Las entidades fiscalizadoras superiores (EFS) independientes son un pilar fundamental de la buena gobernanza pública, ya que llevan a cabo una supervisión objetiva de las finanzas públicas, identifican las deficiencias en la gestión gubernamental y ofrecen recomendaciones basadas en datos empíricos para fortalecer la rendición de cuentas y la confianza. Su eficacia resulta especialmente importante en contextos donde hay baja confianza pública, restricciones presupuestarias y una creciente exigencia de transparencia y uso eficiente de los recursos. Si bien los marcos legales formales definen sus mandatos, la independencia y el impacto de las EFS también dependen de factores informales, tales como las relaciones institucionales, las normas profesionales, la credibilidad y las interacciones dentro del ecosistema más amplio de rendición de cuentas.
Fortalecer la independencia de las entidades fiscalizadoras superiores
Resumen
Junto con otros actores del ámbito de la rendición de cuentas, las entidades fiscalizadoras superiores (EFS) constituyen un pilar fundamental de la buena gobernanza pública. Las EFS pueden evaluar de manera objetiva las acciones del gobierno, identificar deficiencias en la gestión de las finanzas públicas y ofrecer recomendaciones basadas en datos empíricos para mejorar la rendición de cuentas y el desempeño de las instituciones públicas y del sistema de gobernanza. Su función de supervisar de manera independiente la gestión de los recursos públicos cobra aún mayor relevancia en contextos en los que la confianza de la ciudadanía en las instituciones es baja, la intolerancia ante el despilfarro y el abuso de los recursos públicos va en aumento y el margen de maniobra fiscal se reduce, ya que la escasez de fondos acentúa la necesidad de una rendición de cuentas rigurosa y una gestión financiera prudente (OCDE, 2016[1]). De hecho, la confianza de la ciudadanía en los gobiernos nacionales, incluso en los países miembros de la OCDE, sigue siendo baja. La Encuesta de Confianza de 2024 de la OCDE revela que solo el 39 % de los ciudadanos manifiesta una confianza alta o moderadamente alta en su gobierno, mientras que el 44 % afirma tener poca o ninguna confianza (OCDE, 2024[2]). Los ciudadanos, la sociedad civil y otras partes interesadas pueden basarse en las evaluaciones de las EFS para saber si las instituciones gubernamentales están actuando de manera responsable y logrando resultados.
Sin embargo, la capacidad de las EFS para actuar con independencia de influencias externas por parte del gobierno, los legisladores u otras partes interesadas es un factor determinante para que los sistemas de supervisión funcionen de manera eficaz y para que la ciudadanía confíe en sus EFS. El principio fundamental de la independencia quedó consagrado en dos instrumentos históricos aprobados por la Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI): la Declaración de Lima de 1977 y la Declaración de México de 2007. La Declaración de Lima estableció los principios fundamentales de la fiscalización independiente del sector público, afirmando que las EFS deben estar libres de influencias externas para cumplir su mandato de manera eficaz. Partiendo de esta base, la Declaración de México tradujo estos principios generales en ocho pilares concretos de independencia. Si bien ambas declaraciones siguen siendo importantes desde el punto de vista normativo, la Declaración de México ofrece el marco más operativo y medible (Recuadro 1.1). Además, la importancia de la independencia de las EFS ha sido reconocida en dos resoluciones diferentes de las Naciones Unidas (A/RES/66/209 y A/RES/69/228).
Los siguientes principios de la Declaración de México constituyen, por tanto, el principal marco de referencia para evaluar la independencia de las EFS:
Principio 1. La existencia de un marco constitucional, estatutario y legal adecuado y eficaz, así como la aplicación de facto de las disposiciones de dicho marco.
Principio 2. La independencia de los dirigentes de las EFS así como de los miembros de las instituciones colegiadas, incluida la seguridad de permanencia en el cargo y la inmunidad jurídica en el ejercicio normal de sus funciones.
Principio 3. Un mandato suficientemente amplio y plena discrecionalidad en el desempeño de las funciones de la EFS.
Principio 4. Acceso sin restricciones a la información.
Principio 5. Los derechos y la obligación de informar sobre su trabajo.
