У цьому розділі проводиться порівняльний аналіз управління інфраструктурою в Україні з використанням показників управління інфраструктурою (IGI) ОЕСР, на основі оцінки України за 2025 рік у порівнянні з еталонними показниками опитувань ОЕСР за 2020 та 2022 роки. У ньому розглядаються результати за п’ятьма напрямками: довгострокове стратегічне бачення, бюджетна стійкість, доступність та економічна ефективність, ефективні та результативні державні закупівлі, участь зацікавлених сторін та прийняття рішень на основі фактичних даних. У розділі зроблено висновок, що профіль управління в Україні є сильнішим у початкових етапах планування, оцінки та фіскального контролю, ніж у стратегії реалізації, систематизації зацікавлених сторін та використанні фактичних даних протягом усього життєвого циклу активів. Результати є орієнтовними, а не безпосередньо порівнянними з поточним рейтингом ОЕСР, але вони вказують на чіткий напрямок реформ: зміцнення кінцевої стадії інфраструктурного циклу через стратегію закупівель, управління контрактами, ефективність активів, моніторинг рівня послуг та зворотний зв’язок у майбутньому плануванні.
Огляд інфраструктурної політики України
Витяг
Показники управління інфраструктурою (IGI) ОЕСР допомагають впровадженню та моніторингу Рекомендації ОЕСР щодо управління інфраструктурою (Ruiz Rivadeneira, Dekyi and Cruz, 2023[1]). Результати України за показниками управління інфраструктурою свідчать про систему управління, яка має міцніші основи у попередньому плануванні, оцінці та фіскальному нагляді, ніж у стратегії реалізації, систематизації зацікавлених сторін та використанні даних протягом життєвого циклу. Ці результати слід трактувати з обережністю. Вони порівнюють середовище управління в Україні у 2025 році з еталонними показниками опитувань ОЕСР за 2020 рік для IGI 1–3 та за 2022 рік для IGI 4–5, тому вони є орієнтовними, а не суто порівняльними. Їхня цінність полягає не в порівнянні України з сьогоднішнім середнім показником ОЕСР, а у визначенні, де Україна виглядає сильнішою або слабшою порівняно з попередніми еталонними профілями ОЕСР, поки ОЕСР готується до запуску нових опитувань щодо IGI, щоб краще відобразити сучасну реальність управління інфраструктурою в країнах ОЕСР.
У порівнянні з контрольним показником ОЕСР за 2020 рік, у 2025 році Україна демонструє результати вище середнього за показником довгострокового стратегічного бачення розвитку інфраструктури (IGI 1) та особливо високі результати за показниками фінансової стійкості, доступності та економічної ефективності (IGI 2). Ці результати зумовлені порівняно високими показниками щодо узгодженості планів зі стратегічними цілями та бюджетними асигнуваннями, обліку умовних зобов’язань, оцінки та відбору проєктів, а також незалежної оцінки. Натомість Україна демонструє результати нижче еталону ОЕСР щодо ефективності та результативності державних закупівель (IGI 3), причому основні слабкі місця зосереджені не в процедурній відкритості як такій, а в більш стратегічних аспектах закупівель, зокрема у відборі учасників тендеру, виборі способу постачання та збалансованих договірних відносинах.
У порівнянні з еталоном ОЕСР 2022 року Україна лише трохи відстає від середнього рівня за участю зацікавлених сторін (IGI 4), але значно відстає за прийняттям рішень на основі фактичних даних (IGI 5). Результати щодо зацікавлених сторін вказують на те, що механізми нагляду та розгляду скарг є більш розвиненими, ніж базова архітектура рекомендацій, моніторингу та цілепокладання. Основний компонент «докази» демонструє більш очевидні структурні недоліки: Україна демонструє задовільні результати в оцінці потреб та деяких елементах попереднього аналізу, але дуже слабкі результати щодо доказів для управління інфраструктурою, включаючи управління активами, моніторинг рівня послуг, порівняльний аналіз ефективності та висновки з досвіду. У цілому, показники IGI свідчать про те, що завдання реформ в Україні полягає не лише у посиленні підготовки проєктів на початковому етапі, а й у створенні більш досконалої системи управління інфраструктурою, яка об’єднує оцінку, закупівлі, управління контрактами, ефективність активів та зворотний зв’язок у єдине ціле.
