Acest capitol definește trucarea licitațiilor în cadrul achizițiilor publice, evidențiind formele acesteia, condițiile de piață care o permit și mecanismele de compensare pe care membrii cartelului le pot utiliza pentru a distribui profiturile ilegale între aceștia. Acesta subliniază legăturile cu alte comportamente ilegale, cum ar fi corupția. În cele din urmă, capitolul subliniază că autoritățile de concurență ar trebui să coopereze cu autoritățile contractante, precum și cu alte entități publice, după caz, cum ar fi autoritățile de audit și autoritățile anticorupție precum și cu ofițerii de poliție care investighează infracțiunile economice și financiare, în conformitate cu Recomandarea OCDE privind combaterea trucării licitațiilor în procedurile de achiziție publică.
Liniile directoare OCDE pentru combaterea trucării licitațiilor în procedurile de achiziții publice (Actualizare 2025)
Abstract
Trucarea licitațiilor (sau coluziunea la licitații) are loc atunci când întreprinderile, care în mod normal ar fi de așteptat să concureze, conspiră (de obicei, se înteleg în secret) pentru a crește prețurile sau pentru a reduce calitatea bunurilor, a serviciilor sau a lucrărilor achiziționate printr-o procedură1 de licitație publică. Trucarea licitațiilor este o practică ilegală în toate țările aderente și poate fi investigată și sancționată în conformitate cu legislația și normele în materie de concurență. În cazul multor state membre aderente, trucarea licitațiilor este, de asemenea, o infracțiune penală. Recomandarea OCDE privind combaterea trucării licitațiilor în procedurile de achiziție publică [OCDE/LEGAL/0396] confirmă faptul că „trucarea licitațiilor sau coluziunea în cadrul licitațiilor publice se numără printre cele mai flagrante încălcări ale legislației în materie de concurență care aduc prejudicii achizitorului public prin creșterea prețurilor, reducerea calității, stabilirea de restricții sau cote de producție sau împărțirea sau divizarea piețelor, făcând astfel ca bunurile și serviciile să fie indisponibile sau inutil de costisitoare pentru achizitorii publici, în detrimentul utilizatorilor finali de bunuri și servicii publice și al contribuabililor ”.
Organizațiile publice și private se bazează adesea pe o procedură de ofertare concurențială pentru a obține prețuri mai mici și/sau o mai bună calitate și inovare, care apar atunci când întreprinderile concurează cu2 adevărat (și anume, își stabilesc termenii și condițiile în mod onest și independent). Trucarea licitațiilor poate fi deosebit de dăunătoare în achizițiile publice, deoarece afectează statul și contribuabilii, diminuează încrederea publicului în procesul concurențial și subminează beneficiile unei piețe competitive. Riscurile de trucare a licitațiilor și, prin urmare, beneficiile respectării prezentelor Linii directoare sunt relevante atât pentru3 autoritățile contractante, cât și pentru entitățile private care organizează proceduri de achiziție. Liniile directoare conțin principii generale care trebuie adaptate fiecărei proceduri de achiziție publică și nu sunt exhaustive.
Înțelegerile de trucare a licitațiilor pot lua multe forme, toate împiedicând eforturile cumpărătorilor, cum ar fi autoritățile publice centrale și locale precum și întreprinderile de stat, de a obține bunuri, servicii și lucrări la cel mai bun raport calitate-preț. O abordare comună a unei înțelegeri de trucare a licitațiilor este creșterea prețului sau scăderea calității sau inovării ofertei câștigătoare, cu scopul de a crește profitul ofertanților câștigători.
Pentru ca întreprinderile să reușească în coluziune, acestea trebuie să convină asupra unei direcții comune de acțiune pentru punerea în aplicare a acordului coluziv. În plus, aceștia monitorizează în mod obișnuit dacă alte întreprinderi respectă acordul și stabilesc o modalitate de a-i pedepsi pe cei care se abat de la acesta. Deși societățile pot conveni să pună în aplicare scheme de manipulare a ofertelor într-o varietate de moduri, acestea utilizează, de obicei, una sau mai multe dintre strategiile detaliate mai jos.
