planificar y ejecutar los procesos de contratación de forma que se limiten dichos riesgos. Entre estas medidas se incluyen la comprensión del mercado y de los proveedores potenciales; la adopción de requisitos de participación y criterios de adjudicación que favorezcan la competencia; la no divulgación de la identidad de los licitadores entre sí; y la advertencia a los licitadores sobre la existencia y el alcance de las sanciones por colusión en las licitaciones.
Directrices de la OCDE para combatir la colusión en las licitaciones públicas (actualización de 2025)
Resumen
Existen numerosas medidas que las entidades de contratación pueden adoptar para promover la competencia en la contratación pública y reducir el riesgo de colusión en las licitaciones, entre ellas las descritas en las secciones 2.1 a 2.6 de la Lista de Diseño de Licitaciones y resumidas en la Figura 2.1.
La Recomendación de la OCDE sobre la lucha contra la colusión en las licitaciones [OECD/LEGAL/0396] establece que las autoridades competentes deben comprender las características del mercado relevante, llevando a cabo una investigación de mercado adecuada. No obstante, las autoridades contratantes deben tener presente que la colusión puede influir en los resultados de dicha investigación y sesgarlos.
En concreto, las autoridades de contratación deberían considerar la adopción de las siguientes medidas:
Determinar con precisión las necesidades de compra, centrándose en el resultado final deseado. En los casos en que no sea posible satisfacer las necesidades mediante bienes interoperables con soluciones tecnológicas existentes, la licitación debería abarcar todo el ciclo de vida (incluyendo, por ejemplo, repuestos, mantenimiento y otros servicios auxiliares), especialmente cuando el valor del mercado secundario sea significativo.
Estar al tanto de actividades o tendencias recientes del sector que puedan afectar a la competencia en la licitación.
Determinar si el mercado en el que se realizará la compra o los potenciales licitadores presentan antecedentes de colusión (por ejemplo, decisiones sancionadoras de la autoridad de competencia competente o exclusiones de licitaciones públicas por prácticas colusorias), o si el mercado presenta características que puedan favorecer la colusión.
Recopilar información sobre los proveedores actuales y potenciales, incluidos aquellos de otras regiones o mercados, las características de sus productos, sus precios y, en la medida de lo posible, sus estructuras de costes. Cuando sea posible, comparar los precios observados con los obtenidos en contrataciones de otras autoridades o en el sector privado.
Recopilar información sobre licitaciones anteriores de bienes, obras o servicios iguales o similares, las variaciones y tendencias recientes de precios, los precios en áreas geográficas próximas, incluidas las internacionales, así como los precios de posibles bienes, obras o servicios sustitutivos, en su caso.
Contactar con otros organismos del sector público que hayan adquirido recientemente bienes, obras o servicios similares en la misma región o en otras regiones con características comparables, con el fin de comprender mejor el mercado y sus participantes.
En caso de recurrir a consultores externos para definir la estrategia y las condiciones de la licitación, verificar la inexistencia de conflictos de interés o vínculos con los licitadores. Dichos consultores deben firmar declaraciones de ausencia de conflicto de interés y/o acuerdos de confidencialidad que cubran los aspectos sensibles de su trabajo. Asimismo, deben estar debidamente cualificados, recibir formación en materia de integridad y competencia, y estar obligados a informar sobre cualquier sospecha de comportamiento indebido o de posibles conflictos de interés.
A largo plazo, desarrollar capacidades internas sobre los mercados con el fin de reducir la dependencia de asesoramiento externo, por ejemplo mediante redes de profesionales de la contratación pública.
Garantizar un adecuado registro documental de la información obtenida durante la investigación y consulta de mercado, con el fin de poder analizar posibles situaciones de colusión previa a la licitación o sesgos en el diseño de los pliegos.
Considerar la consulta a la autoridad de competencia competente antes de lanzar licitaciones de gran volumen o valor para identificar posibles riesgos en materia de competencia.
No publicar los nombres de las empresas ni los precios identificados durante la investigación de mercado, por ejemplo al anunciar la licitación.
La Recomendación de la OCDE sobre la lucha contra la colusión en las licitaciones [OECD/LEGAL/0396] establece que las autoridades competentes deben promover la competencia maximizando la participación de potenciales licitadores mediante diversas medidas, como la adopción de requisitos de participación transparentes y no discriminatorios y la consideración de la agregación o desagregación de las licitaciones. En la misma línea, la Recomendación de la OCDE sobre Neutralidad Competitiva (2021) [OECD/LEGAL/0462] recomienda que los Adherentes “establezcan condiciones de competencia abiertas, equitativas, no discriminatorias y transparentes en los procesos de contratación pública con el fin de garantizar que ninguna empresa, independientemente de su titularidad, nacionalidad o forma jurídica, obtenga ventajas indebidas”. Las Herramientas de la OCDE para la neutralidad competitiva (OCDE, 2024[1]) apoya la aplicación de esta disposición proporcionando orientaciones detalladas para garantizar condiciones de competencia equitativas entre los licitadores potenciales.
