En los últimos años, Perú ha priorizado el refuerzo de la atención y educación de la primera infancia, al considerarla la base del aprendizaje posterior. El resultado ha sido una matriculación elevada de los niños de entre 3 y 5 años y una fuerza de trabajo relativamente bien cualificada. No obstante, la participación de los niños más pequeños continúa siendo reducida y se concentra en centros no formales, que disponen de menos infraestructuras y apoyo pedagógico. Este capítulo explica el modo en que Perú puede aprovechar la evidencia y la experiencia de la OCDE para fortalecer el liderazgo del sistema, orientar la expansión del sector hacia los niños y las niñas vulnerables, reforzar el aseguramiento de la calidad y utilizar mejor los datos para respaldar la mejora continua en toda la AEPI.
Educación y competencias en Perú
Resumen
Durante el último decenio, Perú ha logrado consolidar la segunda etapa de la atención y educación de la primera infancia (AEPI) como una base fundamental para el éxito educativo de los jóvenes del país. Hoy en día, un porcentaje muy alto de niños de entre 3 y 5 años están inscritos en la educación preescolar, y la mayoría asisten a instituciones públicas, formales y reguladas. La adopción del plan de estudios nacional ha mejorado la alineación con la educación primaria y la mayoría de los docentes de AEPI cuentan con títulos de educación terciaria. Estos avances se vieron respaldados por una creciente inversión pública y posteriormente han tenido resultados positivos para los niños que asistieron a la educación preescolar formal. Además, recientemente el Gobierno ha manifestado su intención de ofrecer servicios educativos y de atención de alta calidad para los niños menores de tres años mediante la introducción del programa EduCuna.
Sin embargo, aún quedan retos por superar para poder garantizar que la AEPI proporcione a todos los niños y las niñas de Perú un buen comienzo en la vida. El sistema de la AEPI todavía no brinda una atención adecuada a los niños y niñas más pequeños, ya que la participación de los menores de tres años en programas del nivel CINE 01 todavía está por debajo de la media de la OCDE y de la OCDE-ALC y se concentra en entornos no formales (PRONOEI) con infraestructuras deficientes y un apoyo pedagógico limitado. Los tipos de interacciones de alta calidad previstos en el plan de estudios tampoco se han concretado aún en los centros de educación preescolar, debido a la ausencia de un marco general de calidad de la AEPI que establezca estándares claros de calidad para la prestación de servicios. También hay margen para aprovechar mejor los sistemas de datos de Perú con el fin de supervisar y fundamentar las políticas de educación temprana.
Este capítulo destaca cómo Perú puede aprender de las investigaciones y experiencias políticas de los países de la OCDE para avanzar en su firme compromiso con la agenda de desarrollo de la primera infancia. Analiza vías para reforzar el liderazgo de los programas de aprendizaje y atención de la primera infancia y para aprovechar mejor su amplia infraestructura de datos. También explora estrategias para orientar la expansión de los servicios para niños menores de tres años hacia los grupos más vulnerables y para hacer que la escolarización temprana sea una opción atractiva para todas las familias mediante las inversiones en calidad. Por último, examina formas de avanzar en la aplicación del plan de estudios nacional en materia de AEPI, impulsar los procesos de aprendizaje y mejora profesionales en los entornos de AEPI y reforzar el aseguramiento de la calidad a medida que el sector se expande.
Sección I: Contiene una evaluación general del sector de la atención y educación de la primera infancia (AEPI) en Perú en relación con los principios de calidad, equidad y buena gobernanza.
Sección II: Formula recomendaciones sobre cómo Perú puede tomar como referencia las políticas y prácticas de la OCDE para seguir mejorando el rendimiento de la AEPI en estos tres ámbitos.
Fuente: Creación del autor
Descripción general del desempeño: aunque Perú ha logrado avances notables en la ampliación de la educación preescolar, es preciso redoblar los esfuerzos para llegar a los niños más pequeños y reducir las desigualdades en el acceso y la calidad
Perú ha logrado altas tasas de participación en la educación preescolar, sobre todo entre los niños de 4 y 5 años, gracias a los esfuerzos sostenidos destinados a ampliar el acceso a la educación pública formal
Según los datos más recientes de la OCDE, la matriculación en educación preescolar (CINE 02, Ciclo II) entre los niños de 3 a 5 años en Perú alcanzó el 94 % en 2023, por encima de la media de la OCDE del 84 % y de la media de la OCDE-ALC del 69 %. La matriculación aumentó más de un 10 % desde 2013, lo que supone un logro importante en comparación con las tendencias observadas en la mayoría de los países de la región (véase la Figura 3.3). Si bien la matriculación en el grupo de edad de cinco años es prácticamente universal en la mayoría de los países de la OCDE, incluidos los países de la OCDE-ALC, Perú destaca por alcanzar altas tasas de participación en los programas del nivel CINE 0 dirigidos a niños de 4 (99 %) y 3 (83 %) años (véase la Figura 3.3). La educación preescolar en Perú es predominantemente pública, y el 75 % de los niños estaban matriculados en instituciones públicas en 2023, por encima de los promedios de la OCDE y la OCDE-ALC (67 % y 73 %, respectivamente) (OECD, 2023[1]).
Los datos administrativos nacionales muestran que, de los 1,6 millones de niños peruanos matriculados en programas de educación preescolar en 2024, el 93 % asistía a centros de educación preescolar formal (atención escolarizada), de los cuales el 88 % asistía a jardines de infancia (jardín, para niños de 3 a 5 años) y el 12 %, a centros integrados por edades (cuna jardín, para niños de 0 a 5 años), mientras que el 7 % restante asistía a centros comunitarios o familiares no formales (atención no escolarizada) (PRONOEI Ciclo II) (Ministry of Education of Peru, 2024[2]). Esto refleja las medidas adoptadas por el Ministerio de Educación (MINEDU) durante el último decenio con el objetivo de incrementar la cobertura de los programas preescolares formales, como la transformación de cerca de 5 000 PRONOEI de zonas urbanas en jardines de infancia entre 2014 y 2018 (National Council of Education of Peru, 2021[3]; Ministry of Education of Peru, 2015[4]). En consonancia con las elevadas tasas generales de participación en la educación preescolar según los datos internacionales, los datos de la encuesta nacional de 2023 indican que las diferencias en la matriculación entre niños y niñas y entre zonas urbanas y rurales son mínimas. Sin embargo, siguió habiendo una diferencia del 12 % en la matriculación entre los niños del quintil superior y del quintil inferior de la distribución socioeconómica (INEI, 2024[5]).
Nota: No se incluyen los programas de educación especial para niños con discapacidades (PRITE y CEBE).
La matriculación en servicios de AEPI de niños menores de tres años continúa siendo baja y se concentra en programas no formales
A diferencia de lo que ocurre en el nivel preescolar, en Perú la participación en programas de desarrollo educativo de la primera infancia (CINE 01, Ciclo I) entre los niños menores de tres años es baja: fue solo del 6 % en 2023, por debajo de la media de la OCDE del 36 % y de la media de la OCDE-ALC del 9 %. Esto refleja un avance insignificante en relación con la tasa de participación del 3 % en 2013 (OECD, 2023[6]). A los dos años, alrededor del 13 % de los niños y las niñas peruanos asisten a servicios de AEPI, porcentaje que se multiplica por más de seis a los tres años (véase la Figura 3.3). En 2024, las matriculaciones se concentran en programas no formales, y el 65 % de los aproximadamente 70 000 niños menores de tres años que participan en la AEPI asisten a PRONOEI de ciclo I (Ministry of Education of Peru, 2024[2]). Estos programas se desarrollan principalmente en zonas rurales y urbanas periféricas donde no hay servicios formales de AEPI y realizan actividades como reuniones con padres e hijos, actividades grupales infantiles, visitas educativas y aprendizaje en familia, dependiendo de si son centros comunitarios o familiares. Otro 34 % de los niños pequeños que participan en programas del nivel CINE 01 asisten a centros integrados por edades (cuna jardín), y solo alrededor del 1 % asiste a guarderías (cuna) en todo el país. En ambos casos, estos centros se encuentran con mayor frecuencia en zonas urbanas (Ministry of Education of Peru, 2024[2]). También se observa un fuerte gradiente socioeconómico en la participación en todos los tipos de programas del nivel CINE 01: según datos administrativos nacionales, el 76 % de los niños menores de tres años matriculados en cunas jardín y cunas y el 47 % de los niños matriculados en programas no formales vivían en el 20 % de los hogares más ricos (Ministry of Education of Peru, 2024[2]).
Perú ha incrementado significativamente el gasto por niño destinado a AEPI, pero persisten los desequilibrios regionales, lo que da lugar a una prestación y una calidad desiguales de los servicios en todo el país
La inversión pública de Perú en atención y educación de la primera infancia («educación inicial», en su conjunto) en relación con el PIB fue del 0,5 % en 2022, inferior a la media de la OCDE, que fue del 0,8 %, y un nivel intermedio entre los países de la OCDE-ALC (OECD, 2025[7]). La inversión pública se concentra en la educación preescolar debido a la elevada cobertura de la oferta pública en este nivel educativo en comparación con la muy baja cobertura de los programas de desarrollo educativo de la primera infancia. Entre 2015 y 2022, la inversión en relación con el PIB disminuyó un 10 % en Perú, ligeramente por debajo del descenso del 13 % observado en los países de la OCDE-ALC sobre los que se dispone de datos (Chile, Costa Rica y México), mientras que aumentó un 11 % de media en los países de la OCDE (OECD, 2025[7]; OECD, 2024[8]).
Sin embargo, gracias al crecimiento económico sostenido de Perú, el gasto público por niño ha aumentado en los últimos dos decenios. En 2023, el gasto por niño en educación preescolar alcanzó los 2 242 dólares estadounidenses en PPA, lo que significa que prácticamente se cuadriplicó (aumento del 3,8 %) en términos reales con respecto a 2004, el mayor aumento relativo en comparación con otros países de la OCDE-ALC (véase la Figura 3.3). Esto es especialmente notable si se tiene en cuenta el crecimiento de la matriculación en la educación preescolar durante el mismo período. El gasto de capital parece haber representado una gran parte del aumento del gasto. Por ejemplo, la inversión en la mejora y ampliación de la infraestructura educativa en el nivel de la AEPI aumentó notablemente, pues se multiplicó por más de 20 en términos nominales, de 17,9 millones de soles (aproximadamente 11,1 millones1 de dólares estadounidenses en PPA) en 2012 a 424,4 millones de soles (aproximadamente 255,5 millones de dólares estadounidenses en PPA) en 2015 (Banco Mundial, 2018[9]).
Al igual que en otros niveles de la educación obligatoria (véase el capítulo 4), las inversiones en AEPI en Perú se caracterizan por los desequilibrios regionales. Por ejemplo, en 2022, el gasto del Gobierno central por niño en una de las regiones con mayor financiamiento, Moquegua, era más del doble que en una de las regiones con menor financiamiento, Ucayali, a pesar de que esta última se enfrentaba a unas dificultades socioeconómicas considerablemente mayores (véase la Figura 3.3).
La educación preescolar está relacionada con buenos resultados educativos para los niños en Perú, en especial para aquellos que asistieron a centros formales
Mediante el uso de encuestas longitudinales y datos administrativos, las investigaciones han demostrado que existe una relación positiva entre la participación en la educación preescolar y los resultados educativos de los niños en Perú en aspectos como las habilidades cognitivas a los cinco años, las calificaciones y las competencias en lengua y matemáticas en la escuela primaria, y las competencias socioemocionales en la infancia media (de 6 a 12 años) (Cueto et al., 2016[10]; Majerowicz Nieto, 2016[11]; Arapa et al., 2021[12]; Díaz, 2006[13]). Los estudios que comparan el impacto de diferentes tipos de programas de educación preescolar coinciden en que los efectos positivos son mayores y, en ocasiones, se limitan a los niños matriculados en jardines, en contraposición a los programas no formales (PRONOEI).
En Perú, los estudiantes de 15 años que cursaron AEPI durante dos años o más también muestran un mejor rendimiento en matemáticas en el Programa para la Evaluación Internacional de Alumnos (PISA), en comparación con los estudiantes que recibieron AEPI menos de dos años o que no la recibieron en absoluto (véase la Figura 3.3). Además, la probabilidad de repetir al menos un curso en cualquier nivel educativo se reduce a la mitad cuando un estudiante ha recibido educación preescolar durante al menos un año, en comparación con un tiempo menor. Ambas diferencias siguen siendo estadísticamente significativas después de tener en cuenta la situación socioeconómica de la familia y la escuela. En general, aunque se refieren a los patrones de participación de hace diez años, estos resultados ponen de relieve lo valiosa que resulta la participación en la AEPI en Perú para favorecer el éxito educativo de los niños y la importancia de ampliar el acceso a los servicios formales de AEPI desde una edad más temprana, de modo que toda la sociedad disfrute de estos beneficios.
Sin embargo, los indicadores de desarrollo infantil han mostrado pocas mejoras en los últimos años
Las medidas adoptadas por Perú con el fin de mejorar su sistema de AEPI forman parte de una agenda política más amplia que tiene como objetivo promover el desarrollo integral de la primera infancia. Al igual que otros países de la región de América Latina y el Caribe, Perú se enfrenta a importantes retos para garantizar las condiciones que ayuden a todos los niños a desarrollarse adecuadamente en materia de salud, aprendizaje y bienestar psicosocial. El seguimiento nacional de los objetivos de desarrollo infantil indica que los resultados han mejorado poco en los últimos años (véase la Figura 3.3). En lo que respecta a la salud infantil, por ejemplo, en 2023 la anemia afectaba al 43 % de los niños de entre 6 y 35 meses, mientras que el 13 % de los niños menores de tres años sufría malnutrición crónica. En ambos casos, estas cifras habían cambiado poco respecto a los niveles de 2018. Los indicadores del desarrollo cognitivo y socioemocional de los niños también resultan preocupantes. Por ejemplo, según la Encuesta Demográfica y de Salud Familiar (ENDES) de 2023, menos de la mitad (44 %) de los niños de entre 9 y 36 meses se comunicaban de forma eficaz verbalmente, alrededor de un tercio (36 %) de los niños de entre 24 y 71 meses lograban una regulación conductual y emocional eficaz, y menos de la mitad (42 %) de los niños de entre 24 y 36 meses participaban en juegos simbólicos y dibujaban. Estas cifras no muestran ninguna mejora con respecto a 2018 (INEI, 2025[14]). Numerosas investigaciones ponen de relieve la relación fundamental entre la salud de los niños y su aprendizaje y desarrollo tempranos y, por lo tanto, la necesidad de impulsar políticas que apoyen a las familias desde el embarazo y durante los primeros años de vida para garantizar que en el entorno familiar se den unas condiciones adecuadas para el desarrollo cerebral y físico de los niños (OECD, 2025[15]).
Nota: En el panel A, (1) CINE 01 se refiere a niños menores de 3 años, y CINE 02 a niños de 3 a 5 años, y (2) los países se clasifican en orden ascendente según las tasas de matriculación a los 3 años. Para los 4 y 5 años, las cifras de matriculación incluyen la educación primaria. El panel C muestra las puntuaciones medias en matemáticas en el informe PISA, con el error estándar indicado por las barras.
Fuente: OCDE (2023[6]), Enrolment rate by age, https://data-explorer.OCDE.org/s/30s; IEU (2023[16]), Initial Government funding per pre-primary student, constant $PPP, https://databrowser.uis.unesco.org/; INEI (2023[17]), Gasto Público Por Alumno en Educación Básica Regular, Según Nivel Educativo y Departamento, 2013-2022, https://m.inei.gob.pe/estadisticas/indice-tematico/education/; OCDE (2023[18]), PISA 2022 Results (Volume II): Learning During – and From – Disruption, PISA, OCDE Publishing, París, https://doi.org/10.1787/a97db61c-en; INEI (2025[14]) Encuesta Demográfica y de Salud Familiar, https://proyectos.inei.gob.pe/endes/
Evaluación de la gobernanza: Perú ha establecido políticas intersectoriales para promover el desarrollo integral de la infancia, pero se necesita un liderazgo institucional más claro y un mejor uso de los datos para impulsar la reforma en el sector de la AEPI
Perú cuenta con un sistema unitario de AEPI en el que el MINEDU tiene la responsabilidad principal de supervisar los servicios educativos para niños menores de seis años, con una sólida base para la colaboración intersectorial
En Perú, la responsabilidad principal de supervisar los entornos de AEPI para niños menores de seis años, tanto formales como no formales, recae en el Ministerio de Educación (MINEDU). Al igual que con otros niveles de educación, el MINEDU es responsable de determinar las políticas y regulaciones de la AEPI de manera centralizada, pero su implementación es una competencia compartida con las Direcciones Regionales de Educación (DRE) y las Unidades de Gestión Educativa Local (UGEL) (véase el capítulo 2). Además, la Ley General de Educación exige al MINEDU que coordine las responsabilidades normativas, de supervisión y presupuestarias con otros sectores y entidades, entre ellos el Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social (MIDIS), el Ministerio de Salud (MINSA) y el Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables (MIMP). Esto sitúa al sistema unitario de AEPI de Perú y su modelo de gobernanza intersectorial en el contexto de una agenda política más amplia para favorecer el desarrollo integral de la primera infancia (Desarrollo Infantil Temprano, DIT).
