Pametno osmišljeni natječaj može značajno smanjiti rizik od tajnih dogovora. Ovo poglavlje sadrži „Kontrolnu listu za pripremu i provedbu postupka javne nabave u cilju smanjenja rizika od namještanja ponuda” (Lista za pripremu postupka nabave). Cilj ove liste je informirati službenike za javnu nabavu o mjerama koje mogu pomoći u planiranju i provođenju nabave koja će ograničiti rizike od dogovora o namještanju ponuda. Takve mjere uključuju razumijevanje tržišta i potencijalnih dobavljača; primjenu uvjeta za sudjelovanje na natječaju i kriterija za dodjelu ugovora kojima se potiče tržišno natjecanje; neotkrivanje informacija o ponuditeljima drugim ponuditeljima; te upozoravanje ponuditelja na postojanje i visinu sankcija za dogovore o namještanju ponuda.
Smjernice OECD‑a za borbu protiv namještanja ponuda u javnoj nabavi (ažurirane 2025.)
Sažetak
Postoji niz koraka koje tijela za javnu nabavu mogu poduzeti kako bi poticala tržišno natjecanje u javnoj nabavi i smanjila rizik od namještanja ponuda, uključujući one opisane u točkama 2.1 do 2.6 u poglavlju Lista za pripremu postupka nabave koja je sažeta u Slici 2.1.
Preporuka OECD-a o borbi protiv namještanja natječaja u javnoj nabavi [OECD/LEGAL/0396] propisuje da nadležna tijela trebaju razumjeti obilježja mjerodavnog tržišta provođenjem odgovarajućih istraživanja tržišta. Međutim, tijela za javnu nabavu trebaju imati na umu da tajni dogovori mogu utjecati na interpretaciju rezultata istraživanja tržišta.
Konkretno, naručitelji bi trebali razmisliti o sljedećim koracima:
Točno utvrditi potrebe nabave, fokusirajući se na željeni krajnji rezultat. U slučajevima kada nije moguće ispuniti zahtjeve robom koja je interoperabilna s postojećim tehnološkim rješenjima, dokumentacija o nabavi trebala bi obuhvatiti cijeli životni ciklus predmeta nabave (uključujući, primjerice, rezervne dijelove, održavanje i sve druge povezane usluge), osobito u slučajevima kada je vrijednost poslijeprodajnog tržišta značajna.
Biti upoznat s nedavnim aktivnostima ili trendovima u sektoru koji mogu utjecati na tržišno natjecanje u predmetnom natječaju.
Utvrditi je li na tržištu na kojem se provodi nabava ili kod potencijalnih ponuditelja u prošlosti bilo tajnih dogovora, na primjer, postoje li relevantne odluke nadležnog tijela za tržišno natjecanje ili su potencijalni ponuditelji bili isključeni iz postupaka javne nabave zbog sudjelovanja u namještanju ponuda, ili pak, ima li tržište obilježja koja mogu povećati vjerojatnost tajnog dogovora.
Prikupiti informacije o postojećim i potencijalnim dobavljačima, uključujući i one u drugim regijama ili na drugim tržištima, o obilježjima njihovih proizvoda, njihovim cijenama te, ako je moguće, stavkama troškova. Ako je moguće, usporediti cijene ponuđene u postupcima nabave drugih tijela ili u privatnom sektoru.
Prikupiti informacije o prethodnim natječajima za iste ili slične predmete nabave, o nedavnim promjenama i trendu cijena, cijenama u susjednim zemljopisnim područjima, uključujući inozemstvo, te o cijenama zamjenskih proizvoda, radova ili usluga, ako je primjenjivo.
Kontaktirati druge naručitelje iz javnog sektora koji su nedavno nabavljali iste ili slične predmete nabave u istoj regiji ili državi, ili u drugim regijama ili državama sličnih obilježja, radi boljeg razumijevanja proizvoda, radova ili usluga koje se nude na tržištu i sudionika na tom tržištu.