En concreto, las autoridades de contratación deberían considerar la adopción de las siguientes medidas:
Utilizar pliegos de licitación simples y claros.
Abrir las licitaciones a todos los potenciales licitadores siempre que sea posible.
Cuando se cursen invitaciones a licitar a empresas específicas, invitar al mayor número posible y no siempre a las mismas.
Evitar restricciones innecesarias que puedan reducir el número de licitadores cualificados. Los requisitos mínimos deben ser pertinentes y proporcionales al objeto, tamaño y contenido del contrato. Por ejemplo:
Evitar exigencias excesivas de volumen de negocio o experiencia previa. Siempre que sea posible, considerar otras formas de experiencia relevante.
Evitar el trato preferente a determinadas categorías o tipos de proveedores. No favorecer a los incumbentes (proveedor actual) ni a las empresas de propiedad pública.
No exigir garantías bancarias u otras garantías desproporcionadas como condición para participar.
Ofrecer condiciones de pago, como pagos por fases o ciclos de pago más cortos, que faciliten la participación de pequeñas y medianas empresas.
Reducir, en la medida de lo posible, las restricciones a la participación internacional o no local.
Considerar la evaluación de la aptitud de los licitadores para ejecutar el contrato (selección o calificación) durante el procedimiento de contratación y no con carácter previo, con el fin de evitar la colusión entre un grupo de operadores preseleccionado y aumentar la incertidumbre sobre el número y la identidad de los participantes. Evitar periodos prolongados entre la calificación y la adjudicación y, en la medida de lo posible, no divulgar los nombres de los licitadores cualificados.
Si existen listas de proveedores previamente aprobados, garantizar que puedan incorporarse nuevos proveedores con facilidad en cualquier momento, incluso durante el procedimiento de contratación antes de la fecha límite de presentación de ofertas.
Evaluar si los acuerdos marco (es decir, acuerdos sobre proveedores, precios y condiciones para futuras adquisiciones) pueden generar o han generado efectos de dependencia (lock-in) que faciliten la colusión, al limitar las compras a los proveedores incluidos en el acuerdo marco. Cuando los acuerdos marco son obligatorios, pueden incentivar una mayor competencia por un mercado potencialmente amplio en la fase inicial. En todo caso, considerar no divulgar con antelación los plazos y volúmenes específicos de las compras previstas y prestar atención al equilibrio entre calidad y precio.
Reducir los costes de preparación de las ofertas mediante:
La puesta a disposición de toda la información relevante sobre el contrato, el procedimiento de selección y los mecanismos de adjudicación en el anuncio de licitación. No obstante, debe mantenerse un equilibrio en el nivel de detalle sobre el mecanismo de adjudicación para evitar facilitar estrategias colusorias.
La simplificación y armonización de los procedimientos de licitación a lo largo del tiempo y entre distintos productos (por ejemplo, utilizando formularios estándar, solicitando información homogénea o empleando condiciones contractuales generales estandarizadas). Asimismo, revisar y mejorar continuamente los modelos y plantillas en función de la experiencia.
La agregación de licitaciones, incluso mediante compras conjuntas con otras autoridades, cuando se prevea que un mayor volumen atraerá a más licitadores y fomentará ofertas más competitivas. No obstante, debe garantizarse que dicha agregación tenga sentido económico, no genere riesgos de concentración a medio y largo plazo y no excluya a las pequeñas y medianas empresas. En general, debe procurarse preservar una cadena de suministro competitiva.
La concesión de plazos adecuados para la preparación y presentación de ofertas. Considerar la publicación anticipada de información general sobre proyectos futuros en portales de contratación pública y plataformas sectoriales o profesionales. En caso de publicarse planes anuales de contratación, evitar incluir el valor estimado exacto y la fecha concreta prevista para cada licitación.
Siempre que sea posible, permitir la presentación de ofertas para determinados lotes u objetos dentro del contrato, o para combinaciones de estos (ofertas por paquetes), en lugar de limitarse a ofertas por el conjunto del contrato. Por ejemplo, en contratos de gran volumen, considerar la división en lotes adecuados para pequeñas y medianas empresas, teniendo en cuenta la Lista de Verificación de la OCDE (2018[2]). En particular, en mercados altamente concentrados, evitar una división en lotes que coincida con el número de potenciales licitadores o sea múltiplo de este, ya que ello puede facilitar acuerdos colusorios.
Exigir a los licitadores que informen si ellos o sus grupos económicos han sido sancionados o excluidos de licitaciones públicas por prácticas colusorias en los últimos cinco años, y consultar las bases de datos disponibles de proveedores excluidos.