El enfoque intersectorial peruano para el desarrollo de la primera infancia se concretó por primera vez en el Plan Nacional de Acción por la Infancia y la Adolescencia (PNAIA) de 2012-2021 y las directrices de 2016 Primero la Infancia, que identificaron siete resultados prioritarios en materia de desarrollo físico, cognitivo y socioemocional que los niños menores de seis años deben alcanzar, así como los indicadores y factores coadyuvantes conexos. Las directrices fueron aprobadas por diez ministerios, entre ellos el MINEDU, el MIDIS, el MIMP y el MINSA. Estos marcos se basaban en pruebas científicas, estaban vinculados a orientaciones políticas para la intervención y estaban respaldados por un Programa Presupuestal Orientado a Resultados para el Desarrollo Infantil Temprano (PPoR DIT) (Guerrero, 2019[19]).
Sobre esta base, en 2021 se aprobaron formalmente la actual Política Nacional Multisectorial para las Niñas, Niños y Adolescentes al 2030 (PNMNNA) y las directrices conexas. La política designa al MIMP como la institución líder general y establece una comisión multisectorial permanente encargada de reforzar la cooperación entre las entidades gubernamentales y de supervisar los avances en la implementación. Asimismo, la política cuenta con un importante respaldo financiero. En 2024, en el marco de la PNMNNA, el gasto público en niñas, niños y adolescentes (GPNNA) alcanzó los 57 millones de soles peruanos (aproximadamente 32 millones de dólares estadounidenses en PPA), lo que representa un aumento del 32 % con respecto a 2020. Los servicios educativos representaron el 63 % del GPNNA tanto en 2023 como en 2024 (Ministry of Education of Peru, 2024[2]).
Entre sus aspectos positivos, la política destaca por primera vez la contribución de los dos niveles de atención y educación de la primera infancia (AEPI) —ciclo I y ciclo II— a la agenda más amplia del desarrollo infantil, lo que supone un cambio con respecto a estrategias anteriores que, en gran medida, pasaban por alto el papel del ciclo I. En apoyo de ello, el nuevo marco asigna al MINEDU la responsabilidad de liderar el objetivo prioritario (uno de los cinco) de fortalecer el desarrollo de la autonomía de los niños y niñas a través de la educación básica. Se trata de un paso positivo, ya que las investigaciones demuestran que la participación en una AEPI de alta calidad, incluso durante los tres primeros años de vida, puede reportar importantes beneficios a los niños en muchas de las áreas relacionadas con los objetivos clave de las políticas de desarrollo de la primera infancia de Perú (OECD, 2018[20]).
En el marco de estas estrategias, Perú cuenta con diversos programas para proporcionar un apoyo integrado a las familias con niños pequeños, entre los que destacan Juntos y el Programa Nacional Cuna Más, ambos gestionados por el MIDIS. Juntos es un programa de lucha contra la pobreza creado en 2005 como una transferencia monetaria condicionada para familias que viven en situación de pobreza y pobreza extrema en zonas rurales y urbanas, cuya cobertura se amplió en 2021 a todas las localidades, incluidas las zonas urbanas. Juntos ofrece incentivos monetarios a los hogares para que cumplan con compromisos en materia de salud y educación, como garantizar la vacunación, los suplementos de hierro, del cribado de la anemia y el seguimiento del crecimiento de los niños pequeños. En 2021, el programa introdujo una transferencia adicional para mujeres embarazadas y recién nacidos. Las pruebas demuestran los amplios beneficios de Juntos para los niños pequeños, entre los que se incluyen un mayor uso de los servicios de salud, mejores resultados educativos y un desarrollo nutricional y cognitivo más sólido, en especial cuando los niños participan en el programa durante los primeros cuatro años de vida (OECD, 2023[21]; Sánchez, Meléndez and Behrman, 2020[22]; UNICEF, 2025[23]). El Programa Nacional Cuna Más, creado en 2012, apoya el desarrollo de los niños menores de tres años que viven en situación de pobreza mediante un servicio de guardería en las zonas urbanas y un servicio de apoyo a las familias en las zonas rurales, el cual ofrece servicios relacionados con la nutrición, la salud, el aprendizaje temprano y el desarrollo de capacidades para los padres y otros cuidadores principales. También lo hace proporcionando asistencia desde el embarazo y durante los primeros años a través del servicio de apoyo familiar (OECD, 2019[24]). Las evaluaciones muestran efectos positivos en el desarrollo cognitivo y del lenguaje de los niños, una reducción de la crianza severa y una mayor probabilidad de que posteriormente estos niños y niñas estén matriculados en la educación preescolar (Araujo, Dormal and Schady, 2018[25]; Araujo et al., 2021[26]; Castro Aguirre et al., 2024[27]). Si bien la cobertura sigue siendo limitada (llegó al 21 % de la población objetivo en 2023), ha crecido significativamente desde 2014, cuando solo alcanzaba al 12 % (OECD, 2019[24]; Ministry of Development and Social Inclusion of Peru, 2024[28]). Sin embargo, el potencial de la AEPI para contribuir al programa de desarrollo de la primera infancia se ve limitado por una división poco clara de responsabilidades entre los distintos sectores gubernamentales y una coordinación limitada en la prestación de servicios.
La estructura unitaria del sistema de AEPI de Perú significa que la responsabilidad principal de los entornos de atención y educación de la primera infancia recae en el MINEDU, aunque con el modelo de gobernanza intersectorial el MIDIS, el MIMP y el MINSA también tienen algunas competencias. No obstante, el MINEDU aún necesita desarrollar la capacidad para ejercer un liderazgo estratégico en el sector de la AEPI, sobre todo en lo que respecta a la prestación de servicios para niños menores de tres años, ámbito en el que Perú presenta las mayores brechas de participación en la AEPI en comparación con la OCDE y otros países de la OCDE-ALC.
El desarrollo integral de la primera infancia requiere, naturalmente, un enfoque intersectorial. El MIDIS se encuentra en una posición idónea para asumir el liderazgo en los ámbitos de la salud y la protección social en contextos de alta pobreza. Además, el Programa Nacional Cuna Más incluye un componente de aprendizaje temprano que tiene en cuenta las oportunidades de desarrollo (por ejemplo, espacios, materiales, experiencias) que se deben proporcionar a los niños según sus necesidades. Sin embargo, es necesario integrar más los objetivos educativos desde el principio para todos los niños, no solo para los que participan en servicios de atención específicos. Uno de los principales retos para Perú es integrar de forma más deliberada el desarrollo cognitivo y socioemocional básico en los diferentes programas dirigidos a la primera infancia, sobre todo a los niños menores de tres años, a fin de asegurar que no solo estén sanos y protegidos, sino que también reciban apoyo en su aprendizaje temprano.
La política multisectorial PNMNNA identifica al MINEDU como la institución responsable de los servicios educativos, incluidos los destinados a la primera infancia, e incluye las tasas de participación tanto en el ciclo I como en el ciclo II como indicadores relevantes. Esto ofrece una valiosa oportunidad para dirigir más atención y recursos hacia la atención y educación de la primera infancia. Sin embargo, la política aún deja sin resolver cómo se articulan las medidas que deben implementar los diferentes ministerios. También carece de objetivos, metas e indicadores concretos para orientar la expansión de los servicios de AEPI, en particular en lo que respecta a la calidad y los resultados en materia de desarrollo, aparte del vínculo afectivo seguro con los cuidadores principales. Las partes interesadas entrevistadas señalaron que los avances en la aplicación de los planes de políticas multisectoriales eran limitados debido a que los modelos de gobernanza no especificaban suficientemente las responsabilidades de cada sector y a que el liderazgo efectivo era limitado, una cuestión que se planteó en relación con la PNAIA (Guerrero, 2019[19]) y que se reconoció en los documentos oficiales de la PNMNNA (Ministry of Women and Vulnerable Populations of Peru, 2024[29]).
Esta falta de liderazgo institucional a nivel nacional también contribuye a la fragmentación en la prestación de servicios sobre el terreno. Además de una orientación operativa más clara para aplicar la visión nacional, es esencial una mayor coordinación en el punto de prestación de los servicios para que las estrategias intersectoriales funcionen en la práctica. A pesar de que existen ejemplos positivos, como el Programa Nacional de Alimentación Escolar (Qali Warma, ahora renombrado Wasi Mikuna), dirigido por el MIDIS y distribuido a través de las escuelas públicas en estrecha coordinación con el MINEDU, las partes interesadas también señalaron una coordinación insuficiente en la prestación de servicios locales en general. Profesionales de diferentes sectores y organizaciones suelen trabajar por separado con las familias y los niños pequeños, en lugar de facilitarles acceso a una gama más amplia de apoyos y servicios complementarios. Esta fragmentación se ve agravada por el hecho de que el personal local suele carecer de las competencias especializadas necesarias para servir de enlace y mediar entre los diferentes proveedores de servicios y, por lo tanto, para ayudar a las familias a orientarse en los diversos lenguajes y sistemas profesionales implicados y guiarlas hacia los servicios más adecuados.
Perú cuenta con sistemas de datos exhaustivos a nivel de la AEPI, pero es preciso mejorar su integración y accesibilidad para aprovechar plenamente su potencial para influir en las políticas y las prácticas
Al igual que en otros niveles educativos, la notable infraestructura de datos de Perú tiene el potencial de mejorar la gobernanza y la eficacia de su sector de la AEPI. El Sistema de Información de Apoyo a la Gestión de la Institución Educativa (SIAGIE) del MINEDU permite realizar un seguimiento de la trayectoria de cada niño y niña desde su ingreso en el sistema educativo, gracias a la disponibilidad de identificadores permanentes individuales. El SIAGIE se utiliza para supervisar la participación de los niños en la AEPI, tanto en los servicios de nivel CINE 01 (Ciclo I) como en los de preescolar (Ciclo II), lo que permite realizar análisis comparativos entre diferentes regiones y niveles socioeconómicos. Esta información administrativa es fundamental para obtener una visión detallada de los patrones de participación en diferentes zonas del país y distintos sectores de su población.
Además, Perú ha asumido el reto de medir los resultados del desarrollo de los niños de cinco años matriculados en servicios de AEPI, así como la calidad de los entornos de aprendizaje en sus aulas. Un logro importante ha sido la adaptación del estudio Medición de la Calidad y los Resultados del Aprendizaje Temprano (MELQO) al contexto peruano, basándose en la experiencia de Colombia. El estudio MELQO se llevó a cabo en Perú en 2017 y 2019 con muestras representativas a nivel nacional de servicios de AEPI dirigidos a niños de cinco años, lo que permitió obtener información sobre el nivel de calidad de sus estructuras y procesos mediante observaciones directas en el aula e informes de los docentes y los responsables de los centros (módulo MELE). También se recopiló información sobre el aprendizaje y el desarrollo tempranos de los niños en los ámbitos de las matemáticas, la comunicación, las habilidades socioemocionales, la función ejecutiva y las habilidades motoras mediante evaluaciones directas e informes de los educadores (módulo CDL). En 2024 se llevó a cabo una nueva recopilación de datos, que pasó a denominarse Monitoreo de la Calidad de los Entornos de Aprendizaje y Desarrollo Infantil Temprano (MEDIT). En lo que respecta a los resultados del desarrollo infantil en términos más generales, la capacidad de seguimiento también se ha reforzado con la inclusión de un módulo específico sobre el desarrollo temprano en la encuesta nacional de salud anual (ENDES) desde 2015.
La gran cantidad de información proporcionada por la MELQO o el MEDIT y otros conjuntos de datos nacionales representa un activo importante para supervisar la calidad y evaluar las políticas de AEPI en Perú, y solo existen casos equivalentes en unos pocos países de la OCDE. Por ejemplo, los datos de la MELQO se han utilizado para identificar aspectos de los servicios de AEPI de Perú asociados a mejores resultados para los niños, como relaciones más estrechas y afectuosas con el personal de AEPI (Ministry of Education of Peru, 2020[30]). Sin embargo, el potencial de estos valiosos recursos no se ha aprovechado al máximo. Hay tres áreas que requieren una atención especial. Una de ellas es el alcance de la recopilación de datos. Las encuestas y los datos administrativos existentes se centran en la educación preescolar (Ciclo II, CINE 02), mientras que los servicios para niños más pequeños (Ciclo I, CINE 01) siguen siendo en gran medida invisibles. A medida que se amplía la oferta para este grupo de edad, aumenta la necesidad de disponer de datos sobre la intensidad de la participación y la calidad de las estructuras y los procesos que complementen la información sobre la matriculación, en particular en los nuevos programas como EduCuna. Igual de importante es movilizar datos sobre los niños pequeños que no están matriculados en ningún servicio de AEPI, en particular los que se encuentran en situaciones vulnerables, ya que son los que más pueden beneficiarse de ellos. Aunque existen datos administrativos relevantes en todos los ministerios y en el Padrón Nominal de Niñas y Niños menores de 6 años, las partes interesadas destacaron el acceso limitado y la interoperabilidad entre los sistemas de datos administrativos y los relacionados con la AEPI (Ministry of Health of Peru, 2020[31]). Esto limita la capacidad de identificar las brechas de acceso y desarrollar estrategias de divulgación específicas para mejorar el acceso de los niños a la AEPI y a las actividades de desarrollo temprano.
La segunda área se refiere a la integración de datos sobre la prestación de servicios y los resultados de los niños. Si bien el SIAGIE proporciona datos sobre la matriculación y las calificaciones del personal, aún no está conectado con la información a nivel de los centros relativa al financiamiento o el cumplimiento de los estándares de calidad, como las Condiciones Básicas de Calidad. Del mismo modo, los abundantes conjuntos de datos como la MELQO o el MEDIT, que registran los resultados del desarrollo infantil, aún no están vinculados a otras iniciativas de recopilación de datos relevantes, como el Monitoreo de Prácticas Escolares (MPE) del MINEDU, que recopila información sobre las prácticas de enseñanza y aprendizaje a través de observaciones en el aula, incluso en el nivel de la AEPI.
La tercera área se refiere a la forma en que los datos se comunican y el modo en que se accede a ellos en todo el sistema. En la actualidad, solo se han hecho públicos resúmenes de alto nivel de estudios clave (como las encuestas de MELQO de 2017 y 2019) con variables y niveles de desagregación limitados, y los resultados se comunican con retrasos significativos. Por ejemplo, el resumen de los resultados de la MELQO de 2017 se publicó en 2019, y el de la MELQO de 2019 se publicó a finales de 2020. Estos retrasos limitan la capacidad de las partes interesadas en la AEPI, incluidos los propios centros, de extraer conclusiones oportunas de los datos, lo que reduce las oportunidades de influir en las iniciativas de mejora locales. Por otra parte, los agentes que no pertenecen al MINEDU no pueden acceder a los archivos de microdatos, lo que limita las oportunidades de investigación y evaluación de políticas. Sería oportuno realizar investigaciones y evaluaciones más sólidas, ya que gran parte de las pruebas existentes sobre los beneficios de la AEPI son anteriores a la importante expansión de la educación preescolar formal que se está acometiendo desde 2015 y a los esfuerzos actuales encaminados a ampliar los servicios para la primera infancia.
Evaluación de la equidad: Para promover el acceso equitativo a la AEPI para los niños menores de tres años será necesario dar prioridad a la prestación pública para los grupos desfavorecidos y eliminar las barreras indirectas que impiden la participación
Perú tiene la intención de aumentar la participación de los niños menores de tres años, y su principal obstáculo es la escasez de infraestructuras
La Constitución de Perú (artículo 17) y la Ley General de Educación (artículos 2, 48 y 49) consagran la educación básica como un derecho, comenzando por el nivel de la AEPI (educación infantil). La Ley establece la universalización de la AEPI como una prioridad nacional, con especial atención a los niños pobres y vulnerables, y hace hincapié en la obligación de las familias de matricular a sus hijos en los servicios de la AEPI a partir de los tres años. En consonancia con estas aspiraciones, la matriculación en la educación preescolar es casi universal en Perú y gratuita para las familias en las instituciones públicas, donde están matriculados alrededor de tres cuartas partes de los niños de 3 a 5 años (OECD, 2025[7]).
Sin embargo, los servicios de AEPI en el nivel CINE 01 continúan estando notablemente subdesarrollados, y solo el 6 % de los niños menores de tres años disfruta de ellos (OECD, 2025[7]). Esto refleja un déficit histórico en la inversión en servicios educativos y de atención para los niños más pequeños, a pesar de que el ciclo I se considera oficialmente parte del sistema público de la AEPI y está reconocido en el plan de estudios nacional (CNEB). En 2023, los centros para niños menores de tres años incluían alrededor de 7 500 PRONOEI de ciclo I no formales, que representaban aproximadamente tres cuartas partes de las matrículas, 1 600 cunas-jardines que también funcionaban en el nivel preescolar y 25 cunas. En comparación, más de 33 000 jardines formales y más de 10 000 PRONOEI de ciclo II no formales prestaban servicios de AEPI a niños de 3 a 5 años (Ministry of Education of Peru, 2024[2]).
La escasa cobertura de los servicios de AEPI para los niños más pequeños sigue siendo un obstáculo importante, en particular para las familias más necesitadas. En las zonas urbanas con una alta densidad de población, donde se concentran los servicios de cuna y cuna-jardín, la demanda suele superar la capacidad disponible, y el mayor uso de estos servicios por parte de las familias con ingresos altos sugiere que la red actual no se ajusta al objetivo de atender a las comunidades desfavorecidas. Al mismo tiempo, en muchas zonas remotas y rurales, los servicios formales de CINE 01 siguen siendo extremadamente limitados o inexistentes, lo que deja a amplios segmentos de la población sin acceso a modalidades de desarrollo educativo de la primera infancia distintos de los programas no formales (PRONOEI).
