En la década de 2010, Perú introdujo en la educación escolar una serie de reformas ambiciosas destinadas a mejorar la calidad y la equidad. Con el apoyo de una creciente inversión pública, estableció un plan de estudios basado en competencias, elevó los estándares para la preparación de los docentes y fijó requisitos mínimos para que las escuelas pudiesen funcionar. Estas reformas han contribuido a mejorar los resultados de los estudiantes y a aumentar las tasas de finalización de los estudios. A pesar de ello, muchos estudiantes todavía presentan bajos niveles de aprendizaje, la segregación socioeconómica entre las escuelas es elevada, y el financiamiento y el apoyo varían enormemente de unas regiones a otras. Este capítulo utiliza la evidencia de la OCDE y la experiencia internacional para ayudar a Perú a recuperar el rumbo que establecieron las reformas iniciales. A tal fin, propone ayudar a los docentes y los directores de centros educativos a aplicar el plan de estudios mediante un aseguramiento de la calidad reforzado y la ayuda a las escuelas; gestionar de una forma más transparente la elección escolar para reducir la segregación, y ajustar mejor el financiamiento y las medidas de mejora a las necesidades locales, en especial en los contextos desfavorecidos.
Educación y competencias en Perú
Resumen
En la década de 2010, Perú introdujo una serie de reformas ambiciosas destinadas a mejorar la calidad y la equidad de su sistema escolar. Implementó un nuevo plan de estudios diseñado para hacer el aprendizaje más pertinente y motivador, aprobó legislación para mejorar la calidad de la formación inicial docente y definió estándares mínimos para el funcionamiento de las escuelas. También puso a prueba medidas para reducir el abandono escolar y mitigar las desigualdades de un sistema caracterizado por una amplia libertad de elección escolar. Estos esfuerzos han estado respaldados por incrementos significativos en el gasto público en educación, que se ha duplicado con creces en los últimos dos decenios, tanto en términos totales como por estudiante.
No obstante, el impulso reformador se ha desacelerado en los últimos años, ya que los cambios frecuentes en el liderazgo y los vaivenes en las prioridades políticas han dificultado resolver los desafíos aún presentes en el sector escolar de Perú. A pesar de los avances en la mejora de los resultados de los estudiantes, dos tercios de los adolescentes de 15 años no poseen competencias básicas en matemáticas, y casi la mitad no alcanza los niveles esperados en lectura y ciencias, según el Programa para la Evaluación Internacional de Alumnos (PISA) de la OCDE. Perú también registra un nivel de segregación socioeconómica en la escolarización superior al de los países de la OCDE, y el financiamiento y el apoyo varían considerablemente entre regiones y escuelas.
Este capítulo se basa en investigaciones de la OCDE y en la experiencia internacional para analizar cómo Perú puede retomar la dirección marcada por reformas previas con el fin de mejorar la calidad y la equidad en la educación escolar (véase la Figura 4.1). Examina políticas destinadas a fortalecer la preparación inicial de los docentes, el acompañamiento pedagógico en las escuelas y los procesos de aseguramiento de la calidad, a fin de ayudar a las instituciones educativas a poner en práctica el nuevo plan de estudios y promover mejores aprendizajes. También estudia maneras de gestionar la elección escolar con mayor transparencia para reducir la segregación y ampliar la oferta de programas, especialmente en el segundo ciclo de la educación secundaria, de modo que reflejen mejor los intereses y aspiraciones de los estudiantes. Por último, analiza cómo puede lograrse que el financiamiento escolar y el apoyo a la mejora estén más en consonancia con las necesidades locales, en especial en contextos desfavorecidos.
Sección I: Presenta una evaluación general del sector escolar peruano en relación con los principios de calidad, equidad y buena gobernanza.
Sección II: Presenta recomendaciones sobre cómo Perú puede aprender de las políticas y prácticas de los países de la OCDE para mejorar el desempeño escolar en estos tres ámbitos.
Fuente: Creación del autor.
Descripción general del desempeño: Perú ha mejorado los resultados de aprendizaje de los estudiantes y reducido el abandono escolar, pero se requieren esfuerzos adicionales para apoyar a los estudiantes con bajo rendimiento, facilitar las transiciones y alinear mejor el financiamiento con las necesidades
Aunque Perú ha registrado mejoras notables en los resultados de aprendizaje, una gran proporción de los estudiantes no domina las competencias básicas
Las evaluaciones internacionales muestran que Perú ha logrado avances sostenidos en la mejora de los resultados de los estudiantes. Entre 2009 y 2022, Perú registró mejoras significativas en el informe PISA, y los promedios de los estudiantes de 15 años se acercaron a la media de la OCDE–ALC (véase la Figura 4.4). Estos avances se deben en gran medida al aumento en la proporción de estudiantes que alcanzan el nivel básico de competencia (Nivel 2) en lectura, ciencias y matemáticas. El progreso en la educación secundaria se ha sustentado en mejoras en los grados iniciales. La evaluación regional latinoamericana ERCE indica que Perú registró un aumento pronunciado en los puntajes promedio de lectura, ciencias y matemáticas entre 2013 y 2019 en 3.º y 6.º grado (UNESCO, 2023[1]).
A pesar de estas mejoras, una proporción considerable de estudiantes no domina las competencias básicas necesarias para participar plenamente en la sociedad (véase la Figura 4.4). Al tener unas bases débiles, muchos estudiantes enfrentan dificultades para seguir el plan de estudios. Las evaluaciones nacionales de 2.º, 4.º, 6.º y 8.º grado, que evalúan el aprendizaje en relación con los estándares curriculares, muestran que solo el 37 % de los estudiantes de 2.º grado alcanzan las competencias esperadas en lectura y apenas el 11 % en matemáticas e indican un progreso en el tiempo menor que en las pruebas internacionales. Estas brechas persisten en la educación secundaria y contribuyen al desinterés y al abandono escolar, particularmente entre los estudiantes de bajos ingresos, rurales e indígenas (véase el capítulo 2) (Ministry of Education of Peru, 2024[2]).
La participación en la educación escolar se ha expandido significativamente, pero las transiciones entre ciclos siguen siendo un desafío
La matriculación en la educación primaria y el primer ciclo de secundaria en Perú ha aumentado de manera constante desde 2017, y la tasa neta de matriculación, que muestra el porcentaje de niños matriculados a la edad correcta en cada grado, se acerca ya a la universalidad (UIS, 2024[3]). Las tasas de participación en el segundo ciclo de educación secundaria han aumentado aún más y en 2023 llegaron al 91 %, lo que supone un incremento de 14 puntos porcentuales desde 2017. La tasa de participación en el segundo ciclo de la educación secundaria de Perú ahora se acerca a los promedios de la OCDE–ALC y la OCDE (93 % y 94 %, respectivamente, en 2022). Pese a este aumento de la matriculación, las transiciones entre ciclos siguen siendo un reto y contribuyen a unas tasas de abandono escolar relativamente altas (Ministry of Education of Peru, 2018[4]). El abandono escolar es particularmente pronunciado en el punto de transición de primaria al primer ciclo de secundaria (6.º grado) y en las zonas rurales. En 2020–2021, la tasa correspondiente a los estudiantes rurales al finalizar la primaria cuadriplicó a la de sus homólogos urbanos (véase la Figura 4.4). Los estudiantes indígenas presentan un riesgo especialmente elevado de abandono, con tasas de culminación consistentemente inferiores a las de los estudiantes hispanohablantes en todos los niveles educativos, aunque la brecha se ha reducido significativamente en los últimos años (Ministry of Education of Peru, 2024[5]).
El sector privado ha desempeñado un papel significativo en la expansión de la escolarización en Perú, como respuesta tanto a las políticas públicas en favor del mercado, como a las preferencias de las familias y a la urbanización
La oferta privada de educación escolar ha crecido un 30 % en los últimos dos decenios (Bruns, Schneider and Saavedra, 2023[6]). En 2023, casi uno de cada tres estudiantes estaba matriculado en instituciones privadas (29 % en primaria, 30 % en el primer ciclo de secundaria y 28 % en el segundo ciclo de secundaria) (OECD, 2023[7]). Si bien una tasa de matriculación relativamente alta en centros privados es común en otros países OCDE–ALC, lo que distingue a Perú es que la mayoría de los estudiantes del sector privado asiste a instituciones privadas independientes que no reciben financiamiento público central y dependen principalmente de las tasas de matrícula y contribuciones privadas, en lugar de asistir a escuelas privadas dependientes del Gobierno, que son instituciones privadas que reciben cuantiosos fondos públicos para operar. El crecimiento de la escolarización en instituciones privadas independientes responde a una combinación de factores: el aumento del número de familias de clase media dispuestas a invertir en la educación de sus hijos; la demanda insatisfecha de vacantes en el sector público especialmente en zonas urbanas, y las políticas en favor del mercado, por ejemplo, los incentivos fiscales destinados a fomentar el funcionamiento de instituciones con fines de lucro (véase el capítulo 2). En 2023, el 26 % de los estudiantes de primaria y del primer ciclo de secundaria en Perú estaban matriculados en escuelas privadas independientes, un porcentaje mayor que en cualquier país de la OCDE (OECD, 2023[7]).
En 2018, el Ministerio de Educación (MINEDU) constató que más de la mitad de los estudiantes de centros privados de educación primaria de zonas urbanas (51 %) y alrededor de un tercio de los estudiantes de centros privados de educación secundaria de zonas urbanas (35 %) asistían a escuelas de bajo costo, que cobraban unas tasas iguales o inferiores al 15 % del ingreso laboral promedio de cada región. En Lima, por ejemplo, esto equivale a unas tasas de 200 soles peruanos mensuales (aproximadamente 117 dólares estadounidenses en PPA1) o menos. Los estudiantes que asisten a estas escuelas privadas de bajo costo tienden a mostrar un rendimiento promedio más bajo en las evaluaciones nacionales, en comparación con los estudiantes de escuelas privadas de costo medio y alto, así como con los estudiantes de escuelas públicas urbanas (véase más adelante) (Ministry of Education of Peru, 2018[4]).
A pesar del progreso en la reducción de las desigualdades, los resultados del aprendizaje siguen estrechamente vinculados al origen socioeconómico de los estudiantes y la segregación escolar es elevada
Los datos de estudios de la OCDE sugieren que Perú ha reducido el impacto que tiene el origen socioeconómico en los resultados de los estudiantes. Según el informe PISA, la brecha en el rendimiento en matemáticas entre el 25 % superior y el 25 % inferior de estudiantes por nivel socioeconómico se redujo en Perú entre 2012 y 2022, mientras que se mantuvo estable en promedio en los países de la OCDE (OECD, 2023[8]). De forma similar, según la Encuesta de la OCDE sobre Habilidades Sociales y Emocionales, los estudiantes peruanos de entornos socioeconómicos desfavorecidos obtuvieron resultados equivalentes a los de sus pares más favorecidos, a diferencia de otras economías participantes, donde los estudiantes con mayores ventajas socioeconómicas normalmente presentaban unos niveles más altos de habilidades sociales y emocionales (OECD, 2024[9]).
A pesar de estos indicadores positivos, varios elementos del sistema escolar peruano limitan, en lugar de promover, la igualdad de oportunidades. En particular, el nivel de segregación socioeconómica entre escuelas es más alto en Perú que en cualquier país de la OCDE (véase la Figura 4.3). Esto significa que los estudiantes desfavorecidos rara vez asisten a las mismas escuelas que los favorecidos, lo que reduce el «efecto de los compañeros» que dichas interacciones pueden generar al elevar las aspiraciones académicas y el rendimiento de estudiantes de entornos socioeconómicos desfavorecidos (Cueto, León and Miranda, 2016[10]).
En Perú, esta segregación se observa no solo entre escuelas públicas y privadas, sino también dentro del propio sector privado. Mientras que la mayoría de los estudiantes de entornos más favorables asisten a instituciones privadas, en una gran proporción de escuelas privadas de bajo costo se matriculan principalmente estudiantes desfavorecidos. Esta segregación se refleja de manera directa en los resultados de aprendizaje. Si bien los resultados de PISA muestran que las escuelas privadas superan a las escuelas públicas por más de 60 puntos en todas las áreas, gran parte de esta diferencia puede explicarse por el origen socioeconómico de los estudiantes (Ministry of Education of Peru, 2024[11]; OECD, 2023[12]). Dentro del propio sector privado, las evaluaciones censales nacionales muestran que los estudiantes de escuelas privadas de bajo costo obtienen resultados similares, o incluso inferiores, a los de las escuelas públicas en contextos socioeconómicos comparables (Balarin, 2016[13]; Ministry of Education of Peru, 2018[4]).
Índice de aislamiento: aislamiento de estudiantes desfavorecidos respecto de estudiantes favorecidos
Nota: El índice de aislamiento se refiere al grado en que los estudiantes desfavorecidos están aislados de los estudiantes favorecidos, en función de las escuelas a las que asisten. Su valor varía entre 0 y 1, donde 0 corresponde a una plena exposición (sin segregación) y 1 a un aislamiento/segregación total. Los países aparecen en orden ascendente según su índice de aislamiento.
Fuente: OECD (2024[14]), PISA database 2022, https://www.oecd.org/pisa/data/.
El gasto público en la educación escolar ha aumentado significativamente en los dos últimos decenios, pero la asignación de fondos no refleja las diferencias en las necesidades locales
El gasto público en educación primaria y secundaria ha crecido de forma significativa durante los últimos dos decenios, lo que ha propiciado incrementos sustanciales en el gasto por estudiante (véase la Figura 4.4). En 2023, el gasto público anual por estudiante alcanzó los 2 592 dólares estadounidenses en PPA en la educación secundaria y los 2 030 dólares estadounidenses en PPA en la educación primaria, lo que representa un aumento nominal desde 2004, aunque a un ritmo más lento que el promedio de la OCDE (UIS, 2023[15]). El gasto por estudiante sigue siendo bajo en comparación con el resto de la región y varía considerablemente entre las distintas regiones de Perú (véanse el capítulo 2 y la Figura 4.4). Por ejemplo, en 2022, el gasto público por estudiante de primaria en Moquegua fue casi un 80 % mayor que el promedio nacional y un 166 % superior al de Ucayali, pese a que Ucayali presenta unas tasas de pobreza más altas (INEI, 2024[16]). Un factor que contribuye a estas disparidades es la forma en que se asignan los fondos públicos a las escuelas en Perú, que no tiene debidamente en cuenta los costos adicionales de educar a estudiantes de entornos desfavorecidos o en zonas rurales de baja densidad poblacional. Un estudio del Banco Mundial de 2018 no encontró una relación clara entre el gasto promedio por estudiante de cada Unidad de Gestión Educativa Local (UGEL) y la dispersión geográfica de las escuelas bajo su administración. (World Bank, 2018[17]).
Fuente: OECD (2024[14]). PISA database 2022, https://www.oecd.org/pisa/data/; INEI (2022[18]). Pandemia y deserción educativa en la Educación Básica Regular: factores asociados y posibles efectos, 2017-2021, https://www.inei.gob.pe/media/MenuRecursivo/investigaciones/desercion-escolar.pdf; IEU (2025[19]), Initial government funding per student, constant PPP$ (millions), https://databrowser.uis.unesco.org/ (consultado el 29 de septiembre de 2025); INEI (2024[16]), Perú Compendio Estadístico 2024, https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/file/73669 40/6284790-tomo-1-peru-compendio-estadistico-2024.pdf.
Evaluación de la calidad: El Gobierno busca transformar el aprendizaje para hacerlo más pertinente y motivador, con el nuevo plan de estudios como motor central del cambio
El plan de estudios de 2016 ha redefinido las expectativas sobre la enseñanza y el aprendizaje en Perú
El nuevo plan de estudios basado en competencias de Perú constituye el núcleo de los esfuerzos del Gobierno encaminados a mejorar la calidad y la pertinencia de la educación escolar. El plan de estudios fomenta las pedagogías activas y pone énfasis en la evaluación formativa. Permite a los docentes seleccionar los contenidos en función de los objetivos de competencia y está diseñado para ser adaptado por las autoridades regionales y locales a fin de reflejar mejor los contextos locales. Esto está en consonancia con las reformas observadas en cada vez más países de la OCDE, donde existe un interés creciente por desarrollar competencias transversales, vincular el aprendizaje a contextos del mundo real y otorgar a los docentes mayor flexibilidad en la implementación curricular (OECD, 2020[20]; OECD, 2020[21]; OECD, 2024[22]).
