Este capítulo analiza cómo fortalecer la transparencia y la denuncia de irregularidades en las entidades gubernamentales dominicanas, con especial énfasis en los marcos normativos y la gestión integral de las denuncias de irregularidades. Además, ofrece recomendaciones para establecer la protección de los informantes, incluida la habilitación de denuncias anónimas. Este capítulo también examina los mecanismos para investigar y sancionar las violaciones a la integridad, con especial énfasis en el sistema disciplinario. Recomienda medidas estratégicas destinadas a fortalecer la equidad, la imparcialidad y la independencia de estos mecanismos, la cooperación y el intercambio de información entre los organismos pertinentes, así como el uso y el análisis de datos para mejorar su eficacia y eficiencia.
Estudio de la OCDE sobre integridad en la República Dominicana
Resumen
Garantizar que la corrupción y otras violaciones a la integridad sean detectadas, investigadas y sancionadas es un deber esencial de los gobiernos y es fundamental para establecer la confianza de los ciudadanos. De acuerdo con esto, los países con sistemas de integridad pública coherentes e integrales deben no solo definir normas y estándares de integridad, y apoyar y monitorear su implementación, sino que también deben asegurar el cumplimento de tales normas y estándares. Como destaca el Manual de la OCDE sobre Integridad Pública, los mecanismos de aplicación y sanción son los “dientes” necesarios del sistema de integridad pública de cualquier país y son el principal medio por el que las sociedades pueden garantizar el cumplimiento normativo y disuadir conductas indebidas (OCDE, 2020[1]).
La Recomendación de la OCDE sobre Integridad Pública insta a que los países posibiliten una rendición de cuentas eficaz a través de mecanismos de investigación y sanción de la corrupción. Los mecanismos de investigación y sanción deberían ofrecer respuestas adecuadas a todas las sospechas de violaciones de los estándares de integridad pública por parte de servidores públicos y de cualquier otra parte implicada en las violaciones. A tal fin, los países deberían (OCDE, 2017[2]):
Aplicar los principios de equidad, objetividad y oportunidad en la aplicación de las normas de integridad pública (incluidas la detección, investigación, imposición de sanciones y apelación) a través de procesos disciplinarios, administrativos, civiles o penales.
Promover mecanismos para la cooperación y el intercambio de información entre los organismos, las entidades y los servidores respectivos (a nivel organizacional, subnacional o nacional) para evitar duplicidades y brechas, y para incrementar la rapidez y proporcionalidad de los mecanismos de aplicación.
Fomentar la transparencia dentro de las entidades del sector público y de cara a los ciudadanos sobre la eficacia de los mecanismos de aplicación y la resolución de los casos, concretamente elaborando datos estadísticos relevantes sobre los casos, respetando la confidencialidad y otras disposiciones jurídicas relevantes.
Adicionalmente, se debe fomentar la detección de las violaciones de los estándares de integridad pública. En el contexto de la integridad pública, esto requiere tanto culturas organizacionales abiertas que alienten a los servidores, gerentes y líderes a plantear cuestiones éticas, inquietudes o ideas, y a prevenir conductas indebidas, el fraude o la corrupción, como mecanismos formales de denuncia (OCDE, 2020[1]). En cuanto a esto último, la información que se obtiene a través de denuncias de irregularidades es particularmente relevante para detectar e investigar conductas indebidas. Para promover una cultura organizacional abierta en el sector público que responda a las inquietudes relacionadas con la integridad, los países deberían (OCDE, 2017[2]):
Fomentar una cultura abierta en la que se puedan debatir libremente los dilemas éticos, las inquietudes relacionadas con la integridad pública y los errores, y, cuando sea apropiado, con los representantes de los servidores, y en la que los líderes se muestren receptivos y comprometidos a brindar asesoramiento oportuno y a resolver los problemas pertinentes.
Proporcionar normas y procedimientos claros para la denuncia de sospechas de violaciones de los estándares de integridad, y garantizar, de acuerdo con los principios fundamentales del derecho interno, la protección legal y práctica contra todo tipo de trato injustificado derivado de denuncias realizadas de buena fe y razonablemente motivadas.
Ofrecer canales alternativos para la denuncia de sospechas de violaciones de estándares de integridad, incluyéndose aquí, cuando proceda, la posibilidad de presentar denuncias confidenciales ante un organismo que tenga el mandato y la capacidad para llevar a cabo una investigación independiente.
Este capítulo se divide en dos secciones. La primera sección está dedicada a la apertura, a los canales de denuncia y a los mecanismos de protección de los informantes. La segunda sección abarca los mecanismos de investigación y sanción de la corrupción y faltas de integridad. Esta secuencia aborda el tema desde una perspectiva de proceso, en el entendimiento de que la denuncia de irregularidades es uno de los mecanismos clave que puede dar lugar a sanciones en cualquier organización o país.
Un enfoque holístico de la integridad pública incluye medidas destinadas a fomentar la apertura, en la que los servidores públicos se sientan seguros para identificar y plantear cuestiones éticas, inquietudes o ideas, así como para responder a posibles violaciones a la integridad pública (OCDE, 2020[1]). Esta apertura tiene tres beneficios principales: en primer lugar, puede ayudar a generar confianza en la organización; en segundo lugar, puede contribuir a fomentar el orgullo, el sentido de pertenencia y la motivación de los servidores públicos; y, en tercer lugar, puede alentar a los servidores públicos a plantear cuestiones éticas y resolverlas antes de que se conviertan en un problema para la organización (OCDE, 2020[1]).
Al mismo tiempo, incluso en organizaciones abiertas, los servidores públicos pueden encontrarse ante situaciones en las que no se sientan cómodos de plantear a su superior inquietudes o denuncias de violaciones relacionadas con la integridad. Por lo tanto, la participación informal debe complementarse con mecanismos formales de denuncia, que permitan a los servidores denunciar conductas indebidas a través de canales oficiales. Los mecanismos formales de denuncia también deberían permitir que cualquier informante (incluidos los empleados del sector privado, los ciudadanos y terceros) pueda informar sobre presuntas violaciones a los estándares de integridad. Un informante puede ser un servidor público que denuncia una presunta conducta indebida a través de los canales oficiales; un empleado del sector privado que comunica sus inquietudes dentro de una empresa o ante las autoridades públicas; o un tercero que presenta su alegación ante las fuerzas policiales, los organismos gubernamentales o los medios de comunicación a través de canales formales.
En este sentido, establecer un marco claro e integral para la denuncia de irregularidades es un componente esencial de una cultura organizacional abierta. Los marcos eficaces de denuncia de irregularidades comparten varias características comunes, entre ellas: canales claros para la presentación de denuncias; medidas de sensibilización sobre los canales disponibles; un proceso eficaz de revisión e investigación de las denuncias de presuntas irregularidades; y un marco complementario de protección de los informantes para proteger y ofrecer reparación frente a cualquier medida de represalia contra las personas que trabajan en el sector público o privado y que denuncian, con motivos razonables, presuntas violaciones de los estándares de integridad (OCDE, 2020[1]).
7.2.1. La República Dominicana podría fomentar culturas organizacionales abiertas apoyando a los líderes a demostrar su compromiso con la integridad pública y crear entornos seguros en los que los servidores públicos puedan expresar sus preguntas, inquietudes e ideas
Una cultura organizacional abierta significa que los empleados, los gestores públicos y los líderes pueden entablar conversaciones de manera regular con el objetivo de plantear cuestiones éticas, inquietudes o ideas, así como para prevenir conductas indebidas, fraude o corrupción. Como tal, una cultura organizacional abierta cuenta con los siguientes elementos de apoyo: un liderazgo receptivo y comprometido a brindar asesoría oportuna y resolver los problemas pertinentes; y empleados que se sienten cómodos al plantear inquietudes éticas (OCDE, 2020[1]).
En cuanto al primer punto, la disposición de un empleado a expresar su opinión se relaciona positivamente con la percepción de que los gestores y líderes son líderes transformacionales y en integridad (Avey, Wernsing and Palanski, 2012[3]; Detert and Burris, 2007[4]; Walumbwa and Schaubroeck, 2009[5]). Existen varias herramientas para ayudar a los líderes a demostrar su compromiso con la integridad, entre ellas dar el ejemplo, comunicar sobre la integridad y crear redes entre pares, entre otras. Como se destaca en la Sección 3.4.3 del Capítulo 3, el gobierno dominicano podría brindar un mayor apoyo a los líderes dominicanos para que demuestren su compromiso con la integridad pública y desarrollen un programa integral de capacitación en materia de integridad con ese fin. Dicho programa podría incluir actividades prácticas para generar concientización sobre los estándares de integridad, capacitar a los líderes para que sepan manejar dilemas éticos y situaciones de conflicto de interés (y puedan actuar como un modelo a seguir, como individuo íntegro) y fortalecer la habilidad de los líderes para fomentar la apertura y promover una comunicación honesta y transparente (actuar como gestor en integridad).
El compromiso de los líderes hacia la apertura también puede reflejarse en sus esfuerzos dentro de sus organizaciones para fomentar la denuncia de irregularidades y garantizar un entorno libre de represalias. Este compromiso debe reflejarse en acciones concretas por parte de la alta dirección. En particular, los líderes de las entidades públicas podrían:
Asignar responsabilidades claras y recursos adecuados para la recepción y el procesamiento de denuncias de presuntas irregularidades y garantizar la rendición de cuentas interna. Dado el carácter transversal de la gestión de dichos informes, la responsabilidad también debería extenderse a unidades pertinentes, como los departamentos de Recursos Humanos y de Asuntos Legales.
Establecer garantías eficaces contra las represalias en todos los niveles. Los líderes institucionales deberían comunicar de manera inequívoca que no se tolerarán represalias contra los informantes y que éstas estarán sujetas a sanciones.
Asignar recursos para dotar al personal encargado de recibir denuncias de presuntas irregularidades y de llevar a cabo investigaciones con directrices claras y medidas predefinidas para abordar situaciones que impliquen represalias o temor a represalias.
Garantizar que el personal encargado de gestionar las denuncias de presuntas irregularidades cuente con la competencia y la imparcialidad necesarias y sea seleccionado en función de perfiles profesionales adecuados. Este personal debería recibir capacitación periódica sobre los estándares aplicables, procedimientos, registros, seguimiento y elaboración de reportes.
Establecer mecanismos de monitoreo y promover evaluaciones periódicas de los sistemas de denuncia de irregularidades.
Además, la Dirección General de Ética e Integridad Gubernamental (DIGEIG) podría considerar una iniciativa para alentar a los servidores a proponer medidas destinadas a mejorar la apertura, los procesos de trabajo y el bienestar. Las medidas más prometedoras podrían seleccionarse y ponerse a prueba en la entidad pública de las propuestas ganadoras. Los servidores públicos de estas entidades podrían participar activamente en la puesta a prueba y en la evaluación de las medidas seleccionadas. Las medidas que tengan éxito podrían ampliarse y aplicarse en otras instituciones públicas. Una iniciativa de este tipo demostraría un firme compromiso de alto nivel no solo para escuchar las opiniones de los servidores, sino también para actuar en consecuencia de manera significativa.
7.2.2. La DIGEIG podría publicar estadísticas sobre el número de denuncias recibidas y su trazabilidad, y mejorar la información disponible tanto para los ciudadanos como para los servidores públicos acerca de los canales de denuncia y procesos
Para facilitar la aplicación de los estándares de integridad, así como para investigar y sancionar los casos de corrupción mediante procedimientos penales, u otras faltas a la integridad mediante medidas administrativas y disciplinarias, es necesario detectar los presuntos casos. Una forma eficaz de obtener dicha información es garantizar la existencia de canales a través de los cuales se puedan remitir los casos a la atención de las autoridades competentes. Un marco eficaz para la denuncia de irregularidades es un componente esencial de cualquier sistema de integridad pública y es clave para descubrir prácticas corruptas (OCDE, 2020[1]).
