Ovo poglavlje definira namještanje ponuda u postupcima javne nabave, opisuje njegove oblike, tržišne uvjete koji ga omogućuju te mehanizme kompenzacije koje članovi kartela mogu koristiti pri raspodjeli nezakonito ostvarene dobiti među sobom. Također se ističu poveznice s drugim oblicima protuzakonitog ponašanja, poput korupcije. Na kraju se naglašava da tijela za tržišno natjecanje trebaju surađivati s tijelima za javnu nabavu, kao i s drugim javnim tijelima prema potrebi, uključujući revizorska i antikorupcijska tijela te policijskim službenicima koji istražuju gospodarski i financijski kriminal, u skladu s Preporukom OECD-a o borbi protiv namještanja natječaja u javnoj nabavi.
Smjernice OECD‑a za borbu protiv namještanja ponuda u javnoj nabavi (ažurirane 2025.)
Sažetak
Namještanje ponuda (ili dogovaranje u postupcima nadmetanja) nastaje kada se poduzetnici koji bi inače trebali biti konkurenti na tržištu, dogovaraju, najčešće tajno, s ciljem povećanja cijena ili smanjenja kvalitete robe, usluga ili radova koji se nabavljaju putem postupka nadmetanja1. Namještanje ponuda predstavlja nezakonitu praksu u svim državama Pristupnicama te može biti predmet istrage i podlijegati sankcijama u skladu s propisima o tržišnom natjecanju. U mnogim državama Pristupnicama namještanje ponuda predstavlja i kazneno djelo. Preporuka OECD-a o borbi protiv namještanja natječaja u javnoj nabavi [OECD/LEGAL/0396] priznaje da je „namještanje ponuda u postupcima javne nabave jedna od najtežih povreda prava tržišnog natjecanja, koje šteti javnim naručiteljima povećanjem cijena, smanjenjem kvalitete, nametanjem ograničenja proizvodnje ili kvota ili dijeljenjem ili podjelom tržišta, čineći tako robu i usluge nedostupnima ili nepotrebno skupima za javne naručitelje, na štetu krajnjih korisnika javnih dobara i usluga te poreznih obveznika”.
Javna i privatna tijela često se oslanjaju na postupke javnog nadmetanja kako bi ostvarile niže cijene i/ili višu kvalitetu i inovacije, što se postiže kada se poduzetnici2 istinski natječu na tržištu, odnosno samostalno i neovisno određuju svoje ponude i uvjete. Namještanje ponuda osobito je štetno u području javne nabave budući da izravno pogađa državu i porezne obveznike, narušava povjerenje u javnost postupka nadmetanja te umanjuje koristi koje proizlaze iz učinkovitog tržišnog natjecanja. Rizici od namještanja ponuda, i slijedom toga koristi od primjene ovih Smjernica, važni su kako za javne tako i za privatne subjekte3 kada kao kupci provode natječajne postupke. Smjernice sadrže opća načela koja je potrebno prilagoditi okolnostima svakog pojedinog postupka nabave, a popis mjera koje sadrže nije konačan.
Tajni dogovori o namještanju ponuda mogu se pojaviti u različitim oblicima, a svi oni onemogućuju nastojanja naručitelja, poput državnih i lokalnih tijela vlasti i trgovačkih društava u vlasništvu države, da nabave robu, usluge ili radove uz najbolji omjer cijene i kvalitete. Uobičajeni stav o dogovoru o namještanju ponuda je povećanje cijene ili smanjenje kvalitete ili inovativnosti ponude koja pobjeđuje na natječaju, a kako bi se povećala dobit ponuditelja koji pobjeđuju na natječaju.
Kako bi uspješno sudjelovali u zabranjenom sporazumu, poduzetnici se moraju dogovoriti o zajedničkom načinu postupanja u provedbi takvog sporazuma. Uz to, sudionici sporazuma u pravilu prate pridržavaju li se ostali sudionici tajnog sporazuma te uspostavljaju mehanizme kažnjavanja onih koji odstupaju od sporazuma. Iako se namještanje ponuda među poduzetnicama može provoditi na različite načine, u praksi se najčešće primjenjuje jedna ili više sljedećih strategija.