Principio 6. La libertad de decidir el contenido y el momento de publicación de los informes de auditoría, así como de publicarlos y difundirlos.
Principio 7. La existencia de mecanismos eficaces de seguimiento de las recomendaciones de las EFS.
Principio 8. Autonomía financiera y de gestión/administrativa, así como la disponibilidad de los recursos humanos, materiales y económicos adecuados.
Fuente: (INTOSAI, 2007[3]).
A partir de la Declaración de México de 2007, el contexto ha cambiado y ha contribuido a que aumenten las presiones sobre la independencia de las EFS. Estas presiones son el resultado de una combinación de dinámicas políticas, evolución institucional y prácticas de gobernanza que varían de un país a otro, pero que revelan tendencias subyacentes comunes. En muchos contextos, los cambiantes entornos políticos, caracterizados por incentivos a corto plazo, polarización y consenso limitado, han creado brechas entre los marcos formales y las necesidades emergentes. Al mismo tiempo, el discurso público se ha centrado más en las narrativas que en los datos empíricos, poniendo a las EFS en una posición en la que sus mandatos quedan sujetos a interpretaciones políticas cambiantes. En conjunto, estos factores contribuyen a crear un entorno más complejo y potencialmente frágil para mantener la independencia de las EFS.
Datos del Banco Mundial y de la Iniciativa de Desarrollo de la INTOSAI (IDI) confirman que las EFS de todo el mundo se enfrentan a retos cada vez mayores a la hora de cumplir los criterios de independencia establecidos en la Declaración de México. Según el Índice de Independencia de las EFS de 2021 del Banco Mundial, en la mayoría de los países evaluados, los presupuestos y la financiación de las EFS estaban sujetos a la aprobación de las instituciones presupuestarias del gobierno central, y solo 22 de los 118 países cumplían plenamente los criterios relativos a la autonomía en materia de personal (Banco Mundial, 2021[4]). El último Informe de Revisión Global de las EFS (GSR), basado en la Encuesta Global de la INTOSAI a 166 EFS de todo el mundo, aporta nuevas pruebas (Recuadro 1.2): al menos el 40 % de EFS informó de importantes interferencias en la ejecución de sus presupuestos; y solo el 44 % de EFS afirmó que tenía acceso libre y oportuno, sin restricciones, a la información necesaria para el correcto cumplimiento de sus responsabilidades legales (IDI, 2024[5]). Esto supone una drástica caída con respecto al 70 % que había declarado tener pleno acceso a la información en 2017.
Cada tres años, la IDI publica el Informe de Revisión Global de las EFS (GSR), que ofrece una evaluación global del desempeño, las capacidades y el entorno propicio de las EFS en todas las regiones de la INTOSAI. El GSR se basa principalmente en la Encuesta Global de la INTOSAI a las EFS. Su objetivo es ofrecer una base empírica sobre la situación de las EFS en todo el mundo, hacer un seguimiento de las tendencias de desempeño a lo largo del tiempo y poner de relieve cómo los avances globales en materia de democracia y rendición de cuentas influyen en el funcionamiento de las EFS. En 2023, la encuesta abarcó 166 EFS de todo el mundo.
Continuo deterioro de la independencia de las EFS
Por tercer ciclo consecutivo, el GSR señala un deterioro global de la independencia de las EFS. El Índice de Independencia de las EFS de 2023 registra un promedio de 73/100, lo que representa una caída de un punto con respecto a 2020 entre las EFS que participaron en ambas encuestas. Los deterioros son más notables en:
Principio 1 (Marco legal): ha bajado de 68 a 66 puntos.
Principio 4 (Acceso a la información): se ha producido un mayor deterioro, con un cambio de un acceso "en su mayor parte" a uno "limitado" en muchas EFS.
Principio 8 (Autonomía financiera y administrativa): caída de cuatro puntos desde 2020.
Aumento de las interferencias en las operaciones de las EFS, siendo las interferencias del poder ejecutivo un motivo de creciente preocupación
El 10 % de los dirigentes de las EFS denuncia interferencias indebidas en su labor (2021-2023).