En la República Dominicana, existen varios mecanismos y entidades encargadas de recibir e investigar denuncias de presuntas irregularidades. Las siguientes entidades, en distintos niveles y momentos, participan en los procesos de recepción de denuncias de presuntas irregularidades, investigación y sanción de la corrupción y faltas a la integridad en los ámbitos administrativo y penal: La DIGEIG, el Ministerio de Administración Pública (MAP), la Contraloría General de la República (CGR), el Consejo del Poder Judicial (CPJ), el Ministerio Público y dentro de éste, la Procuraduría Especializada de Persecución de la Corrupción Administrativa (PEPCA), así como los tribunales de justicia.
A nivel del gobierno central, las denuncias de presuntas irregularidades relacionadas con violaciones a la integridad pueden presentarse a través de los siguientes canales:
Línea 311, un canal creado en 2009, presente en la sección de Transparencia de los sitios web de las entidades gubernamentales. Las denuncias de presuntas irregularidades que se reciben a través de este canal son atendidas por la DIGEIG.
Dos direcciones de correo electrónico específicas, por teléfono o en persona en las oficinas de la DIGEIG. Tanto las direcciones de correo electrónico como los números de teléfono dirigen a los usuarios directamente a la Oficina de Acceso a la Información de la DIGEIG, que es la encargada de recibir las denuncias.
Además, la Dirección General de Contrataciones Públicas (DGCP) y la Policía Nacional (PN) también promueven la presentación de denuncias poniendo a disposición de la ciudadanía mecanismos para prevenir y detectar la corrupción en las áreas de competencia de las que estas instituciones son responsables.
Es importante contar con canales para presentar denuncias, pero es aún más importante asegurarse de que éstos se utilicen. El uso de un mecanismo de denuncias puede depender de diversos factores. Un aspecto clave es el nivel de confianza que tiene la gente en la eficacia de la respuesta del Estado ante las denuncias que presentan. El Marco de la OCDE sobre los Determinantes de la Confianza en las Instituciones Públicas puede ofrecer pistas sobre cómo promover la confianza en el canal de denuncia y en las instituciones públicas involucradas en el proceso de denuncia: (1) la capacidad de respuesta; (2) la habilidad para abordar desafíos complejos y globales; (3) la integridad; (4) la equidad y (5) la apertura (OCDE, 2017[6]; Brezzi et al., 2021[7]). Por lo tanto, los países deben demostrar "capacidad de respuesta" asegurándose de que se dé seguimiento a las denuncias de presuntas irregularidades, de que los casos se aborden a través de medidas de investigación o disciplinarias adecuadas cuando sea necesario, y de que se informe a la persona que presentó la denuncia sobre el resultado de la misma. La sección siguiente abordará el tema de la capacidad de respuesta con mayor detalle. Tanto la "equidad" como la "integridad" pueden interpretarse como un énfasis en la importancia de garantizar que todos los casos sean tratados y se perciban como tratados de la misma manera y sin influencias políticas indebidas, lo que demuestra que las investigaciones no se centrarán únicamente en gobiernos anteriores, por ejemplo. Garantizar de manera creíble la independencia de la entidad receptora de las denuncias puede contribuir a transmitir el mensaje de que todas las denuncias serán tratadas de manera imparcial (véase el Capítulo 1 sobre la necesidad de fortalecer la independencia de la DIGEIG).
Para fortalecer la "apertura", es necesario proporcionar información clara sobre los canales, el proceso de denuncia, el número de denuncias recibidas, el tratamiento y el seguimiento que se les da, así como sobre el desempeño general del sistema de denuncias. Sin embargo, actualmente no hay datos confiables disponibles sobre el número de denuncias recibidas a través de los distintos canales de denuncia ni sobre el seguimiento que se les dio, lo que dificulta identificar tendencias, evaluar el desempeño de estos canales, orientar la formulación de políticas y rendir cuentas sobre la gestión de las denuncias. Además, en los sitios web de las entidades gubernamentales dominicanas falta información relevante sobre los canales de denuncia. Si bien muchos sitios web incluyen un enlace a la Línea 311, hay poca información sobre el propósito de este mecanismo, sobre el proceso de denuncia o sobre el desempeño general del sistema, es decir, si las denuncias realmente tienen consecuencias en términos de responsabilidad. Además, hay poca información disponible sobre otros canales. Por ejemplo, el sitio web de la Línea 311 solo ofrece una breve definición del término "denuncia" e información muy limitada sobre cómo la DIGEIG gestiona las denuncias que recibe. No ofrece orientación sobre qué información se debe proporcionar, qué pueden esperar los informantes después de presentar una denuncia ni qué otros canales de denuncia pueden estar disponibles. Es posible que esta falta de información esté limitando el uso de los canales.
Además, según las entrevistas realizadas por la OCDE para este Estudio de Integridad, las denuncias de presuntas irregularidades suelen carecer de detalles suficientes para impulsar las investigaciones. De hecho, la mayoría de investigaciones penales, y en particular los casos de gran repercusión, no se inician a partir de denuncias presentadas por ciudadanos o servidores públicos. Por el contrario, suelen derivar de los resultados de las investigaciones de los medios de periodismo de investigación, de investigaciones disciplinarias de carácter administrativo, de alegaciones públicas no verificadas o de comunicaciones oficiales provenientes de órganos rectores de control y especializados como la Cámara de Cuentas de la República (CCRD), la Inspectoría General del Consejo del Poder Judicial (CPJ), la Unidad Antifraude de la Contraloría General de la República (CGR), la DGCP, y la DIGEIG. Esto limita la eficacia de los mecanismos de denuncia de irregularidades como herramienta de detección temprana y reduce su contribución a la identificación e investigación de violaciones a la integridad. Las razones de esta observación pueden ser múltiples: puede haber una falta de confianza en los canales de denuncia de irregularidades existentes o temor a represalias (véase la sección siguiente). Otra razón podría estar relacionada con la falta de información y orientación sobre los canales de denuncia y el marco general de denuncia de irregularidades.
Teniendo esto en cuenta, la DIGEIG debería comenzar a recopilar y publicar estadísticas confiables sobre el número de denuncias recibidas a través de los distintos canales y sobre su trazabilidad, es decir, el destino que se les dio a dichas denuncias (desestimadas, investigadas, remitidas a las autoridades competentes, procesadas, sancionadas, etc.). Esas estadísticas son clave para fundamentar la toma de decisiones y para fortalecer la rendición de cuentas. Es esencial contar con información completa sobre el número de denuncias recibidas, su trazabilidad ye sus resultados para evaluar la eficacia del sistema de denuncias, identificar los obstáculos en la tramitación de las denuncias y fortalecer la confianza del público en los mecanismos de denuncia. También podría permitir comprender mejor tanto la calidad de la información recibida como la capacidad de respuesta del Estado, información que puede ser usada para proponer mejoras.
Además, la DIGEIG debería considerar la posibilidad de brindar más y mejor información sobre el proceso de denuncia y sobre los canales disponibles para hacerlo. Una manera de hacerlo es informando a la ciudadanía sobre su derecho a denunciar e incentivando su participación en la promoción y vigilancia de la integridad pública. Los ciudadanos deberían ser informados, en lenguaje claro y sencillo, sobre una serie de aspectos que resultan vitales para la presentación de denuncia:
¿Cómo afecta la conducta indebida y la corrupción el ejercicio cotidiano de sus derechos?
¿Qué es la corrupción y cuáles son otras violaciones a la integridad?
¿Por qué es importante alzar la voz y denunciar presuntas irregularidades?
¿Cómo se puede presentar una denuncia?
¿Cuáles son los canales disponibles para hacerlo?
¿Qué información es relevante a la hora de presentar una denuncia?
¿Qué sucede después de presentar la denuncia? ¿Cuáles son los pasos a seguir? ¿Qué debe esperarse a lo largo de la tramitación de la denuncia y al finalizar dicho proceso?
¿Qué derechos le asisten al informante?
¿Se protege la identidad del informante y bajo qué condiciones? ¿Cómo se garantiza esa protección?
¿Es posible presentar una denuncia de forma anónima y, de ser así, cómo se garantiza ese anonimato?
Más allá de publicar estadísticas e información general, la comunicación directa con los informantes es clave. Una vez que se presenta una denuncia de una presunta irregularidad a través de cualquiera de los canales disponibles, la persona que la presentó debe recibir información sobre su estado y, cuando corresponda, sobre las medidas adoptadas por el organismo responsable y los resultados obtenidos. Esto puede incluir información sobre las investigaciones realizadas, las sanciones impuestas o las medidas organizativas adoptadas para evitar que se repita el problema denunciado. Cuando la denuncia de una irregularidad da como resultado una sanción, también es importante explicar los fundamentos del resultado, ya que esto ayuda a generar confianza en la capacidad de respuesta del Estado. Por el contrario, si no se inicia ninguna investigación, pero se corrige un procedimiento o sistema defectuoso, se debe informar al informante sobre esta medida correctiva y sus repercusiones, junto con un reconocimiento de su contribución. En casos delicados, se debe garantizar la protección de la persona que presenta la denuncia, incluido el reconocimiento formal como informante, siempre que se cumplan los criterios legales (véase la Sección 7.2.3).
La entrega de información sobre el desempeño general del sistema de denuncias de irregularidades también incentivaría la confianza ciudadana y un mayor uso del sistema. A tal fin, la DIGEIG podría publicar estadísticas e indicadores dinámicos para mejorar la transparencia de las denuncias de presuntas irregularidades recibidas a través de todos los canales, su estado de tramitación, las investigaciones resultantes y las consecuencias de dichas investigaciones. La DIGEIG también podría proporcionar información desglosada que estimule la observación y la participación ciudadana en la vigilancia de la integridad. Esto puede incluir información sobre qué entidades públicas recibieron denuncias de presuntas irregularidades y cuáles no, el tipo de violaciones investigadas y ejemplos de buenas prácticas en entidades que demuestran contar con procedimientos eficaces para el manejo de las denuncias. En todos los casos, dicha información debe presentarse de manera genérica, de tal forma que se proteja plenamente la identidad de los informantes.
7.2.3. La República Dominicana podría desarrollar un marco legal, administrativo y procesal para la denuncia de irregularidades en línea con los estándares internacionales y las buenas prácticas
Establecer un marco legal para las denuncias de presuntas irregularidades ayuda a garantizar que las personas disponen de un mecanismo confiable para denunciar violaciones a la integridad y que el Estado rinda cuentas sobre su efectiva gestión. Un marco legal de este tipo debería definir y organizar la relación entre la ciudadanía y el sector público dominicano en casos de presuntas violaciones a la integridad. Esto se puede lograr estableciendo los procedimientos, las funciones y los resultados esperados de un proceso de denuncia vinculado a la investigación y la posible imposición de sanciones por actos de corrupción y violaciones a la integridad. Debería garantizar medidas de protección para quienes denuncien y protección contra represalias para quienes lo hagan por motivos razonables.
Las leyes sobre denuncia de irregularidades deberían reconocer explícitamente la contribución de los informantes a la protección del interés público. Más allá de simplemente denunciar irregularidades, los informantes pueden aportar información valiosa que contribuya a la detección e investigación de violaciones a la integridad. Esto es particularmente relevante cuando las personas tienen conocimiento directo de los hechos, ya sea como víctimas, testigos o personas con información privilegiada. Los servidores públicos, por ejemplo, pueden estar en una posición especialmente favorable para detectar irregularidades, dada su familiaridad con los procesos organizativos, las normas y las estructuras de toma de decisiones.
La República Dominicana cuenta con disposiciones legales que establecen la obligación de los servidores públicos de denunciar las conductas indebidas. Específicamente, el artículo 268 del Código Procesal Penal (Ley n.º 97-2025) exige a todos los servidores públicos denunciar cualquier falta de acción pública; y el artículo 79 de la Ley n.º 41-2008 sobre Función Pública establece el deber de todos los servidores públicos en el Estado, los municipios y las entidades autónomas de denunciar los hechos ilícitos y delictivos de los que tuvieran conocimiento. Además, la Ley n.º 672-1982, Código de Conducta para los Funcionarios Encargados de hacer cumplir la Ley, y la Ley n.º 590-2016, Ley Orgánica de la Policía Nacional, establecen deberes de informar actos de corrupción al superior inmediato.
