Огляд інфраструктурної політики України

1. Удосконалення системи управління та фінансування відновлення України: основні висновки та рекомендації

Витяг

Проблема відновлення України визначається не лише масштабом потреб, а й спроможністю управління та фінансування, необхідною для перетворення обмежених ресурсів на стійкі інфраструктурні результати. Цей підсумковий розділ узагальнює основні висновки звіту, висвітлюючи реформи, необхідні для підвищення рівня вибірковості проєктів, готовності до їх реалізації та надійності виконання в умовах воєнних потрясінь, бюджетних обмежень та цілей щодо вступу до ЄС. У огляді зазначається, що Україна досягла значного прогресу у реформах на початкових етапах, зокрема у стратегічному плануванні, фіскальному контролі, процедурах оцінки та створенні єдиного цифрового конвеєра через DREAM. Однак ці досягнення ще не супроводжуються відповідною дисципліною у реалізації проєктів на наступних етапах. У огляді також підкреслюється, що виділення державних та донорських коштів залишатиметься головною опорою в процесі відновлення у середньостроковій перспективі, тоді як участь приватного сектору має розширюватися вибірково у тих випадках, коли економічна ефективність проєктів, управління та мінімізація ризиків є надійними. Також будуть потрібні подальші зусилля для забезпечення сталого розвитку, стійкості та доброчесності протягом усього життєвого циклу інфраструктури.

Виклик, що стоїть перед інфраструктурою України, полягає не лише в її масштабах. Хоча країна стикається з надзвичайно великими потребами у відновленні та модернізації в умовах воєнних потрясінь, дефіциту бюджетних коштів та тиску, пов’язаного зі вступом до ЄС, Україна в той же час перебуває в умовах надзвичайно сильної міжнародної уваги, імпульсу реформ та зовнішньої підтримки, що створює можливості для глибшого інституційного оновлення. Головне питання політики полягає в тому, як мобілізувати обмежені державні ресурси та приватний капітал і розподілити їх на добре підготовлені проєкти. В цьому плані в Огляді представлено політичні заходи, необхідні для створення надійної системи відбору проєктів, їх реалізації та довгострокового управління активами, що зможе допомогти завоювати довіру інвесторів та мобілізувати приватний капітал для процесу відновлення.

У цьому Огляді розглядаються, по-перше, управління інфраструктурою протягом усього життєвого циклу, а по-друге, сприятливі умови для інвестицій та фінансування інфраструктури. При цьому у звіті проводиться розмежування між поняттями «виділення коштів» (funding) та «фінансування» (financing). Виділення коштів стосується кінцевих джерел оплати за державну інфраструктуру, включаючи бюджетні ресурси, гранти донорів, пільгове асигнування та доходи від користувачів. Фінансування стосується надання приватного капіталу через позики, облігації, акції, гарантії та інші види інструментів. Обмеження України мають обов’язковий характер для обох сторін. Недостатнє та невизначене виділення коштів змушує діяти вибірково й зосереджувати зусилля на завершенні проєктів. Водночас, недорозвинені фінансові посередницькі структури та ринки капіталу, у поєднанні з військовим ризиком, обмежують доступність та вартість приватного фінансування. Це має значення, оскільки безпосереднім обмеженням України є не лише нестача фінансів, а також обмежена доступність стабільного виділення коштів та необхідність зміцнення спроможності держави спрямовувати як виділені кошти, так і фінансування у надійний, пріоритетний та реалізований інфраструктурний портфель.

RDNA5 оцінює потреби у відновленні та реконструкції у 588 млрд дол. США на період 2026–2035 рр. Також оцінюється, що прямі збитки становлять 195 млрд дол. США, а економічні та соціальні втрати – 667 млрд дол. США. На 2026 рік пріоритетні потреби у відновленні та реконструкції оцінюються у 15 млрд дол. США, при цьому загальний дефіцит фінансування становить близько 9 млрд дол. США порівняно з підтвердженими асигнуваннями державного бюджету та фінансуванням з боку партнерів. У цьому огляді не оцінюється бюджетна система України як така. Посилання на бюджетування обмежуються взаємодією між інфраструктурою та управлінням: середньострокові фіскальні обмеження, перевірка фінансової спроможності, контроль зобов’язань, визначення пріоритетності портфеля та зв’язок між відбором проєктів та розподілом бюджетних коштів.