Ofertarea închisă. Ofertarea închisă (numită și ofertare complementară, de curtoazie, sau simbolică) este o modalitate frecventă de implementare a schemelor de trucare a licitațiilor. Aceasta apare atunci când companiile se înțeleg să depună oferte care implică cel puțin una dintre următoarele situații: (1) un concurent depune o ofertă care este mai mare decât oferta câștigătorului desemnat, (2) un concurent depune o ofertă despre care se știe că este prea mare pentru a fi acceptată sau (3) un concurent depune o ofertă care conține termeni speciali despre care se știe că sunt inacceptabili pentru cumpărător. Ofertarea închisă este menită să creeze aparența unei concurențe reale.
Reținerea de la ofertare . Schemele de reținere de la ofertare implică acorduri între concurenți în care una sau mai multe companii convin să se abțină de la depunerea unei oferte sau să retragă o ofertă depusă anterior, astfel încât oferta câștigătorului desemnat să fie acceptată. În esență, reținerea de la ofertare înseamnă că o companie nu depune o ofertă pentru adjudecarea finală. Un scenariu este un boicot colectiv, în care potențialii ofertanți sunt de acord să nu depună oferte, cu scopul de a determina autoritatea contractantă să modifice caietul de sarcini sau să atribuie contractul unei întreprinderi fără licitație.
Rotația ofertelor. În schemele de rotație (alternare) a ofertelor, companiile membre ale cartelului continuă să liciteze, dar se înțeleg să fie pe rând ofertant câștigător. Modul în care sunt puse în aplicare acordurile de rotație a ofertelor poate varia. De exemplu, carteliștii ar putea alege să aloce fiecărei întreprinderi valori monetare aproximativ egale dintr-un anumit grup de contracte sau să aloce volume care corespund dimensiunii sau cotei de piață a fiecărei întreprinderi.
Alocarea pieței. În cadrul schemelor de alocare a piețelor, concurenții împart piața și convin să nu concureze pentru anumiți clienți, anumite zone geografice, anumite oferte sau anumite bunuri, servicii sau lucrări. Concurenții pot, de exemplu, să convină că nu vor licita (sau vor depune doar o ofertă închisă) pentru contracte sau loturi (părți) contractuale oferite de potențialii clienți, care sunt alocate unui anumit ofertant. În schimb, acest concurent nu va licita în mod competitiv pentru un grup desemnat de clienți alocați altora în acord.
Aceste tehnici nu se exclud reciproc. De exemplu, ofertarea închisă poate fi utilizată împreună cu un sistem de rotație a ofertelor. Aceste strategii pot avea ca rezultat modele pe care funcționarii responsabili cu achizițiile publice le pot căuta, utilizând tehnici tradiționale și noi (cum ar fi instrumentele digitale) pentru a descoperi schemele de trucare a licitațiilor.
Schemele de trucare a licitațiilor includ adesea mecanisme de repartizare și distribuire a profiturilor cartelului între carteliști. Mecanismele de compensare pot juca un rol important în descurajarea înșelăciunilor sau a abaterilor de la cartel. De exemplu, concurenții care sunt de acord să nu liciteze sau să depună o ofertă de curtoazie pot primi subcontracte sau contracte de furnizare de la ofertantul câștigător desemnat. Acordurile de lungă durată de trucare a licitațiilor pot utiliza metode mai elaborate de stabilire a câștigătorilor contractelor și de monitorizare și repartizare a câștigurilor obținute din trucarea licitațiilor pe o perioadă de luni sau ani.
Trucarea licitațiilor poate include, de asemenea, plăți monetare efectuate de ofertantul câștigător desemnat către unul sau mai mulți conspiratori. Aceste plăți ar putea lua diferite forme, de la transferuri directe de numerar la metode mai disimulate, facilitate prin emiterea de facturi frauduloase pentru bunuri, lucrări sau servicii care nu au fost niciodată furnizate.
Trucarea licitațiilor poate fi combinată cu alte comportamente, inclusiv atunci când există o persoană coruptă în cadrul autorității contractante, care poate facilita funcționarea și stabilitatea unui cartel de trucare a licitațiilor. În schimb, ar putea primi recompense financiare sau de altă natură. Prin urmare, trucarea licitațiilor poate merge mână în mână cu alte infracțiuni, cum ar fi corupția și frauda. Astfel de interacțiuni între manipularea ofertelor și alte activități ilegale necesită educarea autorităților de aplicare a legii cu privire la mandatele celeilalte părți, promovarea unei cooperări strânse între acestea și asigurarea de stimulente pentru auto-raportarea încălcărilor legii (de exemplu, printr-o cerere de clemență în cazul trucării licitațiilor).
