Fortalecer la independencia de las entidades fiscalizadoras superiores

Resumen ejecutivo

Las entidades fiscalizadoras superiores (EFS) desempeñan un papel fundamental en el control del uso de los recursos públicos y en la rendición de cuentas de los gobiernos. Su eficacia depende de su capacidad para actuar con independencia, libre de cualquier influencia indebida, así como para ofrecer información confiable y basada en datos empíricos.

Los datos recopilados en países de todas las regiones a través de consultas con partes interesadas, encuestas y análisis de datos (el Informe de Revisión Global de las EFS de la INTOSAI de 2023 (GSR) y el Mecanismo de Defensa Rápida de la Independencia de las EFS) indican que la independencia de las EFS se ve cada vez más amenazada, y el GSR señala un deterioro por tercer ciclo consecutivo. Aunque los marcos legales suelen garantizar formalmente la independencia, su aplicación en la práctica es desigual. Las restricciones a la autonomía presupuestaria, el acceso limitado a la información y las diversas formas de interferencia siguen afectando a una parte significativa de las EFS. Al mismo tiempo, la evolución de la dinámica política, la polarización del debate público y el creciente protagonismo del discurso basado en narrativas frente al análisis basado en datos empíricos han creado un entorno operativo más complejo para las instituciones de supervisión independientes.

Las garantías formales por sí solas no son suficientes. La independencia no solo viene determinada por leyes y normativas, sino también por factores informales tales como las relaciones institucionales, las normas profesionales, los incentivos políticos y la percepción pública. Estas dinámicas informales pueden ya sea reforzar o socavar las protecciones formales. En muchos contextos, los datos de las encuestas realizadas a partes interesadas indican que los factores informales desempeñan un papel particularmente significativo a la hora de definir la independencia en la práctica. Por ejemplo, entre las EFS consultadas, el 58 % de los principales factores identificados como factores que fortalecen la independencia son de carácter informal. Por lo tanto, abordar estos factores es esencial para cerrar la brecha entre la independencia formal y la de facto y, a su vez, fomentar la transparencia, la confianza y el uso eficaz de los recursos públicos.

Si bien la importancia de la independencia de las EFS está bien consolidada y es ampliamente reconocida en las normas internacionales y en los marcos de gobernanza, este informe aporta nuevas perspectivas sobre cómo se materializa dicha independencia en la práctica. Sobre la base de datos empíricos de distintos países, destaca el papel que desempeñan las dinámicas informales y el ecosistema de rendición de cuentas en general en el fortalecimiento de la independencia de las EFS.

Principales conclusiones

En todos los países se están realizando avances en los esfuerzos por fortalecer la independencia de las EFS, pero siguen existiendo importantes deficiencias. Los marcos legales han mejorado en muchos ámbitos, pero siguen existiendo dificultades en su aplicación, especialmente en lo que respecta a la autonomía presupuestaria, al acceso a la información y a la protección frente a influencias indebidas. Al mismo tiempo, se ha prestado poca atención a los factores informales, entre los que se incluye el papel de la confianza, la comunicación y la cultura institucional, a pesar de su significativo impacto en los resultados.

Las EFS operan dentro de un ecosistema de rendición de cuentas más amplio, compuesto por los poderes ejecutivo, legislativo y judicial, así como por otros actores de supervisión y no estatales. La eficacia de este sistema depende de la calidad de las interacciones entre estos actores, lo que incluye la claridad de las funciones, el respeto mutuo de los mandatos y la existencia de una colaboración estructurada y predecible. Una coordinación deficiente, una capacidad limitada o incentivos desalineados dentro de este ecosistema pueden socavar incluso los marcos institucionales mejor diseñados. Por el contrario, relaciones sólidas, procedimientos claros y el entendimiento compartido de las funciones pueden fortalecer significativamente la independencia y la influencia de las EFS.

La reputación de una EFS constituye una garantía clave de su independencia. La confianza en la EFS aumenta la probabilidad de que las partes interesadas la respalden cuando se cuestione su autonomía y eleva los costos reputacionales de la interferencia política. Al mismo tiempo, los intentos de socavar la independencia suelen ir precedidos de esfuerzos por minar la credibilidad de la institución. Por lo tanto, generar y mantener la confianza no es solo una cuestión de comunicación pública, sino un componente estratégico de la resiliencia institucional.

La confianza en las EFS se basa tanto en su competencia como en sus valores. Una labor de fiscalización de alta calidad, oportuna y pertinente refuerza la percepción de eficacia; mientras que la integridad, la transparencia, la equidad y la rendición de cuentas refuerzan la percepción de legitimidad. Las EFS que demuestran de manera consistente estos atributos están en mejor posición para mejorar su reputación, aumentar la aceptación de sus recomendaciones y fortalecer su papel dentro del sistema de rendición de cuentas.