Perú ha sentado muchas de las bases necesarias para la implementación exitosa de su reforma curricular. Ha definido con claridad la visión de los conocimientos, competencias y comportamientos esperados en el marco del nuevo plan de estudios. Esto incluye estándares de aprendizaje que determinan el nivel de competencias que los estudiantes deben alcanzar en cada ciclo educativo, junto con estándares de desempeño que describen, en términos medibles, distintos niveles de dominio por grado y por área/competencia. Estos estándares son fundamentales para ayudar a los docentes a establecer expectativas claras para los estudiantes y para diseñar tareas de evaluación efectivas. Para monitorear el progreso, la Oficina de Seguimiento y Evaluación Estratégica (OSEE) y la Oficina de Medición de la Calidad de los Aprendizajes (UMC) del MINEDU recopilan periódicamente información de directores de centros educativos, docentes y estudiantes. Para ello, entre otras cosas, realizan observaciones de aula (Monitoreo de Prácticas Escolares) con el fin de valorar las prácticas docentes, así como evaluaciones de los estudiantes basadas en el muestreo y el censo para medir el aprendizaje en función de los objetivos curriculares. Los estándares profesionales de los docentes (Marco del Buen Desempeño Docente) también los incentivan a adoptar métodos de enseñanza centrados en el estudiante y alineados con el currículo. Dichos estándares sirven como guía tanto para la labor que realizan en el aula como para las políticas orientadas a mejorar la calidad pedagógica, tales como la formación inicial docente (FID) y la formación en el empleo.
No obstante, como ocurre en muchos países que han emprendido reformas similares, persiste una brecha entre la intención del plan de estudios y lo que ocurre en las aulas peruanas. Aunque los datos de PISA sugieren cambios positivos en las prácticas pedagógicas entre 2012 y 2022 (más estudiantes declaran que los docentes los ayudan a aprender, les brindan apoyo adicional cuando lo necesitan y continúan enseñando hasta que comprendan los conceptos), la efectividad de estas prácticas sigue siendo incierta (OECD, 2023[12]). Las observaciones de aula representativas a nivel nacional revelan que menos del 3 % de los docentes demuestran habilidades sólidas en áreas críticas, como el diseño de actividades motivadoras y desafiantes o la realización de observaciones formativas durante las clases y en los trabajos escritos de los estudiantes (véase la Figura 4.5). Otras investigaciones respaldan estos hallazgos y muestran que los docentes enfrentan dificultades para vincular las lecciones a las experiencias reales de los estudiantes y para fomentar un entorno donde estos puedan explorar ideas complejas y cuestionar el mundo que los rodea (Balarin and Rodríguez, 2024[23]).
Nota: En el panel A, las respuestas corresponden a la pregunta: «¿En qué temas le gustaría recibir capacitación para mejorar su desempeño en el aula? (respuestas múltiples)». En el panel B, la efectividad de estas prácticas se clasifica en cuatro niveles: Nivel 1: En inicio; Nivel 2: En proceso; Nivel 3: Efectivo y Nivel 4: Altamente efectivo.
Fuente: Ministry of Education of Peru (2022[24]). ENDO: Encuesta Nacional de Docentes de Instituciones Educativas Públicas de Educación Básica Regular, http://www.minedu.gob.pe/politicas/docencia/encuesta-nacional-a-docentes-endo.phphttp://www.minedu.gob.pe/politicas/docencia/encuesta-nacional-a-docentes-endo.php; Ministry of Education of Peru (2024[25]), Reporte de resultados Monitoreo de Prácticas Escolares 2023, https://repositorio.minedu.gob.pe/handle/20.500.12799/10541.
Los docentes cuentan con recursos curriculares en línea, pero parecen tener un apoyo limitado en la escuela sobre cómo utilizarlos eficazmente en el aula
Perú ha ampliado el acceso a contenidos pedagógicos y curriculares actualizados como parte de los esfuerzos por mejorar la práctica docente. A través de las plataformas PerúEduca y Sistema Integrado de Formación Docente en Servicio (SIFODS), el MINEDU proporciona cursos en línea y difunde una variedad de recursos educativos abiertos, como guías para la planificación anual de las clases y una programación de ejemplo. Muchos de estos materiales están disponibles en español y en otros idiomas, como el quechua y el aimara. Si bien estos recursos son valiosos para los docentes, las partes interesadas consultadas señalaron diversas formas en que podrían hacerse más accesibles y pertinentes. Entre ellas se incluyen la necesidad de contar con orientaciones más claras sobre cómo integrar las competencias con los principales contenidos disciplinares y sobre cómo se articulan los principales documentos de referencia, como el marco curricular, los planes de estudio y los criterios de evaluación de los estudiantes.
Las entrevistas también destacaron la necesidad de los docentes de recibir más apoyo práctico para seleccionar y utilizar estos recursos en el aula. La formación en el empleo sigue estando fragmentada, pues en ella participan múltiples agentes, incluidas distintas unidades del MINEDU, las Direcciones Regionales de Educación (DRE), las UGEL y organizaciones no gubernamentales, que ofrecen iniciativas mayormente aisladas. Más allá de la capacitación formal, el acompañamiento en el trabajo sigue siendo limitado. Iniciativas nacionales como Soporte Pedagógico, que combinaba el acompañamiento docente, comunidades de aprendizaje profesional, recursos para la escuela y apoyo remedial para los estudiantes, han dado buenos resultados, pero no se han mantenido en el tiempo (Chinen and Bonilla, 2017[26]). Medidas más recientes se han orientado a ampliar su alcance mediante iniciativas virtuales o híbridas (DIFODS, 2025[27]).
Perú también ha tratado de fortalecer la función de los directores escolares en el desarrollo de las competencias pedagógicas de los docentes. Como en muchos países de la OCDE, se espera que los directores y subdirectores de los centros educativos orienten la implementación del plan de estudios y brinden retroalimentación formativa a los docentes. Para prepararlos para este rol, Perú exige que los nuevos directores y subdirectores completen un programa en línea de iniciación al liderazgo durante sus dos primeros años en el cargo. La iniciación incluye formación en prácticas clave, como acompañar al personal docente, proporcionar retroalimentación pedagógica y guiar la autoevaluación y la planificación escolares (Ministry of Education of Peru, 2021[28]). Pese a ello, la participación en el programa de iniciación sigue siendo baja, en particular entre los encargados (docentes asignados temporalmente a funciones directivas), que ocupan la mitad de los cargos directivos (50 %) y se concentran en escuelas rurales (90 %) (Ministry of Education of Peru, 2024[5]). Asimismo, las oportunidades de formación en liderazgo en servicio son limitadas. Al mismo tiempo, las enormes cargas administrativas y docentes dejan a muchos directores poco tiempo para ejercer un liderazgo pedagógico activo. Aunque iniciativas como Escritorio Limpio buscan reducir las cargas administrativas, muchos directores siguen desempeñando funciones de enseñanza en paralelo con extensas tareas de gestión (Ministry of Education of Peru, 2021[29]).
Los esfuerzos para mejorar la calidad de la formación inicial docente son prometedores, pero deben profundizarse, y los estándares de ingreso a la profesión no se han aplicado de manera consistente
La formación inicial docente (FID) sigue siendo la principal vía de ingreso a la carrera docente en Perú, como ocurre en la mayoría de los países de la OCDE. Por este motivo, garantizar unos programas de formación de calidad es esencial para hacer realidad las nuevas expectativas nacionales respecto de la enseñanza y el aprendizaje. En los últimos años, Perú ha dado pasos importantes para atraer, preparar y contratar buenos docentes. Actualmente, casi todos los docentes de escuelas cuentan con un título de educación terciaria (97 % en primaria y 95 % en secundaria), y los salarios nominales se han más que duplicado desde 2015, hasta casi triplicar el salario mínimo en 2024 (Ciriaco Ruiz, 2025[30]; Ministry of Education of Peru, 2024[5]). La Ley de Institutos y Escuelas de Educación Superior de 2016 introdujo reformas adicionales para mejorar la calidad de la formación inicial docente. Entre ellas destacan requisitos más estrictos para la obtención de licencias por parte de los institutos pedagógicos, que representaron el 57 % de los egresados en 2023, y un plan de estudios de FID revisado que hace hincapié en el aprendizaje por competencias y en la práctica docente estructurada a lo largo de toda la escolarización (Ministry of Education of Peru, 2024[5]).
Sin embargo, muchos egresados de FID aún provienen de institutos pedagógicos de baja calidad (véase el capítulo 5). En 2025, solo 48 de los 191 institutos de formación docente habían obtenido una licencia. Este lento avance se explica en parte por la limitada capacidad operativa del MINEDU, especialmente por la escasez de personal especializado para gestionar las solicitudes de licencias (véase el capítulo 5). La acreditación de los programas también ha avanzado con lentitud. Solo 14 de los 755 programas terciarios de bachiller con licencia en los ámbitos de la educación, la salud y el derecho, campos donde la acreditación es obligatoria, han completado el proceso (SINEACE, MINEDU, 2023[31]). Esto implica que muchas instituciones operan sin licencia o sin supervisión externa, lo cual dificulta que el Gobierno garantice que cumplen con los estándares nacionales de calidad y los objetivos de aprendizaje. Esta situación es especialmente preocupante en un contexto donde las instituciones de educación terciaria gozan de un alto grado de autonomía (véase el capítulo 5). Como resultado, aunque el nuevo plan de estudios de la FID introdujo cambios positivos, muchos programas siguen basándose en clases tradicionales que no preparan a los futuros docentes para las metodologías centradas en el estudiante y basadas en competencias que deben implementar en el aula. Además, las instituciones reciben poca orientación y asistencia para aplicar el nuevo plan de estudios. Por ejemplo, en teoría los programas de estudio deben incluir prácticas docentes secuenciadas, pero los proveedores de FID deben negociar por su cuenta las plazas de pasantía con las escuelas cercanas, lo que para muchas representa un desafío. Diversas partes interesadas informaron de que muchos docentes en formación no pueden acceder a experiencias prácticas de calidad.
Mientras tanto, a pesar de que la Ley de Reforma Magisterial de 2012 introdujo un examen nacional de habilitación para los nuevos docentes del sector público (la Prueba Única Nacional, PUN) y estableció que aprobarlo es imprescindible para acceder a plazas permanentes (nombrados), una proporción considerable de docentes ingresa y permanece en el sistema sin cumplir este requisito. Durante el período 2015-2021, casi el 40 % de los docentes de escuelas públicas no realizaron o no aprobaron la PUN, lo que en muchos casos refleja brechas en la calidad de su preparación inicial (Bruns, Schneider and Saavedra, 2023[6]). Muchos de ellos ocupan puestos temporales (contratados), sin la obligación de realizar formación adicional ni de volver a hacer el examen. Si bien este enfoque ha permitido responder a las necesidades de un sistema escolar en expansión, también ha permitido que docentes con una preparación insuficiente permanezcan en las aulas sin un camino claro para mejorar. Esta situación se agravó aún más en 2024, cuando un decreto gubernamental autorizó la reincorporación de 14 000 docentes que habían sido despedidos por no cumplir los requisitos de desempeño establecidos por la reforma de 2012 (Ministry of Education of Peru, 2024[32]).
En el sector privado, los docentes no están obligados a aprobar la PUN, pero se espera que cuenten con un título en FID. Sin embargo, según el Censo Educativo de 2024, el 25 % de los docentes de escuelas privadas no contaba con un título pedagógico (Ministry of Education of Peru, 2024[5]). Esto refleja un doble desafío. Primero, el requisito de cualificación no se aplica de manera consistente, lo que evidencia una supervisión débil por parte de las autoridades educativas locales (véase más adelante). Segundo, incluso cuando el requisito se cumple, continúan existiendo preocupaciones sobre la calidad de los programas de FID. Sin una supervisión más estricta y un compromiso claro con elevar los estándares de la formación inicial docente, las medidas encaminadas a mejorar la calidad de la enseñanza seguirán siendo limitadas.
Perú podría hacer un mayor uso de las evaluaciones estandarizadas para favorecer y certificar el aprendizaje
Una revisión comparativa de la política de evaluación de Perú muestra aquellas áreas en las que podría fortalecerse la política actual. Por ejemplo, los resultados de las evaluaciones nacionales se publican cuando los estudiantes ya han pasado al siguiente curso académico, sin apenas orientaciones sobre cómo usar los datos para moderar las valoraciones de los docentes o ajustar la enseñanza. Si bien existen niveles de adquisición de conocimientos, estos no se acompañan de ejemplos de tareas o trabajos evaluados que permitan a docentes y estudiantes comprender si se ha adquirido una competencia, por qué y en qué medida. En muchos países, además, los datos de las evaluaciones nacionales se usan para desarrollar intervenciones estructuradas para mejorar la alfabetización y las competencias matemáticas básicas, lo cual aún no ocurre en Perú.
Otro aspecto notable en la comparación es la ausencia de exámenes externos para reconocer y certificar el logro de los estudiantes. Aunque deben gestionarse cuidadosamente para evitar que se reduzca el plan de estudios o se someta a los estudiantes a una presión excesiva, los exámenes externos proporcionan una base justa y transparente para certificar la finalización de la educación escolar y determinar qué estudiantes pueden acceder a la educación terciaria (Perico E Santos, 2023[33]). También pueden contribuir a que en el aula se preste atención a los estándares nacionales de aprendizaje, especialmente en contextos como el de Perú, donde los docentes están poco familiarizados con la evaluación. Por estas razones, más de tres cuartas partes de los países de la OCDE cuentan con exámenes nacionales en los últimos años del segundo ciclo de la educación secundaria (véase la Figura 4.6).
En la educación general
Nota: El número de exámenes reportados corresponde al número máximo que se espera que un estudiante haga en el nivel educativo indicado. *Año de referencia: 2022. El sombreado del gráfico representa la frecuencia de las evaluaciones: los tonos más oscuros de azul indican tres o más exámenes por año, mientras que los tonos más claros indican solo un examen por año. La ausencia de sombreado indica que no hay exámenes y el color gris señala que no hay datos disponibles.
Fuente: OCDE (2023[34]), Education at a Glance 2023: OECD Indicators, OECD Publishing, París, https://doi.org/10.1787/e13bef63-en
Perú recopila datos exhaustivos para monitorear la calidad escolar y ha establecido estándares básicos de calidad educativa
Perú ha mejorado significativamente su capacidad para generar datos sobre la calidad de las escuelas. El MINEDU recopila información sobre los resultados de los estudiantes mediante evaluaciones estandarizadas y a través de su Sistema de Información de Apoyo a la Gestión de la Institución Educativa (SIAGIE), así como sobre las prácticas de docentes y directores en escuelas públicas mediante encuestas representativas a nivel nacional. Iniciativas innovadoras, como Semáforo Escuela, también han fortalecido el seguimiento del desempeño de las escuelas en tiempo real. Entre 2015 y 2019, encuestadores capacitados centralmente visitaron instituciones educativas sin cita previa para recopilar datos sobre indicadores clave a nivel de las escuelas, como, por ejemplo, sobre la asistencia de docentes y estudiantes, las infraestructuras y los recursos disponibles. Durante la pandemia, el programa se adaptó para realizar encuestas remotas a docentes y familias, y actualmente el MINEDU está desarrollando una nueva herramienta descentralizada basada en estas experiencias. Si bien estos esfuerzos han mejorado la disponibilidad de datos sobre las escuelas, cierta información importante, como la obtenida con las observaciones en las aulas nacionales (Monitoreo de Prácticas Escolares), no se recopila en las escuelas privadas.
En 2021, el MINEDU también introdujo unas condiciones básicas de calidad para definir los requisitos mínimos para el funcionamiento de las instituciones educativas, por ejemplo, en lo que respecta a los procesos de gestión y planificación pedagógica, los materiales educativos, la infraestructura escolar y servicios esenciales como el agua y el saneamiento (Ministry of Education of Peru, 2021[35]). En el sector público, las UGEL utilizan estos estándares para orientar la autorización inicial de nuevas escuelas, lo cual es relevante en un contexto donde muchas escuelas han empezado a operar sin contar con infraestructura adecuada ni servicios básicos (véase el capítulo 2). Los estándares también han desempeñado un papel fundamental en el fortalecimiento de la supervisión pública del sector privado: desde 2022, todas las escuelas privadas nuevas y existentes deben obtener autorización de las UGEL sobre la base de estos estándares (Ministry of Education of Peru, 2022[36]; Ministry of Education of Peru, 2024[37]). Las escuelas privadas existentes deben presentar una autoevaluación y documentación que acredite que cumplen los requisitos mínimos, y pueden recibir orientación y recomendaciones de las UGEL sobre las mejoras necesarias. Todas las escuelas privadas tienen plazo hasta marzo de 2027 para cumplir con los estándares; después de esa fecha, las instituciones que no los cumplan podrán ser sancionadas o, en última instancia, clausuradas. Este es un avance positivo, dado que el sector había estado expandiéndose sin control.
