Tato kapitola definuje bid rigging, tedy manipulaci s nabídkami ve veřejných zakázkách, popisuje jeho formy, tržní podmínky, které jej umožňují, a mechanismy kompenzace, které mohou členové dohody typu bid rigging použít k rozdělení nelegálních zisků mezi sebou. Zdůrazňuje souvislosti těchto praktik s jinými protiprávními jednáními, především korupčního charakteru. Na závěr kapitola zdůrazňuje, že orgány pro ochranu hospodářské soutěže by měly spolupracovat s orgány zadávajícími veřejné zakázky a podle potřeby i s dalšími veřejnými subjekty, jako jsou orgány pro audit a boj proti korupci a policejními útvary vyšetřujícími hospodářské a finanční trestné činy, a to v souladu s revidovaným Doporučením OECD pro boj proti dohodám typu bid rigging ve veřejných zakázkách.
Pokyny OECD pro boj proti dohodám typu bid rigging ve veřejných zakázkách (aktualizace z roku 2025)
Abstrakt
K bid riggingu, tedy manipulaci s nabídkami v zadávacím řízení dochází, když společnosti, od nichž by se jinak očekával konkurenční boj, se (obvykle tajně) domluví na zvýšení cen nebo snížení kvality zboží, služeb nebo prací zadávaných prostřednictvím zadávacích řízení.1 Manipulace s nabídkami je ve všech členských státech OECD nezákonná a může být vyšetřována a sankcionována podle právních předpisů a pravidel v oblasti hospodářské soutěže. V mnoha členských státech je bid rigging také trestným činem. Doporučení OECD pro boj proti dohodám typu bid rigging ve veřejných zakázkách [OECD/LEGAL/0396] uvádí, že „tajné dohody ve veřejných zakázkách nebo bid rigging patří mezi nejzávažnější porušení právních předpisů v oblasti hospodářské soutěže, kteráé poškozují veřejné zadavatele tím, že zvyšují ceny, snižují kvalitu, zavádí omezení nebo kvóty na produkci nebo rozdělují trhy, čímž způsobují, že zboží a služby nejsou pro veřejné zadavatele dostupné nebo jsou nadbytečně drahé, což poškozuje konečné uživatele veřejných statků a služeb a daňové poplatníky“.
Veřejné i soukromé organizace se často spoléhají na konkurenční zadávací řízení, aby dosáhly nižších cen a/nebo lepší kvality a inovací, k čemuž dochází, když společnosti2 skutečně soutěží (tj. stanovují své podmínky spravedlivě a nezávisle). Manipulace s nabídkami může být obzvláště škodlivá ve veřejných zakázkách, protože má dopad na stát a daňové poplatníky, snižuje důvěru veřejnosti v konkurenční proces a podkopává výhody konkurenčního trhu. Rizika bid riggingu, a tedy i výhody dodržování těchto Pokynů, jsou relevantní jak pro veřejné, tak pro soukromé subjekty zadávající veřejné zakázky3 při vyhlašování zadávacích řízení. Pokyny obsahují obecné zásady, které je třeba přizpůsobit každému zadávacímu řízení a které nejsou vyčerpávající.
Dohody typu bid rigging mohou mít mnoho různých forem, které všechny brání snahám odběratelů, jako jsou národní a místní vlády a státní podniky, získat zboží, služby a provedení práce za nejlepší poměr kvality a ceny. Typickou podobou těchto dohod je zvýšení ceny nebo snížení kvality či inovativnosti vítězné nabídky s cílem zvýšení zisku, který vítězní uchazeči získají.
Aby se toto společnostem podařilo, musí se dohodnout na společném postupu pro realizaci dohody o spolupráci. Dále společnosti obvykle průběžně sledují, zda ostatní účastníci dohody ji dodržují, a stanoví způsob, jak potrestat ty, které se od ní odchylují. Ačkoli se společnosti mohou dohodnout na realizaci schémat manipulace s nabídkami různými způsoby, obvykle používají jednu nebo více z níže popsaných strategií.