Deși trucarea licitațiilor poate avea loc în orice sector economic, s-a constatat că anumiți factori de cerere și ofertă facilitează coluziunea. În cazul în care există unii dintre acești factori, autoritățile contractante și de concurență ar trebui să fie deosebit de vigilente. Caracteristicile pieței nu sunt întotdeauna prezentate: proiectarea ofertelor și a contractelor poate modela piața.
1.4.1. Caracteristicile ofertei
Concentrare ridicată a pieței. Este mai probabil ca trucarea licitațiilor să aibă loc atunci când există un număr mic de furnizori relevanți. Cu cât este mai mic numărul de vânzători, cu atât este mai ușor pentru aceștia să ajungă la un acord cu privire la modul de trucare a licitațiilor.
Simetria participanților la piață. Atunci când întreprinderile au structuri de costuri, capacități, investiții în cercetare și dezvoltare, cote de piață și așa mai departe similare, poate fi mai ușor să se convină asupra unui curs comun de acțiune pentru punerea în aplicare și susținerea sistemelor de trucare a licitațiilor. Cotele de piață simetrice pe termen lung ale concurenților pot fi un semn al unei piețe în care există coluziune și care menține stabilitatea cotei de piață.
Intrări pe piață puține sau inexistente. Atunci când puține întreprinderi au intrat recent sau sunt susceptibile de a intra pe o piață deoarece intrarea pe piață este costisitoare, dificilă sau lentă, întreprinderile de pe piața respectivă sunt protejate de presiunea concurențială exercitată de potențialii noi operatori. Barierele la intrare poate sprijini eforturile de trucare a licitațiilor.
Șocurile economice și piețele aflate în declin pot crea, de asemenea, stimulente pentru ca furnizorii să trucheze licitațiile pentru a înlocui veniturile pierdute sau câștigurile cu câștiguri coluzive. Cu toate acestea, scăderea cererii poate face ca coluziunea să fie mai dificil de susținut, deoarece stimulentul de a devia și de a capta câștigurile pe termen scurt crește pe o piață în scădere.
Asociații industriale sau profesionale. Asociațiile industriale sau profesionale sunt formate din membri ai unui sector economic cu interese comune, care, de obicei, se reunesc pentru a-și promova obiectivele comerciale sau profesionale legitime, cum ar fi promovarea standardelor și a inovării. Cu toate acestea, ele pot fi, de asemenea, utilizate de către funcționarii companiei pentru a se întâlni și a conspira.
Bunuri, lucrări sau servicii identice sau simple. Atunci când bunurile, lucrările sau serviciile sunt identice, foarte similare sau simple, este probabil ca acestea să devină interschimbabile și este mai ușor să se ajungă la un acord pentru a se ajunge la o înțelegere cu privire la o structură comună a prețurilor.
Inexistența sau numărul mic de produse substituibile. Atunci când există puține alternative, dacă există, pentru bunul, lucrarea sau serviciul care este achiziționat (sau atunci când autoritatea contractantă definește obiectul ofertei într-un mod prea restrâns), întreprinderile care doresc să falsifice ofertele sunt mai sigure, știind că pentru cumpărător există puține alternative bune, dacă există, și, prin urmare, este mai probabil ca eforturile lor de a crește prețurile să aibă succes.
Inovație redusă sau inexistentă. Inovația redusă sau inexistentă are ca rezultat bunuri, lucrări sau servicii similare care ajută întreprinderile să ajungă la un acord și să îl mențină în timp. Inovarea sporește probabilitatea ca o întreprindere să obțină un avantaj față de rivalii săi, ceea ce, la rândul său, îngreunează susținerea coluziunii.
Omogenitatea socială și atributele comune. Omogenitatea caracteristicilor sociale în rândul profesioniștilor din același sector poate facilita formarea și păstrarea cartelurilor, de exemplu printr-un sentiment sporit de încredere și familiaritate în procesul decizional. Prezența unor rețele informale puternice, în special prin intermediul asociațiilor de absolvenți, al grupurilor de afaceri locale, al asociațiilor sportive și culturale etc., poate servi drept forumuri pentru coluziune.
1.4.2. Caracteristicile cererii
Cererea previzibilă. Un flux constant și previzibil al cererii din partea sectorului public tinde să crească riscul de coluziune (de exemplu, există o șansă ca fiecare să câștige pe rând o procedură de achiziție). Modificările semnificative ale cererii pot destabiliza acordurile de trucare a licitațiilor în curs.