No obstante, el liderazgo fragmentado y la escasa rendición de cuentas y capacidad a nivel local hacen que las escuelas reciban una supervisión limitada
Varios factores limitan el uso de estos estándares para el aseguramiento de la calidad. Uno de ellos son los propios estándares. A pesar de que están bien diseñados para orientar a las UGEL sobre si autorizar o no el funcionamiento de una escuela, no ofrecen una base sólida para que las UGEL o las escuelas evalúen y mejoren la calidad de la enseñanza y el aprendizaje. En la mayoría de los países de la OCDE, los marcos de calidad escolar van más allá de las condiciones materiales y centran la atención en resultados clave, como el aprendizaje de los estudiantes, su progreso y la equidad, además de destacar las prácticas y los procesos que permiten alcanzar dichos resultados, mediante descriptores que ilustran la existencia de una enseñanza efectiva, liderazgo pedagógico, gobernanza escolar y unos entornos de aprendizaje propicios. Actualmente, esta orientación no existe en Perú.
Un segundo factor se relaciona con la capacidad local, que ha contribuido a la lentitud en la tramitación de las autorizaciones iniciales, especialmente en el sector privado. El plazo para que las escuelas privadas cumplan con los estándares básicos de calidad, inicialmente fijado para 2025, ha sido ampliado a 2027. En 2024, menos de la mitad de las escuelas privadas habían presentado su autoevaluación —el primer paso del proceso— y aproximadamente una cuarta parte había recibido apoyo para cumplir con los estándares mínimos (MINEDU SIMON, n.d.[38]; Ministry of Education of Peru, 2024[5]). Aunque las UGEL son responsables de orientar este proceso, existen evidencias que sugieren que carecen del personal, de las capacidades y, en algunos casos, de la independencia profesional necesaria para realizar esta labor de manera efectiva. Una encuesta realizada en 2019 por la Defensoría del Pueblo concluyó que las UGEL de tres de las ocho DRE evaluadas no habían visitado ninguna escuela privada ese año, mientras que las UGEL de las otras cinco lo hicieron en grados variables (Office of the Ombudsman of Peru, 2019[39]). Esto genera preocupación sobre si las escuelas privadas están recibiendo la supervisión y orientación necesarias para mejorar, especialmente habida cuenta de los persistentes problemas de calidad en el sector.
El liderazgo nacional fragmentado y relativamente débil en materia de aseguramiento de la calidad agudiza estos problemas. No existe en Perú un órgano nacional con la autoridad para garantizar que las escuelas cumplan con los estándares mínimos y supervisar el desarrollo de políticas y herramientas que contribuyan a su mejora continua. Dentro del MINEDU, un pequeño equipo es responsable de orientar las actividades de autorización de las DRE y las UGEL para escuelas públicas y privadas. Paralelamente, equipos independientes dentro del SINEACE —el organismo nacional de acreditación del MINEDU— se dedican a la acreditación voluntaria y a promover la autoevaluación de las escuelas, aunque ambos procesos continúan siendo marginales en el sistema escolar. En ausencia de un liderazgo nacional sólido e independiente, es difícil consolidar la experiencia y los recursos, transformar el marco de calidad escolar en una herramienta que vaya más allá del cumplimiento normativo y favorezca la mejora continua, y crear orientaciones y actividades de fomento de la capacidad que permitan a las DRE, las UGEL y las escuelas hacer suyos los objetivos de calidad y tomar medidas en pos de su cumplimiento. También es difícil proporcionar orientación y rendición de cuentas para las DRE/UGEL, a fin de que la autorización de escuelas privadas se lleve a cabo y se haga de manera coherente. En muchos países de la OCDE, la creación de un organismo profesional de aseguramiento de la calidad se ha considerado un paso importante para mejorar la gobernanza educativa mediante el fortalecimiento de la independencia regulatoria y la experiencia profesional.
Las UGEL son responsables de apoyar a las escuelas, pero su capacidad limitada y la ausencia de una estrategia clara de mejora escolar obstaculizan su capacidad de proporcionar asistencia
Una vez que se autoriza el funcionamiento de las escuelas, las UGEL también son responsables de impulsar la mejora de la calidad. Cumplen esta función principalmente a través de una amplia gama de intervenciones pedagógicas financiadas y diseñadas a nivel nacional, programas de desarrollo profesional e iniciativas de Redes Educativas Rurales (RER). En 2024, 1 866 escuelas rurales estaban organizadas en 186 redes (Ministry of Education of Peru, 2024[5]). Estas redes, a las que pertenecían alrededor del 4 % de todas las escuelas rurales en 2024, permiten que las escuelas compartan recursos y gestión bajo un coordinador designado por el MINEDU y organicen comunidades profesionales de aprendizaje entre docentes (Alcaíno et al., 2022[40]; Ministry of Education of Peru, 2015[41]; Ministry of Education of Peru, 2024[5]). Además, en 2025 se establecieron 474 Equipos de Trabajo Colegiado en 21 regiones con el objetivo de fortalecer la gestión de las escuelas rurales con un solo docente y varios grados (Ministry of Education of Peru, 2025[42]; Ministry of Education of Peru, 2024[5]).
No obstante, a pesar del alcance de estos esfuerzos, actualmente las UGEL carecen de un marco coherente para determinar qué escuelas deben recibir, con carácter prioritario, un apoyo de seguimiento que no se limite a intervenciones específicas relacionadas con un programa concreto, y no existe una estrategia general de mejora escolar que oriente su labor. Aunque Perú recopila datos abundantes sobre el desempeño escolar, estos no se utilizan de manera sistemática para detectar aquellas escuelas en riesgo que se beneficiarían más de una asistencia focalizada. Al mismo tiempo, los programas nacionales de mejora escolar siguen estando fragmentados —solo en 2024 se llevaron a cabo 25 intervenciones pedagógicas distintas—, varían significativamente en alcance y cobertura, y aplican criterios de priorización diferentes. Las intervenciones abarcan desde mejorar el acceso a zonas remotas mediante servicios de transporte fluvial e impartir talleres sobre habilidades socioemocionales, hasta implementar iniciativas más amplias como la Jornada Escolar Completa, que busca mejorar la calidad y la retención en la educación secundaria. La ausencia de un marco de priorización claro y de un modelo de apoyo resulta especialmente crítica dados los escasos recursos de las UGEL. En 2024, cada UGEL tuvo, en promedio, un especialista pedagógico responsable de 34 escuelas públicas, 161 docentes y más de 2 500 estudiantes (Ministry of Education of Peru, 2024[5]). En algunas regiones, estas proporciones fueron considerablemente más altas.
Evaluación de la equidad: Gestionar la elección de escuelas y programas será fundamental para mejorar la equidad en el sector escolar de Perú
La elección escolar es una característica importante del sistema educativo peruano
Perú ofrece un alto nivel de elección, no solo entre escuelas públicas y privadas, sino también dentro del propio sector privado. La elección de escuela se ha vuelto cada vez más común en los sistemas educativos de la OCDE, impulsada por diversos factores, como la demanda de las familias de una educación que refleje sus preferencias o la idea de que la posibilidad de elección puede mejorar la calidad y la eficiencia mediante mecanismos de mercado (OECD, 2019[43]; OECD, 2024[44]). En Perú, la elección es también, en cierta medida, una necesidad, ya que la «elección» del sector privado se ha impuesto por defecto ante la dificultad del sector público para satisfacer la demanda. Sin embargo, la experiencia internacional muestra que la elección escolar debe gestionarse con cuidado para evitar impactos negativos, especialmente en términos de equidad. La posibilidad de elegir la escuela puede contribuir a la segregación socioeconómica, ya que las familias más pudientes suelen tener mejor acceso a información sobre la calidad de las escuelas y los procesos de admisión, además de los recursos económicos para asumir unas tasas elevadas o el precio del transporte o para mudarse cerca de escuelas consideradas atractivas. Conforme algunas escuelas adquieren la reputación de atender a estudiantes de ingresos más altos, tienden a atraer a familias de un estatus socioeconómico similar, lo cual refuerza la segregación. Por el contrario, las familias menos pudientes suelen disponer de menos tiempo, información y recursos para elegir y acceder a la escuela que mejor satisfaga las necesidades de sus hijos. Como se mostró más atrás, estos impactos negativos son evidentes en Perú, y la respuesta política sigue siendo relativamente limitada, especialmente respecto a la regulación de tasas y las políticas de admisión, así como a la provisión de información accesible para las familias.
Perú ha mejorado la información para ayudar a las familias a elegir escuelas
La experiencia en países de la OCDE muestra que en la selección de estudiantes no solo influyen criterios explícitos de admisión, sino también la autoselección de las familias y barreras más sutiles, como la disponibilidad de información y el tiempo que se tarda en presentar una solicitud de matrícula (OECD, 2017[45]). En 2015, el MINEDU lanzó Identicole, un portal en línea de acceso abierto diseñado para proporcionar a las familias información completa sobre las escuelas públicas y privadas de todo el país. La plataforma permite a los padres y las madres comparar escuelas según criterios como la ubicación, el nivel educativo, el número de estudiantes matriculados, la infraestructura, las cualificaciones de los docentes, la conectividad y los costos en el caso del sector privado. También incluye resultados de evaluaciones nacionales de estudiantes. Esta información es valiosa para ayudar a las familias a tomar decisiones más informadas sobre dónde matricular a sus hijos. También puede facilitar las transiciones educativas, especialmente en Perú, donde la mayoría de los estudiantes cambia de escuela entre primaria y secundaria, pero a menudo cuenta con información limitada sobre las opciones disponibles (Guadalupe and Rivera, 2020[46]; GRADE, 2022[47]). No obstante, las familias aún enfrentan barreras para acceder a información oportuna y relevante sobre la calidad de las escuelas. Aunque Identicole incluye los resultados de evaluaciones nacionales, estos están desactualizados: los más recientes son de 2018. Además, la plataforma indica los puntajes brutos en las pruebas, en los que influyen el origen socioeconómico, el conocimiento previo y el acceso a recursos de los estudiantes, por lo que no constituyen una medida fiable de la efectividad escolar.
Perú ha probado recientemente un sistema centralizado y transparente de admisión escolar que resulta prometedor para reducir las barreras ocultas y promover un acceso más equitativo en las escuelas públicas
En las escuelas públicas de Perú, el proceso de admisión está descentralizado. Cada institución implementa su propio procedimiento de admisión, sujeto a normas nacionales que establecen parámetros relativos a criterios y cuotas. Las regulaciones exigen que las escuelas públicas reserven vacantes para estudiantes con necesidades especiales y prioricen a aquellos con hermanos ya matriculados. Sin embargo, persisten tres desafíos principales. En primer lugar, los criterios de selección no promueven explícitamente la equidad socioeconómica. Las escuelas públicas con alta demanda no están obligadas a dar preferencia a los estudiantes de bajos ingresos ni a reservar vacantes para ellos, lo que limita el acceso de las familias desfavorecidas a instituciones muy solicitadas. En segundo lugar, la regulación sobre cómo las escuelas definen y publican sus criterios de admisión es endeble. Si bien las escuelas públicas no pueden seleccionar a los estudiantes en función de su desempeño académico ni cobrar tasas, sí pueden aplicar criterios de admisión adicionales. La ley no define claramente qué constituye una práctica discriminatoria, lo que deja un amplio margen de interpretación (GRADE, 2022[47]). Además, los criterios de admisión no se publican de manera sistemática. La normativa exige que las escuelas divulguen información sobre las vacantes y los criterios de admisión, pero pocas lo hacen: una auditoría realizada en 2019 en 2 560 escuelas concluyó que solo el 59 % había publicado detalles sobre las vacantes disponibles y solo el 44 % difundió los plazos de matriculación (GRADE, 2022[47]). En la práctica, las escuelas gestionan de forma independiente sus procesos de admisión, y la coordinación entre instituciones es mínima. Esto permite que las escuelas muy demandadas generen barreras para las familias, que a menudo hacen largas filas y, en algunos casos, pagan tasas adicionales discrecionales para conseguir una plaza (Office of the Ombudsman of Peru, 2024[48]; Llanos Fajardo, 2024[49]).
Para abordar estos desafíos, el MINEDU comenzó en 2019 a desarrollar Matrícula Digital, un sistema de matriculación digital centralizada que se probó en la ciudad de Tacna en 2021 con el apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo. En 2024, el sistema se expandió a otras seis localidades, y la idea es que llegue a aún más en los próximos años (Ministry of Education of Peru, 2025[50]). El sistema proporciona una plataforma en línea desde la que las familias pueden postular a varias escuelas públicas, ordenándolas por orden de preferencia. Un algoritmo de aceptación diferida, un método ampliamente utilizado a nivel internacional, procesa las asignaciones de plazas siguiendo reglas transparentes.
Al no existir políticas específicas para derribar las barreras financieras, las escuelas privadas independientes más prestigiosas de Perú siguen estando fuera del alcance de muchas familias de bajos ingresos
Las escuelas privadas independientes tienen mayor flexibilidad que las públicas para seleccionar estudiantes. Al igual que las escuelas públicas, deben reservar vacantes para estudiantes con necesidades especiales y no pueden discriminar por factores como el origen étnico o social. Sin embargo, pueden seleccionar a los estudiantes en función de su desempeño académico y evaluar la capacidad de pago de las familias. El MINEDU ha tomado medidas para mejorar la transparencia en el sector privado y proteger a las familias de prácticas injustas. En 2020, una nueva legislación exigió a las escuelas privadas publicar sus tasas de matrícula, lo que supuestamente hizo que algunas instituciones empezasen a cobrar menos (Presidency of the Republic of Peru, 2020[51]). Además, existen regulaciones que prohíben expulsar a estudiantes por falta de pago antes de que termine el año escolar. Sin embargo, no existen políticas dirigidas a eliminar las barreras financieras para acceder a la educación privada. Las escuelas privadas establecen libremente sus tarifas, y no hay mecanismos de apoyo social específicos que ayuden a los estudiantes desfavorecidos a matricularse o permanecer en estas instituciones. En consecuencia, las escuelas privadas de élite, que cobran unas tasas de matriculación elevadas, resultan inaccesibles para las familias de bajos ingresos, lo que limita su acceso a las ventajas socioeconómicas que estas escuelas suelen ofrecer, como una mejor preparación para la educación terciaria, acceso a universidades de alto nivel y mayores oportunidades laborales. Incluso las escuelas privadas de rango medio, que ofrecen mejores oportunidades educativas que algunas instituciones públicas o privadas de bajo costo, resultan inalcanzables para muchas familias sin asistencia financiera. Este problema es especialmente significativo en un contexto donde uno de cada cuatro estudiantes está matriculado en una escuela privada independiente, sea por elección o debido a la escasa disponibilidad o calidad de opciones públicas.
Perú cuenta con un plan de estudios único en la educación secundaria que busca proporcionar a los estudiantes una base común de aprendizaje, pero que limita la pertinencia y la posibilidad de elección
Perú ha tomado medidas importantes para reducir algunas de las barreras económicas y físicas para acceder a la educación secundaria, con lo que ha facilitado que más estudiantes permanezcan en la escuela y completen la educación obligatoria. En el lado de la demanda, iniciativas como el programa de transferencias monetarias condicionadas Juntos han apoyado la participación de estudiantes de hogares pobres. Perú también ha desarrollado diversos modelos de provisión para atender mejor las necesidades de los estudiantes vulnerables, como el aumento del tiempo de aprendizaje mediante la Jornada Escolar Completa, así como modalidades flexibles para estudiantes rurales de secundaria, como internados y modelos que alternan períodos de enseñanza presencial con aprendizaje individual en el hogar (Barnechea, 2018[52]) (véase el capítulo 2). Aunque su alcance es limitado, estas iniciativas han logrado mejorar los resultados del aprendizaje y las tasas de conclusión de la secundaria (Ministry of Development and Social Inclusion of Peru, 2018[53]; Ministry of Education of Peru, 2021[54]).
Si bien adaptar la oferta educativa ha contribuido a ajustar la educación a los diversos contextos locales de Perú, se ha prestado comparativamente poca atención a diversificar los contenidos que aprenden los estudiantes. El país ofrece un único itinerario para la mayoría de los estudiantes de secundaria, el cual sigue un plan de estudios académico común. Existen opciones muy limitadas para aquellos que prefieren un aprendizaje más aplicado o sobresalen en él. Solo 655 escuelas en todo el país ofrecen Secundaria con Formación Técnica (SFT), que integra formación técnica con estudios generales y permite la transición a la educación terciaria. En conjunto, en estas escuelas apenas está matriculado el 11 % de los 2,91 millones de estudiantes de secundaria de Perú (Ministry of Education of Peru, 2024[5]).Los estudiantes también pueden acceder a los CETPRO, que están más ampliamente disponibles (hay más de 1 900 en todo el país) y ofrecen educación técnica en los niveles CINE 3 o 4. Sin embargo, estos centros suelen ser de poca calidad, ofrecen un acceso limitado a oportunidades de aprendizaje en el trabajo y no proporcionan a los estudiantes los conocimientos básicos ni las certificaciones que les permitirían acceder a la educación terciaria (véase el capítulo 6). Para aumentar las oportunidades de formación aplicada, el MINEDU lanzó la iniciativa Mi Oportunidad Técnica en 2022. Este programa permite que estudiantes del segundo ciclo de la educación secundaria complementen sus estudios regulares con una formación especializada en un CETPRO fuera del horario escolar. Aunque prometedora, la iniciativa sigue en fase piloto y no trata de corregir los problemas estructurales de calidad en los CETPRO previamente mencionados (Ministry of Education of Peru, 2024[5]).