En muchos países de la OCDE, las desigualdades socioeconómicas en la matriculación se han agrandado a medida que aumentan las tasas generales de participación en la AEPI (OECD, 2025[15]). Sin embargo, en otros ha subido la participación general y, al mismo tiempo, se han reducido esas desigualdades en la matriculación, lo que demuestra que las políticas pueden cambiarlo todo. La planificación estratégica de redes y las políticas de financiamiento equitativo son muy importantes para lograr una planificación igualitaria de los servicios, pero ambas son relativamente débiles en Perú. Hay dos factores principales que ayudan a explicar los obstáculos actuales para lograr una expansión más equitativa de los servicios, en particular en el nivel CINE 01. En primer lugar, la planificación de la red no parece guiarse de manera coherente por criterios nacionales claros u objetivos estratégicos que reflejen las necesidades territoriales y la demanda de la población. El Plan Nacional de Infraestructura Educativa (PNIE) hasta 2025 se centró en mejorar la infraestructura existente en el nivel preescolar (por ejemplo, los requisitos de espacio para transformar los centros no formales en formales) y proporcionó una orientación limitada para el desarrollo de nuevos entornos para los niños más pequeños. El plan establece criterios técnicos para priorizar las inversiones, pero las entidades subnacionales (DRE y UGEL) siguen siendo las responsables de decidir la ubicación de los nuevos centros en función de sus planes regionales y locales. Por lo tanto, la función del MINEDU es sobre todo de asistencia técnica; la demostración de la necesidad se deja en manos de los actores regionales. La falta de orientación dificultará la resolución de los numerosos retos de planificación a los que se enfrentará Perú a medida que amplíe el sistema, desde los flujos migratorios rurales hacia las ciudades hasta la adecuación de las normas de construcción.
En segundo lugar, las inversiones en infraestructura para la educación preescolar en Perú se financian a través de múltiples fuentes, a menudo fragmentadas. Entre ellas se incluyen el Programa Nacional de Infraestructura Educativa (PRONIED), los fondos del Tesoro Público (recursos ordinarios), las regalías obtenidas con la explotación de recursos naturales (por ejemplo, el canon), las operaciones de crédito oficial, las donaciones y las contribuciones del sector privado a través del mecanismo Obras por Impuestos, que permite a las empresas financiar proyectos públicos a cambio de deducciones fiscales. Esta fragmentación dificulta más la coordinación de las inversiones entre las distintas fuentes de financiamiento, lo que aumenta el riesgo de duplicación y limita la capacidad de planificar las inversiones de forma estratégica en función de las necesidades territoriales. Por otra parte, no todos los mecanismos de financiamiento están diseñados para responder a las desigualdades locales. Por ejemplo, mientras que el PRONIED da prioridad a las zonas con mayores carencias de infraestructura, que suelen encontrarse en regiones rurales y con altos índices de pobreza, otras fuentes, como el canon, se asignan a las zonas productoras de recursos, que suelen ser más ricas (véase el capítulo 2).
A medida que Perú amplía la AEPI para niños menores de tres años, debe prestarse más atención al fortalecimiento de los servicios existentes y valorar qué función pueden desempeñar modelos alternativos para favorecer un acceso más equitativo
Perú tiene la firme intención de ampliar el acceso a la AEPI para los niños más pequeños de una manera más equitativa. Dados los bajos niveles de matriculación actuales, esto requerirá tanto reforzar el alcance y la calidad de los servicios existentes como valorar modelos alternativos de prestación. Sin embargo, cuestiones estratégicas clave, como la forma de ampliar las iniciativas prometedoras, mejorar la calidad y diversificar la prestación, aún no ocupan un lugar destacado en los debates políticos.
Entre los modelos actuales de prestación pública, algunas iniciativas muestran un gran potencial, pero siguen teniendo un alcance limitado. Un avance reciente e importante ha sido la implementación de EduCuna, un nuevo programa del MINEDU en el marco del Programa Presupuestal Orientado a Resultados para el Desarrollo Infantil Temprano (PPoR DIT). EduCuna busca expandir la cobertura de los servicios de AEPI a los niños de 12 a 36 meses de edad de hogares monoparentales encabezados por mujeres en situación de pobreza, pobreza extrema o vulnerabilidad. En 2024, EduCuna se implementó en 316 instituciones educativas de zonas urbanas de todo el país, dando prioridad a las zonas más pobres, con una inversión de 205 millones de soles (aproximadamente 115 millones de dólares estadounidenses PPA). El programa creó más de 3 000 nuevos puestos en el sector público, la mayoría de los cuales son puestos permanentes (nombrados), incluidos 669 para docentes, 2 145 para asistentes y 219 para directores de centros, y se estima que ha beneficiado a unos 8 300 niños. El programa también integra el apoyo nutricional para los niños y ofrece asesoramiento a las madres sobre diversos temas relacionados con la salud y la crianza. Si bien EduCuna representa un avance muy prometedor, su cobertura sigue siendo baja y se limita a las zonas urbanas. El MINEDU estima que llega a alrededor del 7 % de los niños que viven en la pobreza a nivel nacional, lo que representa aproximadamente uno de cada diez niños matriculados en el nivel CINE 01 (Ministry of Education of Peru, 2024[2]). El MINEDU y los gobiernos regionales están manteniendo conversaciones para analizar las condiciones para ampliar el programa.
Una estrategia complementaria es el desarrollo de centros integrados por edades (cunas-jardines), que podrían proporcionar los servicios a los niños más pequeños utilizando la amplia red peruana de más de 33 000 centros de educación preescolar (jardines). En 2024, hay un número relativamente pequeño de centros integrados por edades en todo el país, 1 750, de los cuales alrededor del 40 % son de gestión pública, y no hay planes claros para aprovechar sistemáticamente la infraestructura de los centros para niños de 3 a 5 años con el fin de aumentar la participación de los niños más pequeños (Ministry of Education of Peru, 2024[2]).
Por su parte, los PRONOEI no formales operan a una escala mucho mayor y han desempeñado un papel fundamental en la ampliación del acceso a la educación temprana en las comunidades rurales y urbanas periféricas que carecen de servicios formales. Los PRONOEI están diseñados para ofrecer servicios educativos flexibles y adaptados a la cultura que tienen en cuenta las características sociales, culturales, económicas y migratorias de los niños, en particular los de las comunidades indígenas. Para ello, trabajan con promotoras educativas comunitarias, que son miembros de la comunidad, en su mayoría madres, que proporcionan atención educativa a los niños bajo la orientación pedagógica de los docentes coordinadores de la AEPI. Las promotoras hablan los idiomas nativos de los niños y conocen bien las tradiciones culturales locales. Estas son características muy positivas que favorecen el aprendizaje temprano, fortalecen la identidad cultural y garantizan una interacción más significativa entre los educadores, los niños y sus familias en las comunidades donde se prestan estos servicios. Sin embargo, los PRONOEI se enfrentan a importantes retos en materia de calidad que deberán abordarse si se quiere que tengan un impacto más significativo en los resultados cognitivos y de desarrollo de los niños pequeños. Factores como una infraestructura básica inadecuada y el apoyo limitado a los educadores comunitarios restringen su capacidad para prestar servicios de calidad (Ministry of Education of Peru, 2020[30]). Por ejemplo, en 2019, una de cada cinco promotoras informó de que no había recibido ninguna visita de supervisión o apoyo de su coordinador en los 12 meses anteriores (Ministry of Education of Peru, 2020[30]).
Si bien mejorar el alcance y la calidad de los modelos públicos existentes es importante para ampliar el acceso de manera más equitativa, a Perú puede resultarle difícil aumentar de forma significativa la oferta utilizando únicamente recursos públicos debido a su reducido margen fiscal (véase el capítulo 2). A pesar de ello, parece que el MINEDU apenas ha valorado enfoques alternativos para la prestación de servicios en el nivel CINE 01, como los acuerdos de reparto de costos para la prestación privada o los servicios regulados en el hogar. Dada la gran prevalencia de las modalidades de cuidado informal para los niños menores de tres años, la prestación de servicios en el hogar puede ser una vía para formar e integrar en el sector formal de la AEPI a cuidadores con experiencia relevante, pero sin cualificaciones, lo que contribuiría a reducir el empleo informal entre las mujeres (véase el capítulo 2). En la actualidad, Perú ofrece una certificación de capacidades para el personal no profesional encargado del cuidado de niños menores de tres años (madres cuidadoras del Programa Nacional Cuna Más), mientras que el proceso de certificación por parte del MINEDU de las Promotoras Educativas Comunitarias (PEC) en los centros del PRONOEI se encuentra en curso. Estas iniciativas van en la dirección correcta, pero sería necesario ampliarlas a medida que la prestación de servicios en el nivel CINE 01 se expande a nivel nacional.
Las barreras indirectas, como las creencias de los padres y la falta de información, siguen obstaculizando la participación en el nivel CINE 01, al tiempo que contribuyen a la informalidad en el mercado laboral
En Perú, los bajos niveles de participación de los niños menores de tres años en la AEPI reflejan no solo la escasa oferta de servicios de AEPI para este grupo de edad y la limitada disponibilidad de permisos remunerados para los padres, sino también la influencia de los valores culturales. La opinión de que los servicios de AEPI no son apropiados para los grupos de edad más jóvenes se relaciona con las normas sociales que enfatizan la importancia de que sean los padres, y en particular las madres, quienes se encarguen del cuidado de los niños. A nivel internacional, las investigaciones muestran que esta opinión prevalece en especial entre las familias en las que está profundamente arraigado el papel tradicional de la mujer como principal cuidadora. En 2018, el 44 % de los adultos en Perú estaba de acuerdo con la afirmación de que los niños sufren cuando sus madres trabajan fuera del hogar, en comparación con la media del 33 % en la OCDE (véase la Figura 3.4). Esta creencia se asocia generalmente con tasas más bajas de matriculación en servicios de 0 a 2 años (OECD, 2025[15]). Sin embargo, en los países que amplían la prestación gratuita a los grupos de menor edad, esta opinión ya no se corresponde a las tasas de matriculación reales y la participación de los niños más pequeños es mayor.
Asociación entre la población nacional afirma que «los niños cuyas madres tienen un trabajo remunerado sufren» y la matriculación en AEPI de niños de 0 a 2 años.
Nota: Los datos correspondientes a los niños de 0 a 2 años incluyen, por lo general, a los niños matriculados en servicios de educación preescolar (nivel 01 de la CINE 2011) y otros servicios de AEPI registrados (fuera del ámbito del nivel 01 de la CINE). Se combinaron los porcentajes de las opciones de respuesta «De acuerdo» y «Muy de acuerdo» de la Encuesta Mundial sobre Valores. Los datos de dicha encuesta se compararon con los datos de matriculación en AEPI más recientes y cercanos disponibles para cada país. Solo se incluyeron los países miembros y candidatos a la adhesión a la OCDE con datos disponibles de la Encuesta Mundial sobre Valores y sobre la matriculación en AEPI
Fuente: OCDE (2024[32]), Family Database. Indicator PF3.2, https://webfs.OCDE.org/els-com/Family_Database/PF3_2_Enrolment_childcare_preschool.pdf, (consultado el 12 de septiembre de 2024), y Haerpfer, et al. (2022[33]), World Values Survey Wave 7 (2017– 2022) Database, https://doi.org/10.14281/18241.24.
También influyen otras barreras indirectas, como la escasa información sobre la disponibilidad y los beneficios de la AEPI. El MINEDU ya está llevando a cabo algunas iniciativas para concientizar a los padres sobre la importancia de la atención y educación de la primera infancia y la disponibilidad de los servicios existentes. Entre ellas se incluyen, por ejemplo, vídeos cortos que describen la nueva EduCuna, con mensajes accesibles que presentan algunas de las características que los padres pueden buscar para reconocer la calidad en los centros de atención y educación de la primera infancia y que destacan los beneficios de matricular a los niños para su desarrollo. Del mismo modo, el MINEDU y varias UGEL han creado una serie de recursos audiovisuales para dar a conocer los PRONOEI, incluso en lenguas indígenas. Si bien estas iniciativas representan un avance positivo, su alcance actual puede ser insuficiente para impulsar la demanda de los servicios de AEPI dirigidos a los niños más pequeños y llegar a las familias con acceso limitado a los medios digitales, especialmente en zonas donde las normas sociales tradicionales pueden desalentar la participación.
Las políticas destinadas a aumentar la cobertura de los servicios de AEPI en el nivel CINE 01 en Perú deben valorarse teniendo en cuenta las modalidades de cuidado predominantes para los niños de este grupo de edad. Los datos de la encuesta ENDES, representativa a nivel nacional, muestran que, en 2019, el cuidado informal por parte de familiares era la principal modalidad de cuidado infantil, incluyendo principalmente el cuidado por parte de las madres (incluso cuando trabajaban fuera del hogar) y los abuelos y otros familiares cuando la madre no estaba presente (Alcázar and Laszlo, 2022[34]). Las pruebas cualitativas del estudio Young Lives muestran que las mujeres son las principales responsables del cuidado de los niños en las familias peruanas de las zonas urbanas y rurales pobres (Rojas, 2021[35]). Por lo tanto, hacer que los servicios formales del nivel CINE 01 sean más accesibles y asequibles en Perú también podría contribuir a aumentar la participación de las mujeres en el trabajo remunerado y reducir el alto nivel de informalidad del mercado laboral (véase el capítulo 2) al aliviar las responsabilidades del cuidado de los niños que actualmente recaen en el contexto familiar, en particular en el caso de las madres jóvenes.
Evaluación de la calidad: El plan de estudios y la mano de obra cualificada de Perú proporcionan una buena base para ofrecer una AEPI de calidad en el país, pero se necesitan más apoyos para impulsar la mejora
El plan de estudios de la AEPI integrado por edades de Perú combina conceptos amplios y áreas de aprendizaje, al tiempo que presta atención a la progresión por edades
En Perú, todos los programas de AEPI, tanto en los niveles CINE 01 como CINE 02, y ya sean formales o no formales, deben seguir el Currículo Nacional de Educación Básica (CNEB) introducido en 2016, que abarca todos los niveles de la educación obligatoria. Este currículo basado en competencias se centra en las competencias transversales y el aprendizaje activo, y otorga a las escuelas y a los docentes una amplia flexibilidad para su implementación (véanse los capítulos 2 y 4). Dentro del CNEB, el Programa Curricular de Educación Inicial (2016) establece las directrices para adaptar los enfoques transversales rectores al nivel de la AEPI y define las competencias y los niveles de progresión de los niños pequeños en todas las áreas curriculares. Entre las características positivas del plan de estudios de la AEPI de Perú destaca su visión holística e integrada del desarrollo y el aprendizaje tempranos (OECD, 2021[36]). Los objetivos del currículo son amplios e incluyen principios y valores (por ejemplo, el respeto por la autonomía de los niños, el apego emocional seguro, el movimiento libre y el juego), así como competencias (por ejemplo, la comunicación oral, las habilidades motoras, las habilidades de razonamiento) comunes en los ciclos I y II, las cuales se adaptan bien a la AEPI para los niños más pequeños. A partir de los tres años, los objetivos también incluyen una alineación gradual con las áreas de aprendizaje de la primera etapa de la educación primaria, que abarcan la lengua española (también como segunda lengua para los niños cuya lengua materna es una lengua indígena), las matemáticas y la ciencia y tecnología. Esta combinación de conceptos generales, principios y valores con áreas de aprendizaje tradicionales se encuentra en muchos planes de estudios de AEPI de los países de la OCDE que abarcan a niños de 0 a 5 años (véase la Figura 3.5).
Porcentaje de marcos curriculares que abarcan a niños de 0 a 5 años/ingreso a la escuela primaria con objetivos expresados de las siguientes maneras, 2019.
Nota: Datos de los 26 países que participaron en la encuesta sobre políticas «Quality beyond Regulations» («Calidad más allá de las regulaciones») de 2019 de la OCDE.
Fuente: OCDE (2021[37]), Starting Strong VI: Supporting Meaningful Interactions in Early Childhood Education and Care, Figura 2.1, OECD Publishing, París, https://doi.org/10.1787/f47a06ae-en.
Perú ha establecido requisitos de cualificación elevados para los profesionales de la AEPI, en consonancia con los estándares de la OCDE, pero la proporción de niños por educador es comparativamente alta
La preparación previa del personal es otra de las dimensiones fundamentales de la calidad de la AEPI. En Perú, se espera que los docentes de la AEPI completen programas de formación inicial docente (FID) para la primera infancia en el nivel CINE 6, en consonancia con la mayoría de los países de la OCDE. En 2019, el 70 % de los docentes de centros públicos de educación preescolar poseía un título de educación terciaria básica, y otro 28 % había obtenido un título de maestría (Ministry of Education of Peru, 2020[30]). En los centros formales, los docentes de la AEPI pueden contar con el apoyo de asistentes, que deben poseer cualificaciones de nivel CINE 5. En los centros no formales, las promotoras deben haber completado al menos la educación secundaria (CINE 3), aunque una proporción considerable (43 %) también había obtenido titulaciones de nivel CINE 6 (Ministry of Education of Peru, 2020[30]). Estos perfiles se han mantenido estables en los últimos años, y en 2024 hasta el 97 % de los docentes de la AEPI poseían titulaciones terciarias (Ministry of Education of Peru, 2024[2]).
