Настоящая глава посвящена институциональной структуре конкурентной политики Казахстана. В ней рассматриваются развитие, организационная структура и мандат национального антимонопольного органа, включая его юридические полномочия, внутреннее устройство и сеть региональных представительств. Глава также анализирует роль совещательных органов, таких как Общественный совет и Совет по барьерам. В заключение представляется обзор судебной системы Казахстана и механизма обеспечения соблюдения антимонопольного законодательства через суды.
Экспертные обзоры ОЭСР конкурентного законодательства и политики: Казахстан 2025
Отрывок
3.1.1. Эволюция антимонопольного органа
Антимонопольный орган Казахстана претерпел значительные изменения за последние 20 лет. Его развитие в этот период лучше всего характеризуется постоянными реорганизациями, в ходе которых часто менялись его институциональное положение и структура.
Изначально антимонопольный орган Казахстана функционировал в форме комитета, подчинённого Правительству или одному из министерств, и неоднократно подвергался изменениям как в структуре, так и в объёме полномочий. Его деятельность сочетала обеспечение соблюдения антимонопольного законодательства с такими функциями, как регулирование цен (впоследствии классифицированное как регулирование естественных монополий) и защита прав потребителей. В 1999 году орган был преобразован в агентство, однако продолжал находиться под контролем Правительства.1 Существенный сдвиг произошёл в 2003 году, когда он был подчинён непосредственно Президенту с целью снижения влияния Правительства. Однако уже в 2004 году это решение было пересмотрено, и функции правоприменения вновь были переданы комитету в структуре Правительства.2
В 2014 году функции по обеспечению соблюдения антимонопольного законодательства и регулированию естественных монополий были объединены в Комитете Республики Казахстан по регулированию естественных монополий и защите конкуренции (КРЕМЗК) при Министерстве национальной экономики.3 В 2017 году к ним добавились функции по защите прав потребителей.4 В 2019 году КРЕМЗК был реорганизован в три отдельных комитета: Комитет по защите и развитию конкуренции и Комитет по регулированию естественных монополий, оба в структуре Министерства национальной экономики РК, а также Комитет по защите прав потребителей, подчинённый Министерству торговли и интеграции РК.5 Реформирование началось еще в 2015 году в рамках программы Президента «100 конкретных шагов», 53-й шаг которой предусматривал приведение деятельности антимонопольного комитета в соответствие со стандартами ОЭСР.6
В 2020 году Комитет по защите и развитию конкуренции был преобразован в Агентство по защите и развитию конкуренции РК (АЗРК),7 которое в настоящее время осуществляет правоприменение в сфере конкуренции в Казахстане. Однако Агентство, как правило, не обладает полномочиями по принятию окончательных решений в сфере антимонопольного правоприменения, поскольку в Казахстане используется судебная модель. В случаях, когда Агентство выявляет нарушение антимонопольного законодательства, такое как картель или злоупотребление доминирующим положением, оно должно передать дело в суд, где судья принимает решение о применении санкций.
Агентство выполняет прежде всего функции регулятора, осуществляющего надзор за состоянием конкуренции, ограничивающего монополистические практики и регулирующего деятельность государственных монополий. Оно подотчётно непосредственно Президенту Республики Казахстан (см. раздел 3.1.8). Структура и институциональный дизайн антимонопольного органа неоднократно менялись на протяжении последнего десятилетия, что нередко приводило к смещению акцентов на внутренние и организационные вопросы в ущерб основным задачам по обеспечению соблюдения антимонопольного законодательства (Рисунок 3.1). В дальнейшем для повышения эффективности критически важно сформировать устойчивую и предсказуемую институциональную структуру.
Источник: Секретариат ОЭСР на основе общедоступных нормативных правовых актов Президента и Правительства Республики Казахстан.