Este enfoque predominantemente integral, basado en un itinerario académico único para la mayoría de los estudiantes de secundaria, presenta ciertas ventajas. Evita los riesgos de los sistemas diferenciados, en los que los estudiantes —a menudo los más desfavorecidos— son asignados a programas considerados de segunda clase o de menor calidad. Sin embargo, dicho enfoque integral también tiene limitaciones, no solo para la educación de los estudiantes, sino también para sus perspectivas después de la escuela, especialmente en un contexto en el que una proporción significativa de estudiantes de secundaria desfavorecidos se incorpora al mercado laboral formal o informal en lugar de cursar educación terciaria. Datos de encuestas de hogares representativos a nivel nacional muestran que la percepción de los estudiantes de que la educación no se ajusta a sus intereses personales a corto y medio plazo es uno de los principales factores asociados al abandono escolar en Perú (Ministry of Education of Peru, 2022[55]). Una estructura más flexible puede aumentar la participación, mejorar las tasas de conclusión del segundo ciclo de la educación secundaria y facilitar una transición más fluida hacia la educación superior y el empleo (Stronati, 2023[56]). Por este motivo, los países de la OCDE ofrecen cada vez más itinerarios diversificados en el segundo ciclo de la educación secundaria, de modo que los estudiantes pueden elegir programas alineados con sus intereses, sus capacidades y las necesidades del mercado laboral. La diversidad puede provenir de programas o itinerarios diferenciados o de ofrecer opciones dentro de un mismo programa, y muchos países combinan ambos enfoques (Stronati, 2023[56]).
Evaluación de la gobernanza: Las políticas de financiamiento y apoyo escolar deben evolucionar para responder a las diversas necesidades de las escuelas
Las políticas de financiamiento escolar no están dirigiendo los recursos hacia donde pueden generar un mayor impacto
Perú ha incrementado significativamente el financiamiento público total y el gasto por estudiante en los últimos dos decenios, con lo que ha respaldado reformas importantes como el aumento de los salarios de los docentes, inversiones en infraestructura y la reducción de la proporción de estudiantes por docente. Prácticamente todo el financiamiento de la educación pública proviene del Gobierno central, del cual una proporción considerable se transfiere a los gobiernos regionales para que lo ejecuten (el 50 % en 2022) (COMEXPERU, 2022[57]) (véase el capítulo 2). Las asignaciones centrales consisten en una transferencia principal para educación destinada a cubrir todos los gastos corrientes y algunos gastos de capital, así como una asignación adicional proveniente de las regalías por recursos naturales (Ministry of Economy and Finance of Peru, 2024[58]). Aunque no existe un porcentaje fijo de las transferencias del canon destinado específicamente a educación, los gobiernos regionales pueden y suelen utilizar estos recursos para financiar proyectos de inversión pública en el sector, como la construcción y mejora de infraestructura educativa. En 2022, las regalías representaron en promedio el 72 % de toda la inversión de capital en educación a nivel regional (COMEXPERU, 2022[57]).
Sin embargo, dos aspectos del modelo de financiamiento educativo de Perú difieren de lo que la evidencia de la OCDE identifica como buenas prácticas en la dotación de recursos a las escuelas. En primer lugar, se presta una atención limitada a la equidad. Ninguna de estas transferencias toma en cuenta las diferencias en las necesidades financieras de las distintas regiones y escuelas. La transferencia principal para educación se basa en el gasto histórico y no en criterios objetivos de necesidad. Los gobiernos subnacionales suelen depender de cabildeo político y solicitudes adicionales de financiamiento al Ministerio de Economía y Finanzas para obtener incrementos presupuestales. Esta práctica ha reforzado las disparidades regionales, ya que las regiones más prósperas o mejor representadas históricamente han conseguido presupuestos más altos (Guadalupe and Rivera, 2020[46]). De manera similar, las transferencias de regalías se asignan principalmente a las regiones y municipalidades productoras, en lugar de distribuirse según las necesidades de gasto o la capacidad fiscal, lo que da lugar a una distribución regresiva de los recursos con la que las municipalidades con menores necesidades financieras reciben una mayor proporción de los fondos (véase el capítulo 2).
En segundo lugar, parece prestarse poca atención a la gestión de la eficiencia general de una amplia red escolar integrada por muchas escuelas pequeñas. Los datos nacionales demográficos y de matriculación sugieren que, si bien se han creado nuevas escuelas y plazas docentes en áreas con crecimiento poblacional, ha habido pocos ajustes en zonas donde la población va en descenso (Guadalupe and Rivera, 2020[46]). La experiencia internacional muestra que los mecanismos de financiamiento histórico ofrecen pocos incentivos para que las autoridades subnacionales o las escuelas reduzcan costos o mejoren la eficiencia, ya que perpetúan los patrones de gasto existentes sin tener en cuenta los cambios demográficos. En respuesta, muchos países de la OCDE han pasado de modelos basados en los costos históricos a fórmulas de financiamiento per cápita ponderado, que, si están bien diseñadas, ajustan mejor los recursos a las necesidades estudiantiles y promueven un sistema educativo más equitativo y eficiente (OECD, 2017[59]).
Las autoridades educativas locales son responsables de brindar apoyo a las escuelas, pero necesitan redoblar su capacidad para hacerlo eficazmente
La estructura de gobernanza de la educación de Perú está compuesta por 26 DRE, que forman parte de los gobiernos regionales y operan bajo el liderazgo técnico del MINEDU, y 224 UGEL, que son gestionadas directamente por las DRE. Las DRE son responsables, entre otras funciones, de adaptar las políticas nacionales al contexto regional, diseñar programas de formación para que las UGEL los implementen con las escuelas, apoyar y capacitar a los especialistas de las UGEL y monitorear su desempeño. A su vez, las UGEL cumplen una función más operativa y trabajan directamente con las escuelas para hacer un seguimiento de los estándares de calidad y brindar orientación y formación a los docentes y directores de centros educativos (véase el capítulo 2). En un país con un vasto territorio y una extensa red escolar, esta estructura de gobernanza de dos niveles no parece excesivamente fragmentada y tiene el potencial de facilitar una prestación de servicios educativos más localizada y efectiva (OECD, 2017[59]).
Sin embargo, a pesar de los esfuerzos realizados por el MINEDU y de socios internacionales con el fin de fortalecer las capacidades regionales y locales, las autoridades subnacionales, en particular las UGEL, no están suficientemente equipadas para cumplir sus responsabilidades de seguimiento y apoyo a las escuelas. Dos grandes problemas socavan su eficacia: la amplitud de sus responsabilidades y la falta de personal cualificado. Más allá de sus funciones pedagógicas principales, las UGEL también asumen una gran variedad de tareas administrativas, como la gestión de la contratación, la evaluación, la remuneración y formación del personal docente público; la supervisión de la infraestructura, el mobiliario y el equipamiento de las escuelas, y la distribución de financiamiento y materiales educativos. La infraestructura también es responsabilidad legal de las municipalidades, lo cual puede generar un solapamiento de funciones. Este extenso mandato, combinado con la limitada dotación de personal técnico, restringe la capacidad de las UGEL para priorizar el apoyo pedagógico y la mejora escolar. La mayoría de las UGEL (134) operan con alrededor de 30 empleados en total, y solo un pequeño número (8) tiene alrededor de 100 trabajadores (Sierra, 2021[60]). No obstante, una mayor dotación de personal no hace necesariamente que la carga de trabajo sea más manejable. Por ejemplo, una UGEL ubicada en un distrito escolar grande y densamente poblado de Lima opera con cerca de 80 empleados, de los cuales alrededor de 35 son responsables de apoyar y monitorear 670 escuelas y más de 6 000 docentes. Algunas UGEL más pequeñas y de zonas más remotas enfrentan problemas similares o incluso mayores de capacidad (Government of Peru, n.d.[61]). Al mismo tiempo, la asignación de personal no parece basarse en criterios de necesidad. Algunos análisis muestran que las UGEL que operan en contextos muy desafiantes, caracterizados por altos porcentajes de escuelas rurales y unidocentes y mayores distancias promedio a las escuelas, tienen proporciones similares o incluso menores de especialistas pedagógicos en comparación con las UGEL de zonas más favorecidas (Alcaíno et al., 2022[40]).
Varios factores han obstaculizado las iniciativas encaminadas a fortalecer estas capacidades. Las rigideces en la gestión del personal y el presupuesto han dificultado que las UGEL ajusten sus equipos o financien actividades esenciales, como el transporte para visitas escolares (Balarin and Escudero, 2018[62]). Tras la adopción de la Ley de Reforma de la Carrera Pública Magisterial, y a partir de 2016, los puestos de especialistas en las UGEL se convirtieron en cargos de carrera cubiertos mediante procesos nacionales competitivos (Alcaíno et al., 2022[40]). Si bien esta es una medida importante para profesionalizar los equipos locales, la apertura de nuevos puestos está altamente regulada y requiere modificaciones formales en el plan de personal y en el presupuesto de las UGEL, los cuales deben ser aprobados de manera centralizada. Las intervenciones pedagógicas diseñadas y financiadas a nivel nacional buscan ayudar a cerrar esta brecha de capacidades. Aunque estas iniciativas han atendido necesidades inmediatas, en algunos casos han pasado por alto a las UGEL, lo que ha contribuido a la fragmentación y, en ciertos casos, ha atraído a personal cualificado ofreciendo salarios más altos (World Bank, 2018[17]).
Calidad de los programas y resultados: Promover medidas para modernizar la enseñanza y fortalecer el aseguramiento de la calidad en las escuelas públicas y privadas
Desde 2016, Perú ha tratado de mejorar la calidad educativa mediante un nuevo plan de estudios que presta especial atención a las habilidades del siglo XXI, las pedagogías activas y la evaluación formativa. El MINEDU ha ampliado el acceso a recursos pedagógicos y curriculares actualizados para los profesores en activo, ha introducido nueva legislación para fortalecer la formación inicial docente y ha definido estándares para ayudar a las escuelas a cumplir unas condiciones esenciales de calidad educativa. A pesar de ello, dos tercios de los estudiantes de 15 años no dominan las competencias básicas en matemáticas y casi la mitad no posee competencias básicas en lectura y ciencias, por lo que el potencial pleno de estas reformas aún no se ha materializado. Basándose en evidencia de la OCDE, esta sección examina políticas que Perú podría plantearse adoptar para catalizar cambios más profundos en las prácticas y los resultados de las escuelas. Analiza medidas para mejorar la calidad de los programas de educación inicial y formula propuestas relativas a la evaluación de los estudiantes, a fin de ayudar a los docentes a usar mejor las evaluaciones y los exámenes como apoyo al aprendizaje y el progreso de los estudiantes. También ofrece sugerencias sobre cómo Perú podría avanzar con los planes para establecer un sistema de aseguramiento de la calidad escolar más coherente que proporcione supervisión más sólida y un modelo más claro de apoyo escolar tanto en el sector público como en el privado.
Recomendación 4.1: Fortalecer la formación inicial docente para ayudar a los docentes a implementar el plan de estudios
Perú ha sentado muchas de las bases para una reforma curricular efectiva. Ha definido estándares claros de aprendizaje y desempeño, recopila datos de manera regular para monitorear el progreso de los estudiantes y ha ampliado el acceso a contenidos pedagógicos actualizados en español y en lenguas indígenas a través de plataformas como PerúEduca y el SIFODS. Sin embargo, como ocurre en muchos países, aún persiste una brecha entre las aspiraciones del plan de estudios y la práctica en el aula. Para remediarlo, es preciso adoptar medidas centradas en las personas imprescindibles para convertir los objetivos curriculares en aprendizajes significativos: los docentes. Si bien será importante fortalecer el apoyo que se brinda en las escuelas a los profesores en activo, por ejemplo, proporcionándoles coaching y asistencia en el puesto de trabajo, dado el gran número de nuevos docentes que ingresan cada año al sistema escolar, elevar los estándares de formación inicial y de ingreso es fundamental para cualquier estrategia orientada a mejorar los resultados de los estudiantes en Perú. Un hito en este sentido fue la introducción, en 2012, de una carrera magisterial basada en el mérito, que incluyó el requisito de que los aspirantes a docentes de escuelas públicas aprueben el examen nacional de habilitación profesional, la Prueba Única Nacional (PUN), para conseguir una plaza permanente. Sin embargo, esta reforma sigue incompleta, ya que no ha ido acompañada de una supervisión ni un apoyo adecuados para mejorar la formación inicial docente, ni de una aplicación sistemática de los requisitos de habilitación profesional. Esta sección se basa en evidencia y experiencias internacionales para proponer las vías que Perú podría seguir para fortalecer la preparación y la selección de los docentes que ingresan a la profesión y la asistencia que se les facilita para desarrollarse a lo largo de sus carreras.
Fortalecer el aseguramiento de la calidad en la FID y apoyar a las instituciones formadoras en la implementación del nuevo plan de estudios de orientación práctica
En Perú, el auge de las instituciones de formación inicial docente (FID) durante los últimos cincuenta años ha incrementado el acceso a oportunidades de educación terciaria, especialmente en las regiones. Sin embargo, esta expansión ha dado lugar a un sector amplio y fragmentado, con muchos proveedores que ofrecen programas de baja calidad. La Ley de Institutos de 2017 reconoció la necesidad de reforzar la preparación de los futuros docentes, introdujo procedimientos de habilitación obligatoria y actualizó el plan de estudios de la FID para poner mayor énfasis en la experiencia práctica en la enseñanza. No obstante, casi diez años después, el avance ha sido lento: solo 48 de 191 institutos han obtenido una licencia, y únicamente 14 programas de educación terciaria en los campos de la educación, la salud y el derecho han sido acreditados.
Fortalecer del aseguramiento de la calidad en la FID puede elevar los estándares de la enseñanza, especialmente si se combina con una aplicación más estricta de los requisitos de habilitación profesional (véase más adelante). La experiencia de los países de la OCDE señala una serie de medidas que Perú podría plantearse adoptar para fortalecer la formación inicial docente:
Redoblar los esfuerzos para conceder licencias y acreditar a los proveedores de FID: Dadas las preocupaciones sobre la calidad que existen, es prioritario acelerar la concesión de licencias, así como la acreditación de instituciones y programas, para asegurar que los institutos pedagógicos y las universidades cumplan con unos estándares mínimos de calidad (véase la recomendación 5.3 del capítulo 5). Para ello, resulta necesario establecer plazos realistas para la obtención de la licencia inicial por parte de los institutos pedagógicos tanto públicos como privados, junto con una mayor capacidad central para garantizar que todas las instituciones terciarias de orientación profesional completen el proceso de obtención de licencias según lo previsto. En el caso de las universidades, a las que la SUNEDU ya ha otorgado las licencias correspondientes, Perú podría plantearse introducir un requisito de renovación periódica de la licencia (por ejemplo, cada seis años) como medio para asegurar que se atiendan las recomendaciones para la concesión de la licencia inicial y se mantengan los estándares. A largo plazo, cuando Perú haya establecido un sistema de acreditación eficaz, este requisito podría sustituirse por una acreditación periódica. En muchos países de la OCDE, la acreditación a nivel de programas es obligatoria para la formación docente y para otras profesiones certificadas de alta especialización (OECD, 2022[63]).
Consolidar la oferta de FID en un número menor de instituciones. Dado que el país cuenta con 191 proveedores de FID, incluidos 104 institutos pedagógicos públicos, garantizar un financiamiento y un apoyo públicos suficientes para la mejora de la calidad resulta un desafío (Ministry of Education of Peru, 2025[64]). En la OCDE, Irlanda ofrece un ejemplo de consolidación, pues ha agrupado a proveedores de menor tamaño en instituciones más grandes como parte de unas iniciativas más amplias destinadas a fortalecer la eficiencia y la calidad de la FID ITE (Sahlberg, 2019[65]). Tales iniciativas pueden ayudar a concentrar los recursos, la capacidad de investigación y el desarrollo docente en un número reducido de instituciones más sólidas, así como favorecer una mayor inversión en especialidades de alta demanda, como la educación intercultural y bilingüe.
La consolidación puede llevarse a cabo tanto mediante las políticas que configuran la oferta de proveedores de FID, como los requisitos para la obtención de licencias, como mediante las que influyen en la demanda, como las medidas que orientan las decisiones de los estudiantes. En cuanto a la oferta, los estudios regionales sobre la oferta y la demanda de FID pueden ayudar a armonizar la oferta con las necesidades previstas en términos de mano de obra. Los programas híbridos de FID, que combinan el aprendizaje remoto con el estudio presencial en campus físicos, también podrían contribuir a atraer a estudiantes en zonas rurales y remotas (véase el capítulo 5). En cuanto a la demanda, aumentar la transparencia sobre los resultados de los estudiantes (por ejemplo, exigiendo a los proveedores de FID que publiquen datos sobre las tasas de éxito de sus egresados en la Prueba Única Nacional) también podría influir en la oferta de FID al orientar la matriculación hacia instituciones más sólidas.