Sin embargo, el país aún carece de un marco legal claro que facilite la denuncia de irregularidades, otorgue protección a los informantes y establezca procedimientos claros para garantizar que las conductas indebidas se investiguen y se sancionen adecuadamente en todo el sector público. No existen leyes, políticas y medidas de protección para los informantes en los procesos existentes de recepción de denuncias de presuntas irregularidades ni en las investigaciones administrativas. Además, aunque existen varias iniciativas gubernamentales para mejorar los canales de denuncia y fomentar las denuncias, no está claro cómo se relacionan estos canales entre sí, qué canal se debe utilizar en cada caso ni quién está "detrás" de cada uno. Esto también hace que sea imposible contar con estadísticas claras sobre el número total de denuncias recibidas, cómo se procesaron y con qué resultado.
Considerando esto, la República Dominicana podría desarrollar un marco legal y de implementación administrativa y procesal que permita regular los aspectos clave del proceso de denuncias y su gestión, y que garantice la protección de los informantes. Una denuncia de presuntas irregularidades no es simplemente la transmisión de información; debería dar lugar a un proceso estructurado de pasos procesales destinados a permitir la investigación y, cuando corresponda, la imposición de sanciones por corrupción y otras violaciones a la integridad. Se recomienda que la legislación dominicana establezca las etapas principales del proceso de investigación y sanción, así como los derechos fundamentales, las responsabilidades y las garantías procesales aplicables a la tramitación de las denuncias. Posteriormente, se podrían elaborar normas operativas y procedimientos administrativos más detallados mediante normativas secundarias o guías técnicas. Un marco de denuncias de irregularidades también requiere de un órgano estatal que supervise el cumplimiento de dicho marco, genere las políticas y directrices técnicas, y monitoree la adecuada rendición de cuentas en la gestión de denuncias de presuntas irregularidades. La DIGEIG podría asumir dicha rectoría, dejando la responsabilidad de la implementación a las entidades públicas.
En este sentido, es importante recordar el Proyecto de Ley Orgánica elaborado por la DIGEIG para establecer la Dirección de Integridad, Transparencia y Ética Gubernamental (DIGITEG) (véase también el Capítulo 1). Este Proyecto de Ley Orgánica introduce explícitamente el concepto de informantes e incluye una disposición que fortalecería la gestión de las denuncias mediante un subsistema específico. Una vez aprobado, este subsistema podría desarrollarse de acuerdo con las recomendaciones incluidas en este capítulo. La experiencia internacional también ofrece una serie de buenas prácticas que podrían incorporarse a un futuro marco legal en la República Dominicana (Recuadro 7.1).
Identificar implementar, comunicar y mantener canales de denuncia de irregularidades visibles, accesibles y seguros.
Establecer requisitos mínimos para brindar información previa a los posibles informantes, incluidos los servidores públicos, sobre los canales de denuncia, los procedimientos, las protecciones y los derechos relacionados, a fin de garantizar que cualquier persona que pueda presentar una denuncia por presuntas irregularidades reciba información clara, accesible y suficiente sobre el funcionamiento del sistema de denuncia antes de presentar la denuncia.
Establecer las etapas del proceso, incluyendo una etapa de triaje destinado al examen de admisibilidad y clasificación de la denuncia de la presunta irregularidad.
Favorecer la comunicación con el informante a lo largo de la investigación.
Regular el cierre del proceso, sus plazos y la comunicación al informante de su conclusión.
Establecer medidas o estándares para la confidencialidad de la información sobre la denuncia de la presunta irregularidad, el informante y el denunciado.
Prohibir las represalias al informante y al personal relacionado con el tratamiento de la denuncia, establecer medidas de protección y sancionar a los autores.
Incentivar la denuncia responsable, es decir, aquella hecha basándose en motivos razonables.
Fijar reglas mínimas de rendición de cuentas de las entidades públicas respecto de las denuncias de presuntas irregularidades y el desempeño del mecanismo de gestión de denuncias de irregularidades a lo largo del tiempo, incluyendo la revisión periódica de la eficacia de las políticas, procedimientos y canales de denuncia.
7.2.4. La República Dominicana podría establecer un grupo de trabajo interinstitucional para identificar y analizar las prácticas de represalia comunes, con el objetivo de proponer medidas de protección mejor orientadas
Un aspecto clave de cualquier marco de denuncia de irregularidades es la protección de los informantes frente a cualquier represalia cuando la denuncia se haya presentado con fundamentos razonables. A menudo, las personas tienen miedo de denunciar cualquier conducta indebida que hayan presenciado, de la que hayan sido víctimas o en la que hayan participado, ya que temen perder sus derechos, sufrir represalias por parte de los servidores denunciados o ser marginadas socialmente por sus colegas y compañeros, entre otras cosas.
El miedo a denunciar es muy común, y la República Dominicana no es la excepción a esta tendencia. La Figura 7.1. muestra los porcentajes de ciudadanos en Europa, América Latina y el Caribe, y en la República Dominicana que temen represalias por denunciar la corrupción. En el caso de Europa, el Barómetro Global contra la Corrupción 2021 de Transparencia International muestra que el 45 % de los ciudadanos de la Unión Europea encuestados teme a sufrir represalias (Transparencia Internacional, 2021[11]). Esta percepción cambia en los países de Latinoamérica y el Caribe: El 73 % de los ciudadanos encuestados en esta región cree que sufrirá represalias si denuncia la corrupción (Transparencia Internacional, 2019[12]). Con el 72 % de sus ciudadanos respondiendo temer represalias, las cifras en la República Dominicana son similares a las del resto de América Latina y el Caribe, y equivalentes a Croacia, penúltimo país en el comparativo europeo.
Pregunta: En este país, ¿puede la gente común denunciar incidentes de corrupción sin temor, o corre el riesgo de sufrir represalias u otras consecuencias negativas si denuncian hechos en la lucha contra la corrupción?
Fuentes: Para los promedios de Europa: (Transparencia Internacional, 2021[11]); para los promedios de América Latina y el Caribe: (Transparencia Internacional, 2019[12]); para la República Dominicana: (Transparencia Internacional, 2019[12]).
Como se mencionó anteriormente, la República Dominicana actualmente no cuenta con un marco legal que proteja a los servidores públicos o personas que, sobre la base de motivos razonables, denuncien actos de corrupción o conducta indebida en procesos administrativos y judiciales. La ausencia de una legislación específica, combinada con la falta de orientación institucional y de procedimientos para la protección de los informantes de irregularidades, podría estar socavando la disposición de los posibles informantes a presentar denuncias, especialmente a la luz de los altos niveles de temor a represalias que se observan en el país.
Una manera práctica de comenzar el proceso para establecer un marco de denuncias de irregularidades que incluya disposiciones para garantizar la protección de los informantes, consistiría en crear un grupo de trabajo liderado por la DIGEIG, constituido con el objetivo específico de proponer recomendaciones para la reforma legal y la implementación del subsistema funcional de denuncias de irregularidades basado en las buenas prácticas internacionales. En esta mesa de trabajo, deberían participar el MAP, el Poder Judicial, el Ministerio Público, la Inspectoría General, la PEPCA, la Contraloría General y la Cámara de Cuentas de la República Dominicana. La Policía Nacional (PN) también podría aportar su experiencia a este grupo de trabajo, ya que cuenta con un amplio y desarrollado sistema de recepción y gestión de denuncias. Esta tarea podría ser llevada a cabo por el grupo de trabajo interinstitucional encargado de mejorar la coordinación y la cooperación entre las entidades con el mandato de detectar violaciones a la integridad y llevar a cabo las investigaciones administrativas y penales recomendadas en el Capítulo 1, si es que ya existe.
El trabajo conjunto de estas entidades debería considerar normas o estándares internacionales en la materia, como los contenidos en la Recomendación del Consejo de la OCDE para Fortalecer la Lucha contra el Cohecho de Servidores Públicos Extranjeros en las Transacciones Comerciales Internacionales, la Directiva 2019/1937 de la Unión Europea, y la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción (UNCAC). Se podrían aprovechar también otros marcos reconocidos, como es el proyecto de ley de la Organización de los Estados Americanos (OEA) para facilitar e incentivar la denuncia de irregularidades y proteger a los informantes (OEA, s.f.[13]).
Este grupo de trabajo debería tener asignada la responsabilidad de entregar productos específicos, por ejemplo, recomendaciones al Presidente de la República para la elaboración de proyectos de ley, políticas y normas administrativas sobre recepción, gestión e investigación de denuncias de presuntas irregularidades, protección de los informantes e información en caso de denuncias de presuntas irregularidades relacionadas e investigaciones de conductas indebidas y corrupción. Tomando en consideración los estándares internacionales delineados en el párrafo anterior, el proceso de elaboración de una normativa destinada a la protección de los informantes, que incluya disposiciones para garantizar su protección, podría tener en cuenta las buenas prácticas resumidas en el Recuadro 7.2.
Considerar el tipo de medidas de protección. Las medidas más conocidas son la confidencialidad de la identidad y la posibilidad de presentar denuncias anónimas (véase la siguiente sección). Pero existen otro tipo de medidas que pueden resultar apropiadas dependiendo de las circunstancias y de la personalidad jurídica del informante.
Cuando el informante es un servidor público, puede temer ser objeto de represalias laborales. Estas represalias consisten por lo general en obstáculos en la carrera administrativa o profesional, dificultades para ser promovido, ser sujeto a tareas sin que se tome en cuenta la voluntad del servidor público, ser reasignado a áreas que puedan significar un claro menoscabo a su posición oficial, su prestigio profesional o su seguridad, o ser desvinculado de su trabajo. Para estos casos, algunas legislaciones comúnmente ofrecen protección al servidor informante mediante una medida provisional, que impide que su situación de servidor o de empleo pueda ser alterada por un tiempo determinado tras la presentación de la denuncia de la presunta irregularidad.
Cuando el informante sea un ciudadano y este haya sido testigo o víctima de un hecho de corrupción al relacionarse con una entidad pública, puede temer ver afectados sus derechos. En tales casos, la normativa podría considerar la posibilidad de garantizar la imparcialidad en el trato al procesar y resolución de sus casos, por ejemplo, manejando confidencialmente su condición de informante y asignando el tratamiento de sus peticiones a una unidad organizacional no relacionada con el hecho denunciado.
Definir información protegida. La normativa podría regular el procesamiento legal de la información y los datos en las investigaciones administrativas y judiciales relacionadas a la corrupción. Para esto, podría identificar la información crítica que debería ser protegida y destacar las buenas prácticas y lecciones aprendidas por algunas entidades con especial dedicación a la denuncia e investigación de violaciones a la integridad.
Finalmente, actualmente no existe información ni datos sistemáticos en la República Dominicana sobre prácticas de represalias ni sobre las necesidades de protección de quienes denuncian presuntas irregularidades. Una medida concreta para comprender mejor estas dinámicas y fundamentar la adopción de medidas adecuadas consistiría en identificar las formas más comunes de represalias que se producen en relación con los procesos de denuncia e investigación. En la práctica, esta información no suele encontrarse en los expedientes de investigación, auditorías o informes internos, lo que la hace en gran medida "invisible" para el análisis basado en documentos. Estas prácticas nocivas pueden identificarse mediante métodos cualitativos, como entrevistas y grupos focales, en los que participen expertos en la materia, personal encargado de tramitar denuncias de presuntas irregularidades y de llevar a cabo procesos de investigación, así como usuarios habituales de los servicios públicos. Esta información permitiría identificar, analizar y priorizar las prácticas de represalias bajo criterios de riesgo; así mismo, permitiría identificar las medidas razonables y específicas que las entidades públicas podrían posteriormente poner a disposición para proteger a los informantes.
7.2.5. En paralelo al desarrollo de garantías legales para los informantes de presuntas irregularidades, la República Dominicana podrías establecer políticas y normativas claras para facilitar la recepción de denuncias anónimas y garantizar la protección de la identidad de los informantes
El objetivo de la protección a los informantes es evitar que las personas se vean expuestas o sufran represalias por informar irregularidades (OCDE, 2016[14]). Una forma de lograrlo es permitir las denuncias anónimas, especialmente en contextos en los que la denuncia de irregularidades es un tema delicado desde el punto de vista social o cultural, o en contextos en los que no se confía en las garantías institucionales o éstas son insuficientes para garantizar una protección adecuada (OCDE, 2016[14]). Otro enfoque complementario es la protección de la identidad de los informantes mediante estrictas medidas de confidencialidad, para garantizar que su identidad no se revele sin su consentimiento explícito (OCDE, 2016[14]).