Ako se koriste vanjski savjetnici za definiranje strategije i uvjeta natječaja, potrebno je provjeriti postoji li sukob interesa i jesu li povezani s ponuditeljima. Savjetnici bi trebali potpisati izjave o nepostojanju sukoba interesa i/ili sporazume o povjerljivosti koji obuhvaćaju povjerljive aspekte njihova rada. Također, trebali bi biti stručno osposobljeni za povjerene im zadatke, educirani o kodeksu ponašanja i pravilima o tržišnom natjecanju te obvezni prijaviti svaku sumnju na neprimjereno ponašanje konkurenata ili mogući sukob interesa.
Dugoročno razvijati interne stručne kapacitete o tržištima kako bi se smanjilo oslanjanje na vanjske izvore, među ostalim kroz mreže stručnjaka za javnu nabavu.
Osigurati odgovarajuće vođenje evidencija o informacijama prikupljenima tijekom istraživanja tržišta i savjetovanja o tržištu, kako bi mogli analizirati eventualne tajne dogovore prije objave natječaja ili pristranost u izradi tehničkih specifikacija.
Razmisliti o savjetovanju s nadležnim tijelom za tržišno natjecanje prije raspisivanja natječaja velike vrijednosti ili opsega radi provjere pitanja povezanih s tržišnim natjecanjem.
Ne objavljivati nazive poduzetnika i cijene iz istraživanja tržišta, primjerice u fazi najave natječaja.
Preporuka OECD-a o borbi protiv namještanja natječaja u javnoj nabavi [OECD/LEGAL/0396] naglašava da nadležna tijela trebaju poticati tržišno natjecanje potičući sudjelovanje potencijalnih ponuditelja kroz transparentne i nediskriminirajuće uvjete natječaja te promišljanjem o tome treba li natječaje objedinjavati ili dijeliti. U istom smislu, Preporuka OECD-a o tržišnoj neutralnosti (2021[2]) [OECD/LEGAL/0462] preporučuje da se „u postupcima javne nabave uspostave otvoreni, pošteni, nediskriminirajući i transparentni uvjeti tržišnog natjecanja, kako niti jedan poduzetnik – neovisno o vlasništvu, nacionalnosti ili pravnom obliku – ne bi stekao neopravdanu prednost“. Alat za tržišnu neutralnost (OECD, 2024[3]) dodatno pomaže u provedbi ove odredbe, nudeći konkretne savjete kako bi se osigurali jednaki uvjeti za sve potencijalne ponuditelje.
U praksi bi naručitelji trebali razmisliti o sljedećim savjetima:
Koristite jednostavne i jasne tehničke specifikacije i uvjete natječaja.
Kad god je to moguće, omogućite sudjelovanje svim potencijalnim ponuditeljima.
Ako se poziv na dostavu ponuda upućuje određenim gospodarskim subjektima, nastojte pozvati što veći broj njih i izbjegavajte obraćanje stalno istim ponuditeljima.
Izbjegavajte nepotrebna ograničenja koja mogu smanjiti broj ponuditelja koji ispunjavaju uvjete za sudjelovanje. Minimalni zahtjevi trebaju biti važni za predmet nabave i razmjerni cilju, veličini i sadržaju ugovora o nabavi. Na primjer:
Ne postavljajte nerazmjerno visoke zahtjeve u odnosu na minimalni godišnji promet ili prethodno iskustvo. Kad god je moguće, uzmite u obzir i druge oblike relevantnog iskustva.
Nemojte davati povlašteni tretman određenoj kategoriji ili tipu dobavljača. Ne pogodujte dosadašnjim ugovarateljima (trenutnom dobavljaču) niti trgovačkim društvima u državnom vlasništvu.
Ne tražite nerazmjerne bankovne garancije ili druge oblike osiguranja od ponuditelja, kao uvjet sudjelovanja u postupku nadmetanja.
Ponudite povoljnije uvjete plaćanja, poput plaćanja po fazama izvršenja ugovora ili kraćih rokova plaćanja, kako biste potaknuli sudjelovanje malih i srednjih poduzetnika.
Kad god je moguće, smanjite ograničenja koja otežavaju sudjelovanje gospodarskih subjekata iz drugih država ili izvan lokalnog područja.
