Настоящая глава посвящена анализу развития конкурентного законодательства Казахстана и системы его правоприменения после проведения Экспертного обзора ОЭСР в 2016 году. В ней рассматриваются законодательные пакеты реформ, реализованные в период с 2015 по 2025 год, включая поправки, касающиеся антиконкурентных соглашений, злоупотребления доминирующим положением и регулирования экономической концентрации. Глава также обобщает основные выводы и рекомендации Экспертного обзора 2016 года и отмечает реформы, направленные на их реализацию.
Экспертные обзоры ОЭСР конкурентного законодательства и политики: Казахстан 2025
Отрывок
Первый Экспертный обзор конкурентного права и политики Казахстана был проведен в 2015–2016 годах в рамках Страновой программы ОЭСР–Казахстан (2015–2019), направленной на поддержку национальных реформ в различных секторах экономики. Обзор был представлен на Глобальном форуме ОЭСР по конкуренции в декабре 2015 года, при участии Колумбии, Финляндии, Великобритании и Румынии в качестве экспертов. Он охватывал развитие конкурентной политики Казахстана в период с 2010 по 2014 год и содержал рекомендации по ее приведению в соответствие со стандартами и лучшими практиками ОЭСР (Вставка 2.1).
Экспертный обзор 2016 года выработал ряд ключевых рекомендаций, касающихся отдельных аспектов системы антимонопольного законодательства Казахстана, а также правоприменительной практики антимонопольного органа.
Касательно антиконкурентных соглашений ОЭСР рекомендовала: (i) прекратить привлечение к ответственности за параллельное повышение цен без доказательства сговора; (ii) отменить строгий запрет на вертикальные соглашения, предусматривающие исключительность; (iii) перенести исключение в отношении интеллектуальной собственности в общий режим исключений; (iv) отменить запрет на ограничительные соглашения только по причине нарушения прав потребителей; и (v) предоставить антимонопольному органу более действенные инструменты расследования (например, внезапные проверки).
В отношении злоупотребления доминирующим положением ОЭСР рекомендовала: (i) упразднить реестр субъектов рынка, занимающих доминирующее положение; (ii) внедрить анализ, основанный на оценке последствий предполагаемых злоупотреблений; (iii) сместить акцент с контроля цен на пресечение исключающих форм поведения.
В части контроля за экономической концентрацией Казахстану было предложено: (i) ввести чёткие и легко исчисляемые пороговые значения для уведомлений; (ii) чётко определить требования к предоставляемой информации; (iii) проводить анализ последствий в каждом конкретном случае; (iv) начать использовать структурные средства защиты; (v) публиковать решения о слияниях; и (vi) установить процессуальные гарантии права быть услышанным.
Относительно институциональной структуры ОЭСР рекомендовала: (i) создать антимонопольный орган как независимый государственный институт; (ii) определить приоритеты его деятельности; (iii) ввести процессуальные права субъектов рынка, вовлечённых в разбирательства; (iv) продлить установленные законом сроки рассмотрения дел; и (v) предусмотреть специализацию апелляционных судов и достаточное время для рассмотрения апелляций.
Как отражено в настоящем отчёте, часть рекомендаций ОЭСР была реализована Казахстаном, что свидетельствует о готовности страны к проведению реформ. Учреждение антимонопольного органа вне структуры правительства было отмечено различными заинтересованными сторонами как одно из наиболее значимых достижений.
Источник: OECD (2016[1]), Конкурентное право и политика в Казахстане: Экспертный обзор 2016, https://doi.org/10.1787/08f78cd0-en.
После проведения обзора в 2016 году Казахстан стал участником Комитета по конкуренции ОЭСР, что стало важным шагом в углублении сотрудничества с сообществом ОЭСР в области конкурентной политики. С тех пор страна активно участвует в работе Комитета, используя международный опыт для дальнейшего совершенствования законодательства и правоприменительной практики.
Параллельно с Экспертным обзором ОЭСР 2016 года Казахстан готовил первую масштабную реформу национального антимонопольного законодательства. В рамках программы Президента Республики Казахстан «100 конкретных шагов» была поставлена задача реформировать антимонопольный орган и привести конкурентное право в соответствие со стандартами ОЭСР. Часть реформ и законодательных поправок напрямую соотносится с рекомендациями, предложенными ОЭСР.
29 октября 2015 года Казахстан принял Предпринимательский кодекс 1– единый правовой акт, направленный на защиту свободы предпринимательства и регулирование отношений между бизнесом и государством. Кодекс охватывает ключевые сферы, такие как: (i) конкурентное право; (ii) государственное регулирование (разрешительные процедуры, надзор, техническое и ценовое регулирование); (iii) участие государства в экономике (например, монополии); (iv) поддержку частного предпринимательства – в особенности МСП, сельского хозяйства и инноваций; (v) государственно-частное партнёрство и (vi) деятельность субъектов рынка и бизнес-ассоциаций. Предпринимательский кодекс РК включил положения ранее действовавшего Закона РК «О конкуренции» и ввёл ряд важных реформ. Среди них – отмена реестра субъектов рынка, занимающих доминирующее положение, введение процедуры предварительного рассмотрения антиконкурентных соглашений и института предупреждений. Кодекс также установил ограничения на создание и расширение государственных предприятий с целью сокращения роли государства в экономике. Совокупность этих меры составила первый антимонопольный пакет (Рисунок 2.1).