Примітка: Для IGI 1–3 Україна порівнюється з даними ОЕСР за 2020 рік щодо управління інфраструктурою, для IGI 4–5 – з даними ОЕСР за 2022 рік щодо управління інфраструктурою. Ці порівняння є орієнтовними, і не слід трактувати їх як прямий рейтинг порівняно з поточним середнім показником ОЕСР.
Ширша система IGI ОЕСР розглядає ці детальні основні під-компоненти саме як основу для діагностики політики, і це одне з найяскравіших місць, де така діагностика є вагомою. Архітектура управління в Україні видається міцнішою на «початковому етапі» інфраструктурного циклу – стратегія, оцінка, затвердження та деякі елементи закупівель – ніж на «кінцевому етапі», де урядам потрібні систематичні дані про стан активів, ефективність послуг, результати ex post та управління портфелем. Результати підтверджують загальний висновок, що проблема політики полягає не просто в «більшій кількості даних», а в побудові системи, в якій дані генеруються, використовуються та постійно враховуються у плануванні, реалізації та управлінні.
Результати України за показниками управління інфраструктурою ОЕСР вказують на профіль управління, який є сильнішим у початкових етапах планування, оцінки та фіскального контролю, ніж у стратегії реалізації, систематизації зацікавлених сторін та використанні даних протягом усього життєвого циклу активів. Порівняно з попередніми еталонними показниками опитування ОЕСР, результати України за 2025 рік перевищують середній еталонний показник щодо довгострокового стратегічного бачення (IGI 1) і є особливо сильними у сферах фінансової стійкості, доступності та економічної ефективності (IGI 2). Натомість вони нижчі за середній показник за ефективними та результативними державними закупівлями (IGI 3), дещо нижчі за участю зацікавлених сторін (IGI 4) та суттєво нижчі за прийняттям рішень на основі фактичних даних (IGI 5). Цю структуру слід розглядати як порівняльний профіль, а не як поточний рейтинг.
Примітка: Оцінка результатів України у 2025 році порівняно з оригінальним опитуванням країн ОЕСР була проведена у 2020 році. Ці порівняння є орієнтовними, і не слід трактувати їх як прямий рейтинг порівняно з поточним середнім показником ОЕСР.
На Рисунок4.2 показано, що відносно високий результат України за показником «довгострокове стратегічне бачення» зумовлений вузьким набором сильних складових, а не рівномірним профілем. Україна демонструє результати вище середнього рівня ОЕСР за показниками «планування інфраструктури» та «визначення пріоритетності проєктів», а також значно вище середнього за показниками «узгодження плану зі стратегічними цілями» та, особливо, «узгодження плану з бюджетними асигнуваннями». Це значні позитивні розриви, які свідчать про те, що українська система робить порівняно сильний наголос на зв’язку інфраструктурних пріоритетів із ширшими цілями політики та прийняттям фіскальних рішень. Слабкіші елементи лежать у механізмах координації планування, політичному консенсусі та участі зацікавлених сторін у довгостроковому плані, а також у моніторингу та оновленні бачення. Суттєвий висновок є чітким: довгострокове інфраструктурне бачення України видається сильнішим у формальній узгодженості та логіці визначення пріоритетів, ніж у міжвідомчій координації, політичному закріпленні та структурованому оновленні.
Це загалом відповідає загальній оцінці ОЕСР щодо першого основного компонента, згідно з якою найвищі середні показники ОЕСР спостерігаються у сфері планування інфраструктури та визначення пріоритетності проєктів, тоді як узгодження з бюджетом та загальна координація залишаються більш неоднаковими в різних країнах. Однак у випадку України функції узгодження є сильнішими, ніж у еталоні ОЕСР, тоді як координація та моніторинг відстають від її власних сильних сторін. Це головний висновок, який можна зробити з Рисунок4.2: Україна стикається не стільки з проблемою відсутності стратегічної логіки, скільки з проблемою забезпечення того, щоб ця стратегічна логіка була вбудована в більш узгоджену, скоординовану та регулярно оновлювану систему планування.