3.1.2. Полномочия
Агентство обеспечивает соблюдение антимонопольного законодательства в Казахстане, хотя окончательные решения по делам принимаются судами. В его обязанности входит выявление, расследование и пресечение нарушений антимонопольного законодательства, рассмотрение экономической концентрации, проведение превентивных мер для недопущения антиконкурентных практик, содействие развитию добросовестной конкуренции, а также участие в процессах демонополизации экономики.8
Компетенция антимонопольного органа подробно определена в Статье 90-6 Предпринимательского кодекса РК и в Положении об Агентстве Республики Казахстан по защите и развитию конкуренции (далее – «Положение»).9 В соответствии с ними антимонопольный орган уполномочен:
реализовывать государственную политику в области защиты конкуренции и осуществлять контроль за соблюдением законодательства о конкуренции;
осуществлять межотраслевую координацию и международное сотрудничество по вопросам защиты конкуренции;
предотвращать и пресекать антиконкурентные соглашения и согласованные действия, злоупотребление доминирующим положением и недобросовестную конкуренцию;
рассматривать ходатайства о согласовании экономической концентрации;
пресекать акты и действия государственных органов, направленные на ограничение или устранение конкуренции;
проводить расследования по фактам нарушений антимонопольного законодательства;
налагать незначительные административные штрафы (например, в случае непредоставления субъектом рынка уведомлений по отдельным вопросам либо неисполнения предписаний);
направлять уведомления о наличии признаков нарушения и выносить обязательные для исполнения предписаний в ходе и по результатам расследований;
анализировать состояние конкуренции на товарных рынках;
разрабатывать и утверждать методики проведения анализа состояния конкуренции;
осуществлять мониторинг и, в отдельных случаях, регулирование цен на товарных рынках;
осуществлять мониторинг предоставления мер государственной поддержки частному предпринимательству;
осуществлять мониторинг деятельности предприятий с государственным участием;
вносить предложения по передаче государственных предприятий в конкурентную среду;
распространять информацию о применении норм конкурентного законодательства в Казахстане.
Антимонопольный орган Казахстана нередко наделялся функциями, лишь косвенно связанными с обеспечением защиты конкуренции. К таким функциям в разные периоды относились поддержка малого бизнеса, администрирование естественных монополий, регулирование цен на отдельных товарных рынках и защита прав потребителей.
Несмотря на рекомендации Экспертного обзора 2016 года, Агентство было лишь частично освобождено от этих функций. Поддержка малого бизнеса была исключена из его полномочий в 2002 году, а администрирование естественных монополий и защита прав потребителей были переданы отдельным комитетам в 2019 году в результате разделения КРЕМЗК. Тем не менее регулирование цен на ряде рынков остаётся компетенцией Агентства, при этом разграничение ответственности в сфере естественных монополий остаётся не вполне чётким.
Кроме того, наблюдается устойчивая тенденция наделения Агентства новыми задачами, лишь опосредованно связанными с конкуренцией. Так, в 2020 году оно получило полномочия по контролю за товарными биржами и выдаче торговых лицензий, в 2022 – по оценке мер государственной поддержки, а в 2024 году были переданы функции Национального офиса по приватизации, руководство которым возглавил Председатель Агентства.
Эту тенденцию охарактеризовал заместитель Председателя Агентства, отметивший, что в последние годы орган сместил акцент с защиты конкуренции в сторону роли «экономического регулятора», сосредоточив внимание на регулировании, «либерализации» и приватизации экономики. Хотя внутри Агентства эти новые функции воспринимаются как естественное продолжение работы, существует обеспокоенность, что они отвлекают внимание от ключевой миссии органа – обеспечения соблюдения антимонопольного законодательства.
Интервью с заинтересованными сторонами также показывают, что в Агентстве отсутствуют чёткие институциональные разграничения — так называемые «китайские стены» — между вспомогательными функциями и основной деятельностью по антимонопольному правоприменению. По мере возложения на Агентство дополнительных функций складывается впечатление, что его деятельность по обеспечению соблюдения антимонопольного законодательства постепенно отходит на второй план по сравнению с задачами, формируемыми непосредственными поручениями Президента.
3.1.3. Внутренняя организация
Согласно Статье 90-1 Предпринимательского кодекса РК, антимонопольный орган состоит из центрального аппарата и 20 подведомственных территориальных департаментов (региональных управлений). Несмотря на наличие такого внутреннего деления, от антимонопольного органа ожидается, что он функционирует как единая структура.
Руководство
Управление Агентством осуществляет Председатель, который несёт ответственность за выполнение возложенных на Агентство задач.10 Председатель организует и контролирует деятельность Агентства, даёт поручения сотрудникам, проводит организационные и административные мероприятия необходимые для реализации функций Агентства, включая утверждение положений о структурных и территориальных департаментах. Кроме того, Председатель подписывает правовые акты Агентства и представляет его во взаимоотношениях с государственными органами и иными организациями. Председатель назначается Президентом Республики Казахстан. Срок его полномочий не установлен и определяется по усмотрению Главы Государства.