1.1. Головним завданням України є забезпечення більшої вибірковості, надійності та стабільності обмеженого виділення коштів

Потреби України у відновленні є величезними, тоді як підтверджені бюджетні та партнерські ресурси залишаються значно нижчими за загальні потреби. За цих умов держава не може дозволити собі широкий або слабо відфільтрований інвестиційний портфель. Практичним наслідком цього є те, що державні та донорські кошти та гарантійні можливості мають розподілятися через посилений контроль та суворішу селективність, а не через розрізнене накопичення проєктів.

Тому в огляді підтримуються реформи управління публічними інвестиціями, які тісніше пов’язують ініціювання проєктів із середньостроковим плануванням, бюджетними обмеженнями та дисципліною портфеля. Перехід до меншого та більш вибіркового Єдиного проєктного конвеєра, разом із посиленням ролі Стратегічної інвестиційної ради та використанням DREAM як єдиного середовища даних, є загалом обґрунтованим. Головне питання полягає вже не в тому, чи почала Україна формувати конвеєр та налагоджувати відповідні процедури. Воно полягає в тому, чи є цей конвеєр достатньо надійним, щоб проєкти, які до нього потрапляють, були належним чином підготовлені, прораховані, перевірені та інституційно закріплені, щоб виправдати виділення обмежених коштів.

Надійність портфеля також залежить від доброчесності державних органів. Більш вибірковий портфель поліпшить результати реалізації лише в тому випадку, якщо відбір проєктів, калькуляція витрат, стратегія закупівель, зміни в контрактах та платежі будуть захищені від неправомірного впливу та маніпуляцій. Це особливо важливо у сфері відновлення, де терміновість, великі контракти на роботи та виняткові процедури можуть послабити звичайні механізми контролю. Тому заходи щодо забезпечення доброчесності слід розглядати як частину управління інфраструктурою, а не як окремий рівень дотримання вимог, доданий після того, як проєкти вже були відібрані та розроблені.

1.2. Рубіж реформ змістився від створення проєктного конвеєра до підготовки проєктів та готовності до їх реалізації

У розділах, присвячених питанням управління, неодноразово зазначається, що завдання реформ в Україні виходять за межі оцінки у вузькому розумінні. Нова система, що формується, тепер охоплює підготовку, скринінг, визначення пріоритетів, оцінку, відбір, реалізацію та моніторинг. Таке розширення сфери застосування є важливим, оскільки якість відбору значною мірою залежить від якості підготовки до початку офіційної оцінки: чи перетворюються потреби на надійні концепції, чи порівнюються варіанти, чи достатньо опрацьовані технічні рішення, чи реалістичні кошториси витрат і чи мають спонсори проєктів доступ до підтримки при підготовці, перш ніж вони мають змагатися за включення до портфеля.

Ось чому DREAM слід розглядати не лише як інструмент забезпечення прозорості чи реєстру, а як інструмент стратегічного планування та навчання. Постійний ідентифікатор проєкту, загальні рівні зрілості, стандартна інформація про проєкт та більш потужні інтерфейси між плануванням, бюджетуванням, закупівлями та моніторингом дозволили б державі перейти від розгляду проєктів як ізольованих затверджень до управління ними як частиною портфеля, що ґрунтується на фактичних даних. Суть полягає в тому, щоб зменшити розрив між формальним визначенням пріоритетів та фактичною готовністю до закупівлі та реалізації. Це не означає, що система DREAM може замінити нагляд за закупівлями, внутрішній контроль, аудит або правозастосування. Її роль полягає в тому, щоб зробити рішення, документи, ідентифікатори та записи про реалізацію простежуваними. Підзвітність залежить від того, чи використовують відповідальні інституції цю інформацію для виявлення аномалій, оскарження недосконалих документів, ретельного аналізу змін до контрактів та реагування на виявлені ризики.