Provjerite ispunjavaju li ponuditelji uvjete za izvršenje ugovora (kvalificirani natjecatelji) tijekom postupka javne nabave, a ne prije njega. Time se smanjuje rizik tajnih dogovora unutar prethodno kvalificirane skupine gospodarskih subjekata i povećava neizvjesnost u smislu broja i identiteta sudionika. Izbjegavajte da između provjere ispunjavanja uvjeta (kvalificiranosti natjecatelja) i dodjele ugovora prođe jako puno vremena jer to otvara mogućnost tajnih dogovora te, ako je moguće, ne objavljujte imena kvalificiranih gospodarskih subjekata.
Ako se ipak koriste liste takvih unaprijed odobrenih gospodarskih subjekata, osigurajte da se novi gospodarski subjekti mogu jednostavno dodati na te liste u bilo kojem trenutku, uključujući i tijekom postupka javne nabave, a prije isteka roka za podnošenje ponuda.
Procijenite postoji li rizik da okvirni sporazumi (sporazumi o dobavljačima, cijenama i uvjetima budućih nabava) stvaraju ili su već stvorili učinke vezivanja (zatvaranja tržišta) koji mogu olakšati tajne dogovore među ponuditeljima, jer ograničavaju naručitelje da kupuju isključivo od dobavljača utvrđenih okvirnim ugovorom. Kada su okvirni sporazumi obvezujući za naručitelje, to može potaknuti dobavljače da se natječu za potencijalno veliko tržište, čime se u početnoj fazi nadmetanja mogu smanjiti rizici od tajnih dogovora. U svakom slučaju, razmislite o tome da ne objavljujete unaprijed točne rokove i količine planiranih nabava u okviru okvirnog sporazuma te da se naglasak ne stavlja isključivo na cijenu, nego na kvalitetu.
Smanjite troškove pripreme ponuda tako da:
Već u objavi poziva na nadmetanje navedete sve informacije o predmetu nabave, postupku odabira i kriterijima za dodjelu ugovora. No, treba pronaći ravnotežu u odnosu na broj i sadržaj detalja o mehanizmima odabira kako se ne bi potakli dogovori o ponudama.
Pojednostavite i standardizirajte postupke javne nabave vremenski i u odnosu na različite predmete nabave (primjerice, koristite iste obrasce prijave, tražite isti tip informacija, koristite standardne opće uvjete ugovora). Na temelju stečenog iskustva kontinuirano unapređujte obrasce i predloške dokumentacije koji se koriste na natječaju.
Razmotrite zajedničku nabavu, uključujući, prema potrebi, provedbu zajedničke nabave s drugim naručiteljima, za sličnu robu, usluge ili radove, kada se opravdano može očekivati da će veća vrijednost nabave privući veći broj ponuditelja i rezultirati konkurentnijim ponudama. Pritom, osigurajte da takvo objedinjavanje nabave ili zajednička nabava budu ekonomski opravdani te da srednjoročno ili dugoročno ne dovodi do koncentriranosti ponude niti ne isključuje male i srednje poduzetnike iz sudjelovanja. Općenito, vodite računa da se održi kompetitivnost lanca opskrbe.
Osigurate dovoljno vremena za pripremu i dostavu ponuda. Razmislite o objavi općih informacija o budućim projektima unaprijed, na portalu/ima javne nabave te na strukovnim i gospodarskim platformama. Godišnji planovi nabave, ako se objavljuju, ne bi trebali sadržavati točnu procijenjenu vrijednost niti vrijeme pojedinačnih nadmetanja.
Kad god je moguće, omogućite podnošenje ponuda za grupu predmeta nabave ili kombinaciju nekoliko grupa (ponude koje obuhvaćaju više grupa predmeta nabave), umjesto isključivo za cjelokupan ugovor. Primjerice, kod ugovora veće vrijednosti razmotrite podjelu predmeta nabave na dijelove (grupe) koji su primjereni i privlačni malim i srednjim poduzetnicima, uzimajući u obzir OECD-ovu kontrolnu listu za zaštitu tržišnog natjecanja pri podjeli ugovora na grupe (OECD, 2018[4]). Posebno na visoko koncentriranim tržištima na kojima se očekuje mali broj ponuda, izbjegavajte podjelu natječaja na broj dijelova koji odgovara broju potencijalnih ponuditelja ili je višekratnik broja ponuditelja. To to može olakšati tajne dogovore i omogućujući ponuditeljima da te dijelove podijele među sobom, pogotovo ako su vrijednosti tih dijelova slične.