Krycí nabídky. Krycí (také nazývané doplňkové, zdvořilostní, symbolické) nabídky jsou častým způsobem, jakým se provádějí koluzní nabídky. K tomu dochází, když se společnosti dohodnou na podání nabídek, které zahrnují alespoň jednu z následujících možností: (1) konkurent podá nabídku, která je vyšší než nabídka určeného vítěze, (2) konkurent podá nabídku, o které je známo, že je příliš vysoká na to, aby byla přijata, nebo (3) konkurent podá nabídku, která obsahuje zvláštní podmínky, o kterých je známo, že jsou pro kupujícího nepřijatelné. Krycí nabídky mají za cíl vytvořit dojem skutečné soutěže.
Utlumení nabídek. Schémata utlumení nabídek zahrnují dohody mezi konkurenty, v nichž se jedna nebo více společností dohodnou, že se zdrží podání nabídky nebo stáhnou dříve podanou nabídku, aby byla přijata nabídka určeného vítěze. Utlumení nabídky v podstatě znamená, že společnost nepodá nabídku k finálnímu posouzení. Jedním ze scénářů je kolektivní bojkot, kdy se potenciální uchazeči dohodnou, že nepodají žádné nabídky, s cílem přimět zadavatele, aby změnil zadávací podmínky nebo zadal zakázku jedné společnosti bez zadávacího řízení.
Rotace nabídek. V rámci schémat rotace nabídek konspirující společnosti nadále podávají nabídky, ale dohodnou se, že se budou střídat v roli vítězného uchazeče. Způsob provádění dohod o rotaci nabídek se může lišit. Konspirátoři se například mohou rozhodnout přidělit každé společnosti přibližně stejnou peněžní hodnotu z určité skupiny zakázek nebo přidělit objemy, které odpovídají velikosti nebo tržnímu podílu každé společnosti.
Rozdělení trhu. V rámci schémat rozdělení trhu si konkurenti rozdělí trh a dohodnou se, že nebudou soutěžit o určité zákazníky, určité geografické oblasti, určité nabídky nebo určité zboží, služby nebo práce. Konkurenti se mohou například dohodnout, že nebudou podávat nabídky (nebo budou podávat pouze fiktivní nabídky) na zakázky nebo části zakázek zadávané potenciálním zákazníkům, které jsou přiděleny konkrétnímu uchazeči. Na oplátku tento konkurent nebude podávat konkurenční nabídky na určenou skupinu zákazníků přidělenou ostatním v dohodě.
Tyto techniky se vzájemně nevylučují. Například krycí nabídky mohou být použity ve spojení se systémem střídání nabídek. Tyto strategie mohou vést ke vzorcům, které mohou úředníci odpovědní za veřejné zadávání hledat pomocí tradičních nebo nových technik (například digitálních nástrojů) s cílem odhalit systémy manipulace s nabídkami.
Kartelové dohody typu bid rigging často zahrnují mechanismy pro rozdělení a distribuci zisků mezi účastníky dohody. Mechanismy kompenzace mohou hrát důležitou roli při odrazování od podvádění nebo odchylek od předmětných dohod. Například konkurenti, kteří se dohodnou, že nebudou podávat nabídky nebo podají neúspěšnou nabídku, mohou od určeného vítězného uchazeče získat poddodávky nebo dodavatelské smlouvy. Dlouhodobá ujednání o manipulaci s nabídkami mohou využívat propracovanější metody při určování vítězů zakázek a sledování a rozdělování zisků z manipulace s nabídkami v průběhu měsíců nebo let.
Bid rigging může také zahrnovat peněžní platby určeným vítězným uchazečem jednomu nebo více účastníkům dohody. Tyto platby mohou mít různé formy, od přímých převodů hotovosti až po skrytější metody usnadněné podvodnými fakturami za zboží, práce nebo služby, které nikdy nebyly poskytnuty.
Manipulace s nabídkami může být spojena s jiným jednáním, například pokud se v organizaci zadavatele nachází zkorumpovaný „insider“, který může usnadnit fungování a stabilitu kartelové dohody typu bid rigging. Na oplátku může získat finanční nebo jinou odměnu. Manipulace s nabídkami proto může jít ruku v ruce s dalšími protiprávními činy, jako je korupce a podvod. Tyto vztahy mezi bid riggingem a jinými protiprávním jednáním vyžadují vzdělávání orgánů činných v trestním řízení, podporu úzké spolupráce mezi jednotlivými úřady a zajištění pobídek k dobrovolnému oznamování protiprávního jednání (například prostřednictvím žádosti o shovívavost v případě bid riggingu).
