За останнє десятиліття Україна досягла значних успіхів у реформуванні своєї антикорупційної системи. Вона зробила це шляхом підвищення прозорості, підзвітності та доброчесності за допомогою відкритих даних, цифровізації та зміцненню незалежності антикорупційних органів. Водночас, на тлі повномасштабного вторгнення Росії в Україну, корупційні ризики залишаються високими, що робить наявність стійкої системи публічної доброчесності більш важливою, ніж будь-коли, для забезпечення прозорого й ефективного процесу відновлення. У цьому огляді надано рекомендації щодо зміцнення правової та інституційної основи України, утвердження культури доброчесності в державних органах і суспільстві, посилення судової підзвітності, а також механізмів контролю й аудиту. Розглядаються також шляхи посилення захисту викривачів, запровадження регулювання лобіювання та просування бізнес-доброчесності - шляхом підвищення обізнаності, впровадження антикорупційних програм комплаєнсу на рівні компаній і стимулювання належної корпоративної поведінки через державні заохочення та кримінально-правові інструменти. Сукупно ці заходи можуть сприяти зміцненню довіри, стимулювати економічне відновлення та підсилювати міжнародну підтримку України зараз і надалі.
Огляд ОЕСР доброчесності та боротьби з корупцією в Україні
Abstract
Executive summary
Україна продемонструвала світові, що країна може захистити себе від повномасштабного вторгнення і водночас покращити свій захист від корупції до рівня, який наближається до міжнародних стандартів країн ОЕСР та ЄС. Після революції Євромайдану 2013-2014 років і вторгнення Росії в Крим і на Донбас Україна суттєво реформувала свою антикорупційну систему для боротьби з історично високим на той момент рівнем корупції в країні. Сприйняття корупції залишається дуже високим, але з 2013 року ситуація покращилася, а кількість випадків корупції, про які громадяни повідомляють самі, різко знизилася. Керуючись суспільним запитом і прагненням до членства в ЄС, Україна підвищила прозорість, посилила підзвітність і сприяла доброчесності через відкриті дані, оцифровані державні послуги, незалежні антикорупційні органи, реформи політичного фінансування та децентралізацію. Індикатори доброчесності (PII) ОЕСР ставлять Україну вище середнього показника ОЕСР у багатьох сферах (стратегія, управління конфліктами інтересів, політичне фінансування, управління корупційними ризиками); подальший прогрес очікується, як тільки зникне необхідність в обмеженнях, пов'язаних з воєнним станом, або коли відповідне законодавство (наприклад, про лобіювання) набуде чинності.
Після повномасштабного вторгнення Росії 24 лютого 2022 року Україна зазнала серйозних втрат серед цивільного населення та військових. Війна також спричинила масові відключення електроенергії, переміщення населення та дефіцит робочої сили, що позначилося як на державному, так і на приватному секторах. Обмеження, пов'язані з безпекою, перебої на ринку та пошкодження інфраструктури посилюють труднощі. Тим не менш, Україна активізувала зусилля по боротьбі з корупцією, визнаючи, що для досягнення успіху у відновленні необхідні надійні гарантії доброчесності. Механізми доброчесності необхідні для зміцнення довіри між українцями та міжнародними партнерами, посилення соціальної згуртованості та залучення подальшої міжнародної підтримки й іноземних інвестицій. Крім того, публічна доброчесність необхідна для підтримки відкритих і конкурентних ринків, які сприяють економічній стійкості та захищають від неправомірного втручання через стратегічну корупцію.
Сфери, в яких Україна досягла прогресу та які потребують подальшого вдосконалення у сфері доброчесності та боротьби з корупцією, підсумовані нижче.
Україна створила потужну нормативно-правову базу для боротьби з корупцією та забезпечення публічної доброчесності. Однак тепер необхідно впровадити нормативно-правові акти, щоб стимулювати зміни в поведінці та більш стійку культуру доброчесності в органах державної влади, в тому числі на субнаціональному рівні, і в суспільстві в цілому. Національне агентство з питань запобігання корупції (НАЗК) успішно очолює та координує розробку антикорупційної стратегії, однакбуло б корисним ширше залучення всіх державних органів як до розробки стратегії, так і до моніторингу її реалізації.