Второй антимонопольный пакет (2016 год) 2 продлил срок расследования с двух до трёх месяцев, изменил порядок предоставления исключений для соглашений в сфере интеллектуальной собственности, расширил определение согласованных действий, усилил систему уведомлений и ввёл режим антимонопольного комплаенса для предупреждения возможных нарушений.
Третий антимонопольный пакет (2018 год)3 добавил нормы, регулирующие антиконкурентные действия в сфере государственных закупок, и уточнил полномочия должностных лиц при проведении расследований, включая право копирования документов и фиксации доказательств.
Четвёртый антимонопольный пакет (2020 год)4 предоставил Агентству полномочия по мониторингу цен для выявления потенциальных нарушений – несмотря на то, что Экспертный обзор 2016 года указывал на необходимость ограничения вмешательства антимонопольного органа в контроль роста цен. Также был увеличен срок исполнения предписаний с 10 до 30 дней и сокращено количество законных оснований для участия государства в экономике – с семи до пяти.
Пятый антимонопольный пакет (2022)5 ввёл концепцию ключевых мощностей, классифицирующую отказ в доступе к ним как злоупотребление доминирующим положением. Он также ввел реестр доверенных лиц при регулировании экономической концентрации, понятие «специальное право» для государственных предприятий, выступающих едиными операторами, и предоставил Агентству полномочия по мониторингу равного доступа к государственной поддержке, рассматривая нарушение этого принципа как антиконкурентное поведение государственных органов.
В 2024 году был принят дополнительный пакет поправок в сфере конкуренции, который ввёл понятие «конгломератов» и возложил на Агентство ответственность за создание их реестра и мониторинг деятельности. Реформа также устранила приостанавливающее действие административных актов, включая уведомления, распоряжения о начале расследований и выводы расследований, в случае апелляции. Были внесены поправки в режим регулирования экономической концентрации, сократив сферу применения подхода ex-ante (предварительных ходатайств) и отдав приоритет режиму ex-post (уведомлений о совершенной экономической концентрации).6
Шестой антимонопольный пакет, внесённый в Парламент в 2025 году, предусматривает новые критерии определения доминирования на цифровых рынках (количество пользователей, объём совершаемых сделок), проведение антимонопольного аудита по аналогии с налоговым, закрепление обязательств по внедрению антимонопольного комплаенса при систематических нарушениях, а также расширение регулирования экономической концентрации. В числе мер — согласование решений о передаче субъектам рынка крупных объектов государственной собственности, согласование внутригрупповых сделок по косвенным признакам аффилированности, снижение порога согласования сделок по экономической концентрации с 50% до 25% и другие положения. Принятие законопроекта ожидается до конца текущего года.
Примечание. Блоки расположены в соответствии с примерным временем года принятия законодательных пакетов.
Обзор реформ антимонопольного законодательства Казахстана подчёркивает масштабные преобразования, произошедшие в национальной системе защиты конкуренции с момента проведения Экспертного обзора ОЭСР 2016 года. ОЭСР отмечает готовность Казахстана к реформам и его последовательное стремление совершенствовать конкурентную политику путём обновления законодательства и развития правоприменительной практики.
В то же время ОЭСР обращает внимание на высокую частоту внесения изменений в законодательство и подзаконные акты. Это затрудняет их отслеживание не только для малых и средних предприятий с ограниченными ресурсами, но и для инвесторов, а также для судебной системы, обеспечивающей применение антимонопольных норм. Правовая определенность имеет ключевое значение для формирования устойчивого делового климата. Важно сохранять баланс между необходимостью реформ и стабильностью регулирования. Частые изменения также создают дополнительную нагрузку на судебные органы, которым приходится регулярно пересматривать сложившуюся практику правоприменения в свете новых правил.
Источники
[1] OECD (2016), Competition Law and Policy in Kazakhstan: A Peer Review, Competition Law and Policy Reviews, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/08f78cd0-en.
← 1. Кодекс Республики Казахстан от 29 октября 2015 года № 375-V ЗРК.
← 2. Закон Республики Казахстан от 28 декабря 2016 года № 34-VІ ЗРК «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам конкуренции и государственной поддержки жилищного строительства».
← 3. Закон Республики Казахстан от 24 мая 2018 года № 156-VІ ЗРК «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам совершенствования регулирования предпринимательской деятельности».
← 4. Закон Республики Казахстан от 29 июня 2020 года № 352-VІ ЗРК «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам улучшения бизнес-климата».
← 5. Закон Республики Казахстан от 3 января 2022 года № 101-VII ЗРК «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам развития конкуренции».
← 6. Закон Республики Казахстан от 6 апреля 2024 года № 71-VIII ЗРК «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам ведения бизнеса».