Ačkoli k bid riggingu může docházet v jakémkoliv odvětví, bylo zjištěno, že určité faktory nabídky a poptávky usnadňují koluzi. Pokud jsou některé z těchto faktorů přítomny, měly by být orgány odpovědné za zadávání veřejných zakázek a hospodářskou soutěž obzvláště ostražité. Charakteristiky trhu nejsou vždy dané: trh může být formován návrhem zadávacího řízení.
1.4.1. Charakteristiky nabídkové strany
Vysoká tržní koncentrace. K manipulacím s nabídkami dochází častěji, pokud je počet relevantních dodavatelů malý. Čím méně je dodavatelů, tím snazší je pro ně dosáhnout dohody o tom, jak nabídky manipulovat.
Symetrie mezi účastníky. Pokud mají společnosti podobnou strukturu nákladů, kapacity, investice do výzkumu a vývoje, tržní podíly atd., může být snazší dohodnout se na společném postupu pro zavedení a udržení koluzních praktik při zadávání veřejných zakázek. Dlouhodobě symetrické tržní podíly konkurentů mohou být známkou trhu, na kterém dochází ke koluzi a udržuje se stabilita tržních podílů.
Omezený nebo nemožný vstup na trh. Pokud v poslední době vstoupilo na trh nebo pravděpodobně vstoupí na trh jen málo společností, protože vstup je nákladný, obtížný nebo pomalý, jsou společnosti na tomto trhu chráněny před konkurenčním tlakem potenciálních nových účastníků. Bariéry vstupu mohou zvyšovat snahy o manipulování s nabídkami.
Ekonomické otřesy a klesající trhy mohou také vytvořit pobídky pro dodavatele, aby manipulovali s nabídkami a nahradili ztracené příjmy nebo výnosy koluzními zisky. Klesající poptávka však může udržování koluze ztížit, protože na klesajícím trhu roste motivace k odchodu a získání krátkodobých zisků.
Průmyslová nebo obchodní sdružení. Průmyslová nebo obchodní sdružení se skládají z členů určitého hospodářského odvětví se společnými zájmy, kteří se obvykle sdružují za účelem prosazování svých legitimních obchodních nebo profesních cílů, jako je například podpora standardů a inovací. Mohou však být také zneužívána představiteli společností k setkávání a tajným dohodám.
Identické nebo jednoduché zboží, práce nebo služby. Pokud jsou zboží, práce nebo služby identické, velmi podobné nebo jednoduché, je pravděpodobné, že se stanou zaměnitelnými, a je snazší dosáhnout dohody o společné cenové struktuře.
Nedostatek nebo absence substitutů. Pokud existuje málo substitutů za zboží, práce nebo službu, které je poptávána, nebo substituty neexistují vůbec, popř. pokud zadavatel definuje předmět zakázky příliš úzce, společnosti, které chtějí manipulovat s nabídkami, mají jistější úspěch, protože vědí, že kupující nemá alternativy, a proto je pravděpodobnější, že jejich snahy o zvýšení cen budou úspěšné.
Nedostatek nebo absence inovací. Nedostatek nebo absence inovací vede k nabídce podobného zboží, prací nebo služeb, což pomáhá společnostem dosáhnout dohody a udržet ji v průběhu času. Inovace zvyšuje pravděpodobnost, že společnost získá výhodu nad svými konkurenty, což zase ztěžuje udržení koluze.
Sociální homogenita a společné atributy. Homogenita sociálních charakteristik mezi odborníky patřícími do stejného odvětví může usnadnit vznik a zachování kartelových dohod, např. prostřednictvím zvýšeného pocitu důvěry a známosti při rozhodování. Silné neformální sítě, zejména prostřednictvím sdružení absolventů, lokálních podnikatelských skupin, sportovních a kulturních sdružení atd., mohou sloužit jako fóra pro koluzi.