Національна антикорупційна стратегія на 2021-2025 роки є комплексною і ґрунтується на фактах. Імплементація просувається добре, але можна було б зосередитися більше на результатах, ніж на заходах, а ключовою прогалиною є відсутність планів оцінювання та винесення уроків. Це допомогло б забезпечити безперервність і більшу ефективність майбутніх стратегій.
Україна має комплексну законодавчу базу, яка регулює конфлікт інтересів і декларування активів для виявлення та запобігання корупції в державному секторі.
Щоб культивувати культуру доброчесності, Україна могла б посилити етичні стандарти та підхід, заснований на цінностях, на додаток до нинішнього підходу, заснованого на правилах. Етичні кодекси можуть підтримати призначених і обраних посадових осіб у прийнятті вищих стандартів поведінки. Національне агентство України з питань державної служби та Національне агентство з питань запобігання корупції могли б працювати разом, щоб впроваджувати принципи доброчесності на всіх етапах кар'єри державних службовців, сприяючи етичному лідерству, заохочуючи етичну поведінку та впроваджуючи показники ефективності, пов'язані з доброчесністю. Узгодження дій і процесів у межах політики щодо запобігання конфлікту інтересів може зміцнити систему доброчесності в публічному секторі та посилити антикорупційну превенцію. Україні також слід забезпечити ефективне використання декларацій активів для виявлення та запобігання корупції не лише у випадках необґрунтованого збагачення, а й у ситуаціях конфлікту інтересів.
Законодавство України щодо доступу до публічної інформації та політичного фінансування вигідно відрізняється від законодавства країн ОЕСР. Положення щодо лобіювання чітко визначені в законі, але ще не набули чинності.
Україна могла б забезпечити якнайшвидше запровадження нової законодавчої бази для лобіювання, а згодом переглянути її ефективність. Роз'яснення того, як тест на суспільний інтерес, передбачений Законом «Про доступ до публічної інформації», має застосовуватися в умовах воєнного стану, а також оприлюднення порядку денного засідань міністрів та уряду сприяли б підвищенню прозорості. У довгостроковій перспективі можна покращити нагляд і виконання положень щодо доступу до публічної інформації. Посилення підзвітності у сфері політичного фінансування могло б бути досягнуте шляхом запровадження вимоги до отримувачів перевіряти відповідність донорів та забезпечувати належну реєстрацію приватних пожертв.
Судова реформа, що триває з 2016 року, запровадила гарантії доброчесності у процедурах відбору, призначення, просування по службі та притягнення до дисциплінарної відповідальності суддів. Нещодавно Україна також ухвалила оновлений кодекс суддівської етики та інтегрувала суддів у нові системи врегулювання конфлікту інтересів і повідомлень про порушення. Однак багато з цих реформ залишаються незавершеними.
Україна могла б завершити реформу кар’єрного зростання суддів таким чином, щоб вона була ефективною, не поступаючись при цьому стандартами доброчесності. Посилення доброчесності в судовій системі також потребує впровадження нового кодексу етики та подальшого покращення захисту викривачів на практиці. Закріплення принципів доброчесності у правничій освіті може сприяти формуванню етичної поведінки майбутніх фахівців. Для забезпечення справедливості, неупередженості та своєчасності механізмів притягнення до відповідальності у справах, пов’язаних із корупцією, Україна могла б удосконалити механізми розподілу справ та підвищити прозорість.
Україна поступово наближається до міжнародних стандартів, впроваджуючи вимоги до внутрішнього контролю в державному секторі та покладаючи на Міністерство фінансів центральну гармонізаційну роль відповідно до системи державного внутрішнього фінансового контролю ЄС. Законодавчі зміни наблизили вищий орган фінансового контролю України до міжнародних стандартів. Однак імплементація залишається складним завданням через обмеженість ресурсів. Ефективність зовнішнього аудиту можна було б підвищити за рахунок чіткішого розподілу інституційних обов'язків, кращого планування аудиту, кращого сприйняття рекомендацій державними органами та більшого залучення зацікавлених сторін до роботи Рахункової палати.