В Агентстве имеется три заместителя, один из которых является Первым заместителем. Их полномочия определяются Председателем Агентства. Кроме того, в структуре Агентства имеется Руководитель аппарата, ответственный за управление персоналом. Он уполномочен назначать и освобождать от должности руководителей структурных подразделений и территориальных департаментов (по согласованию с Председателем), возглавляет дисциплинарную комиссию и решает вопросы кадровой политики (отпуска, обучение, оплата труда и др.).
Коллегиальным органом управления является Правление, в состав которого входят руководители Агентства. Оно принимает решения по ключевым вопросам – определяет приоритеты формирования и развития конкурентной политики, утверждает ежегодный отчёт о состоянии конкуренции на отдельных товарных рынках, принимает внутренние регламенты и решения по результатам расследований нарушений антимонопольного законодательства. Хотя создание Правления было предусмотрено Положением об Агентстве ещё в 2020 году, фактически оно начало работу только в ноябре 2022 года.
В соответствии с Законом Республики Казахстан «О государственной службе»,11 государственная служба подразделяется на две категории – политическую и административную. Председатель Агентства и его заместители относятся к категории политической государственной службы. Они назначаются и освобождаются от должности Президентом Республики Казахстан по его усмотрению. Назначение производится без проведения конкурса, а освобождение от должности не требует обоснования. Процедура назначения и освобождения от должности не урегулирована, срок полномочий также не установлен.
Административная государственная служба также подразделяется на две категории. Руководящие административные должности относятся к «корпусу А», а остальные – к «корпусу Б». Руководитель аппарата Агентства относится к категории «корпуса А» и назначается (освобождается от должности) Председателем Агентства. Срок полномочий на должности «корпуса А» составляет четыре года, но может быть продлён ещё на два года решением Председателя Агентства и ещё на два года решением Национальной комиссии по кадровой политике. Таким образом, максимальный срок пребывания на должности в «корпусе А» составляет восемь лет.
Закон о государственной службе РК, содержит положения о конфликте интересов, распространяющиеся как на политических, так и на административных государственных служащих. В случае возникновения конфликта интересов государственный служащий обязан письменно уведомить об этом своего руководителя и временно воздержаться от исполнения служебных обязанностей. Руководитель, в свою очередь, должен своевременно принять меры для урегулирования конфликта интересов — путём передачи полномочий другому сотруднику либо изменения должностных обязанностей государственного служащего (Вставка 3.1).
Центральный аппарат
Центральный аппарат расположен в столице Казахстана – городе Астане. Его организационная структура достаточно сложна. При создании Агентства в 2020 году он включал 16 структурных подразделений.12 С тех пор было добавлено ещё четыре,13 и в настоящее время в Агентстве насчитывается 20 структурных подразделений (Рисунок 3.2).
В структуре Агентства действуют отраслевые департаменты, специализирующиеся, в частности на вопросах энергетики, финансовых рынков, транспорта, социальной сферы и сельского хозяйства. Эти департаменты проводят отраслевой экономический анализ как для целей расследований, так и в рамках регулирования экономической концентрации. Как правило, анализ рынка, выполненный отраслевым департаментом, предшествует расследованию, которое осуществляет Департамент расследований. Кроме того, отраслевые департаменты осуществляют мониторинг конкуренции на соответствующих рынках, выявляют потенциальные барьеры для конкуренции, проводят оценку регуляторного воздействия и готовят рекомендации для регулирующих органов. Многие из них также выполняют функции ценового регулирования. Из-за значительного числа возложенных на отраслевые департаменты задач, нередко лишь косвенно связанных с конкуренцией, в них работает большое количество специалистов, однако лишь немногие непосредственно задействованы в обеспечении соблюдения антимонопольного законодательства stricto sensu (в строгом (узком) смысле).
Департамент расследований включает два отдела – по расследованию картелей и по расследованию иных нарушений антимонопольного законодательства. По данным Агентства, 95% дел расследуются территориальными департаментами, однако Департамент расследований центрального аппарата обычно рассматривает наиболее сложные дела. По результатам миссии ОЭСР в Казахстан по сбору фактической информации в 2025 году установлено, что нагрузка на этот департамент значительна вследствие большого числа дел, отсутствия практики приоритизации, коротких сроков расследований и ограниченных ресурсов (всего 12 сотрудников). Вероятно, именно это является одной из причин того, что Агентство всё чаще заменяет правоприменительные меры превентивными инструментами (см. также разделы 5.1.1 и 7.3).
