Renforcer l'indépendance des institutions supérieures de contrôle des finances publiques

Résumé

Les institutions supérieures de contrôle (ISC) jouent un rôle central dans la surveillance de l’utilisation des ressources publiques et dans la responsabilisation des gouvernements. Leur efficacité dépend de leur capacité à fonctionner en toute indépendance, à l’abri de toute influence indue, et à fournir des analyses crédibles, fondées sur des données factuelles.

Les données recueillies dans des pays de toutes les régions, par le biais de consultations avec diverses parties prenantes, d’enquêtes et d’analyses de données (rapport mondial 2023 de l’INTOSAI sur la situation des institutions supérieures de contrôle des finances publiques (GSR’), mécanisme de plaidoyer rapide pour l’indépendance des ISC), indiquent que l’indépendance des ISC est de plus en plus menacée, le GSR faisant état d’un recul pour le troisième cycle consécutif. Si les cadres juridiques garantissent souvent formellement l’indépendance, leur mise en œuvre dans la pratique est inégale. Les restrictions en matière d’autonomie budgétaire, l’accès limité à l’information et diverses formes d’ingérence continuent d’affecter une part importante des ISC. Parallèlement, l’évolution des dynamiques politiques, la polarisation du débat public et la prédominance croissante d’un discours fondé sur des récits plutôt que sur une analyse factuelle ont rendu le contexte opérationnel des institutions de contrôle indépendantes plus complexe.

Les garanties formelles ne suffisent pas à elles seules. L’indépendance ne dépend pas seulement des lois et des réglementations, mais aussi de facteurs informels tels que les relations institutionnelles, les normes professionnelles, les incitations politiques et la perception du public. Ces dynamiques informelles peuvent soit renforcer, soit compromettre les protections formelles. Dans de nombreux contextes, les résultats d’enquêtes menées auprès des parties prenantes indiquent que les facteurs informels jouent un rôle particulièrement important dans la manière dont l’indépendance s’exerce concrètement. Par exemple, parmi les ISC interrogées, 58 % des principaux facteurs identifiés comme contribuant au renforcement de l’indépendance sont de nature informelle. Il est donc essentiel de s’attaquer à ces facteurs pour combler le fossé entre l’indépendance formelle et l’indépendance de facto, et ainsi favoriser la transparence, la confiance et l’utilisation efficace des ressources publiques.

Si l’importance de l’indépendance des ISC est bien établie et largement reconnue dans les normes internationales et les cadres de gouvernance, le présent rapport apporte un éclairage nouveau sur la manière dont cette indépendance se matérialise dans la pratique. S’appuyant sur des données provenant de différents pays, cette étude met en évidence le rôle des dynamiques informelles et de l’écosystème de redevabilité plus large dans le renforcement de l’indépendance des ISC.

Principales conclusions

Dans l’ensemble des pays, les efforts visant à renforcer l’indépendance des ISC progressent, mais d’importantes lacunes subsistent. Les cadres juridiques se sont améliorés dans de nombreux domaines, mais des difficultés persistent au niveau de leur mise en œuvre, notamment en ce qui concerne l’autonomie budgétaire, l’accès à l’information et la protection contre toute influence indue. Parallèlement, peu d’attention a été accordée aux facteurs informels, notamment au rôle de la confiance, de la communication et de la culture institutionnelle, malgré leur impact significatif sur les résultats.

Les ISC opèrent au sein d’un écosystème de redevabilité plus large, composé des pouvoirs exécutif, législatif et judiciaire, ainsi que d’autres acteurs de contrôle et d’acteurs non étatiques. L’efficacité de ce système dépend de la qualité des interactions entre ces acteurs, notamment de la clarté des rôles, du respect mutuel des mandats et de l’existence d’une collaboration structurée et prévisible. Une coordination insuffisante, des capacités limitées ou des incitations mal alignées au sein de cet écosystème peuvent compromettre même les cadres institutionnels les mieux conçus. À l’inverse, des relations solides, des procédures claires et une vision commune des rôles peuvent considérablement renforcer l’indépendance et l’influence des ISC.

La réputation d’une ISC constitue une garantie essentielle de son indépendance. La confiance accordée à une ISC renforce la probabilité que les parties prenantes la soutiennent lorsque son autonomie est remise en cause et augmente le coût réputationnel lié à toute ingérence politique. Dans le même temps, les tentatives visant à affaiblir leur indépendance sont souvent précédées d’efforts visant à saper leur crédibilité. Instaurer et entretenir la confiance n’est donc pas seulement une question de communication publique, mais un élément stratégique de la résilience institutionnelle.