Lažne ponude. Lažne ponude (nazivaju se i prividne, formalne, simbolične ili komplementarne ponude) čest su način provedbe sporazuma o namještanju ponuda. One nastaju kada se poduzetnici dogovore da podnesu ponude koje uključuju barem jedan od sljedećih elemenata: (1) konkurent podnosi ponudu s cijenom koja je viša od cijene unaprijed dogovorenog pobjednika, (2) konkurent podnosi ponudu za koju se unaprijed zna da je previsoka da bi bila prihvaćena ili, (3) konkurent podnosi ponudu koja sadrži posebne uvjete za koje se zna da su neprihvatljivi kupcu. Cilj lažne ponude jest stvoriti privid stvarnog tržišnog natjecanja.
Nepodnošenje ili povlačenje ponude. Sporazum o suzdržavanju od ponude je dogovor među konkurentima prema kojem se jedan ili više poduzetnika obvezuje da neće podnijeti ponudu ili da će povući već podnesenu ponudu, kako bi ponuda unaprijed određenog pobjednika bila prihvaćena. U biti, to znači da određeni ponuditelj neće sudjelovati u završnoj fazi postupka nabave. Poseban oblik takvog ponašanja jest zajednički bojkot, u kojem se potencijalni ponuditelji dogovore da nitko neće podnijeti ponudu, kako bi utjecali na naručitelja da izmijeni uvjete natječaja ili dodjeli ugovor jednom poduzetniku bez provedbe natječaja.
Rotacija ponuda. U sporazumima o rotaciji ponuda poduzetnici nastavljaju sudjelovati na natječajima, no dogovore se da će se izmjenjivati kao pobjednici. Način na koji se provode sporazumi o rotaciji ponuda može varirati. Primjerice, sudionici se mogu dogovoriti da svakom ponuditelju pripadne približno jednaka ukupna novčana vrijednost ugovora unutar određenog razdoblja ili da si međusobno dodijele količine proizvoda koje odgovaraju veličini ili tržišnom udjelu svakog ponuditelja.
Podjela tržišta. Kod dogovora o podjeli tržišta konkurenti dijele tržišta i dogovaraju se da si neće međusobno konkurirati kod određenih naručitelja, na određenim zemljopisnim područjima, natječajima ili za određenu robu, usluge ili radove. Na primjer, poduzetnici se mogu dogovoriti da neće podnijeti ponudu (ili će podnijeti samo lažnu ponudu) za ugovore ili pojedine grupe predmeta nabave potencijalnih kupaca, koji će se dodijeliti određenom ponuditelju. Zauzvrat, taj ponuditelj neće se natjecati za određenu grupu kupaca koja je dodijeljena ostalim sudionicima sporazuma.
Navedene tehnike međusobno se ne isključuju. Primjerice, lažne ponude mogu se koristiti u kombinaciji s rotacijom ponuda. Ovakva postupanja mogu se pretvoriti u obrasce koje službenici za nabavu mogu prepoznati koristeći se tradicionalnim metodama, ali i novim alatima, uključujući digitalne alate, kako bi otkrili sporazume o namještanju ponuda.
Sporazumi o namještanju ponuda često uključuju mehanizme za raspodjelu i dijeljenje dobiti od kartela među sudionicima tajnog dogovora. Kompenzacijski mehanizmi mogu igrati važnu ulogu u odvraćanju od nepoštivanja ili odstupanja od dogovora unutar kartela. Na primjer, sudionici koji se dogovore da neće podnijeti ponudu ili da će podnijeti gubitničku ponudu mogu od unaprijed određenog ponuditelja pobjednika dobiti podugovore ili ugovore o opskrbi. Dugotrajni sporazumi o namještanju ponuda mogu koristiti složenije metode određivanja pobjedničke ponude, kao i praćenje i raspodjelu dobiti od kartela o namještanju ponuda tijekom razdoblja od više mjeseci ili godina.
Namještanje ponuda može također uključivati novčane isplate unaprijed određenog pobjednika na natječaju jednom ili više sudionika tajnog sporazuma. Takve isplate mogu imati različite oblike, od izravnih gotovinskih transfera do prikrivenijih metoda, primjerice korištenjem lažnih računa za robu, radove ili usluge koje nikada nisu pružene.
Sporazumi o namještanju ponuda mogu biti povezani s drugim postupanjima, uključujući situaciju kada postoji korumpirani „insajder“ unutar naručitelja koji može olakšati aktivnost i stabilnost kartela o namještanju ponuda. Za uzvrat, takva osoba može primiti financijske ili druge nagrade. Stoga namještanje ponuda može ići ruku pod ruku s drugim kaznenim djelima, poput korupcije i prijevare. Takvi hibridni oblici namještanja ponuda i drugih protuzakonitih aktivnosti zahtijevaju educiranje provedbenih tijela o njihovim točnim nadležnostima, poticanje bliske suradnje među njima te postojanje sustava dobrovoljne prijave protuzakonitog postupanja u zamjenu za ukidanje ili smanjenje kazne(primjerice, kroz pokajnički program u slučaju kartela o namještanju ponuda na natječajima).