1.4.2. Charakteristiky poptávky
Předvídatelná poptávka. Konstantní, předvídatelný průběh poptávky ze strany veřejného sektoru zvyšuje riziko koluze (např. každý má šanci, že se dostane na řadu a zvítězí v zadávacím řízení). Významné změny v poptávce mohou destabilizovat stávající dohody typu bid rigging.
Opakovaná zadávací řízení. Opakované nákupy, a zejména paralelní nebo podobná zadávací řízení v krátkém časovém období, zvyšují pravděpodobnost koluze. Četnost a podobnost zadávacích řízení pomáhá členům dohody rozdělit si mezi sebou zakázky. Kromě toho mohou členové kartelové dohody potrestat toho, kdo dohodu nedodrží tím, že se zaměří na nabídky, které mu byly původně přiděleny.
Silný důraz na cenu. Pokud zadavatelé upřednostňují nabídky standardizované z hlediska kvality, technologií nebo obchodního procesu a zaměřují se jen na cenu, je uzavírání dohod mezi společnostmi snazší, protože cena je obvykle jednoduchým a přímočarým kritériem, na kterém lze koludovat.
Doporučení OECD pro boj proti dohodám typu bid rigging ve veřejných zakázkách [OECD/LEGAL/0396] stanoví, že orgány pro ochranu hospodářské soutěže by měly „poskytovat nebo nabízet podporu při zavádění školení“ o problematice bid riggingu a „navazovat trvalé vztahy“ s orgány odpovědnými za veřejné zakázky a dalšími veřejnými orgány prostřednictvím formálních a neformálních mechanismů spolupráce. Kromě toho by právní rámec upravující veřejné zakázky měl umožnit standardizaci údajů o veřejných zakázkách a umožnit orgánům pro ochranu hospodářské soutěže požadovat a získávat údaje o veřejných zakázkách. Konkrétně by orgány pro ochranu hospodářské soutěže měly zvážit přijetí následujících opatření k provedení těchto ustanovení Doporučení:
V případě potřeby spolupracovat s příslušnými tvůrci politik a případně navrhnout změny právního rámce, které umožní standardizaci údajů o zadávání veřejných zakázek a umožní orgánům pro ochranu hospodářské soutěže požadovat a získávat údaje o zadávání veřejných zakázek.
Spolupracovat s orgány zadávajícími veřejné zakázky na zavedení pravidelného vzdělávacího programu pro úředníky odpovědné za veřejné zadávání v oblasti odhalování bid rigingu a kartelových dohod, který by seznamoval s pojmy a požadavky práva hospodářské soutěže, standardizací a shromažďováním informací o veřejných zakázkách, používáním nástrojů k identifikaci vzorců manipulace s nabídkami, sankcemi za manipulaci s nabídkami, programem shovívavosti a politiku anonymního oznamování, pravomocemi orgánu pro ochranu hospodářské soutěže a způsoby, jak jej kontaktovat. V případě potřeby mohou školení podporovat externí odborníci, akademici a zaměstnanci jiných orgánů pro hospodářskou soutěž.
Vydat pokyny pro boj proti bid riggingu a osvědčené postupy pro podporu hospodářské soutěže ve veřejných zakázkách v souladu s těmito Pokyny a níže uvedenými seznamy.
Navázat podle potřeby spolupráci mezi obdobnými institucemi a jinými orgány, jako jsou orgány pro veřejné zakázky, audit a boj proti korupci, policejní útvary vyšetřující hospodářskou a finanční kriminalitu, státní zástupci. Zřídit pracovní skupiny nebo jiné mechanismy pro komunikaci, aby se usnadnilo odhalování bid riggingu, výměna zkušeností, upřesnění, které informace mohou být vyměňovány a jaká pomoc může být požadována při vyšetřování v oblasti hospodářské soutěže, a/nebo umožnit výměnu zaměstnanců, pokud je to žádoucí.
Podepsat a implementovat vnitrostátní a/nebo mezinárodní nástroje spolupráce s jakýmkoli příslušným orgánem nebo institucí, jako jsou dohody nebo jiné mechanismy usnadňující sdílení údajů mezi orgány pro ochranu hospodářské soutěže a orgány pro zadávání veřejných zakázek, přičemž je třeba chránit důvěrné údaje o veřejných zakázkách.