Департамент экономической концентрации и контроля государственных предприятий выполняет две основные функции – регулирование экономической концентрации и регулирование цен государственных монополий. Хотя из его названия следует, что основной акцент сделан на регулировании экономической концентрации, на практике, как показали интервью, основная деятельность связана с ценовым регулированием. Регулирование экономической концентрации ограничивается анализом фазы I (осуществляемым одним специалистом), тогда как анализ фазы II (так называемый анализ рынка) выполняется отраслевыми департаментами. Более эффективным решением было бы создание специализированного департамента экономической концентрации, без передачи части функций в отраслевые департаменты, а также увеличение числа специалистов, занимающихся рассмотрением ходатайств.
Департамент правового регулирования конкуренции отвечает за анализ национального антимонопольного законодательства и судебной практики, что позволяет Агентству выявлять причины отмены его решений судами.
В 2024 году был создан Департамент цифровизации, основной задачей которого является внедрение цифровых технологий и информационных систем в деятельность Агентства.
Аналитический исследовательский центр развития конкуренции (АИЦРК) был создан для усиления аналитического потенциала Агентства, однако формально не входит в его структуру. Его деятельность курируется Главным экономистом, который не располагает собственным штатом в Агентстве. Таким образом, сотрудники АИЦРК фактически выполняют функции аппарата Главного экономиста, оставаясь при этом вне организационной структуры Агентства. Основными задачами АИЦРК являются проведение прикладных исследований, оценка воздействия регулирования на конкуренцию (competition assessment), анализ и мониторинг товарных рынков, поддержка разработки конкурентной политики, а также адвокатирование конкуренции. Центр работает с Агентством на основе запросов, и полученные им эмпирические выводы могут использоваться в заключениях и аналитических материалах Агентства.
Тем не менее эффективность АИЦРК в поддержке антимонопольного правоприменения остаётся ограниченной. Экономические методы, используемые в расследованиях, должны быть заранее определены и закреплены в нормативно-правовой базе; в противном случае существует риск, что суды не примут представленные экономические доказательства. Это существенно снижает практическую ценность исследований Центра для деятельности Агентства по обеспечению соблюдения антимонопольного законодательства. Дополнительным фактором является то, что формально АИЦРК не входит в структуру Агентства, что ограничивает влияние его аналитических материалов на процесс принятия решений.
Центр также взаимодействует с отраслевыми департаментами Агентства. Несмотря на то, что усилия по развитию экономического анализа заслуживают положительной оценки, остаётся открытым вопрос, почему подобная работа не может быть организована внутри существующих департаментов, которые уже выполняют функции экономического анализа, либо через создание полноценного офиса Главного экономиста для снижения нагрузки на отраслевые подразделения. Дублирование функций между АИЦРК и отраслевыми департаментами при проведении отраслевого анализа приводит к пересечению задач и снижает общую эффективность аналитической работы. Вставка 3.1 приводит полный перечень задач АИЦРК.
Источник: Информация предоставлена Агентством.
Основные задачи АИЦРК
АИЦРК проводит аналитические исследования со следующими целями: (1) тестирование и совершенствование аналитических подходов, включая методики ОЭСР, CMA (Великобритания), ФТК и МЮ США, Eвропейской комиссии и других; (2) формирование более глубокого понимания функционирования рынков – не только с позиции конкуренции, но и в контексте общих экономических процессов.
Вместе с тем проведение рыночных анализов составляет лишь часть деятельности Центра. Его работа также охватывает:
1. подготовку общих исследований в области конкуренции (например, анализ взаимосвязи между конкуренцией и инфляцией на казахстанских рынках, разработку методологии определения предельных издержек и др.);
2. оценку воздействия на конкуренцию, включая использование стандартных индикаторов ОЭСР (как предусмотрено Статьёй 83 Предпринимательского кодекса РК и Правилами проведения оценки воздействия на конкуренцию);
3. содействие развитию системы антимонопольного комплаенса и выработку предложений по её совершенствованию (в т.ч. в рамках отдельного исследовательского проекта);
4. подготовку «экспресс-аналитики» для Агентства – срочных аналитических материалов по вопросам антимонопольного регулирования;
5. организацию программ дополнительного обучения сотрудников Агентства (таким как по Python, SQL, Power BI, эконометрике, статистике и др.), в том числе с привлечением внешних экспертов.