El 15 % de las EFS señala que sufren graves interferencias en la selección de los programas de auditoría, una cifra que se mantiene sin cambios respecto a 2020.
El 44 % señala que se han producido interferencias en el proceso presupuestario de las EFS, incluyendo recortes presupuestarios y retrasos en el desembolso de fondos.
Las garantías legales siguen siendo insuficientes: solo el 43 % de las EFS puede recurrir ante un Tribunal Supremo o equivalente en caso de interferencia, aunque esto supone una mejora con respecto al 39 % de 2020.
Menor acceso a la información
Solo el 46 % de las EFS indica que tienen acceso total, y muchas de las que en 2020 contaban con un acceso "en su mayor parte" adecuado han pasado a tener un acceso "limitado".
Las restricciones parecen estar distribuidas de manera generalizada por todas las regiones. Aproximadamente el 20 % de las EFS de ASOSAI (Asia), ARABOSAI (países árabes), CAROSAI (Caribe) y CREFIAF (África francófona) ha informado que se enfrentan a limitaciones de acceso (véase el Anexo C).
Deterioro de la autonomía financiera y administrativa
Solo el 20 % de las EFS presenta sus presupuestos directamente al poder legislativo.
El 74 % de las EFS debe presentar sus presupuestos a través del Ministerio de Hacienda.
Solo el 41 % tiene plena autonomía para ejecutar el presupuesto una vez asignados los fondos.
El 57 % tiene pleno control sobre la gestión administrativa interna.
Reducción del margen para la publicación de información al público: La libertad para publicar informes ha disminuido
La puntuación del Principio 6 (Libertad de publicación) ha bajado dos puntos desde 2020.
El 14 % de las EFS carece de libertad para publicar sus informes.
Las tasas promedio de publicación disminuyeron del 77 % (2020) al 69 % (2023).
Fuente: (IDI, 2024[5]).
Estos resultados cuantitativos se ven respaldados por los casos presentados a través del Mecanismo de Defensa Rápida de la Independencia de las EFS (SIRAM). El SIRAM fue desarrollado por la IDI para ayudar a las EFS a responder ante amenazas inmediatas o violaciones de su independencia. El SIRAM ha sido diseñado para identificar, evaluar y mitigar los riesgos que afectan a la independencia, basándose en la experiencia global y en el marco normativo de la INTOSAI. Entre 2018 y 2025, la IDI abrió 18 casos SIRAM, publicó cuatro informes y siete declaraciones de preocupación, en los que se ponían de relieve los riesgos emergentes y graves para la independencia de las EFS (Figura 1.1).
Nota: La Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI) es la organización profesional global que agrupa a las entidades fiscalizadoras superiores (EFS) de todo el mundo. La INTOSAI está dividida en organizaciones regionales que agrupan a las EFS miembros según su ubicación geográfica. Las regiones de la INTOSAI son: AFROSAI (Organización Africana de EFS); ARABOSAI (Organización Árabe de EFS); ASOSAI (Organización Asiática de EFS); CAROSAI (Organización del Caribe de EFS); EUROSAI (Organización Europea de EFS); OLACEFS (Organización de EFS de América Latina y el Caribe); PASAI (Asociación del Pacífico de EFS). AFROSAI cuenta con organismos subregionales, entre los que se incluyen AFROSAI-E (Organización Africana de EFS de habla inglesa) y CREFIAF (EFS de habla francesa).
Fuente: Iniciativa de Desarrollo de la INTOSAI (IDI).
Los datos recopilados por la IDI al analizar los casos del SIRAM indican que los problemas de independencia no solo se deben a limitaciones legales formales, sino que también reflejan la existencia de normas no escritas o convenciones implícitas que configuran la forma en que los poderes legislativo y ejecutivo interactúan con las EFS. Entre los factores formales que determinan la independencia de las EFS se incluyen las leyes, así como los reglamentos o las normas (por ejemplo, los principios de la Declaración de México). Están codificados en documentos legales o cuasilegales, lo que los hace visibles, susceptibles de aplicación y exigibles. Sin embargo, a pesar de su carácter normativo, los factores formales no siempre determinan el comportamiento en la vida real. Las normas pueden ignorarse o eludirse, por ejemplo, si entran en conflicto con intereses políticos o si no se aplican de manera efectiva. Esos factores informales se refieren a normas, expectativas y comportamientos no escritos que determinan cómo se ejerce el poder y cómo se toman las decisiones en la práctica, y se hacen cumplir mediante sanciones informales (Wenzel, 2004[6]; Claridge, 2020[7]; Hodgson, 2025[8]; North, 1990[9]).