La confiance accordée aux ISC repose à la fois sur leur compétence et sur leurs valeurs. Un travail d’audit de grande qualité, réalisé en temps opportun et pertinent, renforce la perception d’efficacité, tandis que l’intégrité, la transparence, l’équité et la redevabilité renforcent la perception de légitimité. Les ISC qui font systématiquement preuve de ces qualités sont mieux placées pour améliorer leur réputation, accroître la prise en compte de leurs recommandations et renforcer leur rôle au sein de l’écosystème de redevabilité.

Les conclusions et recommandations de ce rapport présentent un intérêt plus large pour d’autres institutions publiques indépendantes confrontées à des pressions similaires, notamment les autorités de régulation, les institutions de médiation et les institutions budgétaires indépendantes. En particulier, l’importance des dynamiques informelles, des relations institutionnelles et de la confiance dans la construction d’une indépendance de facto s’applique à l’ensemble de ces instances. Ce rapport fournit par conséquent des pistes pour renforcer la résilience institutionnelle à l’échelle du système de gouvernance publique.

Principales recommandations

Le rapport préconise de s’orienter vers une approche plus globale et systémique de l’indépendance des ISC. Le renforcement de l’indépendance exige non seulement de consolider les dispositions juridiques, mais aussi d’améliorer les pratiques institutionnelles, de renforcer la coordination entre les différents acteurs et de s’employer activement à instaurer un climat de confiance. Cela implique notamment d’investir dans le renforcement des capacités, de clarifier les rôles et les responsabilités et de mettre en place des processus clairs et transparents pour faciliter l’interaction entre les ISC et les autres parties prenantes.

Pour l’exécutif, les priorités consistent notamment à combler les lacunes dans l’exercice des principales responsabilités en matière de reddition de comptes, notamment en matière de comptabilité, de contrôle interne et d’audit interne. Lorsque ces fonctions sont déficientes ou appliquées de manière incohérente, les ISC risquent d’être amenées à assumer des rôles qui brouillent la frontière entre la gestion et le contrôle. Renforcer l’appropriation de ces fonctions par le pouvoir exécutif à l’égard de ces fonctions, tout en améliorant la transparence budgétaire et en assurant un suivi systématique des recommandations d’audit, contribuerait à rétablir une séparation fonctionnelle plus claire et à réduire les pressions pesant sur l’indépendance des ISC. Il est essentiel de veiller à ce que tout processus de nomination des dirigeants des ISC se déroule en toute transparence et sur la base du mérite, tout comme il est essentiel d’évaluer avec soin les implications plus larges des réformes juridiques qui affectent le mandat des ISC et l’équilibre de l’écosystème de redevabilité.

Pour le corps législatif, il reste essentiel de renforcer le cadre juridique et institutionnel régissant les ISC. Il s’agit notamment de garantir des procédures de nomination transparentes et fondées sur le mérite, des garanties solides en matière de durée du mandat et de révocation, ainsi que des dispositions institutionnelles qui assurent la continuité et limitent au maximum l’influence politique. Compte tenu des contraintes de moyens constatées dans plusieurs contextes, le renforcement des capacités du pouvoir législatif en matière d’analyse et de suivi des conclusions d’audit, ainsi que la mise en place de procédures claires pour les demandes d’audit et le traitement des rapports, peuvent contribuer à renforcer davantage le contrôle tout en respectant l’autonomie des ISC et en réduisant les risques d’une implication politisée ou incohérente dans les processus d’audit.

D’autres acteurs ont également un rôle à jouer. Le pouvoir judiciaire apporte sa contribution non seulement par le biais de garanties juridiques formelles, mais aussi grâce à la crédibilité et à l’applicabilité de ces garanties dans la pratique. Les donateurs peuvent soutenir des réformes coordonnées et adaptées au contexte. En remédiant à la fragmentation observée au sein des organes de contrôle, une meilleure collaboration peut améliorer l’efficacité globale du système de reddition de comptes.

Enfin, les ISC elles-mêmes jouent un rôle central dans le renforcement de leur indépendance dans la pratique. Les ISC qui jouissent d’une plus grande crédibilité et d’un engagement plus fort de la part des parties prenantes sont mieux à même de résister aux pressions extérieures. En appliquant systématiquement les normes internationales, en assurant un suivi rigoureux des recommandations et en maintenant un travail d’audit de haute qualité, elles peuvent renforcer leur crédibilité technique. Des processus transparents de sélection des audits, une communication proactive et une implication significative des parties prenantes peuvent renforcer davantage la confiance et la visibilité. En outre, il est essentiel de disposer de solides dispositifs d’intégrité interne et de garanties claires régissant les interactions avec les entités auditées afin d’atténuer les risques d’influence indue.

Dans l’ensemble, le rapport montre que l’indépendance n’est pas un état juridique figé, mais un résultat dynamique façonné par les institutions, les relations et la confiance. En tenant compte à la fois des aspects formels et informels et en favorisant la mise en place d’un écosystème de redevabilité efficace, les pays peuvent renforcer la résilience, la crédibilité et l’impact de leurs institutions supérieures de contrôle.