Mantener flexibilidad en cuanto al número mínimo de licitadores. Considerar si es posible obtener resultados competitivos con un número reducido de participantes, en lugar de volver a licitar el contrato, lo que podría revelar la escasa presión competitiva existente en el mercado.
La elaboración de los pliegos de licitación constituye una fase del ciclo de contratación pública especialmente vulnerable a sesgos, fraude y corrupción. Las especificaciones deben ser claras, completas y no discriminatorias, a fin de evitar cualquier riesgo de favoritismo o arbitrariedad.
La forma en que se redactan las especificaciones influye en el número y el tipo de proveedores que se interesan por la licitación y, por tanto, en el éxito del proceso. Cuanto más claras sean las especificaciones, más fácil será para los potenciales proveedores comprenderlas y mayor será su confianza al preparar y presentar sus ofertas. No obstante, la claridad no debe confundirse con la previsibilidad. Calendarios de contratación previsibles y volúmenes constantes de compra o venta pueden facilitar la colusión. Por el contrario, las oportunidades de contratación de mayor valor y menor frecuencia, con calendarios y volúmenes menos previsibles, pueden incrementar los incentivos a competir, ya que resultan más difíciles de repartir entre competidores.
En concreto, las autoridades de contratación deberían considerar la adopción de las siguientes medidas:
Definir las especificaciones de la licitación con la mayor claridad posible. Estas deben ser revisadas de forma independiente antes de la publicación, por ejemplo, internamente (dentro de la propia entidad contratante) y externamente (con otras entidades del sector público), para garantizar su correcta comprensión. No deben dejar margen a interpretaciones por parte de los proveedores una vez adjudicado el contrato.
Utilizar especificaciones funcionales y de rendimiento, indicando qué se requiere, en lugar de cómo debe realizarse o de hacer referencia a marcas o patentes específicas. Esto favorece soluciones innovadoras y una mejor relación calidad‑precio.
Evitar, en la medida de lo posible, la imposición de normas nacionales en las especificaciones sin reconocer la posibilidad de normas internacionales equivalentes, con el fin de fomentar la participación de proveedores extranjeros o no locales.
Distinguir, cuando sea posible, entre normas obligatorias y voluntarias y permitir, en su caso, ofertas basadas en otros tipos de certificación.
Definir las especificaciones de forma que permitan bienes, obras o servicios sustitutivos, siempre que sea posible. La existencia de fuentes de suministro alternativas o innovadoras dificulta la colusión.
Evitar iniciar el procedimiento de licitación cuando la definición de las especificaciones se encuentre en una fase incipiente. Una definición completa de la necesidad es esencial para una contratación eficaz. Cuando ello no sea posible, por ejemplo en proyectos innovadores, utilizar procedimientos de contratación que permitan desarrollar la solución conjuntamente con los proveedores seleccionados, justificando adecuadamente su uso.
Evitar la previsibilidad en los requisitos contractuales, por ejemplo variando el tamaño y el momento de las licitaciones. En general, debe evitarse licitar simultáneamente o de manera consecutiva contratos de valor idéntico, ya que pueden ser más fácilmente repartidos entre los competidores.
La eficiencia del proceso de contratación depende tanto de los procedimientos de licitación elegidos como del diseño y ejecución de la propia licitación. La transparencia es un elemento indispensable para un procedimiento de contratación sólido y contribuye a la lucha contra la corrupción. No obstante, debe garantizarse de forma equilibrada, a fin de evitar que la difusión de información más allá de lo exigido legalmente facilite la colusión.
La Recomendación de la OCDE sobre la lucha contra la colusión en las licitaciones [OECD/LEGAL/0396] establece que las autoridades competentes deben diseñar los procesos de licitación de manera que se evite revelar la identidad de los licitadores entre sí y que, en la medida de lo posible, se utilicen sistemas de contratación electrónica en todas las fases del proceso.
En concreto, las autoridades de contratación deberían considerar la adopción de las siguientes medidas:
Resolver las consultas de los proveedores interesados sobre el procedimiento de licitación y las especificaciones de forma electrónica y anónima. Compartir con todos los potenciales licitadores, de manera pronta y anónima, la información relevante facilitada en respuesta a dichas consultas.
Limitar en la medida de lo posible las comunicaciones entre los licitadores durante el proceso de licitación. Por ejemplo, si es necesario realizar visitas a las instalaciones, evitar reunir a los licitadores en el mismo lugar y al mismo tiempo.
Utilizar medios electrónicos en todas las fases del proceso de contratación, siempre que sea factible. Los licitadores no deberían poder identificarse entre sí.
Exigir a los licitadores que revelen en sus ofertas su estructura corporativa y de propiedad, incluida la titularidad real, así como la identidad de sus socios en consorcios y/o subcontratistas, cuando proceda. Asimismo, deben declarar cualquier vínculo con otras empresas relevante para la licitación (por ejemplo, si adquirirán productos de otro licitador).