Las denuncias anónimas siguen siendo un concepto controvertido; algunos las consideran un canal fundamental que permite a las personas dar a conocer su caso, mientras que otros opinan que solo ofrecen garantías limitadas de protección (OCDE, 2016[14]). En cualquier caso, cuando se combinan con medidas sólidas de confidencialidad y otras garantías, ofrecen un marco general más sólido para fomentar la denuncia de irregularidades. Un estudio experimental realizado en Indonesia muestra que los canales de denuncias anónimas son eficaces para fomentar la denuncia de irregularidades, particularmente cuando existe un alto nivel de temor a represalias (Henrico, Wahyudi and Imam, 2022[15]), como es el caso en la República Dominicana. Además, aunque a veces existe preocupación de que denuncias anónimas lleven a que la gente abuse del canal para realizar denuncias falsas o de mala fe, evidencia estadística de empresas de Alemania, Francia, el Reino Unido y Suiza con canales anónimos muestra que éstos no dan lugar a tal abuso del anonimato (Hauser, Bretti-Reinalter and Blumer, 2021[16]):
“En general, (…) el temor de que los sistemas de denuncia de irregularidades estén siendo objeto de abuso a gran escala no se ve corroborado por el análisis estadístico. Al mismo tiempo, es evidente que la proporción de denuncias abusivas no es mayor entre las empresas que permiten la denuncia anónima que entre las que no la aceptan".
En la República Dominicana, la protección de la identidad de los informantes y la posibilidad de efectuar denuncias anónimas no se encuentran claramente garantizadas.
En lo que respecta a las denuncias anónimas de presuntas irregularidades, la Línea 311 exige que se proporcione información personal antes de poder presentar cualquier denuncia en línea, incluyendo: el número de pasaporte o de cédula de identidad, el nombre de la persona que presenta la denuncia, un número de teléfono y la provincia de residencia. Si bien algunas entidades públicas dominicanas pueden aceptar denuncias anónimas, esto se hace de manera discrecional y no está regulado por políticas, procedimientos o mecanismos vinculantes y coherentes.
En cuanto a la protección de la identidad de los informantes, la República Dominicana carece actualmente de normas legales o administrativas específicas para la protección de la información y de los datos en este contexto. La información de las denuncias administrativas de presuntas irregularidades y las investigaciones disciplinarias son gestionadas siguiendo prácticas organizacionales que son autorizadas bajo normativas generales. Como resultado, los servidores encargados de recibir denuncias y de manejar casos de investigación a nivel administrativo no cuentan con protocolos ni procedimientos específicos para proteger la información y los datos. Esta falta de orientación clara dificulta la determinación y la aplicación consistente de medidas de protección adecuadas.
Teniendo esto en cuenta, la República Dominicana podría permitir y facilitar explícitamente las denuncias anónimas, así como proporcionar directrices claras sobre la protección de la identidad de los informantes. Estas medidas podrían implementarse incluso antes de que se aprueben las leyes pendientes sobre denuncia de irregularidades, tal como se recomendó anteriormente, aprovechando las políticas gubernamentales y las normas administrativas existentes en materia de protección de los informantes dentro de los marcos legales actuales. Por lo tanto, las normas administrativas podrían contribuir a establecer condiciones de denuncia seguras, incluida la protección de la identidad y la aceptación de denuncias anónimas de presuntas irregularidades bajo ciertas condiciones.
Cabe destacar que la DIGEIG ya cuenta con algunas prácticas que pueden usarse como base para desarrollar medidas más amplias para todas las entidades públicas. La Dirección de Investigaciones de la DIGEIG cuenta con un protocolo de actuación en el cual se contempla la reserva de la información del informante y del expediente, a la cual solo puede acceder personal autorizado responsable de tramitar o dar seguimiento a las denuncias de presuntas irregularidades (DIGEIG, 2024[17]). El protocolo incluye disposiciones administrativas que exigen al personal proteger la información contenida en el informe sobre presuntas irregularidades, incluida la identidad de los informantes. Además, cada miembro del personal de la Dirección de Investigaciones debe firmar un acuerdo de confidencialidad al inicio de su cargo. El protocolo de investigación (numeral 21) establece que la violación de la confidencialidad en el contexto de una investigación constituye una conducta indebida susceptible de procedimiento disciplinario, conforme a la Ley de Función Pública n.º 41-2008.
Además, la República Dominicana podría considerar la adopción de soluciones tecnológicas que permitan la comunicación anónima entre los investigadores y los informantes, abordando así algunas de las inquietudes relacionadas con el anonimato. Ejemplos implementados en Austria por la policía de Baden-Württemberg en Alemania o por la Comisión de Ética y Anticorrupción de Kenia podrían servir como inspiración (Recuadro 7.3).
En 2013, el Ministerio Federal de Justicia de Austria lanzó un portal para que las personas puedan denunciar irregularidades de forma anónima. Se puede acceder al portal a través de un enlace en la página web del Ministerio, donde se puede encontrar y descargar más información. Este portal está gestionado por la Fiscalía Central para la Lucha contra los Delitos Económicos y la Corrupción (CPPOCECC). Se trata de un sistema de denuncia anónima en línea, ideal para investigaciones de delitos económicos y corrupción. Para garantizar el anonimato, al configurar un buzón de correo seguro, el informante debe elegir un nombre de usuario y una contraseña. El informante puede entonces realizar la denuncia de forma anónima; la autoridad investigadora, a su vez, puede realizar consultas con el informante, manteniendo su anonimato para verificar el valor de la información. Cualquier denuncia relevante fuera del ámbito de competencia de la CPPOCECC se remite a la autoridad competente (principalmente, autoridades financieras). El anonimato de la información divulgada se mantiene mediante cifrado y otros procedimientos de seguridad. Se solicita a los informantes que no introduzcan datos que permitan identificarlos y que se abstengan de presentar denuncias a través de dispositivos proporcionados por su empleador. Tras la presentación, la CPPOCECC proporciona al informante información y mantiene al tanto del estado de la denuncia a través de un buzón seguro, que también permite un diálogo anónimo entre el informante y el investigador.
La siguiente descripción está disponible en el sitio web en alemán:
“En particular, en lo que respecta a la persecución de los delitos de cuello blanco y la corrupción, es necesario desarrollar nuevas estrategias y medidas para aumentar la eficacia de la persecución y proporcionar a las autoridades las herramientas necesarias para el cumplimiento de su labor.
Los delitos de cuello blanco y la corrupción suelen caracterizarse por el alto grado de secretismo de sus autores y su actuación conspirativa. Las estructuras delictivas a menudo solo pueden desmantelarse si se incentiva suficientemente a los implicados dispuestos a declarar para que cooperen con las autoridades policiales.
Como complemento al programa de clemencia introducido como parte del paquete de competencias en derecho penal, se creó en la Fiscalía Central para la Persecución de Delitos Económicos y Corrupción (CPPOCECC) un sistema de denuncia anónima en línea, con una duración de prueba de dos años. Este sistema es particularmente adecuado para las investigaciones de faltas económicas y corrupción, y entró en vigencia el 1 de enero de 2016.
Este sistema de denuncia de irregularidades permite a la CPPOCECC comunicarse con un informante anónimo a través de un buzón de correo. A diferencia de la tramitación de denuncias anónimas recibidas por correo postal u otros medios, el sistema permite a los fiscales intervinientes solicitar al informante que materialice el valor de la información, garantizando al mismo tiempo el anonimato absoluto. Las denuncias materializadas de esta manera pueden utilizarse como punto de partida para las investigaciones o como requisito previo para la sospecha concreta a fin de iniciar un proceso penal.
El sistema de denuncia de irregularidades permite la presentación de denuncias en las siguientes áreas clave, basadas en el catálogo de responsabilidades de la CPPOCECC: Corrupción; faltas económicas; fraude social; faltas contables y del mercado de capitales; blanqueo de capitales".
De igual manera, tanto la policía estatal de Baden-Württemberg en Alemania como la Comisión de Ética y Anticorrupción (EACC) de Kenia utilizan la plataforma “BKMS® Whistleblowing System” desarrollada con el apoyo de la Agencia Alemana de Cooperación Internacional (GIZ). Este sistema informático les permite recibir denuncias anónimas y hacerle al informante preguntas de seguimiento a través de un buzón anónimo que no requiere datos personales e impide el rastreo de la dirección IP del emisor. Ambas autoridades explican las características de la plataforma e incluyen recomendaciones para ayudar a los informantes a proteger su identidad, como el hecho de no incluir ningún dato que pueda llevar a su identificación (iniciales, fechas, edad, empleador, etc.) en su nombre de usuario o en su denuncia.
Fuente: (OCDE, 2017[18]). Para Austria: (Ministerio Federal de Justicia de Austria, s.f.[19]); para Alemania: (BKMS System, s.f.[20]); para Kenia: (EACC, s.f.[21])
Por último, como ya se ha mencionado, proteger la identidad de los informantes requiere garantizar la protección adecuada de la información contenida en las denuncias de presuntas irregularidades. La falta de una legislación específica en este ámbito dificulta que el Estado dominicano pueda ofrecer garantías integrales para la información contenida en expedientes, bases de datos, denuncias de presuntas irregularidades y procesos de investigación.
No obstante, la República Dominicana podría adoptar estándares documentados para la protección de la información contenida en las denuncias de presuntas irregularidades como medida interina. Este tipo de medidas no requieren generalmente reformas legales, y pueden llevarse a cabo mientras se desarrolla el marco normativo sobre el tratamiento de denuncias de irregularidades. A tal fin, la DIGEIG podría establecer directrices y prácticas en materia de seguridad de la información para las denuncias de presuntas irregularidades, que se aplicarían en todas las entidades públicas. Estas directrices deberían estar alineadas con el futuro marco normativo sobre denuncia de irregularidades y con las normas internacionales sobre gestión de documentos y seguridad de la información. Como se indica en el Capítulo 4, la República Dominicana se beneficiaría de la implementación de un Sistema de Gestión de Registros respaldado por Sistemas de Gestión de Seguridad de la Información (SGSI), diseñado específicamente para los procesos de denuncia de irregularidades, investigación y sanción, y concebido para brindar garantías más sólidas. El país también puede orientarse en normas específicas contenidas en la Directiva 2019/1937 de la Unión Europea, particularmente en relación con las obligaciones relativas a la confidencialidad, el tratamiento de datos personales y el registro de las denuncias de presuntas irregularidades (véase la Tabla 7.1).
7.2.6. La DIGEIG podría establecer procedimientos comunes para recibir, derivar, dar seguimiento y monitorear las denuncias de presuntas irregularidades en todo el poder ejecutivo, así como analizar y publicar periódicamente datos agregados sobre su gestión y resultados
Como se mencionó anteriormente, en la República Dominicana no existe actualmente ningún organismo público que desempeñe una función clara de coordinación a nivel gubernamental en lo que respecta al marco de denuncia de irregularidades. Esto también se refleja en la falta de información sobre las denuncias de presuntas irregularidades recibidas por el poder ejecutivo relacionadas con violaciones a la integridad, los expedientes de investigación correspondientes y/o las sanciones derivadas de dichas denuncias. Como resultado, no se cuenta con información consolidada sobre el origen de las investigaciones ni sobre el papel que las denuncias desempeñaron como desencadenantes de las mismas. Los datos sobre denuncias en la República Dominicana están dispersos en las distintas entidades públicas, así como en órganos con competencias específicas en la materia. Además, no existe información sistemática compartida sobre denuncias relacionadas con la integridad entre las numerosas entidades públicas que las reciben y gestionan. Otras brechas clave en los datos también incluyen el número de denuncias de presuntas irregularidades que dan lugar a investigaciones disciplinarias en el caso de faltas de primer y segundo grado.