Zatražite od ponuditelja da navedu jesu li oni ili njihovi povezani poduzetnici u posljednjih pet godina bili novčano kažnjavani ili isključeni iz postupaka javne nabave zbog namještanja ponuda te, prema potrebi, provjerite dostupne baze podataka o isključenim gospodarskim subjektima.
Budite fleksibilni u vezi s minimalnim brojem natjecatelja. Razmislite može li natječaj biti stvarno konkurentan i ako na njemu sudjeluje manji broj ponuditelja, a prije no što se odlučite na ponavljanje natječaja koje često šalje poruku da je konkurencija ograničena.
Izrada tehničkih specifikacija jedna je od faza postupka javne nabave koja je posebno izložena rizicima pristranosti, prijevare i korupcije. Tehničke specifikacije trebaju biti jasne, cjelovite i nediskriminirajuće kako bi se isključila svaka mogućnost pogodovanja ili proizvoljnog postupanja.
Način na koji su tehničke specifikacije sastavljene izravno utječe na broj i vrstu gospodarskih subjekata koji će se zainteresirati za sudjelovanje na natječaju, a time i na uspješnost postupka. Što su specifikacije jasnije, to će ih potencijalni ponuditelji lakše razumjeti i biti sigurniji pri pripremi i podnošenju ponuda. Međutim, jasnoću ne treba brkati s predvidljivošću. Predvidljivi planovi nabave i stalno iste količine robe, radova ili usluga koji su predmet prodaje ili kupnje, mogu olakšati tajne dogovore. Nabave koje su veće vrijednosti i koje se provode rjeđe, uz promjenjive planove nabave i količine na natječaju, mogu potaknuti ponuditelje da se stvarno natječu na tržištu, budući da se takvi natječaji teže dijele među konkurentima.
Konkretno, naručitelji bi trebali razmisliti o poduzimanju sljedećih koraka:
Utvrdite tehničke specifikacije što je jasnije moguće. Prije objave poziva na nadmetanje tehničke specifikacije treba provjeriti netko neovisan, primjerice unutar samog naručitelja i, prema potrebi, u suradnji s vanjskim tijelima (drugim tijelima javnog sektora), kako bi se time osiguralo da budu jednoznačne i razumljive. Specifikacije ne bi smjele ostavljati prostor ugovarateljima da ih naknadno tumače, dakle, nakon dodjele ugovora.
Koristite funkcionalne i izvedbene specifikacije te jasno navedite što se nabavlja, umjesto da se propisuje način izvršenja ili opisuje ili upućuje na određene robne marke, patente ili proizvođače. Time se potiču inovativna rješenja i postiže vrijednost za novac.
Kad god je moguće, izbjegavajte propisivanje isključivo nacionalnih normi ili standarda u specifikacijama natječaja, a bez priznavanja mogućnosti primjene jednakovrijednih međunarodnih standarda, kako bi se poticalo sudjelovanje u postupku nabave stranih gospodarskih subjekata ili onih koji nisu lokalni.
Istaknite razliku, kada je to moguće, između obveznih i neobaveznih normi i standarda, i dopustite ponude koje se temelje i na drugim vrstama certifikata.
Kada god je to moguće, utvrdite tehničke specifikacije na način da dopuštaju zamjenske proizvode, radove ili usluge. Alternativni ili inovativni izvori opskrbe otežavaju dogovore između ponuditelja.
Izbjegavajte pokretanje postupka javne nabave dok je predmet nabave (ugovor) još u ranoj fazi izrade. Cjelovito definiranje potrebe nabave ključno je za uspješan postupak nabave. Kada je to neizbježno, primjerice kod inovativnih projekata, koristite odgovarajuće metode nabave koje omogućuju zajednički razvoj rješenja s odabranim gospodarskim subjektima, uz jasno obrazloženje primjene takvih metoda.