1.3. Посилена архітектура початкового етапу в Україні поки що не супроводжується дисципліною реалізації на подальшому етапі

Результати IGI уточнюють діагноз центрального управління. Україна демонструє відносно високі результати у сфері довгострокового стратегічного бачення, а особливо у сфері фіскальної стійкості, доступності та ефективності використання коштів, але має слабкіші показники у сфері стратегії закупівель, систематизації зацікавлених сторін та управління на основі фактичних даних протягом усього життєвого циклу активів. Це свідчить про те, що реформи просунулися далі у функціях планування, оцінки та фіскального контролю, ніж у функціях подальшого етапу, які визначають, чи перетворюються затверджені пріоритети на реалізовані та добре керовані активи. Це вказує на прогрес у реформованих сферах, водночас виявляючи наступний рубіж реформ: просування у стратегії реалізації інфраструктурних проєктів та формування їх пакетів, закупівлі, управлінні та отриманні досвіду з них. Це допоможе Україні перетворити пріоритетні напрямки на результати у сфері інфраструктури.

Отже, операційний ризик полягає не в тому, що покращення на початкових етапах управління інфраструктурою можуть не дати повного ефекту без сильнішої стратегії закупівель, управління контрактами, даних про управління активами та зворотного зв’язку для майбутніх рішень щодо портфеля. Закупівлі залишаються надто ціноорієнтованими для складних робіт, конкуренція обмежена навіть там, де процедури формально є конкурентними, а гнучкість у воєнний час розширила неконкурентні шляхи в сферах, де ризики ціноутворення та доброчесності вже і так є високими. Водночас рівень управління активами залишається недорозвиненим, з недостатніми даними про стан, обмеженим моніторингом рівня обслуговування та недостатнім розмежуванням у бюджеті між поточним технічним обслуговуванням, капітальним ремонтом та заміною. Виведення з експлуатації також розглядається занадто вузько як питання пізньої утилізації, а не як аспект життєвого циклу. Тому Україні потрібно пов’язати сильні сторони планування зі стратегією реалізації, збалансованими договірними відносинами, більш ефективним управлінням контрактами, планами управління активами та більш чітким плануванням завершення терміну експлуатації.

Ця слабкість на подальших етапах проявляється у кількох формах. Закупівлі залишаються надто ціноорієнтованими для складних робіт, конкуренція обмежена навіть там, де процедури формально є конкурентними, а гнучкість у воєнний час розширила неконкурентні шляхи в сферах, де ризики ціноутворення та доброчесності вже є високими. Водночас управління активами залишається недорозвиненим, з недостатніми даними про стан, обмеженим моніторингом рівня обслуговування та недостатнім розмежуванням у бюджеті між поточним технічним обслуговуванням, капітальним ремонтом та заміною. Виведення з експлуатації також розглядається занадто вузько як питання пізньої утилізації, а не як аспект життєвого циклу. Практичний висновок полягає в тому, що Україні потрібно пов’язати сильні сторони планування зі стратегією реалізації, збалансованими договірними відносинами, більш ефективним управлінням контрактами, планами управління активами та більш чітким плануванням завершення терміну експлуатації.

1.4. Виділення державних коштів та підтримка донорів залишаються основою, але навколо них необхідно розбудовувати фінансові можливості

Розділи, присвячені фінансуванню, показують, що в інфраструктурних операціях в Україні домінують структури, що підтримуються державою. Інвестиції в автомобільні та залізничні дороги виділялися переважно за рахунок коштів державного бюджету та кредитів від багатосторонніх банків розвитку, тоді як приватні інвестиції зосереджувалися в портах і, меншою мірою, в аеропортах. У бюджеті на 2025 рік значна частка асигнувань, пов’язаних з інфраструктурою, була забезпечена державними гарантіями та двостороннім або багатостороннім виділенням коштів. Це підтверджує, що модель негайної реконструкції все ще базується переважно на виділенні державних та донорських коштів, а не на зрілому внутрішньому ринку фінансування інфраструктури.