Por lo tanto, la independencia formal sobre el papel no siempre se traduce automáticamente en una independencia efectiva. La relación entre las normas formales e informales puede ser dinámica. Las normas informales que fomentan la independencia pueden traducirse, tarde o temprano, en leyes y reglamentos formales que protejan la independencia de manera más sostenible. Por el contrario, las normas informales que socavan la independencia podrían acabar plasmándose también en reformas legales y debilitar la protección jurídica.
Aunque es probable que los factores informales influyan de manera significativa en la independencia de las EFS, por lo general no ocupan un lugar central en los debates sobre este tema. Por lo tanto, en 2023, la OCDE y la IDI iniciaron el Proyecto Global sobre la Independencia de las EFS (el Proyecto Global) con el objetivo de realizar una evaluación sistemática de los factores informales que influyen en la independencia, ya sea socavándola o fortaleciéndola, con vistas a extraer lecciones aprendidas e implicaciones políticas (Recuadro 1.3 y Anexo A).
Ámbito de aplicación
El Proyecto Global evalúa cómo influyen los factores informales en la aplicación de los principios de la Declaración de México de la INTOSAI sobre la independencia de las EFS. Analiza cómo las normas y los comportamientos informales influyen en la aplicación del marco legal en la práctica, así como la forma en que las interacciones entre las EFS y otros actores del ecosistema de rendición de cuentas en general afectan al ejercicio de la independencia. En función de los distintos contextos nacionales, los resultados tienen por objeto informar las políticas existentes tanto en los países miembros de la OCDE como en los que no son miembros, y ofrecen información sobre diferentes sistemas de gobernanza y modelos de EFS (Anexo B).
Objetivos
Identificar los factores informales que favorecen o limitan la independencia de las EFS.
Destacar las buenas prácticas que mitigan los riesgos o fortalecen la independencia.
Ofrecer recomendaciones prácticas para las EFS y otros actores en materia de rendición de cuentas.
Metodología
El Proyecto Global se basa en métodos cualitativos exploratorios diseñados para recopilar datos sobre actitudes y percepciones relacionados con los factores informales que afectan a la independencia de las EFS. Los métodos incluyen entrevistas semiestructuradas, debates en grupo con múltiples partes interesadas y encuestas estructuradas de percepción (Anexo A). Estos métodos permitieron identificar los factores informales que influyen en el funcionamiento de las EFS en la práctica. Su relevancia se evaluó mediante los siguientes criterios:
Si los factores informales se manifestaban en distintos contextos nacionales y modelos de EFS, o si múltiples partes interesadas describían de forma independiente el mismo fenómeno.
Si el factor informal influía en la capacidad de la EFS para actuar de conformidad con los principios de independencia establecidos en la Declaración de México de la INTOSAI.
Limitaciones
Dado que los resultados se basan principalmente en datos sobre actitudes y percepciones, estos están influidos por las condiciones específicas de cada país y los puntos de vista individuales. Sin embargo, la amplia cobertura geográfica y de modelos institucionales refuerza el análisis al permitir la comparación entre países y la identificación de patrones, lo que mitiga esta limitación.
Fuente: Elaboración de la OCDE-IDI.