Además, actualmente la República Dominicana no comunica de manera clara que la denuncia de irregularidades sea un objetivo fundamental para la prevención y detección de la corrupción. La falta de una comunicación clara sobre la importancia de denunciar irregularidades podría estar socavando el sentido de responsabilidad de las entidades públicas encargadas de recibir y tramitar las denuncias. Sin embargo, si la denuncia de irregularidades no se presenta como un objetivo claro, resulta difícil implementar políticas y establecer indicadores de desempeño que garanticen una acción coordinada y la rendición de cuentas en todo el gobierno y dentro de cada entidad pública.
Teniendo esto en cuenta, la DIGEIG podría supervisar el sistema de denuncia de irregularidades dentro del poder ejecutivo. De acuerdo con esta recomendación, también es necesario que la DIGEIG cuente con las facultades, competencias y recursos adecuados para dirigir el sistema de denuncia de irregularidades de manera integral y eficaz. Independientemente del modelo que se adopte, un sistema de denuncia de irregularidades suele requerir que diversos organismos públicos implementen los procesos correspondientes. El liderazgo de la DIGEIG debería por tanto incluir el proporcionar directrices y lineamientos sobre la implementación y el uso del sistema, así como sobre la gestión de denuncias de presuntas irregularidades en todos los canales, organismos y entidades públicas; al mismo tiempo, debería recopilar, analizar y comunicar datos relevantes que respalden la toma de decisiones y el fortalecimiento del sistema.
En particular, la DIGEIG podría asumir las siguientes funciones relacionadas con el fortalecimiento del sistema de denuncias de presuntas irregularidades en la República Dominicana:
Elaborar instrucciones, monitorear su aplicación, ofrecer soporte técnico a las entidades públicas (incluyendo la capacitación) para fortalecer el sistema de denuncia de irregularidades, la gestión del informante y la protección al informante en cada entidad pública.
Ofrecer lineamientos claros a las entidades públicas para el establecimiento y funcionamiento de unidades de gestión de denuncias, incluyendo criterios para la selección del personal con base en perfiles por competencias. La DIGEIG podría ofrecer programas de capacitación para el personal de estas unidades y desarrollar programas de cursos de capacitación para poner a disposición de las entidades públicas. La DIGEIG podría también brindar orientación para la gestión de los conflictos de intereses por el personal de las unidades de gestión de denuncias, en línea con el marco de gestión de conflictos de intereses general (Capítulo 2). Es importante destacar que las Comisiones de Integridad Gubernamental y Cumplimiento Normativo o las unidades de integridad dedicadas recomendadas en el Capítulo 1 no deberían asumir esta función de gestión de denuncias para no socavar su función preventiva.
Recopilar, analizar y publicar datos sobre denuncias de presuntas irregularidades, sobre las acciones de seguimiento, y sobre la protección a los informantes para facilitar su monitoreo y toma de decisiones informadas. La DIGEIG podría centralizar, organizar y coordinar la recopilación de registros de denuncias de presuntas irregularidades y expedientes de investigación en todas las entidades públicas del poder ejecutivo, para centralizar su organización y la generación de indicadores. Además, los registros de denuncias de presuntas irregularidades son datos indicativos de posibles irregularidades y el estudio de sus patrones en la administración puede alimentar la gestión de riesgos para la integridad y la toma de decisiones sobre acciones de auditoría, de control y de prevención. En ese sentido, la DIGEIG podría ser un centro de análisis, que genere informes de seguimiento sobre los objetivos gubernamentales en materia de denuncia de irregularidades, así como mediciones del desempeño de los mecanismos de denuncia de irregularidades en las entidades. Desde la toma estratégica de decisiones, los objetivos y criterios de evaluación en esta materia deberían asociar el desempeño al logro de capacidades organizacionales, procesos y resultados. Desde una perspectiva técnico-operativa, los datos deben basarse en registros y métodos confiables.
Comunicar claramente la finalidad y los objetivos del sistema de denuncia de irregularidades a las entidades públicas y a sus directivos. La comprensión y aplicación de estos objetivos en cada entidad pública podría favorecerse con instrumentos que faciliten la alineación de políticas y generen incentivos para la rendición de cuentas. Como resultado, la DIGEIG podría desarrollar lineamientos claros y brindar apoyo a los directivos. Dentro de estos lineamientos, se podría establecer que las unidades de gestión de denuncias remitan informes periódicos a los directivos sobre el nivel de adherencia a los objetivos del sistema, que incluya información cualitativa y cuantitativa sobre los procesos y resultados.
Al mismo tiempo, las entidades públicas deben también asumir su responsabilidad dentro el sistema de gestión de denuncias. Por ejemplo, los gestores públicos (que forman parte del sistema institucional de control interno) deberían saber cómo gestionar adecuadamente las denuncias de presuntas irregularidades. En este sentido, las unidades de recursos humanos, de auditoría, de finanzas, de planificación y del área legal deberían ser sensibilizadas y capacitadas para colaborar en el buen funcionamiento de los mecanismos de denuncia y en su uso para el fortalecimiento del control interno. Las unidades legales, en particular, son fundamentales para que la organización garantice que los procesos de denuncia de irregularidades respeten los principios de equidad y las garantías procesales para los informantes. En términos más generales, una gestión eficaz de los informes requiere la sensibilización y la capacitación de los servidores públicos en general. Esto es especialmente crucial en contextos organizacionales con una alta rotación de servidores, como ocurre en la República Dominicana.
La Recomendación de la OCDE sobre Integridad Pública recomienda a los países garantizar que los mecanismos de aplicación (investigación y sanción) ofrezcan respuestas apropiadas a todas las sospechas de violaciones a los estándares de integridad pública. También recomienda que dichas respuestas atiendan a las violaciones cometidas por servidores públicos, pero también por todas las demás personas o entidades implicadas en las violaciones (OCDE, 2020[1]; OCDE, 2017[2]). Los estándares de integridad pública se hacen cumplir mediante procedimientos disciplinarios, civiles o penales, de conformidad con los principios de justicia, objetividad y oportunidad. Además, deben existir mecanismos de monitoreo, coordinación, cooperación e intercambio de información entre las entidades e instituciones pertinentes, dentro y entre cada sistema de investigación y sanción (OCDE, 2020[1]).
Esta sección aborda primero brevemente la dimensión penal, antes de centrarse en los mecanismos disciplinarios aplicables a las violaciones a la integridad pública. El régimen disciplinario desempeña un papel importante en el fomento de culturas organizacionales basadas en la integridad en las entidades públicas y constituye una base esencial para la investigación y la sanción de las violaciones a la integridad pública.
7.3.1. El Poder Judicial dominicano y el Ministerio Público podrían encargar una evaluación independiente sobre la eficacia y el desempeño de las investigaciones penales, los procesos judiciales y las sentencias en casos de corrupción
En materia penal, el Poder Judicial –con los tribunales de justicia (encargados de las etapas de investigación, juicio y sentencia), los tribunales de apelación y la Corte Suprema– y el Ministerio Público desempeñan un papel central en la investigación y sanción de las faltas de corrupción en la República Dominicana. Las normas procesales y penales se establecen en el Código Procesal Penal y en el Código Penal. El Ministerio Público es un organismo independiente y autónomo. Su independencia respecto al poder ejecutivo se consolidó mediante varias reformas. En particular, en 2024, una reforma constitucional modificó el método de selección del Procurador General, que ahora será designado por el Consejo Nacional de la Magistratura en vez de por el poder ejecutivo, y que no puede haber tenido actividad política notoria ni haber ocupado un cargo político electivo en los años anteriores (Medina, 2024[22]; Peguero, 2024[23]). Dentro del Ministerio Público, la Procuraduría Especializada de Persecución de la Corrupción Administrativa (PEPCA) desempeña un papel clave en la lucha contra la corrupción.
Sin embargo, en entrevistas y reuniones efectuadas para este Estudio de Integridad, se identificaron áreas de mejora en los procesos de investigación y sanción penal, en relación con la oportunidad y la efectividad en los procesos de corrupción. Aunque iniciativas tales como el Plan Puesta al Día y los casos recientes de corrupción administrativa muestran avances, aún quedan desafíos por superar. Por ejemplo, la PEPCA informa que, desde 2020 hasta la fecha, ha llevado a cabo 9 operaciones importantes, que han dado lugar a sentencias definitivas contra 36 personas y al decomiso de más de 156 millones de dólares. No obstante, múltiples fuentes coinciden en que los procesos de investigación y resolución de casos de corrupción siguen siendo lentos. Los casos tardan más de ocho años en resolverse; muchos concluyen sin sanciones o con sanciones que no logran disuadir de cometer delitos en el futuro. Sin embargo, los datos cuantitativos disponibles no fueron suficientes para evaluar de manera sistemática la rapidez y la eficacia de las investigaciones y los procesos judiciales relacionados con la corrupción.
Teniendo en cuenta estos desafíos, el Poder Judicial dominicano y el Ministerio Público podrían encargar una evaluación independiente de la justicia procesal, enfocada especialmente en analizar el desempeño del sistema de investigación penal, enjuiciamiento y resolución judicial de los casos de corrupción. Tal evaluación podría aportar valiosa información acerca de los factores que podrían estar influyendo en la falta de oportunidad y efectividad del sistema procesal penal, y aquellos que específicamente pudieran influir en los casos de corrupción, identificando factores procesales, judiciales y extrajudiciales. Un informe de este tipo podría ser elaborado con el apoyo de agencias internacionales en el área de justicia u organismos internacionales reconocidos. Sobre esta base, el Poder Judicial, el Ministerio Público y otros actores podrían proponer reformas para la mejora del marco legal y la actualización de los criterios judiciales en la materia. El Poder Judicial, el Ministerio Público y la comunidad en general se beneficiarían si la evaluación y las reformas propuestas contaran con la participación de la sociedad civil y de otros actores institucionales.
7.3.2. La República Dominicana podría adoptar reglas sobre la investigación y sanción disciplinarias de violaciones a la integridad con el fin de garantizar que estos procesos sean justos, objetivos y oportunos
Los sistemas disciplinarios operan de una manera permanente y cotidiana en las administraciones públicas y se aplican a todos los servidores públicos. Su función es esencial dentro de los sistemas de integridad pública: informan de manera directa la labor y las actividades diarias de los servidores públicos y garantizan la adherencia y el cumplimiento de los estándares y valores de integridad pública definidos en los códigos de conducta y de ética (OCDE, 2020[1]).
En la República Dominicana, la Ley n.º 41-2008 de Función Pública establece el régimen disciplinario para los servidores públicos. Este régimen establece los deberes y las obligaciones de los servidores públicos, define qué constituye una falta disciplinaria, establece un procedimiento disciplinario para faltas graves o de "tercer grado" y fija una serie de sanciones disciplinarias para cada tipo de falta. El Ministerio de Administración Pública (MAP), en su calidad de órgano rector del empleo público, emite dictámenes interpretativos obligatorios y vinculantes sobre la aplicación de la Ley de la Función Pública y su reglamentación.
Sin embargo, los mecanismos de investigación y sanción disciplinarias presentan significativas deficiencias. Existen asimetrías en el marco legal, dificultades para hacer cumplir la ley y brechas normativas. Estas cuestiones pueden limitar tanto la justicia sustantiva (que define los derechos, los deberes y las sanciones sin privilegios injustos para los servidores públicos) como la justicia procesal (que garantiza un trato imparcial, el acceso a los tribunales y la emisión oportuna de resoluciones). Los Indicadores de Integridad Pública de la OCDE para la República Dominicana muestran que la Ley n.º 41-2008 no incluye disposiciones sobre la presunción de inocencia, el derecho a audiencia, el derecho a asistencia letrada en los procedimientos disciplinarios, ni disposiciones legales sobre el derecho a apelar ante un órgano judicial las decisiones disciplinarias que no sean de despido (Tabla 7.2).
Nota: Los criterios provienen de los conjuntos de datos de los Indicadores de Integridad Pública de la OCDE sobre "Integridad en los sistemas judiciales y disciplinarios", indicador "Marco disciplinario para funcionarios públicos".
Los promedios de América Latina y el Caribe incluyen datos de 10 países de la región: Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, República Dominicana, Ecuador, Honduras, México y Perú.