Рисунок 4.3 вказує на одну з найяскравіших порівняльних сильних сторін України в наборі показників IGI. Україна має вищі показники, ніж попередній еталон ОЕСР, щодо умовних зобов’язань, оцінки та відбору проєктів, незалежної оцінки та управління інфраструктурними ризиками. Бюджетування багаторічних проєктів та оцінка витрат залишаються нижчими за середній еталонний показник ОЕСР. Загальна картина свідчить про те, що Україна запровадила порівняно сильні формальні дисципліни для відбору проєктів та фіскального нагляду, особливо на попередньому етапі. Результати опитування в Україні свідчать про те, що окремі елементи архітектури оцінки та фіскального контролю вже є порівняно зрілими, хоча є сфери, де необхідні подальші вдосконалення.
Примітка: Оцінка результатів України у 2025 році порівняно з оригінальним опитуванням країн ОЕСР була проведена у 2020 році. Ці порівняння є орієнтовними, і не слід трактувати їх як прямий рейтинг порівняно з поточним середнім показником ОЕСР.
Україна отримала позитивні оцінки за впровадження офіційних процедур аналізу ефективності витрат і методологій оцінювання як для проєктів ППП, так і для інших інфраструктурних об'єктів, а також за чітку контрольну функцію Міністерства фінансів під час їх затвердження. Водночас нижчий бал за багаторічне бюджетування та оцінку витрат свідчить про те, що аналіз фінансової доступності є менш повним, ніж процедури оцінки та затвердження. Саме тут також слід бути обережними: суворі офіційні правила оцінки самі по собі не гарантують високої якості підготовки проєктів на практиці. Рисунок 4.3 підтверджує висновок, що основні слабкі сторони України полягають не в наявності етапів оцінки та затвердження, а в повноті та послідовності практик оцінки витрат та бюджетування протягом життєвого циклу проєкту. Це повністю відповідає загальній інтерпретації ОЕСР щодо другого основного компонента, яка розглядає оцінку та незалежну експертизу як відносно сильні сторони в різних країнах, але визначає розподіл ризиків та деякі інструменти оцінки фінансової спроможності як слабкіші сфери.
На Рисунок4.4Рисунок 4.4 показано значно менш сприятливу картину. Україна показала результати вище середнього рівня ОЕСР за такими показниками, як відкриті, нейтральні та прозорі закупівлі, конкурентні процедури закупівель та кадровий потенціал у сфері закупівель. Однак вона знаходиться нижче середнього рівня за такими показниками, як відбір учасників тендеру, спосіб поставки, стратегічне використання закупівель для досягнення цілей політики та збалансовані договірні відносини. Нульовий бал за способом реалізації є найважливішим результатом у цьому напрямку. Він вказує на те, що, порівняно з попереднім еталоном ОЕСР та на основі оцінки 2025 року, формальна та послідовно застосовувана методологія для прийняття рішень щодо того, як слід реалізовувати інфраструктурні проєкти, ще не була чітко відображена в законодавчій базі та на практиці. Це узгоджується з аналізом, представленим у розділі 2.4 Стратегія закупівель.
Примітка: Оцінка результатів України у 2025 році порівняно з початковим опитуванням країн ОЕСР була проведена у 2020 році. Ці порівняння є орієнтовними, і не слід трактувати їх як прямий рейтинг порівняно з поточним середнім показником ОЕСР.
Виклик, що стоїть перед Україною у сфері закупівель, полягає не стільки у відкритості чи конкуренції у вузькому процедурному сенсі, скільки має стратегічний характер. Україна створила важливі елементи прозорої архітектури закупівель, але залишається слабшою там, де закупівлі мають функціонувати як стратегія реалізації проєктів: вибір правильного способу реалізації, належна організація відбору учасників тендеру та підтримання збалансованих договірних відносин упродовж часу. Відкриті та прозорі процеси, як правило, розвинені краще, ніж вибір способу реалізації та професіоналізація персоналу, а міркування щодо життєвого циклу залишаються недостатньо врахованими при прийнятті рішень про присудження контракту. У випадку України розрив є більш гострим, оскільки деякі стратегічні аспекти закупівель не просто недостатньо розвинені, а майже відсутні в результатах опитування.