La proporción de niños por docente es muy importante en los primeros años, ya que los grupos reducidos facilitan que el personal pueda ofrecer entornos seguros, enriquecedores y que favorezcan el desarrollo. La proporción entre el número de niños y el de personal en los centros de AEPI en Perú tiende a ser mayor que en los países de la OCDE, sobre todo en los centros que ofrecen servicios a los niños más pequeños. En 2021, los centros para niños menores de tres años (CINE 01) en Perú contaban, en promedio, con un docente por cada 11 niños, por encima de la media de la OCDE de nueve niños por docente y superior a las proporciones observadas en los países de la OCDE-ALC. En el nivel preescolar (CINE 02), la media era de 20 niños por docente, lo que también supera el promedio de la OCDE, que es de 15, aunque se ajusta más a las cifras de otros países de la OCDE-ALC (OECD, 2024[38]). Estas cifras sugieren que cualquier ampliación de los servicios de AEPI para la primera infancia deberá ir acompañada de medidas para atraer, formar y retener a personal cualificado.
Sin embargo, el personal de la AEPI necesita más orientación pedagógica práctica y recursos para cumplir con las expectativas establecidas por el plan de estudios basado en competencias
A pesar de la asociación positiva entre la AEPI y los resultados de los niños, las actividades de seguimiento del MINEDU sugieren que hay un amplio margen para mejorar la calidad de las interacciones en los centros de AEPI de Perú. Antes de 2016, los docentes eran quienes dirigían fundamentalmente la enseñanza preescolar en Perú, que daba mucha importancia a la memorización y la repetición (Gallego, Näslund-Hadley and Alfonso, 2021[39]). El plan de estudios actual tiene como objetivo redirigir la práctica hacia metodologías más interactivas y centradas en la infancia. Sin embargo, al igual que en muchos países, esta transformación ha resultado complicada. Los datos de MELQO muestran que, en los centros públicos, privados y no formales, menos del 10 % de los maestros de preescolar desarrollan actividades lúdicas con preguntas abiertas y que inviten a la reflexión o actividades que expongan a los niños a nuevo vocabulario, y menos del 20 % promueve actividades que fomenten la cooperación entre los niños (Ministry of Education of Peru, 2020[30]). Datos complementarios del Monitoreo de Prácticas Escolares (MPE) indican que la mayoría (63 %) de los docentes de la AEPI establecen relaciones afectuosas y positivas con los niños, pero también que menos de la mitad (42 %) logran gestionar con eficacia el comportamiento de los niños, y que una minoría muy pequeña (menos del 5 %) propone actividades que estimulan la capacidad de acción y el razonamiento crítico de los niños (Ministry of Education of Peru, 2023[40]).
Las partes interesadas entrevistadas señalaron varias áreas en las que se podría conseguir un cambio significativo si se contase con un mayor apoyo. Entre ellas se incluyen una mayor armonización de la formación inicial docente con el plan de estudios (véase el capítulo 4), así como el desarrollo de recursos curriculares prácticos y el fortalecimiento del desarrollo profesional continuo a fin de ayudar a los educadores a aplicar los principios curriculares en su día a día.
En lo que respecta a los materiales curriculares, las normas del Programa curricular de Educación Inicial proporcionan buenas descripciones de los niveles de competencias esperados para cada edad en todas las áreas del plan de estudios, pero no ofrecen orientación suficiente sobre cómo crear entornos estimulantes y entablar relaciones significativas con los niños pequeños en lo que respecta a las prácticas del personal y el uso del espacio y los materiales en las aulas de AEPI. Además, las indicaciones para los docentes sobre cómo favorecer y enriquecer el desarrollo de los niños y cómo establecer una relación con los padres y las familias, dos áreas curriculares clave de la AEPI en la mayoría de los países de la OCDE (OECD, 2021[36]), parecen relativamente poco desarrolladas en el plan de estudios de la AEPI de Perú.
Sin embargo, en los últimos años, el MINEDU ha elaborado una serie de recursos pedagógicos con una orientación más práctica, con el objetivo de ayudar a los docentes de la AEPI a implementar muchos aspectos del plan de estudios, como la planificación y el diseño de experiencias de aprendizaje, el fomento de la interacción lúdica tanto en el hogar como en el aula, o la recopilación de información sobre los hitos del desarrollo con el fin de fundamentar la evaluación formativa de los niños pequeños (Ministry of Education of Peru, 2021[41]). Estos recursos, que cada vez están más disponibles en plataformas digitales (por ejemplo, SIFODS, Perú Educa), describen secuencias específicas de actividades y ofrecen ejemplos concretos de interacciones intencionadas con los niños, lo que constituye un buen modelo de orientación pedagógica para el personal docente de la AEPI. Se trata de avances positivos que refuerzan la capacidad para abordar áreas importantes como el juego guiado (Weisberg, Hirsh‐Pasek and Golinkoff, 2013[42]; Skene et al., 2022[43]) o las colaboraciones con las familias (Bruïne et al., 2018[44]; Thompson et al., 2018[45]), pero su adopción e implementación deberán aumentar para impregnar las prácticas del personal docente de la AEPI a gran escala.
El personal de la AEPI también necesita un desarrollo profesional continuo y más constante para mejorar su capacidad de hacer que los niños participen en interacciones estimulantes
Si bien los recursos curriculares de alta calidad son una herramienta valiosa para apoyar la implementación, la experiencia internacional sugiere que su uso efectivo en la práctica diaria a menudo depende del desarrollo profesional complementario en el empleo. Este apoyo ayuda al personal de la AEPI a interiorizar los principios clave, adaptar las orientaciones a su contexto específico y reflexionar sobre sus interacciones con los niños. La información disponible sugiere que la formación actual en el empleo a nivel de la AEPI en Perú aún no se traduce en unas trayectorias de desarrollo profesional coherentes que ayuden al personal a cumplir las expectativas establecidas por el plan de estudios. Múltiples proveedores ofrecen cursos independientes a nivel central, regional y local, en su mayoría en formato virtual, y la participación depende principalmente de la iniciativa individual, por lo que la cobertura es limitada. Por ejemplo, entre 2018 y 2019, menos de 500 docentes de todo el país participaron en un programa híbrido de formación para docentes de AEPI organizado por el MINEDU con el objetivo de fortalecer las competencias profesionales (National Council of Education of Peru, 2021[3]). No obstante, recientemente se lanzó un nuevo programa dirigido a unos 2 800 miembros del personal de la AEPI en guarderías urbanas, con el fin de proporcionarles 250 horas de formación híbrida con módulos diferenciados para directores, docentes y auxiliares, que también se centró en su colaboración dentro de los centros. Sin embargo, este prometedor avance se limita a los centros de las zonas urbanas (Ministry of Education of Peru, 2024[46]). En los programas no formales (PRONOEI), predominantes en las zonas rurales, sigue siendo insuficiente el apoyo práctico que se brinda a las promotoras para que adapten y apliquen mejor el plan de estudios del CNEB en sus contextos locales. Además, también sería necesario comprender mejor las necesidades de desarrollo profesional del personal de la AEPI y las condiciones en las que se podría impartir mejor dicha formación, ya que actualmente apenas se realizan evaluaciones de esas necesidades en los contextos locales.
Los mecanismos básicos de aseguramiento de la calidad no se aplican plenamente y no existe una estrategia sistemática para desarrollar planes de mejora para los centros de AEPI
Garantizar que los niños pequeños asistan a centros de AEPI con una infraestructura adecuada sigue siendo un reto en Perú, en particular en los centros no formales. En 2019, solo alrededor de uno de cada seis (15 %) centros no formales (PRONOEI) contaba con acceso a electricidad, agua potable y servicios de saneamiento básicos, en comparación con el 66 % de las cunas, el 78 % de las cunas-jardines y el 39 % de los centros preescolares en general (National Council of Education of Peru, 2021[3]). También se informó de que un tercio de los centros preescolares del sector público y la mitad de los centros no formales presentaban riesgos para la seguridad infantil debido a su infraestructura (Ministry of Education of Peru, 2020[30]).
En 2021, el MINEDU introdujo las Condiciones Básicas de Calidad, un conjunto de estándares mínimos de calidad para la atención y educación de la primera infancia (AEPI) y la educación escolar que definen las condiciones esenciales que debe reunir un centro para poder operar. Entre ellas se incluyen requisitos relacionados con la infraestructura, los materiales y los servicios básicos, así como expectativas para los procesos de gestión y planificación de la enseñanza (Ministry of Education of Peru, 2021[47]). En el ámbito de la AEPI, las Condiciones Básicas de Calidad están destinadas a ser empleadas por las UGEL y las DRE como guía para la autorización inicial de nuevos centros, tanto formales (por ejemplo, cunas, jardines y cunas-jardines) como informales (PRONOEI). Su existencia proporciona un punto de referencia útil para establecer expectativas materiales mínimas en un contexto en el que las deficiencias en materia de infraestructura siguen siendo importantes, pero no existen datos sobre cuántos centros de AEPI han sido evaluados con arreglo a estos estándares o los cumplen actualmente. Sin embargo, diversas características limitan el potencial de estos estándares para contribuir al aseguramiento de la calidad en el sector de la AEPI. En particular, las Condiciones Básicas de Calidad formulan requisitos similares para todos los niveles educativos (infantil, primaria y secundaria) sin adaptarse a las necesidades específicas de los niños pequeños ni a la diversidad de los centros de AEPI. Esto es problemático dada la gran variedad de opciones de AEPI que existen en Perú (por ejemplo, cuna, cuna-jardín, PRONOEI), en contraste con la estructura más estandarizada de las escuelas primarias y secundarias. Como se analiza en el capítulo 4, las responsabilidades en materia de aseguramiento de la calidad también están fragmentadas entre varios equipos del MINEDU y entidades subnacionales, lo que limita la capacidad del Gobierno para hacer cumplir los estándares mínimos y orientar la mejora continua de la AEPI y la educación escolar.
Además de la necesidad de contar con mejores mecanismos que garanticen la calidad estructural básica en todo el sector de la AEPI, los datos disponibles sugieren que un gran número de centros de educación preescolar (Ciclo II) necesitarían ayuda para mejorar la calidad de los servicios que ofrecen. En Perú, la responsabilidad principal de apoyar la mejora de la calidad en los centros acreditados/autorizados recae en las UGEL. Sin embargo, muchas UGEL cuentan con recursos limitados para cumplir con sus responsabilidades y la supervisión y orientación centralizadas son relativamente débiles (véase el capítulo 4). En este contexto, existe un potencial sin explorar para utilizar los datos de seguimiento de la calidad existentes con el fin de dar prioridad a los centros que más apoyo necesitan y guiar la labor de las autoridades locales. En la actualidad, ni el MINEDU ni las DRE ni las UGEL parecen estar aprovechando de manera sistemática los datos recopilados a través de instrumentos como la MELQO, el MEDIT o el MPE para orientar el apoyo (por ejemplo, formación, visitas externas) y ayudar a diseñar planes de mejora. Aunque estos instrumentos se basan en muestras y no en censos, lo cual dificulta atribuir las necesidades de apoyo a centros específicos, los datos podrían utilizarse para definir perfiles de centros en función de las condiciones estructurales y los niveles de calidad de los procesos comunicados. La combinación de diferentes fuentes de datos (por ejemplo, perfiles de los centros e indicadores basados en áreas sobre las tasas de pobreza infantil) podría ayudar a las DRE y las UGEL a concentrar sus limitados recursos en las escuelas donde más se necesitan.
Dada la capacidad reducida de los agentes regionales y locales para prestar apoyo directo a los centros, muchas funciones de aseguramiento de la calidad recaen en los responsables de los centros de AEPI. El SINEACE, organismo de aseguramiento de la calidad del MINEDU, incluye la autoevaluación como parte del proceso de acreditación institucional. Sin embargo, la acreditación es voluntaria en Perú y, aunque se anima a todos los centros de AEPI a realizar la autoevaluación, no hay pruebas que sugieran que se trate de una práctica habitual en el sector de la AEPI, ni en los centros públicos ni en los privados. Además, los responsables de los centros de AEPI necesitan más asistencia para evaluar la calidad, en particular en lo que se refiere a la calidad de las interacciones entre los niños y el personal. En 2022, se estimó que alrededor del 62 % de los responsables de jardines y cunas-jardines evaluados en el marco del Monitoreo de Prácticas Escolares no alcanzaban una eficacia emergente o básica en el seguimiento y el apoyo a las prácticas pedagógicas de los docentes en sus centros (Ministry of Education of Peru, 2023[40]).
Buena gobernanza: Proporcionar el liderazgo y los datos necesarios para guiar las iniciativas de expansión y mejora
En los últimos años, Perú ha logrado avances importantes en el fortalecimiento de las políticas para la primera infancia, con el respaldo de estrategias ambiciosas y una inversión creciente. Las estrategias intersectoriales han contribuido a posicionar el desarrollo de la primera infancia como una prioridad nacional, y ahora se cuenta con importantes herramientas de planificación y presupuestación. Sin embargo, a medida que el país busca ampliar el acceso y mejorar la calidad de la atención y educación de la primera infancia, en particular para los niños menores de tres años, asegurar un liderazgo coherente y hacer un mejor uso de los datos será fundamental para mantener los avances y subsanar las brechas persistentes.
Las recomendaciones y ejemplos que se presentan a continuación se basan en datos de la OCDE y en experiencias de otros países para ofrecer ideas sobre políticas que podrían ayudar a Perú a ejercer su liderazgo nacional y aprovechar sus completos sistemas de datos para que todos los niños y las niñas empiecen en la vida en unas condiciones más igualitarias.
Recomendación 3.1: Fortalecer el papel de la AEPI en los programas multisectoriales para la primera infancia
Las estrategias intersectoriales basadas en pruebas científicas han ayudado a definir objetivos esenciales para el desarrollo integral de la infancia y a vincularlos a un programa presupuestario orientado a los resultados. La aprobación de la Política Nacional Multisectorial para las Niñas, Niños y Adolescentes hasta 2030 (PNMNNA) constituye un nuevo paso adelante al reconocer explícitamente los programas de la AEPI, incluidos los destinados a los niños más pequeños, como parte integrante de la agenda de desarrollo infantil de Perú.
A pesar de estos avances, las responsabilidades institucionales en materia de primera infancia siguen sin estar claras. Ningún organismo proporciona un liderazgo eficaz para los servicios destinados a los niños menores de tres años, y la prestación de servicios a nivel comunitario sigue estando fragmentada. Si bien ya se han establecido orientaciones estratégicas sólidas para apoyar el programa de desarrollo de la primera infancia, para aprovechar todo su potencial se necesitará un liderazgo nacional claro en lo que respecta a los servicios destinados a los niños más pequeños, junto con una mayor coordinación entre los distintos sectores a la hora de prestar dichos servicios.
Esclarecer el papel del MINEDU en la implementación de la estrategia política nacional para la primera infancia
Muchos países de la OCDE han adoptado planes de políticas integradas para el bienestar infantil, que en general se consideran contribuciones positivas (Dirwan and Thévenon, 2023[48]). Uno de los objetivos clave de estos planes es proporcionar un marco para la coordinación entre los distintos organismos gubernamentales y fortalecer los esfuerzos de colaboración. Perú también ha adoptado una agenda política integral para el desarrollo infantil a través de su Política Nacional Multisectorial para las Niñas, Niños y Adolescentes hasta 2030 (PNMNNA), que reconoce explícitamente, por primera vez, la importancia del desarrollo educativo temprano desde el nacimiento. Perú ha situado a un único ministerio (el MIMP) al frente de toda la estrategia, lo que puede reforzar la coordinación, mientras que la nueva comisión permanente ofrece una plataforma para facilitar el intercambio de datos, el seguimiento conjunto y la rendición de cuentas intersectorial. El MIMP presta asistencia técnica a los gobiernos regionales para la aplicación de la PNMNNA en el territorio, ha creado diferentes grupos de trabajo internos (también con el MINEDU) y elabora informes anuales de seguimiento y cumplimiento, así como evaluaciones bienales. Sin embargo, la estructura institucional actual aún no dispone de los medios necesarios para cumplir con las expectativas de la comisión multisectorial. Este desajuste se debe a varios factores. La capacidad de liderazgo se ve limitada por el presupuesto y la autoridad restringidos del MIMP. Además, aunque el MINEDU tiene la responsabilidad formal de los servicios de AEPI para todos los niños menores de seis años, otros programas clave, como Cuna Más, gestionado por el MIDIS, siguen prestando servicios a la mayoría de los niños menores de tres años que reciben servicios de educación y atención públicos.
Para impulsar la implementación efectiva de esta agenda, Perú podría basarse en la evidencia internacional y en los marcos políticos multisectoriales recientes para el desarrollo infantil en la OCDE y otros países (véase el Cuadro 3.1). Entre las características clave de estas estrategias que serían de especial relevancia para Perú se incluyen las siguientes:
Garantizar que la implementación multisectorial esté dirigida por un organismo, o un grupo de organismos, que cuente con los recursos y la autoridad política necesarios para impulsar la coordinación entre los distintos sectores. En algunos países, la dirección de la estrategia recae sobre un único organismo, mientras que otros utilizan un modelo compartido en el que participan varios ministerios. En Perú, esta función de liderazgo se asigna al MIMP. Independientemente de la estructura, lo más importante es que el organismo designado tenga la capacidad y la autoridad para actuar como un paladín político de alto nivel, capaz de fomentar la participación de otros ministerios y de apoyar los esfuerzos de coordinación a nivel nacional y local.