Цю реальність не слід затуманювати риторикою мобілізації. Україна дійсно потребує більшого приватного фінансування, але фінансування не може замінити слабку підготовку проєктів, неефективне управління або нестабільний розподіл ризиків. Обсяги кредитування вітчизняних банків залишаються незначними порівняно з аналогічними показниками в інших країнах, ринки капіталу є недорозвиненими, можливості фінансування проєктів у країні обмежені, а державні банки та підприємства все ще мають проблеми з управлінням та балансом, що впливає на довіру інвесторів та посередницькі можливості. Тому нагальне завдання є подвійним: зберігати та розподіляти державні та донорські кошти більш надійно, одночасно поступово створюючи інституційні, фінансові та ризикозахисні умови, що уможливлять створення більш досконалих структур фінансування.

Саме тут розмежування між виділенням коштів та фінансуванням має прямі наслідки для політики. Гранти донорів, пільгові кредити, бюджетні трансферти та гарантійні пакети є переважно інструментами виділення коштів або засобами поглинання ризиків. Банківське кредитування, участь у капіталі, ринки облігацій, сек’юритизація та структури змішаного фінансування належать до архітектури кредитування. Україні знадобляться обидва підходи, але вопроваджуватися вони повинні послідовно та дисципліновано. Слабо підготовлені проєкти не можна зробити привабливими для банків лише шляхом додавання гарантій. І навпаки, добре підготовлені проєкти у життєздатних секторах можуть все одно потребувати державної або донорської фінансової підтримки, особливо там, де присутні військові ризики, обмежена доступність або обмежені доходи користувачів роблять суто комерційне фінансування нереальним.

1.5. Участь приватного сектору слід розширювати вибірково

Україна все ще стикається зі значними проблемами у впровадженні фінансово привабливих проєктів публічно-приватного партнерства (ППП), зокрема з роздробленістю інституційних повноважень та слабкою спроможністю в підготовці проєктів. Водночас відсутність прийнятного рівня боргу залишається реальним обмежувальним фактором, а фінансові наслідки проєктів ППП та гарантій необхідно визначати, оцінювати, розкривати та регулювати в рамках відповідних механізмів управління фіскальними ризиками та бюджету. Участь приватного сектору слід розширювати там, де економічна обґрунтованість проєкту, договірна структура та інструменти мінімізації ризиків є надійними, спираючись на нещодавні реформи управління публічними інвестиціями.

Висновки щодо транспортного сектору підкріплюють цей диференційований підхід. Порти є найбільш очевидною сферою для приватного фінансування та участі приватного сектору в найближчій перспективі, оскільки вони можуть генерувати доходи у вільно конвертованій валюті та спиратися на минулий досвід роботи з концесійними структурами. Аеропорти можуть стати кандидатами, коли це дозволять умови повітряного простору. Автомобільні та залізничні дороги залишаються стратегічно важливими, але наразі покладаються на виділення державних коштів та структури, що підтримуються ББР. У цьому випадку краще планування технічного обслуговування, більш надійні заходи щодо забезпечення доброчесності та, з часом, більш дисципліноване використання структур змішаного фінансування можуть стати реалістичнішими, ніж швидке розширення комерційно фінансованих ППП.

1.6. Сталий розвиток, стійкість та доброчесність мають бути вбудовані в основну систему

Звіт також показує, що сталий розвиток та стійкість більше не є другорядними питаннями. Україна приводить свою архітектуру сталого фінансування та розкриття інформації у відповідність до нормативно-правової бази ЄС, адаптація до кліматичних змін стала суттєво важливою для ефективності інфраструктури, а нещодавні реформи чітко визначили необхідність інтегрувати екологічні та соціальні аспекти у техніко-економічні обґрунтування. Наступним кроком є перехід від дотримання вимог на етапі затвердження до інтеграції протягом усього життєвого циклу: кліматичні ризики, екологічна та соціальна звітність, заходи щодо стійкості та ширші нефінансові показники ефективності мають враховуватися під час планування, проєктування, фінансування та управління активами, а не лише фігурувати в окремих документах з оцінки впливу на довкілля (EIA).