Los datos del Proyecto Global confirman que los factores informales influyen en el entorno operativo de las EFS. Aunque su independencia pueda estar reconocida formalmente en los marcos legales, su independencia de facto se ve influida y amenazada, por ejemplo, por el clima político, las dinámicas de poder entre los poderes de gobierno, las expectativas de la sociedad y la forma en que se interpretan y aplican las disposiciones legales en la práctica. Los resultados ponen aún más de relieve la importancia de la reputación de una EFS. Esta reputación viene determinada por la labor y el valor agregado de la EFS, pero también por la forma en que los ciudadanos y las partes interesadas perciben su integridad, su transparencia y su objetividad. Al mismo tiempo, la independencia no significa falta de rendición de cuentas. Para proteger su reputación, una EFS debe predicar con el ejemplo y cumplir ella misma con los más altos estándares de integridad, transparencia y rendición de cuentas. El INTOSAI-P 20 establece una serie de principios destinados a orientar a las EFS en la promoción de la transparencia y la rendición de cuentas en sus operaciones y comunicaciones, respetando al mismo tiempo los requisitos legales y de confidencialidad.
Estos factores afectan a la forma en que las EFS cumplen sus mandatos legales e influyen en sus relaciones con las principales partes interesadas, entre ellas los poderes ejecutivo, legislativo y judicial, así como otros actores de supervisión, como los fiscales, los organismos de lucha contra la corrupción, los órganos de auditoría interna, las organizaciones de la sociedad civil y los medios de comunicación.
Los datos de la encuesta recopilados para el Proyecto Global confirman la importancia de los factores informales en la práctica (véase el Anexo A). Las EFS señalan que los factores informales desempeñan un papel comparable al de las disposiciones legales formales (y, en algunos casos, incluso más influyente) a la hora de determinar su independencia. En cuanto a los factores que interfieren con la capacidad de actuar de forma independiente, el 43 % de las respuestas hace referencia a factores informales, frente al 57 % relacionado con factores legales (Figura 1.2, Panel A). Por el contrario, al analizar los factores que refuerzan la independencia, los factores informales representan la mayoría de las respuestas (58 %), por encima de los factores legales (42 %) (Figura 1.2, Panel B). La importancia de los factores informales también se ha confirmado desde la perspectiva de las partes interesadas externas: una encuesta realizada a organizaciones de la sociedad civil (OSC) por el World Justice Project para el Proyecto Global a través de su red muestra que los factores legales (92 %) y los factores informales (90 %) se consideran igual de relevantes a la hora de explicar la independencia de las EFS.
Nota: Estos datos se analizaron a partir de un cuestionario dirigido a las EFS, y se basan en las respuestas recopiladas de 50 EFS (tanto de países miembros de la OCDE como de países no miembros). En el anexo A, se incluye más información sobre la recopilación de los datos.
Fuente: Elaboración de la OCDE-IDI.
A partir de estas conclusiones, el presente informe ofrece orientaciones y recomendaciones concretas para las EFS y otros actores sobre cómo fortalecer la independencia de facto de las EFS y, por lo tanto, contribuir a mejorar el sistema general de rendición de cuentas de un país. Especialmente en lo que respecta a los factores informales, es necesario realizar un análisis más exhaustivo de un contexto nacional en particular para comprender las dinámicas de poder y las relaciones entre los distintos actores, así como para apreciar plenamente las dimensiones culturales y legales del sector público. Las EFS no están aisladas del contexto de su país. Se ven afectadas por sus debilidades, se benefician de sus fortalezas y también pueden contribuir activamente a impulsar el cambio en tanto promotoras de mejoras más amplias en todo el sistema. Si se utiliza este informe como guía para dicho análisis contextual, y reconociendo el hecho de que las EFS forman parte de un sistema, es posible identificar opciones de reforma concretas.
Si bien el informe se centra en las EFS, sus conclusiones tienen una relevancia más amplia para otras instituciones públicas independientes que se enfrentan a presiones similares, entre ellas los organismos reguladores, las instituciones de defensoría del pueblo, las instituciones anticorrupción y las instituciones fiscales independientes (De Vrieze and Murphy, 2020[10]). En todos estos organismos, la independencia de facto viene determinada de manera similar no solo por los marcos legales formales, sino también por dinámicas informales tales como las relaciones institucionales, los incentivos políticos, las normas profesionales y los niveles de confianza, así como por la calidad de las interacciones dentro del ecosistema de rendición de cuentas en su conjunto. En muchos contextos, estos factores informales son fundamentales para determinar cómo se ejercen en la práctica los mandatos formales y si las garantías institucionales son efectivas. Por lo tanto, el análisis ofrece conclusiones aplicables a otros contextos sobre cómo se fomenta o se limita la independencia dentro de sistemas de gobernanza complejos, especialmente cuando las instituciones operan en entornos políticamente delicados. En términos más generales, resalta la importancia de considerar la independencia como un resultado del sistema más que como un atributo institucional, con implicaciones para la forma en que se fomenta la resiliencia en todo el sector público. El informe ofrece, por tanto, elementos de análisis para fortalecer la resiliencia institucional dentro del sistema de gobernanza pública en su conjunto.