Aclarar las responsabilidades de cada ministerio y sector, en especial en lo que respecta a los niños menores de tres años. Perú podría aprovechar la comisión permanente establecida en el marco del PNMNNA para determinar con mayor claridad qué ministerio tendrá la responsabilidad principal de ejecutar las políticas en cada ámbito y en función de la edad de los niños (Government of Peru, 2022[49]). Este proceso también podría ayudar a establecer objetivos claros para el sector de la educación, incluyendo metas, objetivos e indicadores precisos para orientar la expansión de los servicios de educación y atención de calidad centrados en la primera infancia. La coordinación vertical entre los diferentes niveles de gobierno también es fundamental y requiere que las funciones se definan claramente a nivel nacional, regional y local (por ejemplo, a través de las DRE y las UGEL en el caso de la educación) para garantizar una aplicación coherente y la rendición de cuentas.
Reforzar los procesos de revisión y actualización. Las revisiones programadas pueden ayudar a realizar un seguimiento de los avances, responder a los retos emergentes e incorporar nuevas pruebas y evaluaciones de las primeras fases de la implementación en el diseño y la ejecución de las políticas para las fases posteriores. La PNMNNA ya incorpora procedimientos de seguimiento y evaluación con una perspectiva de rendición de cuentas, pero podría explicar mejor cómo se actualizarán y ajustarán las políticas a lo largo del tiempo.
La iniciativa First 5 (Primeros 5) de Irlanda es una estrategia decenal (2019-2028) que se centra en mejorar los sistemas y los apoyos durante los primeros cinco años de vida de los niños, al reconocer que ninguna medida por sí sola puede satisfacer todas las necesidades de los niños y las familias en este período de la vida. La estrategia, diseñada como una herramienta viva que evoluciona y se adapta al contexto, incluye un proceso integrado de revisión y actualización cada tres años. La supervisión y la rendición de cuentas están en manos del Comité del Gabinete sobre Política Social y Servicios Públicos, compuesto por ministros de numerosos departamentos, y la dirección nacional de la implementación recae en el Departamento de Infancia, Igualdad, Discapacidad, Integración y Juventud, que es el organismo responsable de la AEPI en Irlanda.
Australia lanzó su Estrategia Nacional para la Primera Infancia para 2024-2034 en mayo de 2024 como un marco decenal para definir la forma en que el Gobierno australiano prioriza el bienestar de los niños pequeños y les ofrece resultados sólidos mediante la creación de un abordaje más integrado y holístico de la primera infancia. El fortalecimiento de la rendición de cuentas y la coordinación es una de las áreas prioritarias para Australia. El ministro de Servicios Sociales del Commonwealth y el ministro de Educación de la Primera Infancia dirigen conjuntamente la aplicación de la estrategia, en colaboración con otros ministros pertinentes y un comité directivo para todo el Commonwealth.
Chile presentó en agosto de 2024 su nueva Política Nacional de la Niñez y Adolescencia y su Plan de Acción 2024-2032. La estrategia busca priorizar el bienestar de los niños y las niñas a través de un trabajo intersectorial que incluye 29 acciones relacionadas con el objetivo estratégico de fortalecer las trayectorias educativas desde la primera infancia.
También en 2024, Costa Rica presentó su nueva Política Nacional de la Niñez y la Adolescencia 2024-2036, que incluye la educación como uno de sus siete ejes estratégicos y articula un modelo de gobernanza para la coordinación de los diferentes agentes a nivel nacional, regional y local.
Sudáfrica adoptó en 2023 su Estrategia 2030 para los Programas de Desarrollo de la Primera Infancia. Centrada en la expansión equitativa de los servicios de AEPI, introduce un modelo de prestación de servicios que promueve la coordinación y la colaboración entre diversos agentes estatales y no estatales para la planificación, el financiamiento y la regulación del sector. La estrategia incluye estimaciones del número de centros y personal de AEPI adicionales que se necesitan para alcanzar sus objetivos de acceso y propone una combinación pragmática de diferentes tipos de infraestructura y servicios a corto, medio y largo plazo.
Fuente: OCDE (2025[15]), Reducing Inequalities by Investing in Early Childhood Education and Care, Starting Strong, OCDE Publishing, París, https://doi.org/10.1787/b78f8b25-en; Ministerio de Desarrollo Social y Familia de Chile (2024[50]), Política Nacional de la Niñez y la Adolescencia y su Plan de Acción 2024-2034, https://chilecrecemas.cl/storage/documentos/Resumen_ejecutivo.pdf; Consejo Nacional de la Niñez y la Adolescencia de Costa Rica (2024[51]), Política Nacional de Niñez y Adolescencia 2023-2032, https://cnna.go.cr/wp-content/uploads/2024/04/Politica-Nacional-de-la-Ninez-y-Adolescencia-2024-2036.pdf, y Department of Basic Education of the Republic of South Africa (2023[52]), South Africa’s 2030 Strategy for Early Childhood Development Programmes: Every Child Matters, https://ecdan.org/resource/south-africas-2030-strategy-for-early-childhood-development-programmes/.
Mejorar la capacidad de coordinación intersectorial con un enfoque basado en el lugar para la prestación de servicios
Con el fin de que la AEPI ocupe el lugar que merece junto con otras políticas para la primera infancia, la orientación descendente proporcionada por las estrategias nacionales y las estructuras formales de coordinación interministerial debe complementarse con un enfoque ascendente mejor integrado en el lugar de prestación de los servicios. Esto implica involucrar de manera activa a los agentes locales para dar a conocer la AEPI y fomentar su uso, así como establecer conexiones intencionadas entre políticas y servicios complementarios para las familias y los niños (OECD, 2025[15]).
Los puntos de entrada para los beneficiarios y la facilidad con la que se pueden establecer conexiones entre los servicios son dos consideraciones clave para lograr una prestación de servicios integrada. El enfoque basado en el lugar, que se centra en la coordinación de los servicios dentro de una zona geográfica específica (es decir, un barrio o una comunidad), cada vez goza de un mayor reconocimiento como una estrategia prometedora basada en el modelo ecológico del desarrollo infantil (Goldfeld et al., 2021[53]). Estas iniciativas se basan en la idea de que el desarrollo de los niños está determinado por su entorno local y por múltiples tipos de interacciones y servicios. Perú podría considerar la posibilidad de poner en marcha centros de servicios integrados para familias con niños pequeños, aprovechando los servicios ya existentes a nivel local que son relevantes para las necesidades e intereses específicos de la comunidad. Estos centros proporcionarían a las familias un único punto de contacto para acceder a diversas ayudas, incluso cuando los servicios no se encuentren físicamente en el mismo lugar. La experiencia internacional demuestra que estos centros pueden favorecer una solución de «puerta única», garantizando que las familias accedan a los servicios que necesitan, independientemente de si inicialmente buscan atención sanitaria, AEPI u otro tipo de servicio, y también pueden ayudar a mejorar la eficiencia a la hora de identificar y atender las necesidades de desarrollo integral de los niños y sus familias (OECD, 2025[15]). Con el tiempo, la ubicación conjunta de al menos algunos servicios podría reforzar aún más la coordinación y mejorar la experiencia general de las familias.
En particular, los centros de servicios integrados, donde las familias pueden informarse sobre las opciones de AEPI mientras reciben otros tipos de asistencia, podrían ser una estrategia efectiva para promover el conocimiento y el uso de la AEPI, especialmente para los niños menores de tres años. Los servicios que gozan de un nivel relativamente alto de confianza en las comunidades pueden representar un punto de entrada sencillo a la AEPI para las familias que se enfrentan a adversidades y que, de otro modo, quizá no participarían en ella. Como primer paso, Perú podría aprovechar los servicios de guardería y visitas a los hogares del Programa Nacional Cuna Más, así como los servicios de salud preventiva existentes (por ejemplo, los chequeos médicos rutinarios), como plataformas para sensibilizar a las familias sobre los beneficios y la accesibilidad de los servicios de desarrollo educativo para los niños más pequeños, haciendo hincapié en la divulgación entre las familias que tal vez no busquen estos servicios por sí mismas. Con el tiempo, los centros de AEPI, incluida la amplia red de centros preescolares formales (jardines y cunas-jardines) y, poco a poco, la creciente red de centros dirigidos a niños menores de tres años (cunas, incluidas las cunas-jardines con integración de edades) también podrían convertirse en puntos de confianza para acceder a una gama más amplia de servicios para las familias y los niños (véase la recomendación 3.3).
Para aprovechar al máximo este enfoque, en Perú será muy importante asegurarse de que los centros de servicios integrados lleguen a las familias más vulnerables, incluidas las que viven en zonas rurales o aisladas. Para ello, también se debe invertir en personal que posea las competencias especializadas necesarias para desempeñar el papel de intermediarios de confianza entre los diferentes servicios. Existen dos ejemplos que ofrecen información valiosa al respecto. En Australia, el creciente interés por los centros de servicios (en 2024 hay alrededor de 460 en todo el país) llevó a la creación de la Red Nacional de Centros para la Infancia y la Familia, un grupo multidisciplinar que proporciona un marco común para reforzar estas iniciativas (Australian Research Alliance for Children and Youth, 2024[54]). En el estado de Queensland (Australia), existen centros de servicios en forma de Centros para la Primera Infancia en más de 50 comunidades rurales, remotas y de alto crecimiento en todo el estado. Estos centros ofrecen una combinación de servicios y actividades integrados, entre los que se incluyen grupos de juego, AEPI, servicios de salud infantil y materna, y apoyo familiar y a la crianza para familias con niños de hasta ocho años. Por otro lado, en Islandia, la Ley de Prosperidad de 2022 estableció la figura de los coordinadores de servicios especializados, profesionales que trabajan en entornos que las familias ya utilizan, como centros de salud y centros de AEPI, y que actúan como «intérpretes» entre los proveedores de servicios (OECD, 2025[55]). Estos coordinadores ayudan a los usuarios a orientarse en los diferentes sistemas, traducen la terminología profesional y ponen a las familias en contacto con los apoyos más adecuados. La profesionalización de la función de coordinación puede facilitar la prestación de servicios de primera línea al aportar competencias especializadas y liberar a otros profesionales de las tareas administrativas y de enlace.
Recomendación 3.2: Fortalecer la recopilación y el uso de datos para respaldar la mejora de la AEPI
Los datos de alta calidad sobre la calidad estructural y de los procesos en los centros de AEPI, así como sobre los resultados del aprendizaje y el desarrollo tempranos de los niños, constituyen información esencial para el seguimiento del sistema, la mejora de la calidad y la formulación de políticas basadas en datos empíricos. Cuando se utilizan con fines de seguimiento, estos datos ayudan a establecer expectativas entre los proveedores, supervisar los progresos y orientar el apoyo específico, algo especialmente importante vistos los empeños de Perú por ampliar los servicios para los niños más pequeños y llegar a los más vulnerables (OECD, 2022[56]). Al mismo tiempo, facilitar estos datos para la investigación, incluso de socios independientes y externos, puede ofrecer perspectivas adicionales sobre el rendimiento del sistema, reforzar la transparencia y ayudar a entender mejor qué funciona en la práctica.
Perú se encuentra en una buena posición para avanzar en estos dos aspectos, habida cuenta de la infraestructura de datos de que dispone y de las iniciativas en curso para generar información sobre aspectos críticos de la calidad de su sistema de AEPI. Una mayor evolución en la recopilación de datos, en particular para los centros que atienden a los niños más pequeños, y la mejora de las condiciones dentro y fuera de los organismos gubernamentales para acceder a los datos disponibles podrían fortalecer el seguimiento, enriquecer la investigación e impulsar una planificación de políticas más receptiva en el sector de la AEPI.
Consolidar los esfuerzos para la calidad de la AEPI y los resultados del desarrollo temprano
Perú ha logrado grandes avances en el seguimiento de la calidad de la AEPI mediante datos administrativos y encuestas nacionales. Los datos administrativos se recopilan a través de su sistema de información sobre la gestión de la educación (SIAGIE), mientras que las encuestas MELQO/MEDIT ofrecen información valiosa sobre la calidad estructural y de los procesos en los centros preescolares, junto con mediciones del aprendizaje y el desarrollo de los niños. La MELQO/el MEDIT ha identificado factores relacionados con la obtención de mejores resultados, y sus tres oleadas de datos (2017, 2019, 2024) permitirán a Perú hacer un seguimiento de los cambios en la calidad de los servicios y poner de relieve las deficiencias que persisten en el sistema. Otras fuentes de datos son el Monitoreo de Prácticas Escolares (MPE), que evalúa anualmente las prácticas de docencia y gestión, y la ENDES, que supervisa los resultados generales en materia de desarrollo temprano y salud. Mantener estos esfuerzos será fundamental para garantizar que las políticas y prácticas de AEPI se sigan fundamentando en datos fiables. Estos son algunos de los principales aspectos que deben tenerse en cuenta:
Ampliar la cobertura de los instrumentos de seguimiento existentes para abarcar a los centros destinados a niños menores de tres años. A medida que Perú amplíe la oferta en el nivel CINE 01, será fundamental recopilar más información sobre la matriculación, la intensidad de la participación y la calidad estructural y de los procesos de los servicios destinados a este grupo de edad. Esto incluye la recopilación de los datos necesarios para supervisar y evaluar nuevos tipos de prestación del servicio, como EduCuna o, si se introducen, los centros en el domicilio. Disponer de mejores datos sobre el ciclo I y, en particular, sobre los programas piloto, puede ayudar a tomar decisiones informadas que orienten la expansión, al tiempo que se salvaguarda la calidad y la equidad. Esto podría lograrse ampliando la cobertura de la MELQO/el MEDIT y el MPE a una muestra representativa de centros que atienden a niños menores de tres años, incluidos los centros no formales (PRONOEI) de ese nivel, tal y como se hace con las muestras de los centros a los que asisten niños de cinco años.
Aprovechar los datos de diferentes sectores para identificar a los niños pequeños que no están matriculados en la AEPI. Para ampliar los servicios de desarrollo educativo temprano de manera equitativa y asignar los recursos de manera eficaz, Perú necesita datos más sólidos sobre dónde viven los niños con mayores necesidades, a qué servicios públicos tienen acceso y a cuáles no, y qué obstáculos enfrentan para matricularse en la AEPI. La vinculación de datos entre sectores podría ayudar a evaluar los riesgos de desarrollo entre los niños pequeños y respaldar respuestas más coordinadas en materia de políticas y servicios. Para ello, sería necesario establecer acuerdos y protocolos de intercambio de datos entre los ministerios y organismos competentes que recopilan datos sobre los niños pequeños y sus familias (OECD, 2025[15]). En varios países de la OCDE se han utilizado sistemas de datos integrados para la planificación de políticas en materia de AEPI. Por ejemplo, la ciudad de Filadelfia (Estados Unidos) utilizó un sistema de este tipo para identificar las zonas con una alta proporción de niños con riesgos para el desarrollo, como bajo peso al nacer, madres con bajo nivel educativo o sinhogarismo, así como los barrios que carecían de acceso a servicios de AEPI de alta calidad. Dados los recursos limitados para ampliar la cobertura de forma universal, la ciudad dio prioridad a la inversión en las zonas con mayores necesidades y menor acceso (Fantuzzo et al., 2021[57]).
Aumentar el alcance del análisis sobre la participación, la calidad, los resultados y el rendimiento del sistema en la AEPI. Además de ampliar la recopilación de datos, Perú podría hacer un uso más estratégico de los conjuntos de datos existentes mediante el desarrollo de análisis que aprovechen los vínculos entre las distintas fuentes, tanto dentro del MINEDU como fuera de él. Por ejemplo, vincular los datos sobre la participación en la AEPI con evaluaciones estandarizadas posteriores, como las de 2.º grado, permitiría explorar los efectos a largo plazo de la AEPI. Del mismo modo, combinar los resultados de la MELQO o el MEDIT con los indicadores de desarrollo temprano de la ENDES (administrada por el INEI) podría proporcionar una visión más completa de la interrelación entre la calidad de la estructura y de los procesos y los resultados del desarrollo infantil. Estos esfuerzos podrían aprovechar la disponibilidad de identificadores permanentes de los niños en el SIAGIE, que proporcionan una base para vincular datos a nivel individual entre diferentes fuentes a lo largo del tiempo. Esto podría permitir realizar una serie de análisis novedosos sobre cómo las experiencias educativas tempranas influyen en la escolarización y los resultados sociales más adelante en la vida, similares, por ejemplo, a los realizados con las muestras longitudinales de la encuesta Young Lives en Perú (Young Lives, 2018[58]).
De forma más general, vincular los datos de seguimiento de la AEPI con los sistemas de información relativa al aseguramiento de la calidad y el financiamiento, incluidos los datos del Ministerio de Economía y Finanzas, podría proporcionar a Perú una visión más integrada de su sistema de AEPI. Esto podría materializarse en un panel de indicadores clave que se actualizase periódicamente a partir de múltiples fuentes, con datos desglosados por centro. Los indicadores podrían incluir la matriculación infantil, la cantidad de personal y sus cualificaciones, la asignación de fondos y los resultados de la evaluación de las DRE/UGEL sobre el cumplimiento de las Condiciones Básicas de Calidad. Un sistema de este tipo podría ayudar a las autoridades locales a dirigir los recursos, la supervisión y el apoyo hacia los centros con mayores necesidades. El sistema de datos LinkB5 de Virginia (Estados Unidos) ofrece un ejemplo de cómo los datos integrados sobre la AEPI pueden contribuir a mejorar la calidad de la atención y educación que se brinda a los niños de cero a cinco años. Este sistema combina información sobre la matriculación, las cualificaciones y los salarios del personal y las condiciones de las instalaciones con medidas de calidad a nivel del aula, como las interacciones entre el personal docente y los niños y el uso del plan de estudios. Estos datos se utilizan para generar perfiles de calidad de los centros de AEPI que sirven de referencia a los responsables políticos, las familias y el público en general (Virginia Deparment of Education, 2024[59]; OECD, 2023[60]).