Источник: Аналитический исследовательский центр развития конкуренции (АИЦРК).
В соответствии с Указом Президента РК 2024 года «О мерах по либерализации экономики»14 был создан Национальный офис по приватизации как дополнительное структурное подразделение Агентства (в форме консультативной комиссии). Его задачи включают анализ действующих государственных предприятий; разработку критериев отбора государственных активов, подлежащих обязательной приватизации; формирование перечня активов, предлагаемых к приватизации, и мониторинг хода приватизации. Такая функция является нетипичной для антимонопольного органа и требует специальных компетенций и ресурсов, которые, как правило, сосредоточены в Министерстве финансов или Канцелярии Премьер-Министра. Поскольку данное направление определено как приоритетное, существует реальный риск, что новая зона ответственности Агентства будет отвлекать внимание от его ключевой задачи – обеспечения эффективного правоприменения и защиты конкуренции.
Территориальные департаменты
Помимо центрального аппарата, Агентство имеет территориальные департаменты (региональные подразделения). При создании Агентства их было 17.15 В 2022 году были добавлены ещё три департамента.16 В настоящее время их общее число составляет 20 – по одному в каждой из 17 областей и в трёх городах республиканского значения: Астане, Алматы и Шымкенте.
Территориальные департаменты обладают полномочиями, схожими с функциями центрального аппарата.17 Руководитель территориального департамента, возглавляет подразделение и отвечает за выполнение возложенных на него задач. Его обязанности включают организацию и руководство работой подразделением, издание поручений, представление департамента во взаимоотношениях с государственными органами и другими организациями, а также наложение дисциплинарных взысканий на сотрудников. Назначение и освобождение от должности руководителя департамента осуществляются Руководителем аппарата Агентства по согласованию с Председателем. У руководителя территориального департамента также имеется заместитель, назначаемый и освобождаемый от должности в том же порядке; его полномочия определяются руководителем департамента. Важно отметить, что ни руководитель департамента, ни его заместитель не относятся к категории государственных служащих «корпус А».
Организационная структура территориальных департаментов отличается от структуры центрального аппарата. Как правило, они состоят из двух подразделений – Отдела расследований и Отдела развития конкуренции. При этом в территориальных департаментах городов Астаны и Алматы есть дополнительный Отдел защиты конкуренции.
Советы при Агентстве
В соответствии с законодательством Республики Казахстан, общественные советы создаются при министерствах, государственных органах, подотчетных Президенту, а также при органах местного самоуправления. Они выполняют функции консультативно-совещательных органов, разрабатывают рекомендации, которые должны учитываться в процессе принятия решений.18 Общественные советы призваны служить механизмом вовлечения заинтересованных сторон в процесс формирования политики.
При Агентстве создан Общественный совет, в состав которого входят 12 членов – эксперты в области конкуренции, юристы, экономисты и представители бизнеса. Члены Совета отбираются независимой комиссией из числа кандидатов, подавших заявки. Совет функционирует как консультативный орган, осуществляющий мониторинг деятельности Агентства и вырабатывающий рекомендации по её совершенствованию. Кроме того, Совет принимает участие в рассмотрении проектов нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности граждан, в соответствии с Законом Республики Казахстан «О нормативных правовых актах». Проекты документов направляются в Общественный совет для обсуждения, после чего его замечания возвращаются в Агентство для рассмотрения. Хотя Агентство не обязано принимать рекомендации Совета, оно должно предоставлять на них мотивированный ответ. По информации, полученной ОЭСР от заинтересованных сторон, основная деятельность Совета в настоящее время сосредоточена на вопросах защиты прав потребителей. При этом часть представителей бизнеса больше не участвует в его работе. В целом ключевая роль Общественного совета заключается в выражении позиции гражданского общества по вопросам, имеющим общественную значимость.
Другим консультативным органом при Агентстве является Совет по выявлению и устранению барьеров входа на товарные рынки (Совет по барьерам) (Вставка 3.2.). Он функционирует на постоянной основе как на национальном, так и на региональном уровне и включает 12 представителей бизнеса, а также представителей государственных органов. Совет по барьерам сосредоточен на выявлении нормативных ограничений для входа на товарные рынки, оценке их влияния на конкурентную среду с участием экспертного сообщества и разработке предложений по обеспечению принципов «справедливой торговли». Если Совет выявляет нормы, ограничивающие конкуренцию, он вправе направить предложения по их устранению в соответствующие государственные органы. Последние обязаны представить мотивированное заключение о том, каким образом они намерены устранить выявленный барьер.