Україна досягла прогресу у зміцненні своєї системи боротьби з корупцією та забезпечення доброчесності, але процес відновлення створює сконцентровані ризики, оскільки великі обсяги виділених коштів, вимоги терміновості виконання робіт, складні контракти на виконання робіт та пов’язані з війною винятки взаємодіють між собою протягом усього життєвого циклу інфраструктури. Основні ризики виходять за межі самої процедури тендеру і можуть реалізуватися протягом усього життєвого циклу об’єктів інфраструктури: виявлення перспективних проєктів, оцінка, проєктування, оцінка вартості, тендерна документація, відбір учасників, внесення змін до контракту, нагляд, оплата та експлуатація активів. З цієї причини цифрові інструменти, відкриті дані та простежувані записи про проєкти є необхідними, але недостатніми засобами. DREAM, Prozorro та пов’язані з ними платформи розкриття інформації можуть зробити інформацію про проєкти більш видимою та порівнянною, але вони не запобігають автоматично розробці індивідуальних технічних умов, змові під час тендерів, маніпуляціям з кошторисами, необґрунтованим змінам або слабкому контролю якості під час виконання робіт. Тому заходи щодо забезпечення доброчесності мають бути вбудовані в операційну систему реалізації інфраструктурних проєктів: внутрішній контроль, подальші дії за результатами аудиту, забезпечення конкуренції, прозорість бенефіціарної власності, громадський контроль, можливості розслідування та надійні санкції повинні поєднуватися з реформами у сфері підготовки проєктів, закупівель та управління контрактами. Посилені заходи щодо забезпечення доброчесності потрібні не лише для запобігання марнотратству, розкраданню та корупції у сфері державних видатків. Вони також сприяють довірі інвесторів, конкурентним ринкам, довірі громадськості та постійній міжнародній підтримці.

1.7. Транспортна галузь є найяскравішим прикладом для інтегрованої реформи

Транспортна галузь є наочним прикладом загальної тези звіту. Вона поєднує в собі дуже великі потреби у відновленні, велике значення для економічного відновлення та інтеграції в ЄС, різноманітні моделі фінансування та чіткі відмінності між підсекторами у їхній готовності до залучення приватного сектору. Вона також зосереджує в собі одразу кілька найскладніших задач у сфері управління, про які йдеться у звіті: визначення пріоритетності проєктів, придбання земельних ділянок, стратегія закупівель, технічне обслуговування в умовах фінансового стресу, управління ДП, транскордонне сполучення, а також тиск, пов'язаний з кліматичними змінами та необхідністю забезпечення стійкості.

З цієї причини транспортну сферу слід розглядати як провідну галузь для поетапної реалізації ширшої програми реформ. Цей сектор є найпереконливішим прикладом для використання нової системи управління публічними інвестиціями (УПІ), спрямованої на посилення планування та реалізації публічних інвестицій, зокрема, завдяки сумісності DREAM, кращій підтримці в процесі підготовки, більш дисциплінованій стратегії закупівель, посиленому плануванню технічного обслуговування, цілеспрямованому використанню гарантій та змішаних інструментів, а також тіснішому узгодженню з мережею ЄС та цілями сталого розвитку. Якщо ці реформи не вдасться реалізувати у транспортній галузі, важко уявити, що вони зможуть успішно впроваджуватися в інших секторах у значних масштабах.