Potenciar el uso de los datos de la AEPI mediante la mejora de la presentación de informes y el acceso a la investigación
Al igual que en muchos países de la OCDE, en Perú el uso de datos sobre la AEPI se centra actualmente en la evaluación, la rendición de cuentas y la gestión a nivel del sistema. Por ejemplo, un estudio sobre políticas que la OCDE ha llevado a cabo recientemente reveló que alrededor del 80 % de los países participantes identificaron estas funciones como prioridades importantes para sus sistemas de datos sobre la AEPI. Sin embargo, para apoyar una mejora más generalizada en todo el sector, también es importante tener en cuenta cómo se comunican los datos y quién puede acceder a ellos. En particular, reducir los retrasos y aumentar la desagregación en la presentación de informes puede ayudar a que los datos nacionales sirvan de base para una toma de decisiones más oportuna y respalden la planificación a nivel regional y local, así como en los propios centros. Al mismo tiempo, mejorar el acceso de los agentes externos, y en particular de los investigadores, puede fomentar análisis independientes y generar nuevas pruebas que sustenten las políticas y las prácticas. Para avanzar en estos frentes, Perú podría plantearse lo siguiente:
Reforzar la presentación de informes mediante resultados más oportunos, detallados y diversos. Un primer paso práctico sería reducir los plazos de difusión de los resultados de las encuestas consolidadas. Por ejemplo, sería importante publicar los resultados del MEDIT de 2024 más rápido que los de las MELQO de 2017 y 2019. Del mismo modo, la publicación de resultados más detallados, que abarquen una gama más amplia de variables y niveles de desagregación, podría hacer que los datos fueran más útiles para diversos usuarios. También sería valioso publicar análisis específicos sobre la AEPI a partir de las medidas de seguimiento existentes, como el Monitoreo de Prácticas Escolares (MPE). Para satisfacer las necesidades de una gran variedad de partes interesadas, los informes técnicos podrían complementarse con resúmenes ejecutivos y resúmenes de orientación práctica.
Valorar opciones para facilitar el acceso a los investigadores externos. Perú podría estudiar formas de facilitar el acceso a los conjuntos de datos del MINEDU, tanto sobre la AEPI como sobre otros niveles educativos, a investigadores independientes. Permitir el acceso a microdatos anonimizados con garantías claras de protección de datos podría contribuir a la generación de nuevos datos empíricos sobre el sistema de AEPI. Los datos administrativos longitudinales a nivel individual ofrecen grandes oportunidades para la investigación relevante para las políticas, como se ha demostrado en muchos países de la OCDE (Figlio, Karbownik and Salvanes, 2016[61]). Perú podría considerar opciones de acceso seguro, como conjuntos de datos anonimizados de uso público o el acceso supervisado a archivos más sensibles a través de plataformas seguras in situ o remotas. Los procesos de solicitud y los protocolos de uso responsable garantizarían el tratamiento adecuado de los datos. El MINEDU también podría establecer alianzas para el intercambio de datos con universidades o instituciones de investigación a fin de respaldar su agenda analítica. Para ello, Perú podría basarse en la Recomendación sobre la mejora del acceso y el intercambio de datos [OCDE/LEGAL/0463], que proporciona orientación internacional sobre el modo en que los gobiernos pueden aprovechar el valor de los datos y, al mismo tiempo, proteger los derechos y la privacidad (OECD, 2021[62]).
Igualdad de oportunidades y acceso: Ampliar la participación en la AEPI de los niños más pequeños, prestando especial atención a los grupos sociales desfavorecidos
Las pruebas obtenidas en los países de la OCDE y de América Latina demuestran que, cuanto antes se ofrezca un apoyo de alta calidad, mayores serán los beneficios para el desarrollo y la equidad de los niños, en particular de los que proceden de entornos desfavorecidos. La inversión temprana favorece el desarrollo cerebral, contribuye a reducir las diferencias de rendimiento antes de que se consoliden y facilita la transición a la educación básica. Si bien la educación preescolar es ahora prácticamente universal en Perú, lo que constituye un logro importante, la participación en el ciclo I sigue siendo baja. En 2022, solo el 6 % de los niños menores de tres años estaban matriculados, lo que supone aproximadamente una cuarta parte de la media de la OCDE y está por debajo de la media de la OCDE-ALC, que es del 9 %. A este nivel, la mayoría de los niños matriculados asisten a centros no formales (PRONOEI), que presentan considerables problemas de calidad estructural y de los procesos, mientras que la oferta pública formal sigue concentrándose en gran medida en las zonas urbanas y más favorecidas.
En esta sección se analiza cómo podría aumentar Perú la participación en la AEPI de los niños menores de tres años, en especial los de comunidades desfavorecidas, que son los que más se beneficiarían. A partir de ejemplos internacionales, se formulan orientaciones sobre cómo dirigir la expansión de los servicios hacia las poblaciones más vulnerables y se proponen formas de afrontar los obstáculos relacionados con la demanda, incluidos los que tienen su origen en las normas familiares tradicionales y el escaso conocimiento de los beneficios de la educación temprana.
Recomendación 3.3: Ampliar la red de centros de AEPI para niños menores de tres años, dando prioridad a los niños vulnerables
A medida que Perú avanza en la expansión gradual de los servicios de AEPI para los niños más pequeños, existen sobrados motivos para reforzar la planificación estratégica y la asignación de las inversiones públicas de capital. La infraestructura sigue siendo una limitación importante para acceder a servicios de calidad en muchas partes del país, y las futuras decisiones de inversión serán fundamentales para determinar si los servicios llegan a los niños que más los necesitan. El Pacto Social por la Educación (2024), que sitúa la inversión en infraestructura en el centro de su agenda, y la próxima actualización del Plan Nacional de Infraestructura Educativa al 2040 proporcionan un nuevo impulso para alinear las decisiones en materia de infraestructura con los objetivos nacionales de acceso y equidad.
Además, Perú tiene la oportunidad de usar las redes y los modelos de servicio que ya existen de manera más efectiva, mientras explora otras opciones que impliquen compartir más los costos según lo que puedan pagar las familias. Para mejorar la equidad, será clave aumentar el alcance y la calidad de los servicios públicos existentes, pero puede ser complicado lograr un acceso mucho mayor solo con inversión pública.
Elaborar criterios y metas nacionales claros para la expansión de los servicios educativos para la primera infancia, junto con un enfoque más coordinado de la inversión de capital
La elaboración de objetivos y criterios nacionales claros y unificados para orientar las inversiones de capital destinadas a ampliar la red de la AEPI en el nivel CINE 01 podría ser beneficioso para Perú. El MINEDU podría aprovechar los datos de manera más estratégica para determinar tanto dónde es mayor la demanda de servicios para la primera infancia como dónde es insuficiente la oferta. Por el lado de la demanda, esto incluye el uso de previsiones de la matriculación futura e indicadores de desventaja social, como la pobreza, la ruralidad y el crecimiento demográfico, para identificar a las comunidades con mayores necesidades no satisfechas. Una estrategia complementaria para mejorar la armonización entre la expansión de la red de la AEPI y las tendencias demográficas es establecer plataformas de coordinación a nivel subcentral que permitan a las autoridades locales trabajar juntas y coordinar la planificación. Por ejemplo, en Portugal, las comunidades intermunicipales desarrollan planes de red integrados a nivel regional y prestan asistencia a las autoridades centrales para encauzar y regular la oferta educativa (OECD, 2018[63]).
En cuanto a la oferta, los datos administrativos sobre la cobertura de los servicios y la calidad de las infraestructuras pueden ayudar a identificar dónde hay carencias de capacidad o dónde es necesario mejorar las instalaciones. El estado de las infraestructuras de las PRONOEI, que actualmente no se benefician de las inversiones de capital nacionales en AEPI, también deberá tenerse en cuenta e incluirse explícitamente en las futuras decisiones de inversión.
Del mismo modo, los mecanismos utilizados para distribuir los fondos de capital desempeñan un papel importante a la hora de garantizar que estos recursos lleguen a las zonas y centros que más necesitan inversiones (OECD, 2018[63]). Esto es especialmente relevante en el contexto de Perú, donde existen múltiples fuentes de financiamiento fragmentadas para las infraestructuras de la AEPI. Un primer paso fundamental sería transformar los principales mecanismos de asignación de fondos, pasando de una base de costos históricos a una fórmula de financiamiento por estudiante, con el fin de ajustar mejor el gasto a las necesidades (véase el capítulo 4). A nivel internacional, las fórmulas de financiamiento son un método común para el diseño de mecanismos de financiamiento que reconozcan las diferentes necesidades en función de la ubicación geográfica o el centro, y normalmente incluyen ponderaciones en la fórmula para determinados grupos sociales con el fin de compensar las variaciones en la composición de la población infantil (por ejemplo, concentración de perfiles vulnerables, diferencias en las zonas más desfavorecidas o remotas) (OECD, 2022[64]). Dadas las dificultades para identificar a los niños que corren riesgo de padecer retrasos en el desarrollo y que no están matriculados en la AEPI (y, por lo tanto, no están incluidos en el sistema de información SIAGIE), el Gobierno también podría considerar la posibilidad de seleccionar zonas geográficas específicas basándose en indicadores agregados de desventaja social para la expansión progresiva del sector de la AEPI.
Además, Perú podría estudiar mecanismos complementarios para redistribuir los recursos fiscales destinados a inversiones de capital en la AEPI entre las regiones, como un fondo nacional de igualación. Esto daría al MINEDU mayor influencia para garantizar que los esfuerzos de expansión contribuyan a aumentar la matriculación de niños pequeños en la AEPI, en particular de los pertenecientes a grupos desfavorecidos. Por ejemplo, para acceder a estos fondos centrales, se podría exigir a las DRE que presentaran planes de inversión en AEPI en los que se describiera cómo se utilizarían los fondos y con qué fin. A continuación, el MINEDU podría revisar y aprobar estos planes para asegurarse de que estén en consonancia con los objetivos nacionales de equidad.
El Fondo de Financiamiento de la Infraestructura Educativa (FFIE) de Colombia, dependiente del Ministerio de Educación, implementa el Plan Nacional de Infraestructura Educativa (PNIE). Este fondo centraliza recursos de diferentes fuentes, como el presupuesto del Estado, los rendimientos de las inversiones, la cooperación internacional, las autoridades locales y el sector privado, para financiar proyectos de construcción, ampliación o rehabilitación de infraestructura educativa, incluida la usada en la educación preescolar.
El Gobierno federal de Canadá creó el Fondo para la Infraestructura de Educación y Atención de la Primera Infancia en respuesta a las preocupaciones de las provincias y territorios sobre los elevados costos inmobiliarios y de construcción a los que se enfrentan los proveedores públicos y sin fines de lucro. El fondo permite a las provincias y territorios realizar inversiones adicionales en atención infantil, incluida la construcción de nuevas instalaciones.
En el caso de Sudáfrica, los servicios de AEPI se financian principalmente mediante la combinación de dos fuentes. La primera es la Subvención Condicional para el Desarrollo de la Primera Infancia, que proporciona subsidios para los servicios que atienden a niños de entornos empobrecidos y apoya tanto la construcción de nuevos centros como la mejora de las infraestructuras. La segunda es la Participación Equitativa Provincial, una fórmula de participaciones ponderadas que distribuye los ingresos nacionales entre diversos servicios, incluida la infraestructura educativa, de acuerdo con un conjunto de indicadores demográficos específicos de cada provincia.
Fuente: OCDE (2022[65]), Value for Money in School Education: Smart Investments, Quality Outcomes, Equal Opportunities, OCDE Publicado, París, https://doi.org/10.1787/f6de8710-en; Department of Finance of Canada (2022[66]), Supporting Early Learning and Child Care, https://www.canada.ca/en/department-finance/news/2022/04/supporting-early-learning-and-child-care.html; Hall et al. (2024[67]) South African Early Childhood Review 2024, https://ilifalabantwana.co.za/wp-content/uploads/2024/07/SA-early-childhood-review-2024-FINAL.pdf; Mthimkhulu and Tewari (2024[68]), The Education Component and the Inclusion of the Enrolment Survival Measure: Provincial Equitable Share (PES), https://doi.org/10.3390/economies12010020.
Perfeccionar los modelos existentes de prestación pública y mejorar su calidad
La expansión de los servicios del nivel CINE 01 en Perú podría basarse principalmente en el desarrollo de tres modelos existentes: EduCuna, recientemente introducido; las cunas-jardines, con integración por edades, y los PRONOEI del ciclo I. Dicho desarrollo requeriría inversiones no solo para aumentar el número de centros pensados para los niños más pequeños, sino también, y lo que es igualmente importante, para mejorar la calidad de la prestación, en particular en el caso de los PRONOEI.
La primera opción que Perú podría considerar es la ampliación gradual de EduCuna, tras su implementación en más de 300 centros en 2024. El modelo EduCuna presenta muchas de las características que, según la evidencia internacional, pueden fomentar de manera eficaz el desarrollo infantil y promover la equidad en los primeros años de vida (OECD, 2025[15]). Aunque se dirige a niños muy vulnerables, EduCuna no se ha concebido como un programa asistencial, sino como un servicio integral de atención y educación cuyo objetivo es apoyar tanto los resultados del desarrollo temprano (DIT), centrándose en el apego emocional, como las competencias reconocidas en el currículo nacional para el ciclo I. Al tratarse de un servicio integrado que aporta una fuerte dimensión pedagógica a los servicios de atención temprana, lo prestan profesionales de la educación en centros equipados con espacios y materiales diseñados para las interacciones pedagógicas. Los servicios de EduCuna ofrecen atención educativa durante ocho horas al día, a cargo de un docente y dos auxiliares que trabajan juntos en turnos de cuatro horas, en comparación con las cunas tradicionales, que ofrecen cuatro horas de atención al día y cuentan con un solo docente y un solo auxiliar.
Se espera que el Ministerio de Economía y Finanzas evalúe el programa EduCuna en 2025 y analice los indicadores del impacto en el aprendizaje temprano y los resultados del desarrollo de los niños. El MINEDU podría aprovechar las conclusiones de esta evaluación para perfeccionar el modelo e identificar las condiciones necesarias para su implementación exitosa a gran escala. Al ser un modelo con mayores requisitos de personal, el programa puede ser más adecuado para zonas urbanas y periurbanas más densamente pobladas. Su expansión también ejercerá presión sobre el sistema de formación de Perú, lo que pone de relieve la importancia de las recomendaciones que figuran en otras partes del presente informe relativas a la necesidad de regular y apoyar mejor a los institutos pedagógicos y otras instituciones de educación superior responsables de la formación de los docentes y auxiliares de la AEPI (véase el capítulo 5).
Los entornos integrados por edades (cunas-jardines) podrían constituir un segundo modelo para la expansión de los servicios en el nivel CINE 01. En Perú, en 2023 ya funcionaban casi 1 600 cunas-jardines, en las que estaba matriculada aproximadamente una cuarta parte de los niños menores de tres años que en la actualidad participan en la AEPI en el país y, de ellos, una gran mayoría estaban matriculados en servicios formales. El modelo permite que las guarderías (cunas) que atienden a niños a partir de los seis meses de edad se encuentren en el mismo lugar que los centros preescolares para niños de tres a cinco años (jardines). Los niños pequeños pueden asistir a estos centros integrados durante seis horas al día y 30 horas a la semana. Las cunas-jardines existentes se concentran en gran medida en las zonas urbanas, y alrededor de dos tercios de los centros son públicos y otro tercio son de gestión privada.
Para desarrollar este segundo modelo, Perú podría apoyarse en la extensa red nacional de centros preescolares (jardines) y ampliarla a los niños menores de tres años. Las proyecciones demográficas para Perú (véase el capítulo 2) indican que en el futuro habrá más plazas disponibles en al menos algunos de estos jardines, lo que podría liberar plazas para los niños menores de tres años. Al hacerlo, será necesario velar por que los espacios físicos, los materiales didácticos y las actividades grupales se adapten para que sean adecuados para los niños de menor edad. En las zonas geográficas de Perú que cuentan con jardines pequeños (por ejemplo, con unos diez niños o menos) y con fondos limitados para crear centros para los niños más pequeños, los centros integrados por edades (cunas-jardines) podrían ser una opción rentable. Otra posible ventaja de ampliar el número de centros integrados por edades sería reunir en un mismo sitio al personal de AEPI que se ocupa de diferentes grupos de edad. Dado que el ciclo I y el ciclo II comparten el mismo marco curricular, esto podría crear oportunidades de colaboración profesional y aprendizaje para diversas funciones del personal (véase la recomendación 3.5), lo que garantizaría también que se tenga muy en cuenta la perspectiva del personal que trabaja con los niños más pequeños en estos centros integrados. La transformación de algunos jardines en cunas-jardines podría probarse en algunas municipalidades y ampliarse progresivamente para que coexistan con las cunas y los jardines específicos para cada edad o sustituirlos, dependiendo también de las necesidades y limitaciones locales para adaptar las instalaciones de los centros existentes.
Por último, el desarrollo de servicios no formales basados en la comunidad o la familia (PRONOEI del ciclo I) podría representar un componente fundamental para la expansión del sector del nivel CINE 01 en Perú. Estos centros siguen siendo el servicio más frecuente en el nivel CINE 01 y están bien preparados para satisfacer las necesidades de los niños más pequeños que viven en zonas del país con un fuerte patrimonio cultural y lingüístico indígena. Sin embargo, los datos disponibles sugieren que muchos PRONOEI tienen una capacidad limitada para proporcionar entornos de calidad a los niños, y su expansión debería ir acompañada de mejoras en la calidad para contribuir a la equidad en el sistema de AEPI. En particular, los esfuerzos deberían centrarse en tres áreas clave: mejorar las condiciones materiales básicas en los centros no formales, que suelen encontrarse en instalaciones comunitarias que no reciben fondos del sector para mejorar su infraestructura; reforzar el acompañamiento profesional de los educadores comunitarios para garantizar la implementación efectiva del currículo y la calidad de las interacciones pedagógicas, y desarrollar mecanismos más consistentes de monitoreo y aseguramiento de la calidad para estos servicios (véase la recomendación 3.6).