Рисунок4.5 свідчить про неоднозначну картину, а не про однозначно слабкі показники. Україна має показники значно нижчі за середні по ОЕСР щодо рекомендацій щодо участі зацікавлених сторін, приблизно на рівні середніх показників ОЕСР щодо практик участі зацікавлених сторін та вище середнього щодо нагляду з боку зацікавлених сторін. Загальний показник 0,48, що трохи нижче середнього показника ОЕСР 0,52, приховує важливу відмінність: Україна, здається, демонструє кращі результати щодо конкретних практик та механізмів нагляду, ніж щодо наявності чіткої, систематичної системи рекомендацій.
В Україні, очевидно, діють механізми участі зацікавлених сторін у просторовому плануванні, існує офіційна вимога щодо врахування та публікації результатів консультацій, а також інструменти нагляду й моніторингу з боку зацікавлених сторін. Водночас у країні бракує національних рекомендацій щодо участі зацікавлених сторін та обов’язкового залучення недостатньо представлених груп.
Проблема полягає в тому, що участь зацікавлених сторін недостатньо кодифікована, стандартизована та цілеспрямована. В Україні є елементи участі, але немає зрілої системи участі. Це вказує на конкретний пробіл у реформі: інституційний рівень рекомендацій, який би зробив участь більш систематичною, передбачуваною в різних проєктах та більш інклюзивною для груп, які інакше, ймовірно, залишаться поза процесами консультацій.
Примітка: Оцінка результатів України у 2025 році порівняно з результатами оригінального опитування країн ОЕСР була проведена у 2022 році. Ці порівняння є орієнтовними, і не слід трактувати їх як прямий рейтинг порівняно з поточним середнім показником ОЕСР.
На Рисунок4.6 показано значний пробіл в управлінні інфраструктурою України в рамках поточного порівняльного аналізу. Україна лише трохи відстає від середнього показника ОЕСР щодо використання фактичних даних для стратегічного планування, значно відстає від середнього показника щодо використання даних для оцінки проєктів та аналізу впливу, знаходиться на рівні середнього показника ОЕСР щодо використання фактичних даних під час процесу закупівлі та значно відстає від середнього показника щодо використання фактичних даних для управління інфраструктурою. Останній розрив є найбільшим негативним відхиленням у результатах. Це вказує на те, що найслабшою ланкою ланцюга управління є не лише початкове політичне бачення, а й використання фактичних даних на етапі управління, моніторингу та зворотного зв’язку.
Примітка: Оцінка результатів України у 2025 році порівняно з результатами оригінального опитування країн ОЕСР була проведена у 2022 році. Ці порівняння є орієнтовними, і не слід трактувати їх як прямий рейтинг порівняно з поточним середнім показником ОЕСР.
У цілому результати IGI свідчать про те, що система управління інфраструктурою в Україні є порівняно сильнішою у сферах стратегічної узгодженості, оцінки проєктів та фіскального контролю, ніж у сферах стратегії закупівель, систематизації зацікавлених сторін та управління активами на основі фактичних даних. Найвищі відносні показники зосереджені на початкових етапах проєктного циклу, тоді як найслабші результати спостерігаються там, де управління має пов’язувати проєкти з вибором способів реалізації, оперативним управлінням та інституційним навчанням. Головний висновок цього огляду полягає в тому, що програма реформ України не повинна формулюватися лише як потреба в кращому «початковому» плануванні. Вона має формулюватися точніше як потреба пов’язати сильні сторони планування з вибором способу реалізації, збалансованими відносинами у сфері закупівель, структурованими системами зацікавлених сторін та використанням фактичних даних протягом усього життєвого циклу інфраструктурних активів.
Використані джерела
[1] Ruiz Rivadeneira, A., T. Dekyi and L. Cruz (2023), ‘OECD Infrastructure Governance Indicators: Conceptual framework, design, methodology and preliminary results,’ OECD Working Papers on Public Governance, No. 59., OECD Publishing, https://www.oecd.org/en/publications/oecd-infrastructure-governance-indicators_95c2cef2-en.html.