Lako sporazumi o namještanju ponuda mogu nastati u bilo kojem gospodarskom sektoru, određeni čimbenici ponude i potražnje mogu olakšati tajne dogovore (koluziju). Ako su neki od tih čimbenika prisutni, naručitelji i nadležna tijela za tržišno natjecanje trebaju biti posebno oprezni. Obilježja tržišta nisu uvijek unaprijed zadana: na njih može utjecati način na koji se sastavljaju natječaji i ugovori.
1.4.1. Obilježja na strani ponude
Visoka koncentriranost tržišta. Sporazumi o namještanju ponuda vjerojatniji su kada postoji mali broj relevantnih dobavljača. Što je manji broj prodavatelja, to im je lakše postići dogovor o namještanju ponuda.
Simetrija sudionika na tržištu. Kada poduzetnici imaju sličnu strukturu troškova, kapacitete, ulaganja u istraživanje i razvoj, tržišne udjele i slično, lakše im se dogovoriti o provođenju i održavanju na snazi sporazuma o namještanju ponuda . Dugoročna simetrija konkurenata u smislu tržišnih udjela može biti znak da na tržištu postoje tajni dogovori koji utječu na stabilnost i nepromjenjivost tržišnih udjela.
Mala ili nikakva mogućnost ulaska na tržište. Kada samo mali broj poduzetnika ulazi na tržište ili je vjerojatno da će ući na tržište zbog visokih troškova, složenosti ili sporosti ulaska, poduzetnici na tom tržištu ostaju zaštićeni od konkurentskog pritiska potencijalnih novih sudionika koji bi ušli na tržište. Zapreke pristupu tržištu mogu olakšati pokušaje namještanja ponuda.
Ekonomski šokovi i opadajuća tržišta također mogu biti poticaj dobavljačima na namještanje ponuda na natječajima, a kako bi uz pomoć dobiti od sklapanja kartela nadoknadili izgubljene prihode ili zaradu. No, smanjenje potražnje može dugoročno i otežati održavanje na snazi tajnih dogovora, budući da se na tržištu koje se smanjuje povećava želja da se odstupi od dogovora i ostvari kratkoročna dobit.
Strukovna ili gospodarska udruženja. Strukovna ili gospodarska udruženja okupljaju članove istog gospodarskog sektora koji imaju zajednički interes, obično radi promicanja legitimnih komercijalnih ili profesionalnih ciljeva, poput unapređenja standarda i inovacija. Ipak, takva udruženja mogu istovremeno biti mjesto tajnih dogovora.
Identična ili jednostavna roba, radovi ili usluge. Kada su roba, radovi ili usluge identični, vrlo slični ili jednostavni vjerojatno je da će biti zamjenjivi pa je lakše postići dogovor o zajedničkoj strukturi cijena.
Malo zamjenskih proizvoda ili nepostojanje zamjenskih proizvoda. Kada postoji malo zamjenskih proizvoda, radova ili usluga koje se nabavljaju, ili oni uopće ne postoje, (ili kada naručitelj preusko definira predmet natječaja), poduzetnici koji se dogovaraju o namještanju ponuda sigurniji su je znaju da kupac ima ograničeno, ili opće nema, alternativno rješenje, pa je vjerojatnije da će njihovi napori da podignu cijene biti uspješni.
Malo inovacija ili nepostojanje inovacija. Malo inovacija ili nepostojanje inovacija ima za posljedicu sličnu robu, radove ili usluge, što sudionicima tajnog dogovora olakšava da takvi sporazumi opstaju duže vrijeme. Inovacije povećavaju šanse poduzetnika da stekne prednost pred konkurencijom, što pak otežava održavanje na snazi tajnog dogovora.
Homogenost društva i zajednička obilježja. Homogenost društvenih obilježja stručnjaka iz istog sektora može olakšati stvaranje i održavanje kartela na snazi, primjerice kroz pojačan osjećaj povjerenja i međusobne bliskosti u donošenju odluka. Snažne neformalne mreže, osobito udruženja bivših studenata, lokalna poslovna udruženja te sportske i kulturne udruge i sl., mogu postati forumi za tajne dogovore.