Las conclusiones y recomendaciones de este informe tienen una relevancia más amplia para otras instituciones públicas independientes que se enfrentan a presiones similares, entre ellas los organismos reguladores, las instituciones de defensoría del pueblo y las instituciones fiscales independientes. En particular, la importancia de las dinámicas informales, las relaciones institucionales y la confianza a la hora de configurar la independencia de facto se aplica a todos estos organismos. El informe ofrece, por tanto, ideas para fortalecer la resiliencia institucional en todo el sistema de gobernanza pública.

Recomendaciones principales

El informe aboga por un cambio hacia un enfoque más integral y sistémico de la independencia de las EFS. Para fortalecer la independencia, no solo es necesario reforzar las disposiciones legales, sino también mejorar las prácticas institucionales, potenciar la coordinación entre los distintos actores y fomentar activamente la confianza. Esto incluye invertir en capacidades, definir con claridad funciones y responsabilidades, y establecer procesos claros y transparentes para la interacción entre las EFS y otras partes interesadas.

Para el poder ejecutivo, las prioridades incluyen subsanar las brechas en el cumplimiento de las responsabilidades fundamentales en materia de rendición de cuentas, entre ellas la contabilidad, el control interno y la auditoría interna. Cuando estas funciones son deficientes o se aplican de manera inconsistente, las EFS corren el riesgo de verse envueltas en funciones que confunden la línea divisoria entre la gestión y la supervisión. Fortalecer la responsabilidad del poder ejecutivo en estas funciones, junto con la mejora en la transparencia fiscal y el seguimiento sistemático de las recomendaciones de fiscalización, contribuiría a restablecer una separación funcional más clara y a reducir las presiones sobre la independencia de las EFS. Es fundamental garantizar que cualquier proceso de designación de los dirigentes de las EFS se lleve a cabo de manera transparente y en base a los méritos. También es igual de importante evaluar cuidadosamente las implicaciones más amplias de las reformas legales que afectan al mandato de las EFS y al equilibrio del sistema de rendición de cuentas.

En cuanto al poder legislativo, sigue siendo fundamental fortalecer el marco legal e institucional que rige las EFS. Esto incluye garantizar procesos de designación transparentes y en base a los méritos, protecciones sólidas en materia de permanencia en el mandato y destitución, y mecanismos institucionales que salvaguarden la continuidad y minimicen la influencia política. Dadas las limitaciones de capacidad identificadas en diversos contextos, el fortalecimiento de la capacidad del poder legislativo para analizar y dar seguimiento a los resultados de las fiscalización, así como el establecimiento de procedimientos claros para las solicitudes de auditoría y gestión de informes, pueden fortalecer aún más la función de supervisión, respetando al mismo tiempo la autonomía de las EFS y reduciendo los riesgos de una participación politizada o inconsistente en los procesos de fiscalización.

Otros actores también tienen un papel que cumplir. El poder judicial contribuye no solo mediante garantías jurídicas formales, sino también a través de la credibilidad y aplicabilidad de dichas garantías en la práctica. Los donantes pueden apoyar reformas coordinadas y adaptadas al contexto. Al abordar la fragmentación observada entre los órganos de supervisión, una mejor colaboración puede mejorar la eficacia general del sistema de rendición de cuentas.

Finalmente, las propias EFS desempeñan un papel esencial a la hora de fortalecer su independencia en la práctica. Las EFS que gozan de mayor credibilidad y cuentan con una mayor participación de las partes interesadas están en mejores condiciones para resistir las presiones externas. Al aplicar de manera consistente las normas internacionales, garantizar un seguimiento riguroso de las recomendaciones y mantener un trabajo de fiscalización de alta calidad, estas pueden reforzar su credibilidad técnica. Los procesos transparentes de selección de auditorías, una comunicación proactiva y una participación significativa de las partes interesadas pueden fortalecer aún más la confianza y la visibilidad. Además, es fundamental contar con sólidos marcos de integridad interna y garantías claras que regulen las interacciones con entidades fiscalizadas para mitigar los riesgos de influencia indebida.

En general, este informe demuestra que la independencia no es una condición legal estática, sino un resultado dinámico determinado por las instituciones, las relaciones y la confianza. Al abordar tanto el ámbito formal como el informal, y al fomentar un ecosistema de rendición de cuentas que funcione correctamente, los países pueden fortalecer la resiliencia, la credibilidad y el impacto de sus entidades fiscalizadoras superiores.