Fuente: Indicadores de Integridad Pública de la OCDE, https://oecd-public-integrity-indicators.org/
Entrando en más detalles, la Ley n.º 41-2008 sobre la Función Pública establece tres tipos de faltas por el incumplimiento de los deberes y obligaciones de los servidores públicos: de primer, segundo y tercer grado. Las últimas son las únicas que dan lugar a la destitución del servidor. Las otras dos dan lugar a una advertencia escrita y a una suspensión laboral sin remuneración, respectivamente. La reiteración de una falta de primer grado da lugar a una falta de segundo grado, y la reiteración de una de segundo grado da lugar a una falta de tercer grado.
La Ley de la Función Pública solo ordena la apertura de una investigación disciplinaria en los casos de faltas de tercer grado. No obstante, la normativa legal no define claramente los pasos y procedimientos para llevar a cabo estas investigaciones, ni los criterios que permitan establecerlos. La Ley de la Función Pública solo ordena iniciar un expediente de investigación. Además, si bien la legislación dominicana reconoce ciertos derechos de la persona investigada, como la posibilidad de solicitar acceso al expediente, de defenderse y de presentar apelaciones contra la decisión sancionadora, las unidades de recursos humanos no cuentan con normas ni directrices claras sobre cómo garantizar el ejercicio de estos derechos.
Para las faltas de primer y segundo grado, la ley no establece un procedimiento disciplinario general. En cambio, otorga la facultad de imponer sanciones al supervisor inmediato en el caso de las faltas de primer grado y al director del organismo público correspondiente en el caso de las faltas de segundo grado. Sin embargo, en la práctica, las sanciones tanto por faltas de primer grado como de segundo grado pueden ser impuestas directamente por el supervisor inmediato. Ya que la legislación no establece la obligación de iniciar un procedimiento de investigación para faltas de primer y segundo grado (incluida la recolección y divulgación de pruebas o el acceso al expediente de investigación, si lo hubiere), los servidores públicos carecen de garantías de defensa y de debido proceso previo a la aplicación de una sanción disciplinaria por faltas de primer y segundo grado.
Esta carencia de procedimientos y claridad respecto a las faltas de primer y segundo grado puede dar lugar a que los supervisores actúen a su discreción y conlleva un alto riesgo de abuso. Puede utilizarse con fines instrumentales para imponer sanciones, intimidar y facilitar el despido de servidores públicos. Este riesgo surge porque los supervisores pueden ejercer su discreción al clasificar las faltas de primer y segundo grado. En la práctica, esto puede dar lugar a sanciones sin que se hayan llevado a cabo las investigaciones correspondientes. Por lo tanto, las deficiencias del marco actual podrían inadvertidamente promover una cultura de lealtad hacia los superiores jerárquicos en lugar de hacia el interés público y hacia las normas y procedimientos legales.
El Ministerio de Administración Pública (MAP) juega un importante papel en los casos de faltas de tercer grado. El MAP mantiene una relación con las unidades de recursos humanos de las entidades públicas, que son las que llevan a cabo las investigaciones, implementan las medidas sancionadoras y documentan los procesos. Las unidades de recursos humanos que inician un proceso disciplinario deben informar al MAP tanto el inicio como el cierre de cada expediente. En los casos que puedan dar lugar a la destitución, el expediente debe ser enviado al MAP para una audiencia de conciliación. En este último caso, el MAP puede verificar el cumplimiento del debido proceso a través de su Dirección de Relaciones Laborales y su Unidad Legal. Esta revisión para verificar la legalidad del proceso disciplinario es quizás la única oportunidad en la cual un proceso disciplinario es revisado por un organismo externo a fines de verificar que las actuaciones se ajustan a derecho.
Sin embargo, el MAP no cuenta aún con ningún instrumento técnico-legal consensuado sobre las condiciones de una investigación disciplinaria y la aplicación de sanciones sobre la base del debido proceso, ni tampoco ha ofrecido un programa de capacitación al personal a cargo de las investigaciones disciplinarias. Las unidades de recursos humanos de las entidades públicas tampoco cuentan con dicho tipo de orientaciones.
Cabe señalar que el Decreto n.º 486-2012 (artículo 6) establece que la Dirección General de Ética e Integridad Gubernamental (DIGEIG) es responsable de recibir denuncias sobre presuntas violaciones del régimen ético y disciplinario y del sistema de prohibiciones establecido en la Ley n.º 41-2008, así como de cualquier otra incompatibilidad y prohibición aplicable. La DIGEIG también puede recomendar sanciones y dar seguimiento a su aplicación a través de un comité de monitoreo técnico que incluye a las autoridades encargadas de aplicar dichas sanciones.
Así, la República Dominicana debería considerar la revisión de los mecanismos de investigación y sanción disciplinarias para ajustarlos más plenamente a los principios internacionalmente reconocidos de justicia, objetividad y oportunidad. Un aspecto central de dicha evaluación y reforma es el establecimiento de procedimientos de investigación y garantías en el sistema disciplinario. La investigación es el procedimiento que fundamenta las decisiones de sanción, y su regulación debería garantizar los mínimos necesarios para asegurar que se llevan a cabo de acuerdo con el debido proceso, facilitando la defensa y previniendo la discrecionalidad.
Para la revisión, podría ser útil analizar las buenas prácticas de la Policía Nacional. Esta institución cuenta con múltiples mecanismos para denunciar y detectar riesgos de conducta inapropiada, entre los que se incluyen la denuncia anónima y la protección de la identidad. Además, cuenta con un proceso disciplinario que incluye garantías básicas, administrado por organismos de control especializados cuyo personal recibe capacitación tanto interna como internacional. Además, mantiene registros y estadísticas que se actualizan periódicamente y que sirven de base para los indicadores de desempeño. Las lecciones aprendidas de este sistema podrían servir de base para introducir mejoras en el marco disciplinario de los funcionarios públicos del poder ejecutivo dominicano.
Teniendo en cuenta el Manual de Integridad Pública de la OCDE (OCDE, 2020[1]), la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH) (artículos 8 y 25) y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP) (artículo 14, garantías de un juicio justo), los requisitos mínimos podrían ser los siguientes:
Respetar el derecho del acusado a la presunción de inocencia, considerando que toda persona acusada de una falta o delito debe considerarse inocente hasta que se demuestre lo contrario, a través del desarrollo de una actividad probatoria válida ejercida por el órgano investigador.
Notificar al acusado oportunamente de la existencia y motivo de una investigación en su contra.
Tener derecho a estar acompañado por un abogado en cualquier etapa del procedimiento investigativo y sancionador.
Proporcionarle acceso oportuno a la información, y concretamente a los documentos y a las pruebas en que se basan las acusaciones, a fin de hacer efectivo su derecho a recibir asesoramiento legal y a defenderse.
Respetar el principio de proporcionalidad, lo que significa que la gravedad de la sanción impuesta debe depender de la gravedad de la falta o del delito.
Garantizar el derecho del acusado a presentar recursos en sede administrativa y judicial.
Toda norma legal se desarrolla mediante instrumentos normativos posteriores, que establecen pasos operativos y mecanismos administrativos. Una reforma legal en la República Dominicana debe estar, por tanto, seguida de desarrollos administrativos que definan como abordar las cuestiones administrativas y operativas que se plantean a lo largo del proceso de investigación y sanción disciplinaria. Típicamente, deberían establecerse pasos y mecanismos que permitan registrar y documentar los procedimientos de investigación y sanción, resguardar la información, comunicar a los interesados y a terceros pertinentes sobre el procedimiento, proteger a los informantes y testigos, y proteger el honor e intimidad de las personas investigadas. Estos desarrollos administrativos resultan esenciales para que las normas legales se apliquen de manera operativa y uniforme en las distintas entidades públicas.
Una reforma legal podría también considerar establecer normas comunes para la investigación y sanción de las faltas de los servidores, adaptando el procedimiento a la gravedad de la falta. El marco legal de la República Dominicana reconoce el principio de proporcionalidad, que le indica al órgano sancionador que la sanción debe corresponder a la gravedad de la falta. Este principio también debería aplicarse a las investigaciones, para garantizar el cumplimiento de las garantías mínimas de debido proceso. Por lo tanto, la reforma legal podría establecer normas procesales mínimas para todas las investigaciones disciplinarias y los procesos sancionadores, al tiempo que diferencie los procedimientos según la gravedad y la complejidad de la falta. Se podría aplicar un procedimiento simplificado a las faltas menores, mientras que para las faltas graves se aplicarían procedimientos más complejos. Los casos que inicialmente se traten como faltas menores podrían reclasificarse para someterlos a un procedimiento más riguroso si las pruebas que surjan de la investigación indican un mayor grado de gravedad. Este enfoque diferenciado garantizaría el debido proceso y el derecho a la defensa de todos los servidores públicos, al tiempo que mejoraría la eficiencia y la proporcionalidad de los procedimientos disciplinarios.
Actualmente, y mientras tal reforma legal esté pendiente de adopción, el MAP podría elaborar un reglamento o protocolo, aprobado por decreto, que establezca una manera uniforme de llevar a cabo investigaciones ante violaciones a la integridad pública que las unidades de recursos humanos puedan utilizar. Este reglamento o protocolo debería enmarcarse dentro de la Ley de la Función Pública vigente. La experiencia internacional puede servir de inspiración útil para la República Dominicana a la hora de revisar su marco legal en materia de aplicación de medidas disciplinarias y mecanismos sancionadores. Por ejemplo, el sistema de control disciplinario interno de Colombia podría servir como un punto de referencia relevante (Recuadro 7.4).
El sistema disciplinario de Colombia es un elemento fundamental del marco de rendición de cuentas de los servidores públicos, diseñado para garantizar el ejercicio adecuado de las funciones administrativas. Se basa principalmente en el Código General Disciplinario (Ley n.º 1952-2019, modificada por la Ley n.º 2094 de 2021), que sustituyó al anterior Código Disciplinario (Ley n.º 734-2002) conservando principios fundamentales tales como la legalidad, el debido proceso y el derecho de apelación.
El modelo colombiano funciona sobre la base de dos niveles: una autoridad disciplinaria centralizada ejercida por la Procuraduría General de la Nación y un control disciplinario interno ejercido por cada entidad pública. En virtud de este último, las instituciones son responsables de investigar y sancionar a su propio personal, sin perjuicio de la autoridad superior de la Oficina del Inspector General.
El marco legal exige que todas las entidades públicas establezcan una oficina o unidad de control interno disciplinario de alto nivel. Este organismo se encarga de realizar indagaciones preliminares, llevar a cabo investigaciones formales y emitir resoluciones de primera instancia. Se debe garantizar un proceso de dos etapas, en el que las apelaciones sean tramitadas, por lo general, por la autoridad encargada de los nombramientos o por un servidor de mayor rango. Cuando esto no sea viable, la Oficina del Inspector General asume esta función.
En términos procesales, el sistema disciplinario sigue etapas claramente definidas: una investigación preliminar (para determinar si pudo haber ocurrido una conducta indebida), una investigación formal, la notificación de los cargos, la fase probatoria, las alegaciones de las partes y una decisión final. En todo momento, el proceso debe respetar las garantías fundamentales, entre ellas el derecho a la defensa, la posibilidad de impugnar las pruebas y la adopción de decisiones fundamentadas. Los procedimientos disciplinarios son independientes de las acciones penales o fiscales, lo que refuerza su carácter de sanciones administrativas.
En cuanto a la dotación de personal, estas oficinas deben estar integradas por servidores públicos con un nivel mínimo de "profesional" (lo que significa que deben contar, como mínimo, con un título universitario), con experiencia en derecho disciplinario y con la capacidad de aplicar el marco legal pertinente. Tanto la legislación como la jurisprudencia hacen hincapié en la importancia de contar con personal debidamente calificado, dado que estos cargos implican funciones cuasi-judiciales y exigen el estricto cumplimiento de las garantías procesales. La independencia funcional dentro de la entidad también es esencial para evitar conflictos de interés.
Por último, el Departamento Administrativo de la Función Pública ha desarrollado herramientas para apoyar la implementación del sistema disciplinario. Estas incluyen:
Directrices organizativas para la estructuración de las unidades internas de investigación y resolución de casos disciplinarios (Circular 100-002 de 2022),
Conjunto de herramientas para la transformación institucional en materia de control disciplinario interno, al que se puede acceder aquí.