Разграничение задач между Советом по барьерам и Общественным советом остаётся не вполне ясным. Как и в ряде других направлений деятельности Агентства, наблюдается определённое дублирование функций, а механизмы подотчётности остаются недостаточно прозрачными. Например, при проведении оценки регуляторного воздействия на конкуренцию у двух Советов и отраслевых департаментов могут формироваться разные позиции. Введение чётких руководящих принципов и прозрачных механизмов подотчётности позволило бы существенно повысить эффективность этих консультативно-совещательных органов при Агентстве и результаты их работы.
В 2020 году при Агентстве по защите и развитию конкуренции Республики Казахстан был создан Совет по выявлению и устранению барьеров входа на товарные рынки, основанный на принципах краудсорсинга. Его основная цель — выявление и устранение административных, экономических и иных препятствий, ограничивающих доступ участников на товарные рынки.
Основные задачи Совета включают разработку предложений:
по снижению барьеров для входа на товарные рынки, включая инструменты административного и ценового регулирования;
по сокращению избыточного регулирования и/или государственного вмешательства (например, ограничений доступа к ключевой мощности, ценовых искажений и избирательного покровительства);
по снижению уровня концентрации на рынках и расширению числа конкурентных секторов экономики за счёт сокращения количества субъектов естественных монополий или субъектов специального права;
по уменьшению доли предприятий с государственным участием и повышению эффективности управления государственными активами;
по развитию малого и среднего бизнеса и увеличению его вклада в экономику страны;
по стимулированию биржевой торговли и внедрению прозрачных механизмов ценообразования;
по обеспечению прозрачности и равного доступа к закупкам со стороны государственных органов и государственных субъектов рынка, а также по расширению доли закупок у частных предприятий, включая малые и средние компании.
По данным Агентства, в 2024 году удалось устранить в общей сложности 13 системных барьеров для развития конкуренции. В частности, одним из таких барьеров были неправомерные отказы владельцев ключевых мощностей в предоставлении доступа к объёмам нефтепродуктов. Для решения этой проблемы Агентство инициировало внесение изменений в Приказ № 15 Председателя Агентства от 13 июня 2022 года «Об утверждении Правил равного доступа к ключевой мощности», регулирующий порядок распределения нефтепродуктов в периоды дефицита топлива.
Источник: информация, предоставленная Агентством.
3.1.4. Человеческие ресурсы
Численность сотрудников
Численность сотрудников антимонопольного органа постепенно увеличивается с 2020 года (Рисунок 3.3). Наиболее заметный рост произошел в 2021–2022 годах в связи с расширением полномочий Агентства и созданием трёх новых территориальных подразделений.
Сопоставление с периодами до 2020 года затруднено из-за различий в компетенциях органа. Наиболее корректным представляется сравнение нынешнего Агентства с Агентством по защите конкуренции (2007–2013 годы), поскольку в тот период в его полномочия не входили регулирование естественных монополий и защита прав потребителей. Такое сравнение показывает значительный рост численности персонала: с 203 человек в 2013 году до 391 человека в 2024 году (Рисунок 3.1 и Рисунок 3.2). Увеличение штата объясняется созданием трёх новых областей Казахстана (Жетiсу, Ұлытау и Абай), где были открыты территориальные департаменты Агентства, формированием Департамента цифровизации (восемь штатных единиц), а также расширением функций и полномочий Агентства.
Численность сотрудников Агентства заметно выше среднего уровня по странам ОЭСР (Рисунок 3.2 и Рисунок 3.3). Однако, как показали интервью с сотрудниками и заинтересованными сторонами, значительная часть ресурсов Агентства расходуется на выполнение функций, лишь косвенно связанных с конкуренцией, включая мониторинг и регулирование цен, а также надзор за товарными рынками и естественными монополиями. При этом чёткое разграничение задач между отраслевыми департаментами отсутствует, что затрудняет прямое сопоставление численности персонала с аналогичными органами в других юрисдикциях.
Примечание. Группа сравнения была сформирована из выборки юрисдикций, отчитывающихся в CompStats, на основе близости показателя ВВП на душу населения (включены юрисдикции, у которых разница с Казахстаном составляет менее 3 000 евро).