Izbjegavajte predvidivost u odnosu na zahtjeve iz ugovora: mijenjajte opseg i vremenski raspored natječaja. U pravilu izbjegavajte istovremeno ili uzastopno provođenje postupaka javne nabave za ugovore iste ili vrlo slične vrijednosti, budući da se takvi ugovore lakše mogu podijeliti između ponuditelja - konkurenata.
Učinkovitost procesa javne nabave ne ovisi samo o odabranom natječajnom postupku, već i o načinu na koji je natječaj osmišljen i proveden. Transparentnost je nužna pretpostavka pravilno provedenog postupka javne nabave i važan alat u borbi protiv korupcije. Međutim, transparentnost treba osiguravati uravnoteženo, kako se objavom informacija koje nisu propisane zakonodavnim okvirom ne bi nehotice olakšalo nedopušteno dogovaranje među ponuditeljima.
Preporuka Vijeća o borbi protiv namještanja natječaja u javnoj nabavi [OECD-LEGAL-0396] uređuje da bi nadležna tijela trebala planirati i provoditi postupke javne nabave na način kojim se, u najvećoj mogućoj mjeri, izbjegava otkrivanje identiteta jednih ponuditelja drugima te da se, u mjeri u kojoj je to moguće, u svim fazama postupka koriste elektronički sustavi javne nabave.
Konkretno, naručitelji bi trebali razmotriti sljedeće korake:
Upite zainteresiranih gospodarskih subjekata u vezi s postupkom nabave i tehničkim specifikacijama rješavajte elektroničkim putem i anonimno. Važne informacije koje su dane u odgovorima na upite potrebno je bez odlaganja i anonimno dati svim potencijalnim ponuditeljima.
Ograničite koliko god je to moguće komunikaciju među ponuditeljima tijekom postupka nabave. Primjerice, ako je potrebno obaviti obilazak lokacije, izbjegavajte istodobno okupljanje ponuditelja na istom mjestu.
Koristite sredstva elektroničke komunikacije u svim fazama postupka javne nabave, ako je to izvedivo, vodeći računa da se ponuditelji međusobno ne mogu identificirati.
Zahtijevajte od ponuditelja da u ponudi navedu podatke o vlasničkoj i organizacijskoj strukturi, uključujući podatke o stvarnom vlasniku, imenima članova zajednice ponuditelja i/ili podugovaratelja, ako je primjenjivo. Ponuditelji trebaju navesti i podatke o relevantnim povezanim društvima kada je to bitno za predmetnu nabavu (primjerice, namjerava li ponuditelj nabavljati robu ili usluge od drugog ponuditelja u istom postupku).
Izbjegavajte, kad god je to moguće, javno otvaranje ponuda i tijekom postupka ne otkrivajte identitet niti broj ponuditelja drugim sudionicima na tržištu.
Pažljivo razmotrite koje ćete informacije otkriti ponuditeljima u trenutku otvaranja ponuda.
Prilikom objave rezultata natječaja pažljivo procijenite koje se informacije objavljuju te izbjegavajte objavu osjetljivih podataka koji mogu utjecati na tržišno natjecanje, jer to može olakšati dogovore o namještanju ponuda. Službenici za javnu nabavu trebaju biti osposobljeni za pravilno postupanje s poslovno osjetljivim i povjerljivim informacijama.
Čak i kada se za izradu tehničkih specifikacija koriste vanjski suradnici, vođenje i provedba postupka javne nabave trebaju ostati u nadležnosti naručitelja.
Kriteriji za ocjenu ponuda i dodjelu ugovora utječu na intenzitet i učinkovitost tržišnog natjecanja u postupku javne nabave.
Preporuka Vijeća o borbi protiv namještanja natječaja u javnoj nabavi (OECD/LEGAL/0396) propisuje da nadležna tijela trebaju izraditi tehničke specifikacije, utvrditi kriterije za izbor pobjednika na natječaju i dodjelu ugovora na način koji jača učinkovito tržišno natjecanje u postupku nabave.
Konkretno, naručitelji bi trebali razmotriti poduzimanje sljedećih koraka:
Razmotriti moguće učinke izbora kriterija za dodjelu ugovora na tržišno natjecanje u budućnosti.