Desarrollar una red de escuelas de práctica para fortalecer el aprendizaje aplicado: En Perú, el plan de estudios de la FID ya incorpora prácticas de enseñanza secuenciadas a lo largo de los estudios, lo que ayuda a que los futuros docentes adquieran experiencia gradualmente junto con los conocimientos y competencias que adquieren en el aula. Sin embargo, los proveedores de FID deben negociar individualmente convenios con escuelas cercanas para las prácticas profesionales, algo que cada vez resulta cada vez más difícil, según diversas partes interesadas. En muchos países de la OCDE y de América Latina, las autoridades educativas ayudan a los proveedores de FID a contactar con escuelas de práctica que cuentan con sólidas culturas de aprendizaje profesional y entornos favorables para los docentes en formación. Estas escuelas se seleccionan en función de criterios como las cualificaciones de los docentes mentores, la diversidad del entorno de aprendizaje (por ejemplo, rural/urbano, multilingüe, multigrado) y la eficacia de las prácticas docentes. Por ejemplo, en Uruguay, las autoridades educativas designan escuelas de práctica para la formación docente. Los docentes mentores en estas escuelas reciben capacitación especializada y una compensación adicional mediante una asignación salarial (OECD, 2021[66]).
Garantizar el cumplimiento de los requisitos de habilitación profesional
La Ley de Reforma Magisterial de 2012 estableció un examen nacional de habilitación (la Prueba Única Nacional, PUN) como condición para acceder a plazas permanentes en la carrera pública magisterial. Esta fue una reforma importante en Perú que buscaba tanto garantizar que los nuevos docentes posean los conocimientos y competencias básicos necesarios para una enseñanza efectiva como mantener la rendición de cuentas en el uso de fondos públicos, en especial porque los salarios nominales se han más que duplicado desde 2015. El examen también constituye un mecanismo para reforzar la rendición de cuentas por parte de los proveedores de FID, especialmente cuando otros mecanismos siguen siendo débiles. Por ello, resulta preocupante que no se esté cumpliendo con el requisito de habilitación y que cuatro de cada diez docentes de escuelas públicas no hayan rendido el examen o no lo hayan aprobado. Si bien el Gobierno necesita cierta flexibilidad para emitir contratos temporales a docentes que no han aprobado la PUN a fin de cubrir necesidades inmediatas de personal y puestos de difícil cobertura, la ausencia de unas expectativas claras o de plazos definidos para obtener la habilitación completa podría llevar a que docentes insuficientemente cualificados permanezcan en las aulas durante períodos prolongados, lo que potencialmente puede perjudicar el aprendizaje de los estudiantes. Como se ha destacado, fortalecer la FID es un primer paso fundamental, ya que el requisito de habilitación profesional solo puede sostenerse sin afectar la dotación de profesores si un número suficiente de egresados bien preparados logra aprobar el examen. A mediano plazo, a medida que mejore la calidad de la FID, algunas medidas complementarias como introducir una formación obligatoria para docentes no habilitados, establecer un plazo claro para aprobar la PUN y fijar límites al número de intentos permitidos contribuirían a garantizar unos estándares mínimos para el ingreso a la carrera docente.
Recomendación 4.2: Aprovechar plenamente las evaluaciones y los exámenes nacionales para apoyar el aprendizaje de los estudiantes
Perú cuenta con evaluaciones estandarizadas consolidadas que monitorean el aprendizaje de los estudiantes en relación con los objetivos del plan de estudios nacional. Estas evaluaciones generan datos valiosos para dar seguimiento al progreso y definir las políticas educativas. Sin embargo, se ha puesto menos énfasis en ayudar a los docentes a utilizar estos datos en el aula y mejorar la enseñanza y el aprendizaje, una tarea particularmente importante en un contexto en el que muchos estudiantes no dominan competencias básicas. Esta sección analiza cómo Perú puede aprovechar mejor sus abundantes datos de evaluación nacional para fortalecer las prácticas docentes. También examina cómo un examen de fin de ciclo bien diseñado podría ayudar a centrar la atención en el aprendizaje, establecer expectativas coherentes entre las escuelas y promover un acceso más equitativo a la educación terciaria.
Ayudar a los docentes a usar los datos de las evaluaciones nacionales para adaptar la enseñanza y mejorar la fiabilidad de sus valoraciones en el aula
Ayudar a los docentes a evaluar de manera fiable el aprendizaje de los estudiantes en relación con los estándares nacionales es esencial para mejorar los resultados educativos. Las evaluaciones nacionales pueden contribuir a este objetivo proporcionando información que sirva para desarrollar recursos pedagógicos como, por ejemplo, materiales que permitan diagnosticar en qué punto del aprendizaje se encuentran los estudiantes, orientaciones sobre cómo actuar cuando están quedándose atrás y estrategias para mejorar la calidad de las valoraciones de los docentes. La experiencia de los países de la OCDE ofrece ejemplos de los tipos de recursos que Perú podría crear para ayudar a los docentes a comprender y atender mejor las necesidades de aprendizaje de los estudiantes.
Utilizar los resultados de las evaluaciones estandarizadas para elaborar recursos que fortalezcan la práctica de evaluación en el aula: Las evaluaciones muestran que en Perú muchos estudiantes no están adquiriendo competencias básicas en los primeros años de escolaridad. Sin embargo, los docentes reciben poca orientación sobre cómo adaptar el plan de estudios a los estudiantes que no han logrado dominar competencias fundamentales, como la lectura y las matemáticas. Los datos de las evaluaciones de 2.º y 4.º grado podrían emplearse para diseñar recursos pedagógicos específicos (como pruebas diagnósticas, orientaciones para elaborar planes individuales de aprendizaje y planes lectivos con actividades de recuperación en áreas fundamentales) que ayuden a los docentes a trabajar con los estudiantes rezagados y a orientar el apoyo hacia las escuelas (véase la recomendación 4.3). Muchos países de la OCDE han utilizado los datos de sus evaluaciones nacionales para diseñar intervenciones que mejoren la enseñanza de matemáticas y lenguaje en la educación primaria, ofreciendo aprendizajes valiosos para Perú. El programa colombiano Todos a Aprender, lanzado en 2011 y ahora conocido como el Programa de Tutorías para el Aprendizaje y la Formación Integral, utiliza los resultados de las evaluaciones estandarizadas nacionales (Pruebas Saber) para identificar escuelas con bajo desempeño y dirigir apoyo hacia ellas. El programa brinda asistencia pedagógica en el mismo centro educativo mediante un modelo de formación en cascada, en el cual formadores nacionales apoyan a docentes mentores, quienes a su vez ayudan a los docentes en el aula a mejorar la enseñanza de lenguaje y matemáticas. Las escuelas que alcanzan metas de mejora, las cuales se miden mediante evaluaciones estandarizadas en 3.º y 5.º grado y la obtención de buenos resultados en el Índice Sintético de Calidad Educativa (ISCE), se gradúan del programa, lo que permite redirigir recursos hacia otras escuelas (Radinger, Echazarra and Guerrero, 2018[67]; SITEAL, 2024[68]).
El momento en que se recogen y reportan los datos de las evaluaciones nacionales también influye en su utilidad en el aula. Perú podría plantearse realizar la prueba más temprano en el año escolar (actualmente se realiza en noviembre y el curso académico culmina en diciembre) para reforzar su propósito formativo. Publicar los resultados antes brindaría a docentes y estudiantes retroalimentación útil para el siguiente curso. Aunque las evaluaciones nacionales de Perú actualmente se llevan a cabo en formato impreso, el país podría avanzar progresivamente hacia su implementación digital, aprovechando la experiencia acumulada con las pruebas digitales en las tres últimas rondas de PISA.
Usar los resultados de las evaluaciones estandarizadas para mejorar la fiabilidad de las valoraciones en el aula: Estas evaluaciones ofrecen puntos de referencia fiables de los conocimientos adquiridos por los estudiantes en relación con los objetivos nacionales de aprendizaje, lo que proporciona una referencia que docentes y estudiantes pueden utilizar para reflexionar y calibrar sus propias valoraciones. Por ejemplo, cuando existen discrepancias notables entre los resultados de las evaluaciones en el aula y los de las evaluaciones nacionales, pueden surgir valiosos debates profesionales dentro de las escuelas sobre cómo se evalúan y comprenden determinadas competencias. Algunos sistemas de la OCDE han desarrollado orientaciones para ayudar a las escuelas a organizar reuniones internas de moderación y utilizar los resultados de las evaluaciones estandarizadas como punto de referencia para discutir los estándares de calificación y la interpretación de criterios. Australia es un buen ejemplo de este enfoque. El Programa de Evaluación Nacional de la Alfabetización y las Competencias Matemáticas (NAPLAN) proporciona a las escuelas una variedad de informes, incluidos los Informes de Análisis de Factores y los Informes de Respuesta de los Estudiantes, que ofrecen información detallada sobre el rendimiento de los estudiantes en diversas competencias, ayudando a los docentes a identificar y responder mejor a las necesidades de aprendizaje. El estado de Victoria también ha desarrollado una guía introductoria para docentes sobre cómo usar los datos del NAPLAN para comprender mejor el rendimiento estudiantil y adaptar las estrategias de enseñanza en consecuencia (Victoria, 2013[69]).
Consolidar y ampliar los materiales de apoyo para la evaluación mediante un banco de recursos en línea adaptado al plan de estudios: Cada vez más países de la OCDE utilizan bancos de recursos para ayudar a los docentes a mejorar la calidad de las evaluaciones en el aula, emitir valoraciones más consistentes y usar los resultados de manera formativa para orientar la enseñanza (OECD, 2023[70]). Entre los recursos prácticos de evaluación que podrían ponerse a disposición a través de PerúEduca o el SIFODS se incluyen ejemplos de elementos y tareas de evaluación, tales como tareas de desempeño o preguntas abiertas en consonancia con los estándares de aprendizaje, matrices de corrección para las preguntas abiertas, ejemplos calificados de trabajos de estudiantes y pautas de retroalimentación para ayudar a los docentes a comunicar con claridad los objetivos de aprendizaje, el progreso hacia esos objetivos y los pasos necesarios para mejorar. Estos recursos no solo facilitan que se hagan valoraciones más fiables sobre el progreso del estudiantado, sino que también fortalecen las competencias de evaluación de los docentes al ayudarlos a diseñar sus propias tareas y criterios de evaluación alineados con los objetivos nacionales de aprendizaje (OECD, 2013[71]).
Considerar la introducción de un examen nacional al finalizar la educación secundaria
En Perú, actualmente no existe un examen nacional que establezca expectativas y certifique la culminación del segundo ciclo de la educación secundaria. Los estudiantes reciben un certificado al finalizar la secundaria, el cual proporciona un registro de sus calificaciones basado en las evaluaciones en el aula. Este certificado es un requisito básico para acceder a la educación terciaria, pero la mayoría de las instituciones de este nivel determinan el ingreso en función de sus propios exámenes (véase el capítulo 5). Esto contrasta con la práctica común en los países de la OCDE, donde los exámenes nacionales suelen utilizarse para certificar la culminación de la educación secundaria y determinar el paso al siguiente nivel.
Incorporar un examen externo dentro de la certificación del segundo ciclo de secundaria podría tener varios beneficios en Perú. Los exámenes externos indican claramente los estándares de aprendizaje esperados a nivel nacional y pueden motivar a docentes y estudiantes a enfocarse en su cumplimiento. Una gran cantidad de investigaciones cuantitativas a gran escala sugieren que los estudiantes de países que cuentan con exámenes externos de finalización escolar obtienen resultados significativamente mejores en las evaluaciones internacionales que los estudiantes de países que no cuentan con dichos exámenes (OECD, 2013[71]). Los exámenes también pueden facilitar las transiciones de los estudiantes más allá de la escuela al proporcionar información fiable tanto a las instituciones educativas como a los empleadores. En este sentido, las pruebas externas al terminar el segundo ciclo de la educación secundaria también pueden promover una mayor equidad, especialmente en el acceso a oportunidades limitadas de educación terciaria (OECD, 2018[72]). En Perú, un examen común único podría hacer que los procesos de admisión a la educación terciaria sean más simples, justos y transparentes, además de aumentar el número de instituciones a las que los estudiantes pueden postular. Además, si dicha prueba se convirtiese en el criterio principal para la admisión a estudios terciarios, podría contribuir a mejorar la coherencia de los estándares en el sector privado. Como los estudiantes de escuelas privadas tendrían que prepararse para el examen, dichas escuelas se verían obligadas a establecer unas expectativas equivalentes al plan de estudios nacional.
Si bien los enfoques respecto a los exámenes de finalización varían considerablemente de unos países de la OCDE a otros, los análisis comparativos muestran varias tendencias comunes, así como evidencia sobre lo que constituye una buena práctica (OECD, 2026[73]). Este análisis muestra la forma en que Perú podría materializar los beneficios educativos de los exámenes, a la vez que mitiga posibles efectos negativos, tales como la reducción del plan de estudios o el aumento de la desmotivación y el abandono escolar si se fijan unos estándares demasiado exigentes. Los siguientes tres aspectos son particularmente relevantes para Perú:
Establecer un núcleo común de asignaturas obligatorias. Casi todos los países de la OCDE incluyen la lengua nacional y las matemáticas como asignaturas obligatorias en su examen de final de ciclo, y suelen ofrecer a los estudiantes la oportunidad de elegir el nivel en el que estudian y certifican las competencias básicas (por ejemplo, nivel básico/avanzado). Esto sería especialmente importante en Perú, donde muchos estudiantes de secundaria tienen una base endeble en estas materias.
Permitir cierto nivel de elección de asignaturas. Esto hace posible que los estudiantes obtengan reconocimiento en áreas que se les dan bien y les interesan, así como en campos que se alinean con sus aspiraciones tras completar la educación secundaria. En Perú, una mayor flexibilidad en las asignaturas evaluadas facilitaría los cambios en el plan de estudios de la educación secundaria que recomienda esta revisión, como el aumento de las materias entre las que se puede elegir en las escuelas secundarias generales y un itinerario de formación profesional mejor definido (véase la recomendación 4.5).
Incluir una variedad de tareas de evaluación en la certificación del segundo ciclo de la educación secundaria: Aunque una gran proporción de la certificación del segundo ciclo de la educación secundaria en Perú tendría que administrarse de manera centralizada para garantizar su fiabilidad y la confianza de las partes interesadas involucradas, incorporar un componente evaluado en el aula —como proyectos, ensayos extensos o tareas prácticas— permitiría a los estudiantes demostrar una gama más amplia de competencias que no son fáciles de plasmar en un examen escrito tradicional y de tiempo limitado. Esto también podría influir positivamente en la enseñanza al fomentar que se preste más atención a habilidades de pensamiento complejo, en detrimento de la memorización mecánica. Tal enfoque sería especialmente valioso para los estudiantes de formación profesional, ya que permitiría el reconocimiento y la certificación de competencias aplicadas que son esenciales para continuar los estudios, formarse o acceder al mercado laboral (véase el capítulo 6).
La reciente reforma del examen de ingreso universitario en Chile ilustra muchos de estos principios en la práctica. En 2022, Chile reemplazó su Prueba de Selección Universitaria (PSU) por la Prueba de Acceso a la Educación Superior (PAES), con el fin de cambiar el enfoque de una evaluación muy centrada en los conocimientos hacia una evaluación basada en competencias. La PAES incluye pruebas obligatorias de lengua nacional y matemáticas, y ofrece dos niveles de matemáticas: un nivel básico para todos los estudiantes y un nivel avanzado para quienes desean cursar carreras que requieren unas habilidades matemáticas superiores (MINEDUC, 2022[74]). La PAES también permite que los estudiantes elijan asignaturas electivas (Ciencias, Historia y Ciencias Sociales) e integra medidas de equidad orientadas a ampliar el acceso a la educación terciaria, como permitir a los estudiantes hacer la prueba múltiples veces y utilizar su puntaje más alto entre todos los intentos (DEMRE, 2022[75]; 2023[76]).