Fuente: Adaptado de (DAFP, 2022[24])
7.3.3. La República Dominicana podría fortalecer las garantías procesales para reforzar la objetividad de los servidores públicos encargados de los procedimientos disciplinarios y desarrollar capacidades para promover su profesionalismo
La OCDE destaca la importancia de aplicar los principios de justicia, objetividad y oportunidad en la aplicación de los estándares de integridad pública (incluidas la detección, investigación, sanción y apelación), en todos los procesos disciplinarios y administrativos (OCDE, 2017[2]). La objetividad está íntimamente vinculada a la independencia, que "garantiza a toda persona el derecho a que su caso se decida en un juicio justo, basado en fundamentos jurídicos y pruebas, y sin influencias indebidas” (OCDE, 2020[1]). Por lo tanto, cualquier tipo de acción de aplicación de la ley, incluidas las medidas disciplinarias, solo debe adoptarse con base en la ley, y quienes se encargan de hacer cumplir la ley deben actuar con objetividad. En los procedimientos disciplinarios, al menos a nivel de primera instancia, las decisiones suelen ser tomadas por órganos administrativos, que no cuentan con las mismas garantías de independencia que el poder judicial. Dado que los miembros de esos órganos disciplinarios no son jueces sino servidores públicos, deben establecerse garantías procesales para asegurar que sus acciones estén libres de influencias internas o externas, así como de cualquier forma de conflicto de intereses (OCDE, 2020[1]).
El actual sistema disciplinario para los servidores públicos del poder ejecutivo carece de garantías procesales que aseguren la objetividad. En primer lugar, actualmente no existe un perfil claramente definido que establezca los antecedentes y las competencias requeridas para los servidores públicos a cargo de los procedimientos disciplinarios. En segundo lugar, la mayoría de servidores públicos que trabajan en las unidades de recursos humanos (que suelen estar a cargo de los procedimientos disciplinarios) no cuentan con capacitación legal y no existen directrices sobre los procedimientos disciplinarios (Tabla 7.3). De manera excepcional, por ejemplo, en la DIGEIG y en la Contraloría General de la República (CGR), se han impartido capacitaciones de manera puntual, fuera del marco de los programas de capacitación continua, aprovechando los acuerdos de colaboración y los proyectos de cooperación internacional. En tercer lugar, no todo el personal a cargo de los procedimientos disciplinarios es seleccionado sobre la base de criterios objetivos y de mérito (especialmente los cargos de alto nivel). Por último, el personal encargado de los procedimientos disciplinarios no recibe capacitación oportuna y periódica sobre cómo manejar situaciones de conflicto de intereses.
Nota: Los criterios provienen de los conjuntos de datos de los Indicadores de Integridad Pública de la OCDE sobre "Integridad en los sistemas judiciales y disciplinarios", indicador "Garantías de integridad para la aplicación práctica de los marcos disciplinarios para los funcionarios públicos".
Los promedios de América Latina y el Caribe incluyen datos de 10 países de la región: Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, República Dominicana, Ecuador, Honduras, México y Perú.
Fuente: Indicadores de Integridad Pública de la OCDE, https://oecd-public-integrity-indicators.org/.
Por lo tanto, para fortalecer la objetividad del personal a cargo de los procedimientos disciplinarios, el MAP debería considerar el establecimiento de garantías adecuadas, que podrían incluir:
Establecer un perfil de puesto específico, definir las competencias que permitan a los servidores públicos encargados de los procedimientos disciplinarios llevar a cabo los procesos siguiendo los procedimientos establecidos, garantizar la eficacia de las investigaciones, el debido proceso y la documentación adecuada de todas las acciones de investigación, por ejemplo. Este perfil proporcionaría criterios de selección objetivos basados en el mérito y podría servir de guía a las entidades públicas para contratar o identificar, entre su personal, a empleados con la experiencia y la capacitación suficientes para trabajar en procedimientos disciplinarios.
Exigir que solo se contrate a servidores de carrera para trabajar en procedimientos disciplinarios, a fin de garantizar que los servidores públicos accedan a sus cargos mediante concurso público y cuenten con estabilidad laboral garantizada. El MAP podría participar en los procesos de selección de estos servidores públicos y supervisar el cumplimiento de las normas y lineamientos de contratación. Además, el Gobierno podría considerar el crear la figura de "servidores disciplinario", como un tipo específico de empleo público, sometido a las reglas generales, pero con deberes y derechos proporcionales a la importancia de esta función.
Establecer programas de capacitación obligatorios para los servidores públicos a cargo de los procedimientos disciplinarios. Podrían implementarse programas de capacitación transversales, por ejemplo, sobre normas para la investigación, el tratamiento de denuncias y expedientes, garantías procesales, protección de la información y técnicas de investigación. Además, en colaboración con la DIGEIG, se podría ofrecer capacitación y orientación sobre la gestión de los conflictos de intereses, con ejemplos prácticos de situaciones que pueden surgir durante los procesos disciplinarios (véanse también los Capítulos 2 y 3).
Además, las experiencias internacionales podrían servir de inspiración para la República Dominicana. Por ejemplo, los requisitos legales de Brasil para los servidores disciplinarios podrían ser un buen punto de referencia (véase el Recuadro 7.5).
Por último, en el contexto del establecimiento de un marco de protección para los informantes recomendado en la sección anterior, se debe garantizar que los mecanismos de protección también incluyan a los servidores públicos encargados de los procedimientos disciplinarios y que puedan verse expuestos a amenazas y coacciones en el ejercicio de sus funciones. De hecho, las buenas prácticas internacionales aconsejan que los informantes, los testigos y los investigadores sean protegidos, especialmente cuando la naturaleza y gravedad de las faltas administrativas o penales den lugar a tales garantías.
El sistema disciplinario federal de Brasil está regulado en la Ley n.º 8112-1990, complementada por el Decreto n.º 5480-2005 y los reglamentos emitidos por la Contraloría General de la Unión (Controladoria-Geral da União, CGU), incluida la Ordenanza Normativa de la CGU n.º 27-2022, modificada por la Ordenanza n.º 123-2024.
Dentro de este marco, las actividades disciplinarias se coordinan a través del Sistema Federal de Prevención de la Corrupción y Disciplina (Sistema de Correição do Poder Executivo Federal, SISCOR). Las unidades de corrección sectoriales (unidades setoriais de correição) ubicadas en cada entidad federal se encargan de gestionar los asuntos disciplinarios, lo que incluye recibir denuncias, realizar evaluaciones preliminares e iniciar procedimientos formales. Estas unidades operan bajo la orientación técnica y la supervisión de la CGU, que actúa como autoridad central, emitiendo normas, consolidando información y promoviendo la consistencia en todo el sistema.
Los procedimientos disciplinarios formales, tales como los procesos administrativos disciplinarios (processos administrativos disciplinares, PAD), son llevados a cabo por comisiones disciplinarias ad hoc (comissões de processo disciplinar). Estas comisiones tienen la tarea de determinar los hechos de cada caso, recabar pruebas, garantizar el debido proceso (incluidos los derechos de defensa y el principio de contradicción) y elaborar un informe final con recomendaciones. La facultad de imponer sanciones recae en la autoridad competente encargada de los nombramientos, con base en las conclusiones de la comisión.
El marco legal establece requisitos técnicos y profesionales específicos para quienes se encargan de las funciones disciplinarias. Los miembros de las comisiones disciplinarias deben ser servidores públicos federales en ejercicio, normalmente designados de entre el personal de la misma entidad, de quienes se espera cuenten con la imparcialidad, la integridad y la capacidad técnica necesarias para llevar a cabo las investigaciones. Estos no deben tener ningún conflicto de interés en el caso y están obligados a seguir normas procesales estrictas para garantizar el debido proceso.
Además, los titulares de las unidades de corrección sectoriales deben contar con un título de educación superior y ser servidores públicos federales o empleados permanentes (o servidores jubilados elegibles), incluyendo a aquellos con formación en derecho o en la carrera de Finanzas y Control. Su nombramiento está sujeto a la revisión previa de la CGU, y por lo general se les nombra por periodos fijos. Mientras desempeñan las funciones correctivas, estos funcionarios conservan todos los derechos y beneficios de sus cargos sustantivos.
En general, el sistema disciplinario de Brasil combina procedimientos claramente definidos, responsabilidades institucionales y requisitos profesionales destinados a garantizar la equidad, la consistencia y la rendición de cuentas en el manejo de los casos de conducta indebida en toda la administración federal.
Fuente: Adaptado de (Gobierno de Brasil, 1990[25]; Gobierno de Brasil, 2005[26]; CGU, 2022[27]; CGU, 2024[28])
7.3.4. El MAP debería publicar estadísticas integrales y elaborar informes periódicos sobre los procedimientos disciplinarios y las investigaciones, independientemente de la gravedad de la falta, y compartir esta información con otros organismos encargados de hacer cumplir la ley y con el público
Los diversos tipos de sistemas de aplicación (disciplinario, administrativo, civil y/o penal) constan cada uno de etapas y procedimientos en los que intervienen varios actores. En la República Dominicana, la Cámara de Cuentas (CCRD), la DIGEIG, la Dirección General de Contrataciones Públicas (DGCP), el MAP, la Unidad Antifraude de la CGR y la PEPCA cumplen una función en materia de denuncia, investigación y sanción de violaciones a la integridad. No obstante, la información recopilada durante este Estudio de Integridad muestra una ausencia generalizada de coordinación entre estos organismos, donde uno de los aspectos más débiles es el intercambio de información. De hecho, más allá de las comunicaciones legales relacionadas con actos de conductas indebidas que dan lugar a la activación del inicio de un procedimiento o a avanzar hacia una etapa del procedimiento investigativo o sancionador, estos y otros organismos no cuentan con mecanismos estables de coordinación, cooperación e intercambio de información.
Con este fin, el Capítulo 1 recomienda la creación de un grupo de trabajo interinstitucional dedicado a promover la coordinación y la cooperación entre los organismos competentes que se ocupan de las investigaciones administrativas y penales. Este grupo, por ejemplo, podría desarrollar protocolos para el intercambio de datos sensibles e información sobre todas las investigaciones, aún entre los órganos de investigación administrativa y penal, debatir sobre la tipología de casos y evoluciones en las prácticas corruptas y faltas de integridad, ayudando a tomar decisiones sobre la distribución de los recursos de análisis, prevención e investigación. La calidad de la información y los datos compartidos podría ir mejorando a lo largo del tiempo, para dar lugar al análisis de temas clave y mejores soluciones estratégicas.
Además de mejorar la coordinación y la cooperación, se debería mejorar la supervisión del sistema disciplinario. En el régimen disciplinario, la dispersión de casos a lo largo de la Administración Pública hace altamente conveniente la existencia de un órgano que coordine técnicamente la función de investigación y supervise la implementación del sistema disciplinario, incluyendo el manejo de sus datos. Sin embargo, en la actualidad, el MAP (organismo rector de la administración pública y contraparte natural de las unidades de recursos humanos) no cuenta con registros exhaustivos de los casos disciplinarios en todas las entidades públicas. El MAP solo accede a la información de los expedientes que abordan faltas graves, que son la minoría de los casos. Además, el MAP no tiene acceso a la información necesaria para mantener un registro centralizado de la aplicación de las sanciones disciplinarias, como la inhabilitación de cinco años que se aplica a los servidores públicos destituidos. Esta fragmentación limita la trazabilidad de las medidas disciplinarias y reduce la visibilidad de los resultados. Así, las consecuencias del proceso de investigación y sanción siguen sin estar del todo claras, lo que limita la capacidad de las autoridades competentes para supervisar el desempeño institucional y evaluar la eficacia de las unidades de recursos humanos en este ámbito.
El MAP podría contribuir a un mejor entendimiento del funcionamiento del sistema disciplinario al registrar, documentar e informar sobre los procesos de investigación en curso y concluidos, independientemente de la gravedad de la falta. A tal fin, la República Dominicana podría instar a las autoridades de todas las entidades públicas de la Administración a que entreguen periódicamente al MAP información sobre los procesos investigativos en curso y concluidos, así como la situación funcionaria actualizada de los servidores públicos de sus dependencias. Con base en esta información, el MAP podría mantener estadísticas exhaustivas y elaborar informes periódicos sobre los procedimientos disciplinarios y las investigaciones, para compartirlos con la DIGEIG y otros organismos encargados de hacer cumplir la ley. Estos informes podrían hacerse públicos para fortalecer la transparencia y la rendición de cuentas, al tiempo que se protegen los datos personales.