Razmotriti mogu li kriteriji za dodjelu ugovora osim onih koji se odnose na cijenu ili uz cijenu (primjerice kvaliteta, inovacija, rokovi isporuke, trajanje jamstava, poslijeprodajne usluge, ušteda na operativnim troškovima i dr.) imati bolji ishod, otežati zabranjene dogovore između ponuditelja i/ili potaknuti razvoj inovativnih rješenja opskrbe u budućnosti. Kriteriji dodjele temeljeni isključivo na cijeni primjereniji su kada su kvalitativna obilježja robe, radova ili usluga jasno i precizno određena.
Kad god je to moguće, dodati kriterije za rješavanje situacije kada su ponude izjednačene. Istražiti razloge podnošenja identičnih ponuda te, ako je to potrebno, razmotriti ponavljanje poziva na nadmetanje.
Kada je predmet nabave podijeljen na grupe, izbjegavati propisivanje da jedan ponuditelj može biti odabran za samo jednu ili za određen broj grupa predmeta nabave. Takva ograničenja mogu olakšati podjelu ugovora među ponuditeljima (osobito ako su vrijednosti grupa predmeta nabave slične) i/ili ih odvratiti od sudjelovanja u postupku, budući da gospodarski subjekti mogu odustati od nadmetanja ako mogu dobiti samo mali broj grupa predmeta nabave. Međutim, ograničenje broja grupa predmeta nabave koje pojedinačan ponuditelj može dobiti može zaštiti tržišno natjecanje u budućnosti, osobito na tržištima na kojima postoji rizik da će za grupe biti izabran jedan ponuditelj, kao što su to tržišta s malim brojem sudionika na tržištu, visokim zaprekama ulasku i visokim troškovima promjene dobavljača.
Koristiti procijenjenu vrijednost nabave samo ako se temelji na temeljitom istraživanju tržišta. Referentni iznos ne objavljivati, već ga pohraniti u dokumentaciji i po potrebi učiniti dostupnim drugim nadležnim tijelima, poput tijela za tržišno natjecanje ili revizorskih tijela u javnom sektoru.
Zadržati pravo poništenja postupka javne nabave ako ishod nadmetanja ne odražava da na tržištu postoji konkurencija.
Preporuka OECD-a o borbi protiv namještanja natječaja u javnoj nabavi [OECD/LEGAL/0396] propisuje da nadležna tijela trebaju zahtijevati od svih ponuditelja da potpišu izjavu, kao što je to potvrda o neovisnom utvrđivanju ponude, kojom se potvrđuje da je podnesena ponuda istinita, da nije rezultat zabranjenog dogovora te da je dana s namjerom prihvaćanja ugovora u slučaju dodjele, kao i da u pozivu na nadmetanje uključe upozorenje o sankcijama za namještanje ponuda.
Konkretno, nadležna tijela trebala bi razmotriti poduzimanje sljedećih koraka:
Zahtijevati od ponuditelja da dostave potpisanu potvrdu o neovisno utvrđenoj ponudi te da otkriju svaku komunikaciju s konkurentima. Zadržati pravo na odbijanje ponude u slučaju da takva potvrda nije dostavljena ili ako ponuditelj navede da je komunicirao s konkurentima.
Uz upozorenje o sankcijama za namještanje ponuda (uključujući novčane kazne, moguću zabranu sudjelovanja u postupcima javne nabave, moguće sankcije propisane Kaznenim zakonom te pravo na naknadu štete u slučaju kartela), u dokumentaciji o nabavi navesti informacije o oslobođenju od kazne ili umanjenju kazne u okviru pokajničkog programa .
Koristiti anonimne alate prijave za treće osobe (kao što su zaposlenici, službenici u javnoj nabavi i/ili građani), primjerice sustav zviždača tijela za javnu nabavu ili tijela za tržišno natjecanje. U dokumentaciji o nabavi pružiti informacije o takvim mehanizmima za prijavljivanje nepravilnosti. Objasniti gdje i kako se mogu podnijeti prijave (navesti kontaktne podatke, ako su dostupni) i osigurati povjerljivost.