Recomendación 4.3: Fortalecer el sistema de aseguramiento de la calidad para garantizar el cumplimiento de estándares básicos y apoyar mejoras tanto en escuelas públicas como privadas
Perú ha introducido recientemente medidas para fortalecer el aseguramiento de la calidad escolar, incluido un nuevo conjunto de estándares mínimos de calidad que delinean los requisitos esenciales que deben cumplir las escuelas para poder operar y un proceso estándar para autorizar nuevas escuelas públicas e instituciones privadas existentes. Estas reformas sientan una base sólida para elevar la calidad, especialmente en un contexto en el que muchas escuelas aún carecen de instalaciones y recursos adecuados. Sin embargo, por sí solos, estos cambios difícilmente generarán mejoras en la enseñanza y el aprendizaje. Si bien los estándares mínimos son útiles para la autorización inicial de escuelas, proporcionan una orientación limitada sobre cómo fortalecer la práctica pedagógica o crear entornos de aprendizaje más efectivos. Además, no existen directrices claras que ayuden a las UGEL a identificar qué escuelas necesitan más asistencia ni una estrategia nacional definida de mejora escolar que les permita priorizar y adaptar sus actividades de apoyo. Fortalecer el sistema de aseguramiento de la calidad en Perú será particularmente importante en un contexto donde la libertad para elegir escuela está muy extendida y la calidad de la oferta es enormemente desigual. Esta sección explora la manera en que Perú puede tomar como referencia reformas recientes para definir una visión compartida de lo que constituye una buena escuela, mantener unos estándares de calidad e impulsar la mejora tanto en escuelas públicas como en centros privados independientes.
Establecer un liderazgo nacional sólido para el aseguramiento de la calidad escolar
Fortalecer la supervisión y la mejora continua de la calidad en escuelas públicas y privadas es una prioridad urgente para Perú. Para lograrlo no solo será necesario desarrollar la capacidad profesional de las UGEL, como se analiza más adelante (véase la recomendación 4.7), sino también proporcionar una orientación más clara y una supervisión más fuerte respecto de las funciones que se espera que desempeñen las UGEL y las DRE en relación con la autorización de escuelas, el seguimiento continuo y el apoyo posterior. La estructura institucional actual no está bien diseñada para desempeñar este rol, ya que las responsabilidades centrales están fragmentadas entre diversos agentes, todos bajo la autoridad del MINEDU, y la capacidad general sigue siendo limitada en términos de experiencia profesional y recursos. Establecer un liderazgo nacional más fuerte e independiente podría ayudar a garantizar que los procesos de autorización se apliquen de manera consistente en todo el país, al mismo tiempo que se promueve la creación de herramientas y recursos que hagan que el sistema de aseguramiento de la calidad deje de centrarse en el mero cumplimiento de los estándares y apunte hacia la mejora continua. Esto podría incluir el desarrollo, además de los estándares de autorización (Condiciones Básicas), de un marco de evaluación escolar enfocado en la enseñanza y el aprendizaje, el liderazgo pedagógico y el desarrollo docente que pueda orientar los esfuerzos para aumentar la calidad de las escuelas (OECD, 2013[77]).
Por lo tanto, esta revisión recomienda avanzar en la propuesta planteada en el Proyecto Educativo Nacional al 2036, un documento de visión estratégica diseñado para guiar y armonizar las actuaciones en todo el sistema educativo, aunque no es legalmente vinculante. El Proyecto Educativo Nacional al 2036 llama a establecer un liderazgo institucional claro e independiente para monitorear a las escuelas en función de estándares de calidad y apoyar su mejora. Otros países han adoptado diversas estructuras institucionales para supervisar la calidad escolar. En algunos sistemas, un solo organismo de aseguramiento de la calidad es responsable de las escuelas públicas y de las privadas, mientras que en otros se han creado instituciones independientes para atender las necesidades específicas de cada sector (véase el Cuadro 4.1). La experiencia muestra que, independientemente de si las responsabilidades están centralizadas en una entidad o divididas entre varios organismos, lo más importante es contar con equipos específicos con unos mandatos claros, experiencia y suficiente independencia para operar de manera efectiva. En el contexto peruano, donde el aseguramiento de la calidad ya se encuentra distribuido entre varias instituciones, establecer organismos independientes podría acentuar la fragmentación. Al mismo tiempo, dado el alto nivel de autonomía que tienen las escuelas privadas, podría ser útil crear un equipo nacional especializado dentro de un organismo unificado de aseguramiento de la calidad escolar, el cual se centraría en supervisar la calidad en el sector privado independiente mediante estándares y procesos adaptados a su realidad específica.
Independientemente de su estructura, estos equipos deberían tener unos mandatos claros, suficiente autonomía institucional y unos roles bien definidos dentro del sistema de gobernanza general para asegurar coherencia con el trabajo del MINEDU, el SINEACE y las DRE/UGEL. Definir sus planes de trabajo en la legislación (por ejemplo, planes cuatrienales con objetivos claros para la autorización de escuelas privadas y el desarrollo de un marco de calidad) también podría ayudar a sostener los avances y proporcionar estabilidad frente a los cambios políticos.
Cada vez más países de la OCDE cuentan con organismos especializados responsables del aseguramiento de la calidad de las escuelas. Estos organismos buscan mejorar la calidad de la enseñanza y el aprendizaje, y emplean o contratan personal con experiencia profesional en educación entre los que a menudo figuran directores de centros educativos o docentes con trayectoria. Por lo general, monitorean el desempeño del sistema y el aprendizaje de los estudiantes y establecen los procesos y actividades para apoyar la mejora de las escuelas. También funcionan con suficiente autonomía e independencia operativa del Ministerio de Educación para desarrollar conocimientos y recursos especializados a lo largo del tiempo y para proteger la integridad y credibilidad de los procesos de concesión de licencias y evaluación. Algunos ejemplos incluyen:
Una sola agencia de aseguramiento de la calidad para escuelas públicas y privadas financiadas con fondos públicos
En los Países Bajos, donde prácticamente todos los estudiantes de primaria y del primer ciclo de secundaria están matriculados en instituciones privadas financiadas con fondos públicos, la Inspección de Educación de los Países Bajos garantiza la calidad en todas las escuelas utilizando estándares nacionales comunes. Evalúa la calidad educativa mediante inspecciones basadas en los riesgos, supervisa el cumplimiento de las regulaciones nacionales y publica informes públicos sobre el desempeño escolar. La Inspección evalúa la calidad de la enseñanza, los resultados de los estudiantes, el liderazgo y el cumplimiento de requisitos legales en áreas como la gobernanza y la gestión financiera. A nivel del sistema, asesora a los responsables de la formulación políticas en función de sus hallazgos, con lo que contribuye a perfilar las reformas educativas.
De manera similar, en Chile, la Agencia de Calidad de la Educación, creada en 2009 como una entidad independiente con personalidad jurídica y patrimonio propio, supervisa tanto a las escuelas públicas como a las privadas subvencionadas. Esta agencia evalúa los resultados de aprendizaje de los estudiantes mediante evaluaciones estandarizadas nacionales, realiza visitas de inspección, brinda orientación a las escuelas públicas y privadas para avanzar hacia unos estándares nacionales comunes de calidad y publica información sobre el desempeño de cada escuela. La Superintendencia de Educación cumple un rol complementario, pues garantiza el cumplimiento de la normativa educativa, supervisa el uso legal de los recursos, gestiona las reclamaciones y conciencia acerca de los derechos educativos.
Un organismo específico para supervisar la calidad en instituciones privadas independientes
En Inglaterra (Reino Unido), un organismo autónomo, la Inspección de Escuelas Independientes, trabaja junto a la inspección nacional de escuelas, Ofsted, para supervisar y apoyar a las escuelas independientes financiadas de manera privada. La Inspección de Escuelas Independientes aplica un conjunto distinto de estándares de calidad específicos para estas escuelas y trabaja con equipos de inspección conformados por cargos directivos de escuelas independientes, lo cual garantiza que las evaluaciones reflejen los desafíos y contextos particulares de este sector.
En Dubái, la Oficina de Inspección de Escuelas de Dubái se estableció en 2007 con el fin de supervisar a las escuelas privadas independientes. Esta Oficina de Inspección define estándares de calidad que abarcan la enseñanza, el aprendizaje, la gobernanza y la gestión escolar general. Realiza inspecciones anuales para evaluar el desempeño de las escuelas (por ejemplo, los resultados de los estudiantes, la calidad de la enseñanza y el liderazgo), impulsa la mejora mediante una retroalimentación estructurada y publica informes periódicos para informar a las familias y los responsables de la formulación de políticas.
Fuente: OECD (2013[77]), Synergies for Better Learning: An International Perspective on Evaluation and Assessment, OECD Reviews of Evaluation and Assessment in Education, OECD Publishing, París, https://doi.org/10.1787/9789264190658-en; Dutch Inspectorate of Education (n.d.[78]), System level supervision, https://english.onderwijsinspectie.nl/inspection/inspection-of-schools-by-the-dutch-inspectorate-of-education/the-inspectorate%E2%80%99s-approach/system-level-supervision (consultado el 28 de marzo de 2025); Santiago et al. (2017[79]), OECD Reviews of School Recursos: Chile 2017, OECD Reviews of School Resources, OECD Publishing, París, https://doi.org/10.1787/9789264285637-en; Ofsted (2020[80]), The Annual Report of Her Majesty's Chief Inspect of Education, Children's Services and Skills 2019/20, https://www.gov.uk/government/publications/ofsted-annual-report-201920-education-childrens-services-and-skills/the-annual-report-of-her-majestys-chief-inspector-of-education-childrens-services-and-skills-201920 (consultado el 28 de marzo de 2025); Government of Dubai (2021[81]), Dubai Schools Inspection Bureau (DSIB), https://web.khda.gov.ae/en/Resources/Private-education-quality-in-dubai/Dubai-Schools-Inspection-Bureau-(DSIB) (consultado el 24 de marzo de 2025).
Desarrollar un programa de mejora escolar que priorice el apoyo según las necesidades y fortalezca el liderazgo y la colaboración entre pares en las escuelas con bajo desempeño
En Perú, muchas escuelas, incluidas aquellas de muy baja calidad, no están recibiendo suficiente apoyo para mejorar. A la escasa rendición de cuentas y las limitaciones de capacidad en las UGEL se suman otros dos factores que contribuyen a este desafío. En primer lugar, parece no existir una dirección política clara sobre qué escuelas deberían recibir apoyo con carácter prioritario. Remediar esta situación podría ayudar a las UGEL a concentrar sus recursos limitados en las escuelas donde más se necesitan. Perú cuenta con abundantes datos sobre el desempeño escolar que podrían servir como una herramienta para determinar cuáles son las escuelas que requieren más orientación. Como primer paso, el MINEDU tendría que definir un conjunto equilibrado de indicadores comunes a la mayoría de las escuelas que proporcione una visión clara y multidimensional de la calidad escolar. La experiencia internacional señala dos estrategias generales para utilizar estos indicadores con el fin de priorizar el apoyo. Algunos países, como Brasil y Colombia, han desarrollado índices de calidad educativa para definir metas y planes de mejora a nivel del sistema y de las escuelas. Los resultados de desempeño de cada escuela también se ponen a disposición del público para fortalecer la rendición de cuentas. Estos índices resumen información compleja en puntuaciones simples (del 1 al 10) combinando datos sobre el aprendizaje de los estudiantes en pruebas estandarizadas, la progresión escolar y, en el caso de Colombia, otros indicadores como las percepciones de los estudiantes sobre el entorno escolar. Otros países, como los Países Bajos, utilizan los datos relativos a las escuelas principalmente para identificar a las que están en riesgo y necesitan inspección y apoyo, sin hacer públicos los resultados. Sus evaluaciones basadas en los riesgos se fundamentan en un conjunto más amplio de información cuantitativa y cualitativa, que incluye el rendimiento de los estudiantes, los informes financieros de las escuelas, los documentos presentados a la Inspección y «señales de fallo» externas, como quejas o reportajes en los medios de comunicación. Independientemente de por cuál de las dos estrategias se decante Perú, ambas requieren la recopilación regular de datos censales fiables sobre el desempeño de los estudiantes y de las escuelas, así como elegir con cuidado la forma en que se analizará y difundirá dicha información. En particular, si los datos se van a utilizar para impulsar la mejora, los resultados deberán contextualizarse y explicarse a las escuelas y a las autoridades locales en términos que vayan más allá de simples clasificaciones y se centren en los factores asociados al desempeño y en cómo pueden abordarse (OECD, 2021[82]).
Una segunda preocupación en Perú es la ausencia de una estrategia nacional de mejora escolar claramente definida que indique cómo deben apoyar las UGEL a las escuelas. Un modelo basado en redes de colaboración entre escuelas puede ofrecer una estrategia prometedora que Perú podría explorar, tanto porque ha demostrado dar resultados en muchos contextos similares (OECD, 2025[83]) como porque la mayoría de las UGEL carecen de la capacidad necesaria para proporcionar modelos de apoyo más directos por sí mismas. En este sentido, Perú podría aprovechar iniciativas existentes, como las Redes Educativas Rurales (RER) y los Equipos de Trabajo Colegiado, para agrupar escuelas y permitir que aprendan unas de otras. Algunos países de la OCDE que han introducido programas nacionales de redes escolares establecen expectativas explícitas sobre el modo en que las autoridades educativas locales deben usar los datos de desempeño escolar y otros indicadores de calidad para emparejar a las escuelas y facilitar el aprendizaje entre pares. Estas redes suelen incluir escuelas de alto y bajo desempeño con características similares (por ejemplo, tamaño y características demográficas de la comunidad), lo que les permite compartir prácticas y responder a desafíos comunes. Algunos sistemas educativos también ofrecen incentivos para que las escuelas de alto desempeño se involucren en el aprendizaje entre pares. Este enfoque ha sido eficaz en estados como el de Ceará (Brasil), donde las escuelas de alto desempeño reciben financiamiento adicional para ayudar a otras de bajo desempeño a mejorar sus resultados (World Bank, 2020[84])
Sin embargo, la creación de redes escolares puede tener un potencial más limitado en las zonas más desfavorecidas del país, donde hay menos escuelas de alto desempeño. En tales casos, probablemente se necesitarán programas específicos de desarrollo del liderazgo y de coaching para los docentes. En Colombia, por ejemplo, el programa Rectores Líderes Transformadores fue creado para fortalecer el liderazgo en las escuelas públicas, ofreciendo formación intensiva y apoyo técnico a los directores y equipos directivos mientras desarrollaban e implementaban planes de transformación escolar (Mineducación, 2022[85]). En Perú, una estrategia similar podría brindar apoyo específico a los directores de escuelas de zonas rurales y aisladas, especialmente donde los cargos directivos suelen ocuparlos temporalmente docentes.
En lo que respecta a los programas de coaching para docentes, Perú ya cuenta con una base sólida de la que partir, especialmente a través del programa Soporte Pedagógico, que incorporó características que las investigaciones identificaron como elementos clave del desarrollo profesional efectivo. En particular, proporcionó coaching especializado, fomentó la colaboración en el empleo y utilizó modelos y demostraciones de prácticas efectivas, elementos que deberían seguir siendo centrales en futuras iniciativas (Mineducación, 2022[85]). Para ampliar el alcance de los programas de coaching, algunos países de la OCDE han combinado modalidades individuales, grupales e híbridas, especialmente en áreas rurales donde no siempre es viable prestar un apoyo individualizado. En Chile, por ejemplo, los microcentros rurales reúnen a docentes de escuelas multigrado cercanas para brindarles un aprendizaje estructurado entre pares, con el apoyo de facilitadores. La formación se ofrece en modalidades remotas, presenciales o híbridas para adaptarse a las distancias geográficas (Darling-Hammond, Hyler and Gardener, 2017[86]). Convertir el nuevo programa de coaching en una iniciativa emblemática nacional podría ayudar a superar las limitaciones de las medidas de aprendizaje profesional del pasado, que a menudo han estado fragmentadas y han sido de corta duración. Para ello se necesitaría un financiamiento sostenido a largo plazo, materiales desarrollados a nivel central y su realización a través de las UGEL, ya sea directamente o en estrecha colaboración con expertos contratados a nivel central que trabajen con los equipos locales para desarrollar progresivamente su capacidad para liderar el programa a lo largo del tiempo (véase la recomendación 4.7).
Igualdad de oportunidades y acceso: Gestionar la libre elección de escuela entre los sectores público y privado, y diversificar la educación secundaria
Perú ha implementado medidas para promover un acceso más equitativo a una educación escolar de calidad. Programas focalizados como Juntos, Jornada Escolar Completa y los modelos flexibles para estudiantes rurales han ayudado a reducir las barreras financieras y físicas, lo que ha permitido que más jóvenes permanezcan en la escuela y completen la educación obligatoria. Perú también ha comenzado a mitigar algunos de los riesgos de equidad asociados con la libre elección de escuelas al mejorar la información disponible para las familias y probar soluciones para simplificar los procesos de admisión en las escuelas públicas. Sin embargo, los resultados de aprendizaje aún siguen estando estrechamente ligados al origen socioeconómico de los estudiantes, y la segregación escolar es alta en comparación con los estándares internacionales. Alcanzar una mayor equidad requerirá no solo mantener estos esfuerzos, sino también repensar cómo se gestiona y amplía la posibilidad de elección, tanto entre escuelas públicas y privadas como entre los distintos programas de estudio. Esta sección se basa en evidencia y experiencias de la OCDE para sugerir los caminos que Perú podría plantearse tomar con el fin de que todos los estudiantes, independientemente de su origen, tengan un acceso justo a opciones de calidad tanto en el sector público como en el privado.