Licitație repetată. Achizițiile repetate și, în special, licitațiile paralele sau similare într-un interval scurt de timp sporesc șansele de coluziune. Frecvența și similitudinea licitațiilor îi ajută pe membrii unui acord de manipulare a licitațiilor să își aloce contracte între ei. În plus, membrii cartelului pot pedepsi un trișor prin vizarea ofertelor care le-au fost alocate inițial.
Se pune un accent puternic pe preț. Atunci când achizitorii favorizează ofertele standardizate în ceea ce privește calitatea, tehnologia sau procesul comercial și se concentrează în principal pe preț, pentru întreprinderi este mai simplu să încheie acorduri, deoarece prețul este, de obicei, un criteriu simplu și direct pentru realizarea coluziunii.
Recomandarea OCDE privind combaterea trucării licitațiilor în domeniul achizițiilor publice [OCDE/LEGAL/0396] prevede că autoritățile de concurență ar trebui „să asigure sau să ofere sprijin pentru instituirea de cursuri de formare” privind trucarea licitațiilor și „să stabilească o relație continuă” cu autoritățile și entitățile contractante și cu alte autorități publice prin intermediul unor mecanisme de cooperare formale și informale. În plus, cadrul juridic ar trebui să permită standardizarea datelor privind achizițiile publice și să permită autorităților din domeniul concurenței să solicite și să primească date privind achizițiile publice. În mod concret, autoritățile de concurență ar trebui să aibă în vedere luarea următoarelor măsuri pentru punerea în aplicare a acestor dispoziții ale Recomandării:
Dacă este cazul, să colaboreze cu factorii de decizie politică adecvați și, dacă este necesar, să propună modificări ale cadrului juridic pentru a permite standardizarea datelor privind achizițiile publice și pentru a permite autorităților din domeniul concurenței să solicite și să primească date privind achizițiile publice.
Să coopereze cu autoritățile din domeniul achizițiilor publice pentru a pune în aplicare un program periodic de formare pentru funcționarii din domeniul achizițiilor publice cu privire la detectarea trucării licitațiilor și a cartelurilor, care să acopere conceptele și cerințele dreptului concurenței, standardizarea și colectarea informațiilor privind achizițiile publice, utilizarea instrumentelor de identificare a modelelor de trucare a licitațiilor, sancțiunile pentru trucarea licitațiilor, politica de clemență aplicabilă și politicile privind avertizorii anonimi, competențele autorității de concurență și modul de contactare a acestora. Dacă și atunci când este necesar, formarea poate fi sprijinită de experți externi, cadre universitare și membri ai personalului altor agenții din domeniul concurenței.
Să emită orientări privind combaterea manipulării licitațiilor și a celor mai bune practici de promovare a concurenței în domeniul achizițiilor publice, în conformitate cu prezentele orientări și cu listele care urmează.
Stabilirea de relații interinstituționale de cooperare cu alte autorități, după caz, cum ar fi autoritățile din domeniul achizițiilor publice, de audit și anticorupție, ofițerii de poliție care investighează infracțiunile economice și financiare și procurorii penali. Înființarea unor grupuri de lucru sau a altor mecanisme de comunicare, pentru a facilita detectarea manipulării licitațiilor, schimbul de experiență, specificarea informațiilor care pot fi schimbate și a asistenței care poate fi necesară în investigațiile în domeniul concurenței și/sau pentru a permite schimburile de personal, dacă se dorește acest lucru.
Semnarea și punerea în aplicare a instrumentelor naționale și/sau internaționale de cooperare cu orice autoritate sau instituție relevantă, cum ar fi acordurile sau alte mecanisme de facilitare a schimbului de date între autoritățile din domeniul concurenței și autoritățile de achiziții publice, protejând în același timp datele confidențiale privind achizițiile publice.
← 1. În prezentele orientări, termenii „procedură de ofertare”, „procedură de achiziții publice” și „procedură de ofertare” sunt utilizați în mod interschimbabil.
← 2. În prezentele orientări, termenul „societate” include persoanele care participă la un proces de achiziții publice.
← 3. În prezentele orientări, termenii „achizitor”/„achiziție”/„achiziție”/„achizitor”/„achiziție”/„autoritate contractantă” sunt utilizați în mod interschimbabil.