1.8. Пріоритетні рекомендації

Наразі Україна не потребує насамперед більшого переліку проєктів чи ширшого набору фінансових інструментів. Їй потрібна більш злагоджена система, яка передбачає більш вибірковий розподіл обмежених коштів, підготовку проєктів за вищими та більш порівнянними стандартами, ефективніше використання фінансових інструментів там, де це виправдано умовами проєкту, та управління інфраструктурою як відповідальністю за весь життєвий цикл, а не як послідовністю розрізнених затверджень та контрактів. Стратегічний напрям реформ уже є очевидним. Вирішальне завдання полягає в тому, щоб перетворити цей напрямок на повторювану практику в плануванні, підготовці, закупівлях, фінансуванні, управлінні та оновленні. Ключові рекомендації можна підсумувати так:

• Розглядати проєктний конвеєр як фінансово обмежений портфель, а не як реєстр. Застосовувати рівні готовності та мінімальні стандарти даних як умови включення до портфелю та подальшого перебування у портфелі, а також використовувати періодичну корекцію портфеля для перерозподілу виділених коштів з непродуктивних проєктів на проєкти, готові до реалізації.

• Об’єднати вимоги до оцінки та підготовки в єдину систему. Узгодити критерії оцінки проєктних пропозицій, порогові значення техніко-економічної обґрунтованості, етапи незалежної перевірки та забезпечення якості, а також забезпечити їхнє послідовне застосування в усіх секторах та на всіх рівнях влади за допомогою стандартних шаблонів та навчання.

• Зробити стратегію закупівель обов’язковим рішенням, що приймається до проведення тендеру на великі інфраструктурні проєкти. Визначити чітку відповідальність з боку замовника, вимагати структурованого аналізу ринку та логіки формування пакетів, а також забезпечити прийняття рішень щодо розподілу ризиків та коригування цін до початку тендеру.

• Інтегрувати перевірку проєктів ППП у той самий ланцюг управління на початковому етапі. Застосовувати попередню перевірку, а потім, за необхідності, оцінку співвідношення ціни та якості (VfM), доступності, фіскальних ризиків та зацікавленості ринку, та уникати окремих проєктних конвеєрів ППП поза межами УПІ та DREAM.

• Посилити управління контрактами та контроль доброчесності там, де злочинні воєнні режими та пов’язані з війною винятки можуть посилити ризик. Надати пріоритет повному розкриттю інформації, дисциплінованому контролю змін та простежуваним зв’язкам між записами про проєкти, документацією щодо закупівель та системами платежів, використовуючи ідентифікатори DREAM як основу.

• Створити надійну доказову базу для управління активами та оцінки ефективності протягом життєвого циклу. Спочатку зосередитися на доказах щодо стану, моніторингу рівня обслуговування та плануванні технічного обслуговування критично важливих мереж, із систематичним зворотним зв’язком щодо планування та вибору портфеля проєктів.

• Спрямувати мобілізацію фінансування на ті сфери, де це виправдано рівнем управління та готовністю проєктів. Розширити інструменти зменшення військових та політичних ризиків у співпраці з міжнародними партнерами, але розглядати їх як доповнення до банківської привабливості, а не як заміну підготовки та заходів забезпечення доброчесності.

• З часом посилити фінансове посередництво для об’єктів інфраструктури. Покращити управління державними банками та поступово зменшити обсяг державного боргу, що перебуває у віданні вітчизняних банків, розвинути спроможність банківського сектору країни до фінансування проєктів через синдикації з міжнародними банками, а також просувати реформи ринку капіталу, щоб уможливити використання довгострокових інструментів, коли дозволятимуть умови, зокрема у національній валюті, та дозволити сек’юритизацію, яка використовує існуючу базу активів України для здійснення нових інвестицій.

• Впроваджувати принципи кліматичної стійкості та сталого розвитку упродовж усього життєвого циклу. Перейти від дотримання вимог EIA на етапі затвердження до регулярної оцінки кліматичних ризиків, заходів щодо стійкості на етапах проєктування та експлуатації, а також до посилення нефінансової звітності, що може узгоджуватися з вимогами до виділення коштів та фінансування, орієнтованими на ЄС.

• Використовувати транспортну галузь як провідний сектор для впровадження реформ. Надавати пріоритет технічному обслуговуванню та доброчесності в сфері доріг, взаємодії та транскордонному сполученню в сфері залізничного транспорту, а також вибірковій участі приватного сектору в портах та аеропортах, де це є обґрунтованим з огляду на покриття військових ризиків, гарантії управління та фундаментальні показники доходів.