Considerar modelos alternativos de prestación y financiamiento para satisfacer las necesidades de las familias
En un contexto de restricciones fiscales, será difícil depender únicamente de las finanzas públicas para ampliar la educación y atención de la primera infancia, dadas las cuantiosas inversiones iniciales que deben hacerse en infraestructuras y personal. Si bien sigue siendo esencial tomar medidas para mejorar el alcance y la calidad de los modelos públicos, el gasto público actual en el ciclo I sigue sin ser suficiente y, en algunos casos, parece incluso regresivo. Según datos recientes, los niños matriculados en las cunas públicas proceden de manera desproporcionada de los grupos socioeconómicos más favorecidos, lo cual pone de relieve la importancia de prestar mayor atención a los enfoques de reparto de costos, en particular para las familias con capacidad de pago.
La experiencia internacional sugiere que un modelo mixto de prestación de servicios, que incluya servicios regulados en el domicilio y en centros privados, combinado con financiamiento privado cuando los recursos públicos sean limitados, puede ayudar a satisfacer la demanda y aumentar la flexibilidad para las familias, siempre que se establezcan salvaguardias sólidas para proteger la calidad y la equidad. El establecimiento de estas salvaguardias es especialmente relevante en el contexto peruano, donde la expansión rápida o mal regulada de la educación privada y terciaria ha contribuido a la variación en la calidad y a la segregación socioeconómica (véanse los capítulos 4 y 5).
Primero, Perú podría evaluar si se puede crear un servicio de AEPI en el hogar para niños menores de tres años. La AEPI en el hogar suele ser atractiva para los padres de niños pequeños porque se parece más a un ambiente familiar. Puede ser una buena opción en zonas rurales o remotas menos pobladas, donde no es viable abrir centros. Los entornos domiciliarios también pueden paliar la escasez de AEPI en las zonas urbanas, donde la demanda es alta y los precios inmobiliarios pueden ser un fuerte desincentivo para la apertura de nuevos centros de AEPI. Dada la excesiva dependencia de los cuidados familiares informales en Perú, un modelo de AEPI en el hogar podría convertirse en una oportunidad de empleo atractiva y realista para muchas personas que ya se dedican a actividades de cuidado infantil, desde madres que cuidan o han cuidado de sus propios hijos hasta trabajadoras domésticas que prestan servicios de cuidado infantil a una proporción nada desdeñable de familias de ingresos medios y altos (Alcázar and Laszlo, 2022[34]). Esto requeriría adoptar medidas para el reconocimiento y la validación del aprendizaje previo y las competencias adquiridas fuera del ámbito de la AEPI, junto con programas flexibles de aprendizaje y formación que permitan el desarrollo de personal cualificado en AEPI (véase el capítulo 6). Por ejemplo, Australia y Nueva Zelanda han implantado programas para ayudar a los trabajadores no cualificados con experiencia relevante a convertirse en personal cualificado de AEPI sin tener que participar en un programa completo de formación en materia de AEPI (OECD, 2019[69]). Al igual que en el caso de la prestación privada de AEPI, una combinación de financiamiento público y privado ligado a criterios socioeconómicos puede favorecer el desarrollo de la AEPI en el hogar.
En segundo lugar, Perú podría aclarar su postura sobre el papel que desempeña el sector privado a la hora de ayudar a aumentar la participación en la AEPI en el nivel CINE 01. La oferta privada es considerable en otros niveles educativos en Perú, pero relativamente baja en el nivel preescolar (24 %) y en el nivel CINE 01 (10 %) en comparación con el promedio de la OCDE (33 % y 50 %, respectivamente). De hecho, muchos países de la OCDE han recurrido a la oferta privada para ampliar los servicios de AEPI, en particular para los niños menores de tres años, que muchas veces se financia en parte por el gasto público, lo que ha dado lugar al desarrollo de una economía mixta de la AEPI en la que conviven proveedores públicos, privados con fines de lucro y privados sin fines de lucro (OECD, 2025[15]). Perú podría financiar la participación en centros privados en función de los ingresos familiares y mediante acuerdos de reparto de costos, con lo que se incentivaría que los proveedores privados operen en zonas desatendidas (normalmente, desfavorecidas).
Los agentes privados también podrían desempeñar un papel en la prestación de servicios en centros de AEPI en el lugar de trabajo en empresas y organizaciones medianas y grandes, mediante incentivos fiscales para que estas empresas inviertan en dichos servicios (Rousseau, 2021[70]). En Francia, por ejemplo, las entidades privadas que invierten en la AEPI para sus empleados obtienen reducciones fiscales. El Gobierno ha establecido unas directrices para ayudar a las empresas a determinar la mejor opción en cooperación con los servicios públicos de cuidado infantil y se ha elaborado un plan de viabilidad que tiene en cuenta múltiples criterios (Family Benefits Fund of France, 2024[71]). Estos procesos tienen por objeto garantizar que la inversión de capital privado conduzca a un desarrollo estratégico de la red de AEPI de gestión privada y que la red global de la AEPI, incluidos los centros tanto públicos como privados, satisfaga las necesidades de la población.
Al explorar estos modelos alternativos de prestación, sería importante que Perú tuviera en cuenta dos aspectos clave para protegerse contra los riesgos relacionados con la calidad y la equidad:
Establecer estándares de calidad claros y un sistema de supervisión diseñado específicamente para este tipo de centros: Perú debería asegurarse de que tanto los proveedores privados como los que prestan servicios en el hogar estén cualificados y de que los centros estén debidamente registrados y se inspeccionen por completo antes de comenzar a prestar sus servicios. Los estándares de calidad deberían ajustarse a las Condiciones Básicas de Calidad, pero, en el caso de los servicios prestados en el hogar, tal vez sea necesario adaptarlos a la situación de una única persona que trabaja sola en un centro pequeño o en un hogar. Muchos países de la OCDE han adoptado estrategias para promover y regular la calidad en este sector. Por ejemplo, en Luxemburgo, aunque solo el 4 % de todas las plazas de la AEPI se encuentran en entornos domiciliarios, existen mecanismos nacionales de garantía de la calidad, como el registro, la regulación, la inspección y el aseguramiento de la calidad, para todos los tipos de prestación de AEPI (OECD, 2022[72]). Del mismo modo, en Flandes (Bélgica), el «Marco pedagógico para el cuidado de bebés y niños pequeños», que define la calidad en el sector de la atención de la primera infancia y el desarrollo de instrumentos para su medición y seguimiento, está pensado para la AEPI que se desarrolla tanto en centros como en hogares (Kind en Gezin, 2014[73]).
Establecer mecanismos para gestionar los costos y la calidad entre los proveedores privados: Perú tendría que evitar los riesgos de un sistema de AEPI cada vez más mercantilizado. Entre ellos se incluyen el aumento de los costos para las familias y la exclusión de los niños con bajos recursos, así como una menor calidad de los servicios, lo que es perjudicial para los niños y significa que una parte de las inversiones (tanto públicas como privadas) se pierde. El control de la calidad, la regulación de los proveedores privados (con especial atención a los agentes con fines lucrativos), la condicionalidad del financiamiento y las medidas para limitar los costos familiares son algunos de los instrumentos políticos que pueden ayudar a mitigar los riesgos que pueden surgir en los sistemas mixtos de AEPI y garantizar la eficiencia de las inversiones públicas y privadas. Canadá, Irlanda y Noruega son algunos de los países de la OCDE que han introducido políticas en este sentido (OECD, 2025[15]).
Recomendación 3.4: Derribar las barreras indirectas para la participación en la AEPI
La mayor disponibilidad y flexibilidad de la oferta educativa pueden suponer una gran diferencia en el acceso a las oportunidades de aprendizaje y desarrollo tempranos, pero otros factores, como las actitudes y los hábitos de los padres, también desempeñan un papel crucial. En Perú, es posible que una parte importante de los padres y cuidadores no sean plenamente conscientes de los beneficios que una AEPI de calidad puede aportar al desarrollo infantil. Las normas culturales también influyen en la percepción de la AEPI, y en Perú está muy arraigada la idea de que los niños solo pueden recibir una buena atención en el hogar. Las partes interesadas también señalaron que algunos padres tienen una percepción negativa de las condiciones de seguridad y la calidad de los servicios existentes para los niños más pequeños. Esto hace que la información y la divulgación sean componentes fundamentales de cualquier estrategia destinada a mejorar el acceso a la AEPI, especialmente en las comunidades indígenas y rurales, donde la demanda de servicios de aprendizaje y atención tempranos es baja, pero los beneficios potenciales para las familias y los niños son significativos.
Crear campañas informativas sobre los beneficios que participar en la AEPI tiene para los niños más pequeños y para el empleo materno
Las campañas informativas también deberían hacer hincapié en las mejores condiciones que tienen las madres para permanecer vinculadas al mercado laboral. Existen pruebas de que las ayudas para el cuidado infantil a través del Programa Nacional Cuna Más, que atiende a niños de la misma franja de edad, aumentaron la probabilidad de que las madres trabajasen en el sector formal (Boyd and Rentería, 2018[74]). Si los servicios de AEPI dirigidos a los niños más pequeños fuesen cada vez más accesibles y asequibles, sería más fácil que las madres de niños de entre seis y 36 meses se incorporaran al mercado laboral o no lo abandonaran, lo que beneficiaría a los niños al reducir la pobreza, al tiempo que aumentaría la autonomía financiera de las mujeres y reduciría la brecha de género en el empleo (Rousseau, 2021[70]).
Aunque las familias estén informadas de los posibles beneficios y de las opciones disponibles, la calidad percibida puede influir en su decisión de matricular a sus hijos en programas formales de educación y atención de la primera infancia. A medida que Perú amplía y aumenta progresivamente la calidad del sector, las campañas informativas podrían desempeñar un papel crucial para dar a conocer ampliamente estas mejoras. Esto será importante para reforzar la confianza del público en la calidad de la educación y la atención de la primera infancia y aumentar la demanda. El desarrollo del modelo EduCuna y las mejoras de calidad en el PRONOEI ofrecerían nuevas oportunidades en este ámbito.
Las acciones coordinadas de diferentes ministerios podrían ser importantes para difundir mensajes sobre la AEPI, en particular a las familias de entornos desfavorecidos o marginados. Por ejemplo, el MINSA y el MIDIS, en coordinación con el MINEDU, podrían ofrecer esta información a los futuros padres directamente en los centros de salud y las maternidades. Los centros de servicios multisectoriales (véase la recomendación 3.1) también podrían ser importantes para difundir información. Por ejemplo, en Francia, como parte del programa «1000 premiers jours» (Los primeros 1 000 días), los padres reciben en el área de maternidad una bolsa de «bienvenida a la paternidad» que no solo contiene artículos esenciales para los primeros meses del bebé, sino también referencias a recursos en línea que proporcionan información sobre hábitos saludables, otros servicios de apoyo disponibles y los servicios de AEPI disponibles (Minister of Labour, Health, Social Affairs, and Families in France, 2025[75]).
Calidad de los programas y resultados: Mejorar la calidad de las interacciones en los centros de AEPI, centrándose en los procesos de colaboración a nivel de centro
Hace casi una década, Perú incorporó un ambicioso plan de estudios nacional que alinea los valores y las competencias básicas entre la AEPI y los niveles educativos posteriores. Perú también ha establecido altas expectativas en cuanto a las cualificaciones y prácticas de sus docentes de AEPI, y ha tomado medidas iniciales para apoyar su trabajo mediante recursos de capacitación y enseñanza. Sin embargo, la implementación del plan de estudios aún no ha alcanzado su pleno rendimiento debido a las limitadas oportunidades de aprendizaje profesional que respondan a las necesidades locales y a la ausencia de un marco general de calidad de la AEPI que establezca estándares de calidad claros para la prestación de servicios. En este contexto, si se desea mejorar la calidad tanto estructural como de los procesos, será necesario aclarar los criterios operativos, desarrollar materiales para la implementación del plan de estudios y aprovechar el aprendizaje colaborativo y el proceso de autoevaluación a nivel de los centros.
Basándose en el análisis de la OCDE y la experiencia de los países miembros, esta sección contiene recomendaciones y ejemplos que ilustran las medidas que Perú podría adoptar para avanzar en la implementación de su plan de estudios nacional en el ámbito de la AEPI.
Recomendación 3.5: Contribuir a la calidad de los procesos mediante materiales para la implementación del plan de estudios y el aprendizaje y la colaboración profesionales en los centros.
Perú ha adoptado medidas de gran calado para mejorar la calidad de la AEPI. Desde 2016, las expectativas en lo que respecta al trabajo pedagógico con niños pequeños han evolucionado con la introducción de un nuevo plan de estudios nacional que integra el ciclo I, el ciclo II y los primeros años de la educación escolar. El plan de estudios promueve una visión holística del desarrollo infantil y hace un gran hincapié en el respeto de las características individuales de los niños y en la promoción de su autonomía y apego seguro. Para apoyar su implementación, el MINEDU ha creado varios recursos curriculares con objetivos de aprendizaje específicos para cada edad, así como herramientas prácticas para ayudar a los educadores de la primera infancia a diseñar experiencias de aprendizaje atractivas para los niños pequeños y realizar un seguimiento de los hitos del desarrollo.
Sin embargo, la transición de prácticas dirigidas por el docente a prácticas más centradas en los niños no está exenta de desafíos. Los datos de seguimiento de encuestas representativas a nivel nacional sugieren que solo una pequeña proporción de los docentes de preescolar favorecen el juego infantil de manera significativa y llevan a cabo actividades que promueven de manera intencionada su capacidad de acción o su pensamiento crítico. Más allá de la necesidad de una orientación pedagógica más clara y de apoyo profesional, muchos docentes se enfrentan también al reto de conseguir la aceptación de las familias. Las partes interesadas señalaron que algunos padres siguen mostrándose escépticos ante las metodologías basadas en competencias y esperan una enseñanza más tradicional centrada en la preparación para la escuela, lo que puede crear tensiones y desalentar la innovación en el aula.
A partir de los datos de la OCDE, en esta sección se analiza cómo puede Perú reducir la brecha entre la intención curricular y la práctica cotidiana mediante una orientación práctica más específica y un aprendizaje profesional más contextualizado. En ella se examina cómo se podrían mejorar los recursos existentes y cómo el desarrollo profesional colaborativo, tanto en los centros de AEPI como entre ellos, puede ayudar a los docentes a llevar el plan de estudios a la práctica de una manera significativa y adecuada para el desarrollo.
Lograr que el plan de estudios de la AEPI sea más accesible para el personal de la AEPI y otras partes interesadas mediante directrices de aplicación y recursos prácticos
Los materiales de apoyo que establecen directrices claras y prácticas para el personal de AEPI en relación con sus interacciones con los niños y las familias son un mecanismo importante para facilitar la implementación del plan de estudios. Estos materiales deben hacer hincapié en ayudar al personal y a otras partes interesadas a comprender los conceptos y objetivos del plan de estudios y llevarlos a la práctica. Con el propósito de que el personal de la AEPI y las familias se sientan más cómodos y comprendan mejor los principios y resultados de aprendizaje y desarrollo que deben perseguir los servicios de AEPI, el MINEDU podría intensificar sus esfuerzos encaminados a crear un banco de recursos, facilitar el acceso a dichos recursos en una plataforma única y promover su uso por parte del personal de la AEPI. Esto mejoraría el acceso a los materiales existentes, como las actividades que ilustran las buenas prácticas docentes, al tiempo que se incorporarían apoyos adicionales y se ampliaría su uso. Ya existen ejemplos positivos, como las Orientaciones pedagógicas para el desarrollo de competencias de las niñas y los niños, que se publicaron en 2022 en el contexto del retorno a la educación presencial tras la pandemia de COVID-19. No obstante, falta una clasificación sistemática y de fácil acceso de los recursos existentes en relación con el plan de estudios. Para perfeccionar e impulsar la plataforma, también sería importante supervisar la aceptación de estos materiales, ofrecer tutoriales sobre su implementación y recabar las opiniones del personal tras su uso.
La mayoría de los países y jurisdicciones de la OCDE proporcionan guías para la implementación como recurso complementario a los marcos curriculares de la AEPI (véase el Cuadro 3.3). Si bien los centros de AEPI conforman el público al que se dirigen con mayor frecuencia las directrices para la implementación curricular, muchos países también proporcionan materiales dirigidos a los padres y madres y a las familias, lo cual parece relevante en el contexto peruano. Las partes interesadas entrevistadas informaron de que al personal de la AEPI en Perú a menudo le resulta difícil comunicar los objetivos curriculares (por ejemplo, las competencias transversales) a las familias, dado que las expectativas de los padres y las madres suelen centrarse en los resultados tradicionales de alfabetización y conocimientos matemáticos tempranos (por ejemplo, el reconocimiento de letras y los patrones numéricos). Los recursos diseñados específicamente para facilitar las conversaciones con las familias sobre el plan de estudios y sus objetivos de aprendizaje y desarrollo podrían facilitar la colaboración del personal con las familias y contribuir a una mayor armonización entre las actividades en los centros de AEPI y los entornos domésticos.