Україна могла б краще інтегрувати управління корупційними ризиками в рамках організаційного внутрішнього контролю та управління ризиками. Посилення підрозділів внутрішнього аудиту, особливо на рівні місцевих органів влади, також має вирішальне значення.
Україна вдосконалює свою систему захисту викривачів, у тому числі шляхом створення міцної законодавчої бази для повідомлень про корупцію, створення веб-порталу для повідомлень викривачів, а також підвищення інституційної та громадської обізнаності про систему захисту викривачів.
Для подальшого вдосконалення Україна могла б розширити матеріальну та персональну сферу дії законодавства про викривачів та уточнити правові положення. Посилення спроможності уповноважених органів отримувати та реагувати на повідомлення, покращення функціональності порталу для викривачів, а також забезпечення врахування зібраних даних при формуванні політики може посилити захист викривачів та підтримати ширші антикорупційні зусилля.
Питання доброчесності у бізнесі враховуються в ключових стратегічних документах, зокрема в Антикорупційній стратегії, Державній антикорупційній програмі та Комунікаційній стратегії у сфері запобігання та протидії корупції. Надалі Україна повинна розробити більш точні показники результатів і впливу для оцінки ефективності цих політик. Крім того, щоб гарантувати, що політика доброчесності в бізнесі буде належним чином інформована та заснована на відповідних доказах, органи влади повинні покращити якість процесу консультацій з бізнесом і краще відображати його потреби в цих документах разом з оцінкою конкретних корупційних ризиків, з якими стикаються компанії. . Національне агентство з питань запобігання корупції також має забезпечити ширше залучення приватного сектору до своїх навчальних заходів.
Запобігання та виявлення вимагання та отримання хабара державними службовцями є важливою частиною забезпечення доброчесності в бізнесі. Опитування показали, що готовність українських компаній повідомляти про вимагання хабара залишається низькоююТому Україні слід працювати над підвищенням довіри бізнесу до правоохоронної системи та усуненням занепокоєння компаній щодо потенційних репресій за повідомлення про корупцію.Кандидати на посади державних службовців в Україні повинні складати тест на знання законодавства, в тому числі антикорупційного, але під час війни це було призупинено. Україна повинна відновити тестування і включити до нього додаткові питання, пов'язані з хабарництвом. Національному агентству з питань запобігання корупції або Національному антикорупційному бюро України слід розглянути можливість підготовки детальних інструкцій для державних службовців щодо того, як діяти у випадку надання, пропозиції або обіцянки неправомірної вигоди.
Згідно з українським законодавством, деякі великі державні підприємства (ДП) та компанії, які беруть участь у тендерах на великі державні закупівлі, зобов'язані розробити спеціальні антикорупційні програми та призначити внутрішніх «уповноважених з питань доброчесності», відповідальних за їх реалізацію. Україні слід розглянути можливість системного поширення цієї вимоги на всі важливі державні підприємства та ширше коло учасників державних закупівель, а також посилити роль правління компаній у нагляді за їхнім виконанням. Україна має забезпечити, щоб антикорупційні програми були ефективними, а не просто вправою для галочки для компаній.
Україна запровадила квазікримінальну модель корпоративної відповідальності у 2014 році та посилила її законодавчими змінами у грудні 2024 року, але необхідні подальші кроки для створення ефективного режиму, що охоплює корупційні правопорушення, окрім підкупу іноземних посадових осіб.
Україна може додатково стимулювати доброчесність у приватному секторі, визнаючи комплаєнс- програми пом’якшувальною обставиною у кримінальних справах проти юридичних осіб, удосконаливши положення про досудове врегулювання, запровадивши перевірку антикорупційних комплаєнс-програм та усунувши прогалини в чинній системі позбавлення компаній публічних переваг у зв'язку із засудженням за корупційні правопорушення.