Recomendación 4.4: Revisar las políticas de admisión y de cobro de tasas, así como la forma en que se comparte la información con las familias, para ayudar a reducir la segregación escolar
En Perú, las familias tienen derecho a enviar a sus hijos a la escuela de su preferencia, pero la naturaleza descentralizada de los procesos de admisión y la falta de regulación de la estructura de tasas han creado barreras significativas para que las familias desfavorecidas puedan ejercer una elección real. Para resolver esta situación, Perú ha puesto en marcha iniciativas prometedoras destinadas a promover una mayor equidad, especialmente exigiendo transparencia en las tasas que cobran las escuelas privadas y lanzando en fase piloto una plataforma centralizada de admisión para las escuelas públicas que asigna las vacantes basándose en criterios claros y objetivos. Sin embargo, como Perú presenta el nivel más alto de segregación socioeconómica en la escolarización en comparación con los países de la OCDE, aún existe un margen considerable para ampliar estos esfuerzos con el fin de asegurar que los estudiantes desfavorecidos tengan un acceso más equitativo a las escuelas de alta demanda y reducir las brechas socioeconómicas en todo el sistema. En el sector público, para lograrlo podría ser necesario refinar los criterios de admisión en la plataforma para dar mayor prioridad a estudiantes desfavorecidos y enriquecer la información disponible para las familias. En el sector privado independiente, revisar las políticas de admisión y de cobro de tasas, así como introducir apoyos financieros focalizados, podría ayudar a aumentar el acceso a las oportunidades académicas y sociales que suelen ofrecer las escuelas privadas de calidad.
Ampliar una plataforma centralizada y transparente de admisión escolar
El proyecto piloto peruano para la admisión centralizada (Matrícula Digital) es un paso bienvenido hacia un proceso más justo y transparente, ya que asigna las vacantes escolares a estudiantes basándose en criterios claros y objetivos, y utiliza la distribución aleatoria para las plazas restantes. Este enfoque contribuye a reducir la influencia de factores como el origen socioeconómico del estudiante, las preferencias del director de la escuela o los pagos informales en las admisiones. Además, la plataforma permite al MINEDU responder con flexibilidad a los cambios en la demanda de matriculación en centros públicos. Por ejemplo, durante la pandemia, el MINEDU puso trasladar muy rápidamente a escuelas públicas a más de 100 000 estudiantes cuyas familias ya no podían costear las tasas de instituciones privadas (Elacqua et al., 2023[87]). Por ello, Perú debería considerar expandir este sistema a todas las escuelas públicas y, a largo plazo, evaluar la idoneidad de su uso también en el sector privado. De este modo, varias características de la plataforma podrían perfeccionarse para maximizar su impacto en la reducción de disparidades.
Una de las mejoras consistiría en ampliar los criterios de admisión para priorizar la asignación de plazas en función del origen socioeconómico del estudiante, lo que ayudaría a fomentar una mayor diversidad, especialmente en escuelas públicas con alta demanda. Esto podría hacerse reservando plazas para estudiantes de bajos ingresos o de grupos minoritarios en escuelas públicas muy demandadas (OECD, 2019[43]). Por ejemplo, España utiliza un sistema similar que combina la elección de las familias con salvaguardias para asegurar que los estudiantes desfavorecidos no queden excluidos de las escuelas más demandadas. En las escuelas con más solicitudes que plazas vacantes, se tienen en cuenta factores como los bajos ingresos familiares, la discapacidad del estudiante, si tiene hermanos ya matriculados y la proximidad del domicilio o del lugar de trabajo de los padres (Educagob, 2025[88]).
Otra característica que podría mejorarse es la forma en que se presentan los datos a las familias. Integrar el nuevo sistema centralizado de postulación en Identicole podría ofrecer varias ventajas. Como Identicole ya proporciona información sobre las escuelas públicas y privadas, puede facilitar unas comparaciones más completas, especialmente en zonas desfavorecidas donde las escuelas públicas a menudo compiten con escuelas privadas independientes de bajo costo, algunas de las cuales es posible que ofrezcan una educación de menor calidad. Enriquecer Identicole con indicadores de valor agregado, en lugar de depender únicamente de los puntajes brutos obtenidos por los estudiantes en los exámenes, daría a las familias una imagen más clara y representativa de la calidad escolar. Por ejemplo, el sitio My School de Australia, lanzado en 2010 por la Autoridad Australiana de Currículo, Evaluación e Informes (ACARA, por sus siglas en inglés), permite a las familias comparar los resultados de una escuela en las evaluaciones estandarizadas y el progreso de sus estudiantes a lo largo del tiempo con el promedio nacional y con un grupo de escuelas similares. Este grupo de comparación incluye escuelas donde los contextos de los estudiantes (como el nivel educativo y la ocupación de sus padres y madres) y los factores comunitarios (como el aislamiento geográfico, la proporción de estudiantes indígenas y un indicador de desventaja para estudiantes que no tienen el inglés como lengua materna) son similares (Boeskens, 2016[89]).
Una tercera característica tiene que ver con el diseño y la accesibilidad de la plataforma. El proyecto piloto peruano ya es compatible con dispositivos móviles, una función esencial dada la gran cantidad de familias que no cuentan con una computadora en su hogar. A medida que el sistema crezca a nivel nacional, preservar y optimizar aún más esta usabilidad móvil será clave para garantizar un acceso equitativo para todos los usuarios. Medidas de apoyo complementarias, como los videotutoriales, un centro de ayuda y capacitación para el personal escolar y de las UGEL (a quienes las familias con frecuencia solicitan orientación), podrían ayudar aún más a quienes tienen bajos niveles de alfabetización digital a utilizar el sistema con confianza (Elacqua et al., 2021[90]).
Revisar las políticas de admisión y de cobro de tasas en el sector privado para mejorar la inclusión social
Las escuelas privadas independientes tienen libertad para definir su propia estructura de tasas y pueden evaluar tanto el rendimiento académico como la capacidad de pago de las familias al admitir estudiantes. El MINEDU ha adoptado medidas importantes, como introducir legislación para mejorar la transparencia de las tasas escolares, exigir que las instituciones privadas reserven vacantes para estudiantes con necesidades educativas especiales (NEE) y prohibir la expulsión debida al impago de tasas. Sin embargo, aún se podría hacer más para garantizar que la matriculación en escuelas privadas, en particular en aquellas de mayor prestigio y calidad, no esté limitada por los ingresos familiares y para crear unas condiciones que favorezcan unos procesos de admisión más inclusivos. Esto es importante para que más estudiantes de bajos ingresos puedan beneficiarse de las ventajas que estas escuelas ofrecen en términos de opciones para continuar formándose y oportunidades en el mercado laboral.
La experiencia internacional muestra dos vías que Perú podría explorar para promover una mayor inclusión social en las escuelas privadas independientes. Una opción es regular las políticas de admisión para asegurar que los estudiantes desfavorecidos tengan mejor acceso a las escuelas privadas. Al igual que con el proceso de admisión centralizada en las escuelas públicas, se podría exigir que las escuelas privadas independientes reserven un porcentaje de sus vacantes para estudiantes en una situación socioeconómica desfavorecida o apliquen criterios académicos ajustados para su admisión. Esto podría ayudar a reducir la segregación y promover una mayor diversidad en la composición de su alumnado. Una segunda vía para subsanar las barreras financieras es revisar las políticas de cobro de tasas y ampliar la ayuda económica para los estudiantes desfavorecidos. El Gobierno podría establecer como condición que las escuelas privadas que cobren unas tasas elevadas asignen un número determinado de vacantes gratuitas a estudiantes de bajos ingresos, utilizando las tasas pagadas por las familias de mayores recursos para subvencionar su educación. Por ejemplo, en Chile, hasta 2021, las escuelas que cobraban tasas estaban obligadas a destinar hasta el 10 % de los ingresos que obtenían con ellas a financiar becas (MINEDUC, n.d.[91]). En el caso de las escuelas privadas de menor costo, el Gobierno podría introducir incentivos como subvenciones o becas para los estudiantes que asistan a centros educativos que cumplan unos estándares básicos de calidad. Este enfoque contribuiría a reducir las barreras económicas y a promover el cumplimiento de los requisitos de autorización (véase el Cuadro 4.2).
Los mecanismos de financiamiento público de la educación privada pueden otorgarse directamente a los operadores de escuelas privadas (subvenciones del lado de la demanda, como reducciones fiscales o subvenciones públicas), así como a los hogares con hijos matriculados en la educación privada (subvenciones del lado de la oferta, como cupones, desgravaciones fiscales o deducciones tributarias). Independientemente de si el financiamiento público se otorga a las escuelas privadas mediante mecanismos del lado de la demanda o del lado de la oferta, los gobiernos pueden establecer los criterios que las escuelas deben cumplir para recibir apoyo financiero público. Estos pueden incluir requisitos de autorización y acreditación iniciales vinculados al cumplimiento de diversos estándares de calidad por parte de las escuelas, por ejemplo, en lo que respecta a las cualificaciones del personal, los planes de estudios y la participación en procesos de evaluación y medición, entre otros. Estos son algunos ejemplos:
Desde la década de 1980, Chile cuenta con un programa de cupones a gran escala. La Ley de Subvención Escolar Preferencial (SEP) de 2008 trató de reducir las admisiones selectivas y mejorar la calidad mediante la concesión de financiamiento adicional a las escuelas en las que se matriculasen estudiantes desfavorecidos, y al mismo tiempo introdujo condiciones relacionadas con las admisiones y el desempeño. Para acceder a los fondos SEP, las escuelas públicas y privadas subvencionadas debían dejar de cobrar tasas a los estudiantes que reuniesen determinados requisitos y abstenerse de aplicar procesos selectivos de admisión. También se les exigía firmar un acuerdo con el Ministerio de Educación que detallara un plan de mejoramiento escolar y metas en materia de calidad, cuyo progreso sería monitoreado por la Agencia de la Calidad de la Educación. Estas disposiciones fueron reforzadas posteriormente por la Ley de Inclusión de 2016, que prohibió de forma general la selección basada en criterios académicos o socioeconómicos en todas las escuelas subvencionadas.
En Chequia, las escuelas privadas reciben subvenciones estatales con cargo al presupuesto nacional a través de las autoridades regionales. Los fondos se asignan en función de un contrato que especifica las actividades educativas para las cuales se otorgan las subvenciones y el número de estudiantes a los que beneficiarán. Las escuelas que cumplen con los requisitos administrativos básicos, como presentar informes financieros y de actividades correspondientes a subvenciones anteriores, reciben la «subvención básica». Aquellas escuelas que cumplen con criterios de calidad adicionales, como obtener una evaluación positiva de la Inspección Escolar checa, reciben una subvención incrementada, incentivando así la mejora de la calidad.
En países como los Países Bajos, Dinamarca y Suecia, donde el financiamiento de las escuelas privadas proviene principalmente de fuentes públicas, se exige que las escuelas privadas cumplan con las mismas regulaciones y estándares de calidad que las escuelas públicas. Por lo general, las Inspecciones Nacionales se aseguran de que todas las escuelas cumplan con dichos estándares.
Fuente: BCN (2018[92]), Subvención Escolar Preferencial, https://www.bcn.cl/portal/leyfacil/recurso/subvencion-escolar-preferencial (consultado el 24 de abril de 2025); Eurydice (2025[93]), Funding in education. Early childhood and school education funding, https://eurydice.eacea.ec.europa.eu/eurypedia/czechia/early-childhood-and-school-education-funding#3_1_6_Private_education (consultado el 25 de abril de 2025); ECNAIS (2018[94]), Public funding of independent schools, 549_5_Funding independent schools_2018_11_07.pdf; Boeskens (2016[95]), Regulating Publicly Funded Private Schools: A Literature Review on Equity and Effectiveness, OECD Education Working Paper No. 147,
Recomendación 4.5: Aumentar la diversidad y las opciones disponibles en el segundo ciclo de la educación secundaria
Perú ha logrado avances significativos en la ampliación de la participación escolar y la reducción de las tasas de abandono durante el último decenio. Sin embargo, los datos nacionales muestran que el abandono escolar sigue siendo elevado, especialmente en los puntos de transición, y los estudiantes continúan dejando los estudios a lo largo de toda la secundaria. Si bien las presiones económicas y las largas distancias de desplazamiento, en particular en las zonas remotas y rurales, siguen siendo barreras importantes, también contribuye la escasa involucración de los estudiantes (Ministry of Education of Peru, 2022[55]). A muchos jóvenes les cuesta entender la relevancia de sus estudios y, con frecuencia, priorizan el trabajo sobre la continuación de su educación (Rojas et al., 2024[96]). Esta sección analiza cómo introducir una mayor variedad de asignaturas y programas entre los que elegir en el segundo ciclo de la educación secundaria podría ayudar a mejorar el compromiso, la motivación y la permanencia de los estudiantes.
Introducir una mayor diversidad de asignaturas y programas dentro del segundo ciclo de la educación secundaria general
Perú ha intentado diversificar la oferta de educación secundaria adaptando la oferta para reflejar mejor las realidades de los estudiantes en todo el país. Iniciativas como la Jornada Escolar Completa y los modelos flexibles para estudiantes rurales reflejan un creciente reconocimiento de que las metodologías uniformes no se ajustan adecuadamente a los diversos contextos de Perú. Estas iniciativas son valiosas y deben recibir un apoyo continuo, siendo el siguiente paso centrarse en evaluar su efectividad y expandir los componentes o modelos que generen más impacto.
Sin embargo, aunque los modelos de provisión han evolucionado, se ha prestado comparativamente menos atención a diversificar el contenido y la estructura de los contenidos que los estudiantes aprenden. En comparación con los niveles inferiores de escolaridad, los estudiantes del segundo ciclo de la educación secundaria son más independientes y tienen una gama más amplia de intereses. También se encuentran en una etapa de transición, preparándose para diferentes trayectorias más allá de la escuela. Esto es particularmente evidente en Perú, donde la matriculación en el segundo ciclo de la educación secundaria obligatoria ha crecido de manera significativa, de modo que ahora sus estudiantes son más numerosos y diversos. Ofrecer más opciones en esta etapa es, por lo tanto, una alternativa que vale la pena explorar, tanto para dar a los estudiantes un papel más activo en su educación, lo que puede fomentar su motivación y compromiso, como para prepararlos mejor para la siguiente etapa de su vida.
Una opción de política sería ampliar la oferta de asignaturas en el segundo ciclo de la educación secundaria general, en la que actualmente están matriculados la mayoría de los estudiantes y que ofrece un único plan de estudios de orientación académica sin apenas flexibilidad o diferenciación. Un enfoque común en los países de la OCDE es combinar un conjunto de asignaturas obligatorias, como la lengua materna y las matemáticas, con optativas que permiten a los estudiantes explorar sus intereses y adquirir conocimientos especializados. Algunos sistemas estructuran aún más esta elección mediante la definición de perfiles de programas que agrupan asignaturas relacionadas (por ejemplo, ciencias y matemáticas, o lenguas y literatura). Estos perfiles pueden establecerse a nivel nacional o ser determinados por las propias escuelas según su capacidad y recursos (OECD, 2024[97]). En el contexto de Perú, donde las escuelas son muy variadas en términos de tamaño y recursos, será importante ofrecer flexibilidad en el modo en que se articula la posibilidad de elección (véase más adelante).
Al introducir más opciones, Perú podría plantearse ampliar la disponibilidad de opciones de formación profesional para estudiantes de secundaria. Esto es particularmente relevante en un contexto donde los empleadores demandan muchos egresados de secundaria con competencias técnicas y aplicadas. En Perú ya hay iniciativas prometedoras en marcha, como Secundaria con Formación Técnica (SFT) y Mi Oportunidad Técnica. Estos programas permiten que los estudiantes del segundo ciclo de la educación secundaria desarrollen tanto competencias académicas como aplicadas, y convendría ampliarlos. Sin embargo, algunos aspectos de su diseño podrían fortalecerse. Por ejemplo, Mi Oportunidad Técnica exige que los estudiantes asistan a CETPRO fuera del horario escolar habitual, lo que añade una presión adicional a sus apretadas agendas. A medida que Perú introduzca una mayor variedad de asignaturas en el segundo ciclo de la educación secundaria general, será posible replantear esta estructura. Los estudiantes que cursen un itinerario más aplicado podrían centrarse en las asignaturas académicas esenciales del plan común y seleccionar asignaturas aplicadas a través de los CETPRO como parte de su plan de estudios regular. De este modo, la experiencia de aprendizaje sería más equilibrada y se evitaría sobrecargar a los estudiantes con un plan de estudios académico completo y capacitación adicional fuera del horario escolar. Paralelamente, garantizar la calidad y pertinencia de la oferta de los CETPRO será fundamental para que esta vía combinada tenga éxito. El capítulo 6 de la presente revisión detalla las medidas que Perú podría adoptar para fortalecer los CETPRO, complementando los esfuerzos para rediseñar las opciones técnico-profesionales en el segundo ciclo de la educación secundaria.