En Nueva Zelanda, Kōwhiti Whakapae es un recurso curricular en línea diseñado para ayudar a los docentes de la AEPI a fortalecer la planificación, la evaluación formativa y la práctica docente y, por lo tanto, la implementación del plan de estudios para la primera infancia Te Whāriki. Kōwhiti Whakapae y los recursos conexos se centran en formas de favorecer el progreso de los niños en tres áreas de aprendizaje: social y emocional, lenguaje oral y alfabetización, y matemáticas. Kōwhiti Whakapae ofrece múltiples ejemplos de cómo los docentes de la AEPI pueden detectar y reconocer las capacidades de los niños y luego responder a través de la práctica. Está integrado en la plataforma curricular en línea más amplia Tāhūrangi del Ministerio de Educación, donde se encuentran disponibles muchos otros recursos curriculares en línea de Te Whāriki, incluidos los destinados a los padres y las madres y las familias.
En Victoria (Australia), el Marco de Aprendizaje y Desarrollo en la Primera Infancia de Victoria (VEYLDF, por sus siglas en inglés) y el Plan de Estudios de Victoria F-10 ofrecen orientación para su implementación. Entre otros recursos y materiales, el VEYLDF incluye guías con principios prácticos en ocho áreas clave para apoyar al personal de la AEPI en su trabajo conjunto, con los niños y con las familias (por ejemplo, práctica reflexiva, colaboraciones con las familias); un conjunto de mapas ilustrativos para que el personal de la AEPI planifique su práctica con niños pequeños, los cuales vinculan los resultados de aprendizaje y desarrollo del marco con los tres primeros niveles del Plan de Estudios F-10 de Victoria, y cuatro módulos de aprendizaje profesional para ayudar al personal en la integración del VEYLDF en la práctica diaria, cada uno de los cuales contiene vídeos cortos con ejemplos, ejercicios adecuados para uso individual o en equipo y otros materiales de apoyo.
En Irlanda, el Marco Curricular para la Primera Infancia Aistear, destinado a bebés, niños pequeños y niños en edad preescolar, se actualizó en 2024. El Marco revisado se complementa con un documento de orientación para las buenas prácticas, diseñado para ayudar a los docentes de la AEPI a comprender y aplicar los nuevos conceptos introducidos en el Marco actualizado. Este documento se basa en las directrices originales de 2009 y las actualiza para reflejar los avances en la investigación educativa desde finales de la década de 2000. Asimismo, se dispone de materiales de apoyo adicionales para ayudar a los docentes a identificar las prioridades de desarrollo y planificar acciones para un cambio positivo, con descripciones prácticas de experiencias de aprendizaje por temas (por ejemplo, explorar y pensar), grupos de edad (por ejemplo, bebés, niños pequeños, niños en edad preescolar) y lugares (por ejemplo, aulas de infantil, entornos domésticos).
Fuente: Shuey et al. (2019[76]), Curriculum alignment and progression between early childhood education and care and primary school : A brief review and case studies, OCDE Education Working Papers, Nro. 193, OCDE Publishing, París, https://doi.org/10.1787/d2821a65-en;
OCDE (2025[15]), Reducing Inequalities by Investing in Early Childhood Education and Care, Starting Strong, OECD Publishing, París, https://doi.org/10.1787/b78f8b25-en.
Promover el aprendizaje profesional y la colaboración entre el personal de la AEPI en los centros
En Perú también será necesario mejorar el desarrollo profesional continuo del personal y los responsables de la AEPI para que el plan de estudios nacional se pueda aplicar con éxito y adaptarse a los contextos locales, lo que fomenta interacciones de calidad con los niños y las familias. Perú podría complementar su formación actual, que consiste principalmente en cursos de formación continua independientes y virtuales, con oportunidades de desarrollo profesional integrado en el trabajo. Diversas investigaciones han identificado que un desarrollo profesional continuo de alta calidad para los educadores se caracteriza por métodos de aprendizaje activo, la enseñanza integrada en los centros y la retroalimentación personalizada, incluso a través de modelos de coaching y mentoría, como características (Brunsek et al., 2020[77]; Egert, Fukkink and Eckhardt, 2018[78]). La dimensión práctica y los componentes de retroalimentación entre pares y reflexión colectiva mejoran las condiciones para que los educadores aprendan a adaptar los principios pedagógicos a los contextos en los que trabajan. El nuevo programa de formación de EduCuna, que reúne a distintos profesionales de la AEPI (es decir, docentes, auxiliares y directores de centros), parece estar en consonancia con algunos de estos principios y podría servir de modelo para otras iniciativas centradas deliberadamente en el trabajo colaborativo dentro de los centros y no en las responsabilidades específicas de cada puesto. Los enfoques de formación continua para todo el centro proporcionan a todos los profesionales que interactúan con los niños la oportunidad y el tiempo para aprender juntos, hablar sobre sus prácticas y reflexionar de manera crítica en equipo sobre lo que significa la experiencia de desarrollo profesional para su trabajo diario. La ampliación de la red de centros integrados por edades (véase la recomendación 3.3) puede crear nuevas oportunidades y reducir el costo de estos modelos de formación, aprovechando también los principios curriculares compartidos entre el ciclo I y el ciclo II.
Sin embargo, dada la existencia de centros de la AEPI de pequeño tamaño, especialmente en las zonas rurales, también sería importante que Perú mantuviera o creara nuevas oportunidades de aprendizaje profesional en todos los centros, incluso mediante formatos híbridos. Estos formatos pueden permitir que el personal de diferentes centros supervise el trabajo de los demás, colabore durante las jornadas de aprendizaje profesional o coopere en temas específicos. Esto puede ser muy importante para los PRONOEI, por ejemplo, al reunir a diferentes promotoras educativas comunitarias que reciban orientación pedagógica del mismo docente de AEPI coordinador. Para ello habría que proporcionar apoyos concretos a las promotoras, como tiempo reservado para la formación y subsidios para el transporte, a fin de que puedan asistir a estas actividades de formación. El aprendizaje colaborativo entre distintos centros también puede ser crucial para los directores de los centros de AEPI, y las iniciativas existentes, como los círculos de interaprendizaje directivo para directores y directores adjuntos de escuelas/centros, podrían reforzarse a nivel de la AEPI. En términos más generales, Perú se beneficiaría de reforzar la identificación de las necesidades de desarrollo profesional del personal de AEPI, para luego adaptar los contenidos específicos de la formación continua y los modelos de impartición a dichas necesidades. Actualmente, estas necesidades pueden evaluarse de manera indirecta a partir de ejercicios de monitoreo de la calidad, como la MELQO, el MEDIT o el MPE, así como de la información obtenida en las pruebas de ingreso a las profesiones (Pruebas Nacionales del Concurso de Ingreso a la Carrera Pública Magisterial y Concurso de Ascenso de Escala Educación Básica, así como los resultados de la Evaluación de Desempeño Docente Nivel Inicial) y las consultas con las DRE. Sin embargo, se podrían recopilar evaluaciones más directas de las necesidades de desarrollo profesional según los perfiles del personal de forma periódica (por ejemplo, cada tres a cinco años) como parte de los esfuerzos de recopilación de datos existentes y ampliados (véase la recomendación 3.2). El Cuadro 3.4 ofrece ejemplos que podrían ser informativos para Perú a la hora de promover oportunidades de desarrollo profesional para el personal de la AEPI.
En muchas provincias y territorios canadienses, los especialistas en primera infancia desempeñan un papel crucial en el apoyo a la mejora de la calidad en los centros de AEPI, sobre todo en aquellos que reciben financiamiento público y cumplen con los estándares de calidad. Por ejemplo, la mayoría de los centros de AEPI de Quebec tienen acceso a consultores que ofrecen una serie de apoyos para mejorar la calidad del servicio, como facilitar reuniones, colaborar con las familias y la comunidad, y ayudar en el desarrollo de herramientas pedagógicas y el diseño del entorno de aprendizaje. Columbia Británica ha invertido además en varios programas comunitarios de desarrollo profesional, como Peer Mentoring (Mentoría entre Pares), First Nations Pedagogies Network (Red de Pedagogías de las Primeras Naciones) y Early Years Pedagogical Network (Red de Pedagogías de la Primera Infancia), que coordina una red provincial de especialistas pedagógicos para apoyar a los docentes de la AEPI.
Del mismo modo, Luxemburgo emplea un sistema basado en créditos para financiar el desarrollo profesional tanto en centros formales como no formales de AEPI, el cual cubre más horas de formación que las exigidas por ley. A cada centro se le concede un crédito de horas de formación (equivalente a 24 horas por cada empleado a tiempo completo). Los directores de los centros de AEPI pueden asignar formación adicional al personal que más la necesita y elegir entre diversos formatos de formación, como el coaching o la formación en grupo.
Fuente: OCDE (2021[36]), Starting Strong VI: Supporting Meaningful Interactions in Early Childhood Education and Care, Starting Strong, OECD Publishing, París, https://doi.org/10.1787/f47a06ae-en; OCDE (2022[72]) Strengthening Early Childhood Education and Care in Luxembourg: A Focus on Non-formal Education, OECD Publishing, París, https://doi.org/10.1787/04780b15-en.
Recomendación 3.6: Reforzar los mecanismos de aseguramiento de la calidad tanto en los procesos de obtención de licencias como en los de mejora continua
Actualmente, Perú carece de un marco integrado de calidad para la AEPI que articule de manera sistemática cómo sería una prestación de alta calidad a nivel de los centros, atendiendo a las dimensiones de la calidad estructurales y relacionadas con los procesos. En varios países de la OCDE se han introducido marcos de este tipo para definir un nivel mínimo de calidad coherente en todo el sector de la AEPI en beneficio de todos los niños y niñas, y para estimular la mejora continua de forma que se anime a los centros a aspirar a unos niveles de calidad que vayan más allá del cumplimiento de los estándares básicos. Este es el caso, por ejemplo, de Australia, a través del Marco Nacional de Calidad de 2024, y de Irlanda, en virtud del Marco Nacional de Calidad para la Educación en la Primera Infancia Síolta, establecido en 2006. Estos marcos dan mejores resultados cuando van acompañados de un liderazgo institucional sólido del aseguramiento de la calidad, por ejemplo, a través de una inspección nacional u otro organismo independiente de garantía de calidad (véase el capítulo 4, recomendación 4.3).
No obstante, a falta de un marco de calidad integrado y un liderazgo institucional claro para el aseguramiento de la calidad, Perú podría adoptar medidas intermedias para reforzar su marco de obtención de licencias para los servicios de AEPI, en particular con la perspectiva de ampliar la red en el nivel CINE 01, y promover la mejora continua de los centros existentes, especialmente en el nivel preescolar.
Desarrollar un marco de autorización inicial a medida para los centros de AEPI
Si el sector de la AEPI se expande en los próximos años, especialmente en lo que respecta a los servicios para niños menores de tres años, habría que introducir mejoras específicas para el sector en el marco de las Condiciones Básicas de Calidad, con el fin de garantizar la existencia de criterios claros para autorizar el funcionamiento de nuevos centros, identificar y supervisar aquellos en los que las condiciones estructurales no son propicias para la seguridad y el desarrollo de los niños, y diseñar planes para mejorar progresivamente estas condiciones con los recursos necesarios. Si bien existen normas técnicas complementarias específicas para la construcción de centros de AEPI, las Condiciones Básicas de Calidad no ofrecen orientación específica a los directores y al personal de los centros de AEPI sobre cómo organizar el espacio físico y disponer el mobiliario y los materiales de manera adecuada para los niños más pequeños. Es importante señalar que el alcance de las Condiciones Básicas de Calidad debería ampliarse más allá de las características básicas de calidad estructural para incluir declaraciones de prácticas que los profesionales de la AEPI puedan emplear para visualizar y comprender cómo podrían ser las buenas prácticas en sus centros.
Para fortalecer su sector de la AEPI, que está en constante crecimiento y se caracteriza por una gran diversidad, Perú podría basarse en ejemplos internacionales de marcos normativos integrales. Por ejemplo, en el Marco Normativo Obligatorio para la Etapa Fundacional de la Primera Infancia de Inglaterra (Reino Unido), que establece estándares claros y exhaustivos, así como prácticas recomendadas para el aprendizaje, el desarrollo y la atención, junto con rigurosos requisitos de protección y bienestar. Este marco se aplica de manera coherente en distintos entornos educativos, incluidos los servicios de cuidadoras y los centros escolares (Department of Education of England, 2024[79]). Otro ejemplo relevante es el de Nueva Zelanda, donde una revisión reciente determinó que el sistema regulador de la AEPI es demasiado complejo y genera una carga administrativa considerable para los proveedores, lo que limita la expansión de la oferta de la AEPI. Como respuesta, se están acometiendo reformas orientadas a establecer un sistema de cumplimiento gradual, simplificar los criterios normativos mediante la eliminación de normas de bajo riesgo o redundantes, y aumentar la flexibilidad en los requisitos que debe cumplir el personal, en particular para mejorar el acceso en las zonas desatendidas (Ministry of Regulation of New Zealand, 2024[80]). Por su parte, Perú podría plantearse establecer requisitos obligatorios claramente definidos y prácticas recomendadas, adoptar un sistema de supervisión y cumplimiento gradual que trascienda de los simples cambios en el estado de las licencias, y encontrar el equilibrio adecuado entre unos estándares de calidad sólidos y la flexibilidad necesaria en las cualificaciones del personal de la AEPI y los distintos modelos de servicio a fin de contribuir a una oferta más equitativa, en especial en las zonas rurales.
Promover la mejora continua mediante la autoevaluación a nivel de los centros
En los sistemas de AEPI de la OCDE, las autoevaluaciones de la calidad son cada vez más comunes, ya que se considera que garantizar el compromiso de los proveedores con una cultura de mejora continua puede complementar de manera provechosa los mecanismos «descendentes» (por ejemplo, la regulación y el control del cumplimiento) con el fin de integrar la alta calidad en el ámbito correspondiente (OECD, 2022[56]). Perú podría plantearse utilizar diferentes medidas políticas para fomentar la autoevaluación y la planificación de mejoras en el sector. Por ejemplo, en Luxemburgo, la autoevaluación es un requisito obligatorio para los centros que obtienen financiamiento a través del sistema nacional de subvenciones del sector (OECD, 2022[56]). Perú podría valorar la posibilidad de hacer que la autoevaluación sea un requisito para los centros de AEPI que reciben el financiamiento del Gobierno central para construir y mejorar sus infraestructuras.
Dado que la mayoría de los servicios de AEPI en Perú no reciben evaluaciones externas ni comentarios detallados sobre sus prácticas, la introducción de requisitos para realizar autoevaluaciones podría contribuir a fortalecer su capacidad de mejora. Sin embargo, hay que tener mucho cuidado para que las autoevaluaciones no se conviertan en una simple carga administrativa, en particular para los centros pequeños. Todo requisito de realizar autoevaluaciones debe ir acompañado de apoyo para contribuir a que los centros de AEPI utilicen este ejercicio con el fin de mejorar su calidad estructural y la calidad de sus procesos. Esto último es fundamental para ayudar al personal a comprender cómo traducir el plan de estudios nacional en interacciones de alta calidad con los niños pequeños y sus familias.
Entre los ejemplos de recursos útiles para la autoevaluación de los países de la OCDE se incluyen descriptores y puntos de referencia que explican cómo es una calidad estructural y de los procesos «deficiente» o «muy buena», a fin de que el personal de AEPI pueda emitir evaluaciones más fiables sobre sus propias prácticas. También existen ejemplos de informes de autoevaluación y planes de mejora efectivos, así como recursos de asesoramiento y formación sobre cómo llevar a cabo las autoevaluaciones y actuar en función de los resultados para impulsar la mejora.
En los países con prácticas consolidadas, la autoevaluación suele estar respaldada por marcos y recursos nacionales integrales. Por ejemplo, Escocia (Reino Unido) es un ejemplo de sistema afianzado en el que inspecciones complementarias (la Agencia Escocesa de Educación y la Inspección de Servicios de Atención) fomentan de forma proactiva la autoevaluación y la planificación de mejoras. La agencia nacional para la mejora de la calidad educativa, la Agencia Escocesa de Educación, publicó «How Good is our Learning and Childcare», un recurso básico de autoevaluación del aprendizaje y la atención infantil que se complementa con herramientas específicas como el Conjunto de Herramientas Pedagógicas para el Aprendizaje Temprano. Al mismo tiempo, la Inspección de Servicios de Atención, que regula los servicios de atención, publicó una guía sobre la autoevaluación enfocada a la mejora, la cual ofrece orientación sobre la evaluación sistemática del rendimiento en relación con los estándares nacionales y la traducción de los resultados en planes de acción, con vídeos breves en línea (Care Inspectorate of Scotland, 2023[81]). Del mismo modo, Italia puso en marcha en 2018-2020 un programa piloto nacional de autoevaluación de la educación preescolar, coordinado por el Instituto Nacional de Evaluación Educativa (INVALSI) y encargado por el Ministerio de Educación. Este proyecto tenía por objeto desarrollar herramientas integrales de autoevaluación y un marco de calidad, involucrando a las partes interesadas en todo el proceso de diseño. El enfoque del INVALSI, que hace hincapié en el consenso y evita la presión de la rendición de cuentas, facilitó el éxito y estableció las bases para su ampliación a escala nacional (Freddano and Stringher, 2021[82]). Estos ejemplos demuestran que las prácticas eficaces de autoevaluación se sustentan en una orientación clara, recursos prácticos y un compromiso con la mejora continua, y no solo en cargas administrativas.
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