Evitar, siempre que sea posible, la apertura pública de las ofertas y no divulgar la identidad ni el número de licitadores a otros participantes del mercado durante el proceso.
Evaluar cuidadosamente la información que se comunica a los licitadores en el momento de la apertura de las ofertas.
Al publicar los resultados de la licitación, valorar cuidadosamente qué información se divulga y evitar la difusión de información comercialmente sensible, ya que podría facilitar la formación de esquemas colusorios. Los responsables de la contratación pública deben recibir formación sobre el tratamiento de la información confidencial y sensible desde el punto de vista comercial.
Incluso cuando se recurra a consultores externos para definir las especificaciones de la licitación, el proceso de contratación debe llevarse a cabo internamente.
La evaluación de las ofertas y los criterios de adjudicación de los contratos influyen en la intensidad y la eficacia de la competencia en el proceso de licitación.
La Recomendación de la OCDE sobre la lucha contra la colusión en las licitaciones [OECD/LEGAL/0396] establece que las autoridades competentes deben diseñar las especificaciones de las licitaciones, así como los criterios de selección y de adjudicación, de forma que se mejore la intensidad y la eficacia de la competencia en el proceso.
En concreto, las autoridades de contratación deberían considerar la adopción de las siguientes medidas:
Evaluar el posible impacto que la elección de los criterios de adjudicación puede tener sobre la competencia futura.
Analizar si la utilización de criterios de adjudicación distintos del precio, o adicionales a éste (como la calidad, la innovación, los plazos de entrega, la duración de las garantías, el servicio posventa o los ahorros operativos), puede dar lugar a mejores resultados, dificultar la colusión y/o fomentar el desarrollo de soluciones innovadoras en el suministro. Los criterios basados principalmente en el precio son más adecuados cuando las características cualitativas del bien, obra o servicio pueden definirse con claridad.
Siempre que sea posible, prever criterios de desempate entre licitadores. Investigar las razones de la presentación de ofertas idénticas y, en su caso, considerar la posibilidad de volver a convocar la licitación.
Cuando la licitación se divida en lotes, evitar establecer que un licitador sólo pueda adjudicarse uno o un número limitado de lotes. Este tipo de limitación puede facilitar el reparto de contratos entre los licitadores (especialmente cuando los lotes tienen valores similares) y/o desincentivar la participación, ya que las empresas pueden optar por no presentar ofertas si únicamente pueden ganar un número reducido de lotes. No obstante, limitar el número de lotes que puede adjudicarse un mismo licitador puede contribuir a preservar la competencia futura, especialmente en mercados con riesgo de concentración, como aquellos con pocos operadores, elevadas barreras de entrada o altos costes de cambio.
Utilizar precios de referencia únicamente cuando estén basados en un análisis de mercado riguroso. Dichos precios no deben hacerse públicos, sino mantenerse en archivo y ponerse a disposición de otras autoridades que puedan necesitarlos, como las autoridades de competencia o los órganos de auditoría del sector público.
Reservarse el derecho de cancelar el procedimiento de contratación si el resultado de la licitación no es competitivo.
La Recomendación de la OCDE sobre la lucha contra la colusión en las licitaciones [OECD/LEGAL/0396] establece que las autoridades competentes deben exigir a todos los licitadores que firmen una declaración, como un certificado de independencia de la oferta, en la que se haga constar que la oferta presentada es genuina, no colusoria y se formula con la intención de aceptar el contrato en caso de adjudicación. Asimismo, la invitación a licitar debe incluir una advertencia sobre las sanciones aplicables a la colusión en las licitaciones.
En concreto, las autoridades competentes deberían considerar la adopción de las siguientes medidas:
Solicitar a los licitadores que presenten un certificado firmado de independencia de la oferta y que revelen cualquier comunicación mantenida con competidores. Reservarse el derecho de rechazar las ofertas en caso de ausencia de dicho certificado o si el licitador declara haber mantenido comunicaciones con competidores.
Además de incluir una advertencia sobre las sanciones por colusión en las licitaciones (incluidas multas, posible exclusión de futuras licitaciones, posibles sanciones penales y el derecho a reclamar daños y perjuicios por prácticas colusorias), proporcionar información sobre el programa de clemencia aplicable en los documentos de la licitación.
Establecer mecanismos de denuncia anónima para terceros (como empleados de las empresas, responsables de la contratación pública y/o ciudadanos), por ejemplo mediante sistemas de denuncia gestionados por las autoridades de contratación o de competencia. Facilitar información sobre estos mecanismos en los documentos de la licitación, indicando dónde y cómo pueden presentarse las denuncias (incluyendo datos de contacto, cuando estén disponibles) y garantizando la confidencialidad.