Además, la información podría analizarse para detectar patrones y casos recurrentes con fines preventivos, y utilizar estos hallazgos para diseñar directrices o programas de capacitación que aborden las deficiencias más comunes. Para respaldar estas iniciativas, la República Dominicana podría considerar la implementación de herramientas tecnológicas para la gestión de casos. Los Indicadores de Integridad Pública de la OCDE muestran que, en la actualidad, la República Dominicana no utiliza un sistema electrónico de gestión de casos para manejar los casos y procedimientos disciplinarios (Tabla 7.4). Actualmente, existe una amplia oferta de softwares especialmente diseñados para agilizar y automatizar la gestión de los casos dentro de las organizaciones. Mediante una plataforma tecnológica se centralizaría la organización y el seguimiento de los casos, se registrarían las actuaciones y se respaldaría la información y documentos. También se facilitaría el monitoreo, la comunicación, la coordinación y la colaboración entre el personal responsable. El MAP se beneficiaría de un sistema que permita el seguimiento de casos para monitorear el desempeño de los mecanismos de investigación y sanción disciplinarias en las numerosas entidades públicas. También, facilitaría la comunicación de lineamientos técnicos y respaldaría el registro de las actuaciones y la documentación de los casos tramitados, facilitando la auditoría o examen posterior de las actuaciones.
Nota: Los criterios provienen de los conjuntos de datos de los Indicadores de Integridad Pública de la OCDE sobre "Integridad en los sistemas judiciales y disciplinarios", indicador "Garantías de integridad para la aplicación práctica de los marcos disciplinarios para los funcionarios públicos".
Los promedios de América Latina y el Caribe incluyen datos de 10 países de la región: Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, República Dominicana, Ecuador, Honduras, México y Perú
Fuente: Indicadores de Integridad Pública de la OCDE, https://oecd-public-integrity-indicators.org/.
La incorporación de tecnología a los procesos de investigación y sanción disciplinarios es un proceso tanto de cambio tecnológico como cultural, e irá generando nuevas necesidades a medida que vaya aumentando su nivel de madurez. El sistema disciplinario en Brasil es una buena práctica en la materia (Recuadro 7.6). En una primera etapa, las necesidades de los mecanismos de investigación y sanción disciplinarios deberían enfocarse en garantizar la comunicación y el acceso a la información entre las entidades públicas y la DIGEIG y el MAP, para progresivamente incorporar la gestión de procesos, el establecimiento de alertas, dinámicas de automatización de procesos y tareas, y la colaboración en tiempo real.
La Junta Nacional de Disciplina en Brasil, establecida bajo el mandato de la Contraloría General de la Unión (Controladoria-Geral da União, CGU) es responsable de supervisar la implementación del sistema disciplinario del poder ejecutivo federal centralizado: los Sistemas Correcionais o SisCor. Las actividades de los SisCor están relacionadas con la investigación de irregularidades por parte de los servidores públicos y la ejecución de las sanciones aplicables. El SisCor está dotado de facultades legales para supervisar y corregir cualquier procedimiento disciplinario en curso y aplicar sanciones a través de sus empleados en el departamento central y 240 entidades seccionales situadas dentro de los organismos federales (corregedorias seccionais).
Uno de los pilares de la función de coordinación de la CGU es el Sistema de Gestión de Procedimientos Disciplinarios (Gestão de Processos Disciplinares, CGU-PAD), un software que permite almacenar y poner a disposición de forma rápida y segura información sobre los procedimientos disciplinarios instituidos en las entidades públicas.
Con la información disponible en el CGU-PAD, los gestores públicos pueden supervisar y controlar los procesos disciplinarios, identificar los puntos críticos, crear mapas de riesgo y establecer directrices para prevenir y combatir la corrupción y otras violaciones de carácter administrativo.
Fuente: (OCDE, 2020[1])
7.3.5. Para generar datos confiables que sirvan de base para la formulación de políticas de integridad, la DIGEIG debería promover una iniciativa estratégica destinada a mejorar la base de evidencia sobre investigaciones y sanciones
Los datos pueden contribuir al fortalecimiento de los sistemas de integridad pública al proporcionar una base empírica para identificar y evaluar los riesgos para la integridad. Esto incluye datos sobre la aplicación de la ley y las sanciones. El análisis sistemático de estos datos permite a las instituciones comprender mejor los patrones de incumplimiento, lo que favorece una transición de las respuestas reactivas hacia una supervisión más proactiva y basada en el riesgo. En un entorno que cuenta con cada vez más datos, esto permite aumentar la eficiencia mediante una mayor automatización, verificaciones de integridad más consistentes y enfoques de prevención, así como políticas de tratamiento y mitigación específicas.
La eficacia del uso del análisis de datos depende de la disponibilidad y la calidad, la interoperabilidad y la gobernanza de los datos subyacentes. La información sobre los mecanismos de aplicación y sanción en la República Dominicana se encuentra usualmente en registros administrativos, en papel, pero también a veces en formato digital. Además, estos datos suelen estar fragmentados entre distintos sistemas y carecen de interoperabilidad, lo que impide su fácil intercambio y reutilización sin necesidad de un procesamiento adicional. A veces, como se mencionó en la sección anterior sobre los datos relativos a los casos disciplinarios y las sanciones, la información está incompleta o falta por completo. Por lo tanto, es esencial garantizar la calidad de los datos (incluida su completitud, consistencia y oportunidad) y mejorar su integración y accesibilidad entre las instituciones. Sin una gobernanza y una preparación adecuadas de los datos, el uso efectivo del análisis de datos en las iniciativas de integridad y lucha contra la corrupción sigue siendo limitado. Por lo tanto, la DIGEIG podría alentar al Gobierno de la República Dominicana a armonizar aún más su agenda de transformación digital con los objetivos de integridad pública. Si bien el país ha avanzado en la materia, aumentando la cantidad de entidades públicas que cuentan con sitios web institucionales y la digitalización de diversos trámites del sector público, adoptando una Agenda Digital y aprobando recientemente un VI Plan de Acción ante la Alianza para el Gobierno Abierto 2024-2028, que contempla compromisos en materia de justicia abierta, las oportunidades deben aún abordar de manera más explícita consideraciones de integridad en estas iniciativas. En la actualidad, la integridad pública no figura entre las áreas que se deben fortalecer digitalmente, y los mecanismos de aplicación y sanción siguen careciendo de un apoyo tecnológico adecuado.
En concreto, la República Dominicana podría incluir el fortalecimiento tecnológico de los mecanismos de investigación y sanción (incluyendo la supervisión, la orientación, la gestión de casos y la rendición de cuentas) entre sus objetivos estratégicos de integridad, por ejemplo, en el contexto de la primera estrategia nacional de integridad que se está elaborando actualmente (véase el Capítulo 1).
Dentro de este esfuerzo más amplio por fortalecer los cimientos digitales de la integridad pública, la República Dominicana también podría abordar la interoperabilidad entre los sistemas de información del sector público. Canales de interoperabilidad para la detección e investigación de la corrupción podrían facilitar el acceso a datos relevantes de personas y empresas para fines de investigación y respetando garantías mínimas de protección. Por tanto, el uso de la interoperabilidad debería estar restringida a casos graves y calificados, destinados a una investigación administrativa o penal, y donde el personal que accede a la información está obligado a su resguardo y a asegurar su confidencialidad. Debe existir una base de seguridad legal, funcional y organizativa que salvaguarde los datos personales y prevenga el uso indebido de dicha información, y que a la vez haga más efectivos los mecanismos de aplicación y sanción.
Además, como objetivo a más largo plazo, una vez que se cuente con datos estadísticos confiables sobre las sanciones disponibles al público, la DIGEIG podría recopilar y publicar esta información en un portal en línea. Estas estadísticas podrían incluir sanciones disciplinarias y penales, y podrían desglosarse por sectores y entidades públicas. Contar con esta información en un solo lugar fomenta la transparencia, y los indicadores desglosados harían visibles las responsabilidades sectoriales e institucionales, promoverían la apropiación de los resultados y permitirían la rendición de cuentas ante el público. En Colombia, por ejemplo, el gobierno ofrece datos sobre sanciones penales, disciplinarias y fiscales relacionadas con la corrupción y las violaciones a la integridad a través del Portal Anticorrupción de Colombia (PACO).
En resumen, al sentar las bases para facilitar el flujo y el intercambio de datos sobre la aplicación de la ley y las sanciones, fortalecer la gobernanza y la interoperabilidad de los datos, y promover la transparencia y la colaboración, la República Dominicana podría mejorar significativamente su capacidad para tomar decisiones basadas en evidencia en materia de integridad pública.
Fortalecer la transparencia y la denuncia de irregularidades
La República Dominicana podría fomentar culturas organizacionales abiertas apoyando a los líderes a demostrar su compromiso con la integridad pública y crear entornos seguros en los que los servidores públicos puedan expresar sus preguntas, inquietudes e ideas.
La DIGEIG podría publicar estadísticas sobre el número de denuncias recibidas y su trazabilidad, y mejorar la información disponible tanto para los ciudadanos como para los servidores públicos acerca de los canales de denuncias y procesos.
La República Dominicana podría desarrollar un marco legal, administrativo y procesal para la denuncia de irregularidades en línea con los estándares internacionales y las buenas prácticas.
La República Dominicana podría establecer un grupo de trabajo interinstitucional para identificar y analizar las prácticas de represalia comunes, con el objetivo de proponer medidas de protección mejor orientadas.
En paralelo al desarrollo de garantías legales para los informantes de presuntas irregularidades, la República Dominicana podrías establecer políticas y normativas claras para facilitar la recepción de denuncias anónimas y garantizar la protección de la identidad de los informantes.
La DIGEIG podría establecer procedimientos comunes para recibir, derivar, dar seguimiento y monitorear las denuncias de presuntas irregularidades en todo el poder ejecutivo, así como analizar y publicar periódicamente datos agregados sobre su gestión y resultados.
Fortalecer la investigación y la sanción de violaciones a la integridad
El Poder Judicial dominicano y el Ministerio Público podrían encargar una evaluación independiente sobre la eficacia y el desempeño de las investigaciones penales, los procesos judiciales y las sentencias en casos de corrupción.
La República Dominicana podría adoptar reglas sobre la investigación y sanciones disciplinarias de violaciones a la integridad con el fin de garantizar que estos procesos sean justos, objetivos y oportunos.
La República Dominicana podría fortalecer las garantías procesales para reforzar la objetividad de los servidores públicos encargados de los procedimientos disciplinarios y desarrollar capacidades para promover su profesionalismo.
El MAP debería publicar estadísticas integrales y elaborar informes periódicos sobre los procedimientos disciplinarios y las investigaciones, independientemente de la gravedad de la falta, y compartir esta información con otros organismos encargados de hacer cumplir la ley y con el público.
Para generar datos confiables que sirvan de base para la formulación de políticas de integridad, la DIGEIG debería promover una iniciativa estratégica destinada a mejorar la base de evidencia sobre investigaciones y sanciones.
Referencias
[3] Avey, J., T. Wernsing and M. Palanski (2012), “Exploring the Process of Ethical Leadership: The Mediating Role of Employee Voice and Psychological Ownership”, Journal of Business Ethics, Vol. 107/1, pp. 21-34, https://doi.org/10.1007/s10551-012-1298-2.
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[16] Hauser, C., J. Bretti-Reinalter and H. Blumer (2021), Whistleblowing Report 2021, EQS Group and University of Applied Sciences of Graubünden, Chur, Switzerland, http://www.fhgr.ch/whistleblowingreport.
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[12] Transparencia Internacional (2019), Barómetro Global de la Corrupción: América Latina y el Caribe 2019 - Opiniones y experiencias de los ciudadanos en materia de corrupción, Transparency International Spain, https://www.transparency.org/es/publications/global-corruption-barometer-latin-america-and-the-caribbean-2019 (consultado el 4 de julio de 2025).
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