1.4.2. Obilježja na strani potražnje
Predvidiva potražnja. Postojanje kontinuirane i predvidive potražnje javnog sektora često povećava rizik tajnih dogovora, tako da svatko ima šansu da dođe na red i pobijedi na natječaju. Značajne promjene potražnje mogu destabilizirati postojeće dogovore o namještanju ponuda.
Ponavljajuće nadmetanje. Nabave koje se ponavljaju, a osobito paralelni ili slični natječaji u kratkom vremenskom razdoblju, povećavaju vjerojatnost tajnih dogovora. Učestalost i sličnost natječaja pomažu sudionicima sporazuma o namještanju ponuda da ugovore raspodijele među sobom. Osim toga, članovi kartela mogu kazniti sudionika koji prekrši dogovor ciljajući na ponude koje su izvorno bile dodijeljene njemu.
Snažan fokus na cijenu. Kada naručitelji daju prednost standardiziranim ponudama u odnosu na kvalitetu, tehnologiju ili komercijalizaciju, te se u bitnome fokusiraju na cijenu, dogovori između poduzetnika postaju lakši, budući da je cijena obično jednostavan i jasan kriterij o kojem se mogu dogovoriti.
Preporuka OECD-a o borbi protiv namještanja natječaja u javnoj nabavi [OECD/LEGAL/0396] propisuje da tijela za tržišno natjecanje trebaju „pružiti ili ponuditi potporu za organizaciju treninga” o namještanju ponuda te „uspostaviti trajni odnos” s tijelima za javnu nabavu i drugim javnim tijelima putem formalnih i neformalnih mehanizama suradnje. Nadalje, pravni okvir trebao bi omogućiti standardizaciju podataka o javnoj nabavi te omogućiti tijelima za tržišno natjecanje da traže i zaprimaju podatke o javnoj nabavi. Konkretno, tijela za tržišno natjecanje trebala bi razmotriti poduzimanje sljedećih koraka u svrhu provedbe ovih odredaba Preporuke:
Ako je relevantno, surađivati s nadležnim nositeljima politika te, ako je potrebno, predložiti izmjene pravnog okvira kako bi se omogućila standardizacija podataka o javnoj nabavi i kako bi tijela za tržišno natjecanje mogla tražiti i primati podatke o javnoj nabavi.
Surađivati s tijelima za javnu nabavu u provedbi redovitog programa osposobljavanja službenika za javnu nabavu o namještanju ponuda i otkrivanju kartela, koji obuhvaća pojmove i uvjete prava tržišnog natjecanja, standardizaciju i prikupljanje podataka o javnoj nabavi, upotrebu alata za prepoznavanje obrazaca namještanja ponuda, sankcije za namještanje ponuda, primjenjive politike pokajničkog programa i anonimnog prijavljivanja nepravilnosti, nadležnosti i kontakte tijela za tržišno natjecanje. Ako je i kada to potrebno, u osposobljavanju mogu sudjelovati i vanjski stručnjaci, profesori i zaposlenici drugih tijela za tržišno natjecanje.
Donijeti smjernice za borbu protiv namještanja ponuda i dobre prakse za promicanje tržišnog natjecanja u javnoj nabavi, u skladu s ovim Smjernicama i kontrolnim listama koje slijede.
Prema potrebi, uspostaviti međuinstitucionalnu suradnju s drugim tijelima, kao što su tijela za javnu nabavu, revizorska i antikorupcijska tijela, policijski službenici koji istražuju gospodarski i financijski kriminal te državni odvjetnici. Osnovati radne skupine ili druge mehanizme komunikacije kako bi se olakšalo otkrivanje namještanja ponuda, razmjena iskustava, utvrđivanje informacija koje se mogu razmjenjivati te pomoć koja je potrebna u ispitnim postupcima iz područja zaštite tržišnog natjecanja, kao i razmjena zaposlenika, ako je potrebna.
Potpisati i provoditi nacionalne i/ili međunarodne instrumente suradnje sa svim relevantnim tijelima ili institucijama, poput sporazuma ili drugih mehanizama kako bi se omogućila razmjena podataka između tijela za tržišno natjecanje i tijela za javnu nabavu, uz istodobnu zaštitu povjerljivih podataka o javnoj nabavi.
← 1. U ovim Smjernicama pojmovi postupak nadmetanja, postupak nabave i natječajni postupak međusobno su zamjenjivi.
← 2. U ovim Smjernicama pojmovi postupak nadmetanja, postupak nabave i natječajni postupak međusobno su zamjenjivi.
← 3. U ovim Smjernicama pojmovi naručitelj / nabava / koji nabavlja / kupac / koji kupuje / ugovorno tijelo međusobno su zamjenjivi.