Источник: CompStats ОЭСР и данные, предоставленные Агентством.
Примечание. Группа сравнения была сформирована из выборки юрисдикций, отчитывающихся в CompStats, на основе близости показателя ВВП на душу населения (включены юрисдикции, у которых разница с Казахстаном составляет менее 3 000 евро).
Источник: ОЭСР CompStats и данные, предоставленные Агентством.
Несмотря на рост численности, в Агентстве сохраняется высокая текучесть кадров. Ежегодно увольняются в среднем 64 сотрудника, и этот показатель остаётся стабильным на протяжении последних лет (Рисунок 3.3). Среди причин – высокая нагрузка, сравнительно низкий уровень заработной платы и ограниченные социальные льготы по сравнению как с частным сектором, так и с другими государственными органами.19 В частном секторе зарплаты квалифицированных специалистов могут быть в четыре раза выше, а в других госорганах они, как правило, выше благодаря системе надбавок.
По данным Агентства, неконкурентоспособный уровень оплаты труда является одной из ключевых причин текучести кадров и затрудняет привлечение и удержание квалифицированных специалистов. В 2024 году среднемесячная чистая заработная плата специалиста по вопросам конкуренции составляла 260 000 тенге (около 500 евро или 520 долл. США), а руководящего состава – 479 000 тенге (921 евро или 959 долл. США). Для сравнения, средняя чистая заработная плата в Казахстане в 2024 году составила 281 973 тенге (543 евро или 564 долл. США).20 Таким образом, средняя заработная плата сотрудников Агентства лишь немного превышает общенациональный уровень, при этом значительная часть работников получает существенно меньше.
Источник: данные, предоставленные Агентством.
За последние три года проблема удержания кадров приобрела системный характер. Агентство предпринимает меры для её решения: в частности, в 2023 году размер премий был увеличен на 40%. Тем не менее высокая текучесть продолжает снижать эффективность работы органа, в том числе из-за необходимости постоянного обучения новых сотрудников. Хотя численность персонала Агентства в последние годы увеличилась, это связано не только с новыми функциями, но и с тем, что выполнение задач теперь требует большего количества работников, чем ранее, когда их выполняло меньшее число более опытных специалистов, покинувших Агентство.
В приоритетном порядке Агентству следует сосредоточить усилия на удержании квалифицированных кадров, чтобы обеспечить устойчивость, институциональную память и эффективность своей деятельности.
Правовой статус сотрудников Агентства
Как упоминалось ранее, Закон Республики Казахстан «О государственной службе» различает административные государственные должности категорий «корпус А» и «корпус Б» и устанавливает отдельные правила для каждой из них. Сотрудники Агентства, включая руководителей структурных подразделений и территориальных департаментов, относятся к категории «корпус Б».
Приём на государственную службу в «корпус Б» осуществляется на конкурсной основе. Конкурсный процесс включает пять этапов: (i) публикацию объявления о конкурсе; (ii) приём документов от кандидатов; (iii) их рассмотрение; (iv) собеседование, проводимое конкурсной комиссией государственного органа; (v) принятие решения конкурсной комиссией. Конкурс может быть общим (открытым для всех) или внутренним (ограниченным государственными служащими данного органа и его подразделений). Как правило, общий конкурс проводится для замещения нижестоящих должностей, а также в случае отсутствия кандидатов во внутреннем конкурсе.
Государственные служащие обязаны исполнять свои обязанности в соответствии с законодательством РК. Эффективность и качество их работы оцениваются и учитываются при принятии решений о вознаграждении, продвижении по службе, обучении, ротации и увольнении. За добросовестное исполнение обязанностей они могут быть поощрены денежной выплатой, благодарностью, почётным званием или другими наградами. Продвижение по службе сопровождается более высокой квалификацией и заработной платой и зависит от профессиональных навыков, заслуг и качества работы.
Помимо ежемесячной заработной платы государственные служащие могут получать премии, размер которых определяется руководителем органа по итогам годовой оценки. Премии назначаются с учётом таких факторов, как соблюдение законодательства, добросовестное исполнение обязанностей, выполнение срочных и внеплановых заданий, подготовка проектов законов, конвенций и соглашений, а также в связи с юбилейными датами.