Toda decisión de introducir más opciones debería ir acompañada de orientación e información para los estudiantes (y sus familias) sobre los programas disponibles y los tipos de oportunidades que ofrecen después de la escuela. La investigación de la OCDE muestra que brindar esta orientación desde temprano puede ser particularmente beneficioso, en especial para contrarrestar la forma en que el origen socioeconómico puede limitar las aspiraciones de los estudiantes y la relevancia percibida de la escuela, lo cual es una preocupación en Perú (Perico E Santos, 2023[33]).
Apoyar la ampliación de la oferta de asignaturas y programas en escuelas pequeñas y rurales
Ampliar la oferta de asignaturas y los itinerarios de aprendizaje más aplicado en el segundo ciclo de la educación secundaria puede ayudar a que el aprendizaje sea más pertinente y atractivo para los estudiantes. No obstante, tales reformas requieren una planificación cuidadosa para evitar agravar las desigualdades existentes. Las escuelas pequeñas y de zonas remotas pueden tener más dificultades que las escuelas grandes para ofrecer una amplia variedad de asignaturas y para conseguir socios que ayuden a proporcionar oportunidades de aprendizaje aplicado.
Perú podría explorar dos enfoques para asegurar que las opciones de los estudiantes no estén injustamente limitadas por el tamaño o la ubicación de su escuela. El primero consiste en garantizar que todas las escuelas secundarias ofrezcan un núcleo común relativamente amplio de asignaturas académicas obligatorias, con flexibilidad para añadir otras asignaturas, incluidas las aplicadas, según las necesidades locales y la experiencia de los docentes. En la Columbia Británica (Canadá), por ejemplo, poco más de la mitad de las clases a las que asisten los estudiantes deben provenir de áreas disciplinarias específicas, como Lengua, Matemáticas y Ciencias, mientras que eligen el resto. Las asignaturas optativas pueden incluir materias adicionales en áreas como Ciencias o Artes, o bien experiencias laborales y cursos de oficios. Este modelo proporciona una base común amplia para todos los estudiantes, independientemente del contexto escolar o del programa por el que opten. El segundo enfoque, complementario, podría consistir en crear consorcios locales que conecten las escuelas secundarias con otras instituciones locales de educación y formación y que aprovechen la tecnología para ampliar la gama de asignaturas a las que pueden acceder los estudiantes. Los consorcios estarían integrados por escuelas secundarias, CETPRO, instituciones de educación terciaria y empleadores para ofrecer programas aplicados alineados con las necesidades económicas locales. Al conectar distintas instituciones y compartir recursos, estos consorcios podrían aumentar el acceso a cursos especializados o aplicados, incluso mediante formatos híbridos. También podrían ayudar a ampliar el programa Mi Oportunidad Técnica. Modelos integrados similares son una característica clave de los sistemas consolidados de formación profesional en países como Alemania y Austria (Musset et al., 2013[98]).
Buena gobernanza: Alinear el financiamiento y el apoyo a la mejora con las necesidades específicas de las escuelas
Las medidas de política analizadas anteriormente —como apoyar el despliegue del nuevo plan de estudios, promover una elección escolar más justa y diversificar los itinerarios de aprendizaje— pueden ayudar a mejorar tanto la calidad como la equidad del sistema escolar peruano. Pero para que estas reformas se traduzcan en mejores experiencias de aprendizaje en las aulas, las escuelas deben contar con las condiciones adecuadas, a saber: financiamiento suficiente, una supervisión más sólida y un apoyo específico que permita a los docentes enseñar de manera efectiva y a los estudiantes aprender en entornos seguros y motivadores. Para lograrlo, las políticas de financiamiento y de apoyo desempeñarán un papel fundamental. Basándose en la evidencia de la OCDE y en la experiencia de diferentes países, los ejemplos siguientes muestran maneras en que Perú puede fortalecer su marco de financiamiento escolar y desarrollar la capacidad de las autoridades educativas locales para monitorear el progreso e impulsar la mejora escolar.
Recomendación 4.6: Alinear mejor el financiamiento escolar con las necesidades locales mediante una fórmula de financiamiento escolar ponderado y políticas de redistribución más sólidas
Perú ha incrementado significativamente el financiamiento de la educación escolar, tanto en términos reales como nominales. El hecho de que se haya mantenido este nivel de inversión, incluso cuando se están produciendo restricciones fiscales, refleja la creciente prioridad del sector en la agenda política nacional. Sin embargo, para mejorar la equidad y la calidad entre regiones y escuelas, es preciso prestar mayor atención a la forma en que se asignan los recursos y velar por que refleje mejor las necesidades y al mismo tiempo subsane las ineficiencias. Actualmente, las transferencias centrales a las escuelas se basan en gran medida en los costos históricos y no en el número de estudiantes que se matriculan ni en las condiciones operativas reales de cada escuela. Mientras tanto, los fondos adicionales provenientes de las transferencias de participación en recursos, que desempeñan un papel clave en las inversiones para infraestructura escolar, se dirigen de manera desproporcionada a las provincias productoras, que también son de las más ricas. En consecuencia, los recursos no siempre están en consonancia con las necesidades locales y los cambios demográficos, y las asignaciones tienden a reforzar, en lugar de corregir, las inequidades.
Plantearse revisar el financiamiento escolar como parte de un análisis más amplio de la red escolar
A nivel internacional, cada vez se reconoce más que unas fórmulas de financiamiento bien diseñadas son herramientas efectivas para distribuir el gasto corriente de manera eficiente, equitativa y transparente. Muchos países utilizan mecanismos de asignación de recursos basados en fórmulas que comprenden una asignación básica por estudiante o por clase (variable según el año escolar o el nivel educativo) y fondos adicionales para contextos educativos o necesidades específicas de los estudiantes (por ejemplo, formación profesional, educación bilingüe, zonas rurales). Es crucial ponderar con cuidado estos factores, ya que influyen directamente en la provisión de educación. Por ejemplo, unas fórmulas estrictas por estudiante pueden incentivar una mayor eficiencia al favorecer a escuelas más grandes con mayor número de estudiantes, mientras que unas fórmulas con ponderaciones de equidad más mercadas (por ejemplo, para escuelas rurales o estudiantes indígenas) pueden promover la equidad vertical al asignar montos diferentes en función de las distintas necesidades educativas. Dada la necesidad de fortalecer tanto la eficiencia como la equidad en la red escolar peruana, podría ser valioso diseñar una fórmula simple de financiamiento que combine una asignación básica por estudiante con un pequeño número de indicadores de equidad cuidadosamente seleccionados, como el aislamiento geográfico o el número de estudiantes de bajos ingresos y hablantes no nativos de español matriculados.
No obstante, una nueva fórmula de financiamiento no puede mejorar por sí sola la equidad y la calidad si persisten las ineficiencias en el gasto. Si bien se han creado nuevas escuelas y cargos docentes en respuesta al crecimiento poblacional, el ajuste en las zonas donde la matriculación ha disminuido ha sido limitado. Como resultado, Perú mantiene una red escolar grande integrada por muchas escuelas pequeñas, que a menudo tienen dificultades para ofrecer educación de una calidad suficiente. Revisar y reorganizar la red escolar será esencial para hacer un mejor uso de los recursos limitados y mejorar las condiciones de aprendizaje para todos los estudiantes.
La experiencia de la OCDE muestra que las reformas de la red escolar se pueden acometer por distintas vías, como cierres, fusiones, el uso compartido de instalaciones o el agrupamiento de escuelas bajo una administración común. Dada la diversidad geográfica de Perú y los problemas que tienen las comunidades rurales y remotas para acceder a la educación, será crucial asegurarse de que cualquier reorganización mantenga una cobertura territorial adecuada. Portugal ofrece un ejemplo relevante de cómo se puede llevar a cabo la consolidación garantizando la equidad. A partir de 2005, el país inició una ambiciosa reforma para racionalizar su red escolar y corregir las disparidades regionales, con la cual redujo el número de escuelas públicas en más del 47 % en diez años. Para mitigar los posibles efectos disruptivos de estas reformas, Portugal implementó una serie de medidas complementarias, tales como consultas regulares con las autoridades locales y las comunidades, inversión dirigida a mejorar la infraestructura en las escuelas beneficiarias y transporte garantizado para cubrir mayores distancias (OECD, 2018[99]; Santiago et al., 2016[100]). Es importante destacar que las escuelas públicas fueron reorganizadas en agrupaciones que compartían recursos y operaban bajo un liderazgo conjunto, lo cual ayudó a consolidar la experiencia, ampliar la oferta curricular y extracurricular, reducir el aislamiento de los docentes rurales y permitir que los directores se concentraran más en el liderazgo pedagógico al consolidar funciones administrativas en toda la agrupación (OECD, 2022[101]).
Complementar la fórmula de financiamiento con mecanismos de igualación más sólidos
Asegurarse de que el principal mecanismo de asignación de fondos en educación refleje las necesidades es un primer paso crucial hacia una distribución más equitativa del financiamiento entre regiones y escuelas. No obstante, seguirá habiendo disparidades regionales en términos de inversión a menos que las fuentes de financiamiento adicional, particularmente las transferencias por participación en los ingresos, se alineen mejor con la capacidad de las regiones para generar ingresos y sus necesidades educativas no satisfechas. Esto es especialmente relevante para las transferencias por canon, que representan, en promedio, el 72 % del total de inversiones de capital en educación y hasta el 100 % en algunas regiones, como Puno y Callao (COMEXPERU, 2022[57]). En la actualidad, estas transferencias van principalmente a las provincias productoras, lo que genera un efecto regresivo, ya que las municipalidades con menores necesidades financieras reciben más recursos.
A Perú le convendría revisar el sistema de transferencias por canon para reflejar mejor las necesidades de gasto y la capacidad fiscal a nivel subnacional. Como ha recomendado la OCDE, esto deberá acompañarse de reformas más amplias de la política fiscal que, por ejemplo, aumenten de manera gradual los poderes tributarios de los gobiernos regionales y promuevan que el sistema de transferencias incentive la recaudación local de impuestos, por ejemplo, condicionando una parte de las transferencias a incrementos en la recaudación tributaria (OECD, 2023[102]) . La reforma acometida en 2011 en Colombia con el fin de modificar la distribución de regalías ofrece lecciones valiosas para Perú. Esta reforma amplió la distribución de regalías para incluir a todas las municipalidades, en lugar de limitarla a las regiones productoras de recursos. También introdujo nuevos criterios de asignación basados en factores como el tamaño de la población, los niveles de pobreza, las tasas de desempleo y las necesidades de inversión, de modo que ayudó a canalizar más recursos hacia las regiones y municipalidades de bajos ingresos (OECD, 2023[102]; Haddad, Bonet-Morón and Pérez-Valbuena, 2022[103]).
Recomendación 4.7 Fortalecer la capacidad de las autoridades educativas locales para supervisar y apoyar la mejora escolar
En la extensa red escolar y el vasto territorio de Perú, las autoridades educativas locales desempeñan un papel vital como vínculo más cercano con las escuelas. Sin embargo, a pesar de las medidas adoptadas por el MINEDU y socios internacionales con el fin de fortalecer las capacidades regionales y locales, los avances han sido lentos. Los organismos subnacionales, particularmente las UGEL, se enfrentan a importantes desafíos, entre los que se incluyen la sobrecarga de tareas administrativas, unos recursos limitados y, en algunos casos, independencia profesional restringida por el hecho de que en las decisiones influyen consideraciones políticas o prácticas clientelistas. Para que las UGEL puedan desempeñar un papel efectivo en la mejora de las escuelas, será esencial aliviar su carga administrativa, al tiempo que se fomentan conexiones con agentes locales con unas capacidades profesionales sólidas y una gran independencia.
Simplificar las responsabilidades de las UGEL para que se concentren en la supervisión y el acompañamiento a las escuelas
Si bien Perú ya ha dado pasos para simplificar la burocracia del sistema escolar mediante iniciativas como Escritorio Limpio, que busca reducir la carga administrativa eliminando trámites innecesarios y dejando a los directores de los centros educativos más tiempo para ejercer un liderazgo pedagógico, se requieren esfuerzos adicionales para aliviar la carga administrativa de las UGEL. Las inversiones continuas en sistemas digitales serán clave, dado que actualmente menos del 13 % de las escuelas primarias y secundarias tienen acceso a una computadora portátil o de escritorio y menos del 5 % cuentan con conexión a internet (Ministry of Education of Peru, 2024[5]). Al automatizar tareas rutinarias, Perú puede reducir significativamente las demandas burocráticas y permitir que las UGEL se concentren en sus responsabilidades principales de asistencia y supervisión pedagógicas. Las inversiones en digitalización han sido un elemento central de esfuerzos de simplificación similares en países de la OCDE como Chile y Estonia, donde iniciativas nacionales como Todos al Aula y «e-kool» han introducido herramientas digitales para automatizar procesos administrativos, mejorar la comunicación con el Ministerio de Educación y, en última instancia, reducir la carga administrativa de las escuelas y las autoridades educativas.
Repensar algunas de las responsabilidades actualmente asignadas a las UGEL y redistribuirlas de manera más estratégica podría ayudar aún más a liberar recursos para concentrarse en la supervisión y el acompañamiento a las escuelas. Un área relevante es la planificación de la red escolar y la gestión de las infraestructuras, que podrían administrarse de manera más efectiva a nivel regional. Las autoridades regionales podrían desempeñar un papel más potente en la identificación de oportunidades para prestar servicios compartidos, o agrupar o consolidar escuelas, así como en la coordinación de la planificación de las infraestructuras salvando los límites administrativos de las UGEL. El fortalecimiento de esta función a nivel regional será especialmente importante si Perú decide revisar su red escolar, como se ha recomendado en el presente informe (véase la recomendación 4.6).
Invertir en las capacidades profesionales de las UGEL para supervisar y apoyar la mejora escolar
A medida que se simplifiquen las responsabilidades administrativas y se libere tiempo del personal, un desafío clave será asegurar que los equipos de las UGEL cuenten con las competencias y los recursos adecuados para autorizar escuelas y cumplir funciones de apoyo pedagógico. Perú podría plantearse seguir dos vías prometedoras para lograrlo. La primera es fomentar una mayor colaboración entre las UGEL y otras organizaciones con presencia local, una sólida experiencia técnica e independencia profesional para contribuir a esfuerzos específicos de mejora escolar. Un ejemplo relevante es el programa Opportunity Areas (Áreas de Oportunidad) (2017–2022) del Reino Unido, que buscaba fortalecer la capacidad de los sistemas educativos locales en 12 regiones con desventajas persistentes. La iniciativa estableció alianzas locales entre las autoridades educativas, las escuelas y agentes externos, como ONG y universidades, para codiseñar e implementar estrategias de mejora a medida. También proporcionó financiamiento y apoyo técnico dirigido a fortalecer el liderazgo local, incorporar experiencia especializada y promover la colaboración entre escuelas (GOV.UK, 2022[104]).
Sin embargo, depender de alianzas más sólidas puede ser menos factible en las zonas más dispersas y desfavorecidas de Perú, donde establecer colaboraciones resulta más difícil debido a la escasa capacidad local y al menor número de posibles organizaciones asociadas. En estos contextos, el MINEDU podría intervenir de manera más activa en el refuerzo de la función de apoyo pedagógico de las UGEL mediante la incorporación de experiencia técnica dentro de los equipos locales. Actualmente, las intervenciones pedagógicas diseñadas y financiadas a nivel central a veces dependen de expertos externos que trabajan directamente con las escuelas. Si bien estas iniciativas brindan un apoyo valioso para la mejora escolar, en ocasiones se han llevado a cabo con una participación insuficiente de las UGEL, y han captado a trabajadores cualificados de los equipos de estas ofreciéndoles unos salarios más altos. Una forma de fortalecer la capacidad de las UGEL podría ser integrar a estos expertos de manera más sistemática en los equipos locales, priorizando a las UGEL que operan en contextos particularmente complejos, donde las proporciones de personal son más bajas a pesar de que las necesidades son mayores. Actividades como las visitas conjuntas a escuelas, las sesiones de capacitación cofacilitadas y la mentoría estructurada podrían llevarse a cabo en colaboración con estos expertos, de modo que el personal de las UGEL pueda adquirir gradualmente experiencia y asumir un rol más proactivo en el apoyo a las escuelas.
Referencias
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← 1. Los soles peruanos (PEN) se convirtieron a dólares internacionales utilizando el tipo de cambio implícito de paridad del poder adquisitivo (PPA) para el año correspondiente, según datos del Fondo Monetario Internacional (FMI). FMI (2025), Tipo de cambio implícito de PPA, disponible en: https://www.imf.org/external/datamapper/PPPEX@WEO/PER?zoom=PER&highlight=PER