Las conclusiones y recomendaciones de este informe se organizan en torno a las conclusiones principales del Proyecto Global. El Capítulo 1 describe cómo funcionan las EFS dentro de un sistema institucional que va más allá de lo que se define formalmente en los marcos legales y que está determinado, en parte, por factores informales que influyen en su impacto, sus fortalezas y sus oportunidades. El Capítulo 2 ofrece recomendaciones dirigidas a los distintos actores del sistema público de rendición de cuentas, haciendo hincapié en su papel a la hora de garantizar y promover la independencia de las EFS para el beneficio de todos. Por otro lado, la confianza que el público deposita en las EFS, que refleja la reputación de estas, actúa como un elemento protector de su independencia y les permite además cumplir eficazmente su función como agentes activos en el sistema de rendición de cuentas. Por su parte, el Capítulo 3 ofrece orientación sobre cómo las EFS pueden trabajar para fortalecer la confianza de las partes interesadas en su labor.
Referencias
[4] Banco Mundial (2021), Supreme Audit Institutions Independence Index 2021 Global Synthesis Report, Banco Mundial, Washington DC, https://insai.worldbank.org/sites/default/files/2021-07/InSAI%202021%20Final%20Report_1.pdf (accessed on 19 February 2026).
[7] Claridge, T. (2020), “Informal sanctions”, Social Capital Research, https://www.socialcapitalresearch.com/wp-content/uploads/2020/10/Informal-sanctions.pdf.
[10] De Vrieze, F. and J. Murphy (2020), Parliaments and independent oversight institutions: Global and country-specific analysis of parliaments’ relationships with Supreme Audit, Anti-Corruption and Human Rights Institutions, Westminster Foundation for Democracy (WFD), London, https://www.agora-parl.org/sites/default/files/agora-documents/Parliaments%20and%20Independent%20Oversight%20Institutions.pdf.
[8] Hodgson, G. (2025), “Formal and informal institutions: some problems of meaning, impact, and interaction”, Journal of Institutional Economics, Vol. 21, p. e1, https://doi.org/10.1017/S1744137424000249.
[5] IDI (2024), Global SAI Stocktaking Report, INTOSAI Development Initiative, Oslo, https://gsr.idi.no/ (accessed on 20 February 2026).
[3] INTOSAI (2007), INTOSAI P-10 Mexico Declaration on SAI Independence, International Organisation of Supreme Audit Institutions (INTOSAI), https://www.intosai.org/fileadmin/downloads/documents/open_access/INT_P_1_u_P_10/INTOSAI_P_10_en_2019.pdf (accessed on 4 September 2024).
[9] North, D. (1990), Institutions, Institutional Change and Economic Performance, Cambrdige University Press, https://doi.org/10.1017/cbo9780511808678.
[2] OCDE (2024), OECD Survey on Drivers of Trust in Public Institutions – 2024 Results: Building Trust in a Complex Policy Environment, OECD Publishing, París, https://doi.org/10.1787/9a20554b-en.
[1] OCDE (2016), Entidades Fiscalizadoras Superiores y el buen gobierno: Supervisión, información y visión, Estudios de la OCDE sobre Gobernanza Pública, OECD Publishing, París, https://doi.org/10.1787/9789264280625-es.
[6] Wenzel, M. (2004), “The social side of sanctions: Personal and social norms as moderators of deterrence.”, Law and Human Behavior, Vol. 28/5, pp. 547-567, https://doi.org/10.1023/B:LAHU.0000046433.57588.71.