Основания для увольнения с государственной службы определены Статьёй 61 Закона РК «О государственной службе». Часть из них совпадает с общими нормами трудового законодательства, включая неисполнение обязанностей, неудовлетворительные результаты оценки, осуждение за уголовные правонарушения или предоставление недостоверных сведений при поступлении на службу. Другие основания являются специфическими для государственной службы – например, утрата гражданства РК или наличие иностранного гражданства, совершение дисциплинарного проступка, дискредитирующего государственную службу, а также занятие иной государственной должности. Применяются и иные основания, предусмотренные трудовым законодательством.
Государственные служащие обязаны принимать меры по предотвращению конфликта интересов. В случае его возникновения они должны письменно уведомить руководителя, который обязан принять меры по урегулированию ситуации – либо через передачу полномочий другому сотруднику, либо через изменение должностных обязанностей. До урегулирования конфликта интересов служащему запрещается осуществлять свои должностные полномочия.
Источники: Статьи 27, 28, 29, 33, 35, 37, 51 Закона РК «О государственной службе»; п.7 главы 2 Приказа Председателя Агентства РК по делам государственной службы и противодействию коррупции от 21 февраля 2017 года № 40; ППРК от 29 августа 2001 года № 1127.
Обучение сотрудников
Государственные служащие проходят различные виды обучения. Каждый вновь назначенный на административную государственную должность сотрудник обязан пройти курс переподготовки в Академии государственного управления РК. Дополнительные программы обучения включают курсы по цифровым навыкам, кибербезопасности, искусственному интеллекту, бизнес-процессам и другим направлениям.
Агентство также организует обучение, связанное с вопросами конкуренции. Оно проводится как на национальном, так и на международном уровне. Сотрудники Агентства принимают участие в семинарах, организованных Региональным центром ОЭСР по вопросам конкуренции в Восточной Европе и Центральной Азии, а также в программах, проводимых антимонопольными органами других стран. Агентство отмечает, что расширение числа тренингов, особенно в сфере цифровых рынков, могло бы существенно повысить квалификацию его специалистов.
3.1.5. Финансовые ресурсы
Согласно пункту 12 главы 1 Положения об Агентстве, его деятельность финансируется исключительно за счет средств республиканского бюджета. Финансирование осуществляется на основе лимитов штатной численности государственных органов и утверждается на трёхлетний финансовый период21 Законом о Республиканском бюджете РК, с последующим ежегодным переутверждением.
Агентство не располагает фиксированным бюджетом и ежегодно должно обращаться в Министерство финансов и Парламент Казахстана за утверждением финансированием. По данным АЗРК, запрошенные бюджетные средства, как правило, одобряются, однако не всегда в полном объёме. Так, в 2024 году Агентство не получило всю заявленную сумму, что вынудило сократить расходы на оборудование и административные нужды, что, в свою очередь, может негативно сказаться на способности проводить расследования. Подобная непредсказуемость в распределении средств подрывает стабильность работы Агентства. В этой связи Агентство выступает за внедрение механизма «защищенного бюджета», который обеспечил бы большую финансовую независимость.
Таблица 3.1 отражает в целом положительную динамику роста бюджетных ассигнований, выделяемых на деятельность Агентства. Вместе с тем в 2025 году бюджет был сокращён на 220 млн тенге (423 892 евро или 440 882 долл. США) по сравнению с 2024 годом.
Примечание. Бюджетные средства в евро и долларах США рассчитаны по обменному курсу на 31 декабря каждого года. Для 2025 года использовался обменный курс на 28 февраля 2025 года. Курсы валют взяты с сайта https://www.xe.com/currencytables/.
Источник: Данные, предоставленные Агентством.
Основная часть бюджета расходуется на оплату труда, меньшая – на административные расходы (Рисунок 3.6). В последние годы наблюдается устойчивая тенденция роста доли фонда заработной платы: с 72% в 2021 году до 83% в 2024 году, тогда как доля административных расходов снизилась с 28% до 17% за тот же период. Несмотря на это, по данным Агентства, выделенных средств на оплату труда недостаточно для обеспечения конкурентного уровня заработной платы, что затрудняет привлечение и удержание квалифицированных специалистов.
Источник: Данные предоставлены Агентством.
Примечание. Бюджет антимонопольного органа выражен по ППС (паритет покупательной способности). Группа сравнения была сформирована из выборки юрисдикций, отчитывающихся в CompStats, на основе близости показателя ВВП на душу населения (включены юрисдикции, у которых разница с показателем Казахстана составляет менее 3 000 евро).
Источник: CompStats ОЭСР и данные, предоставленные Агентством.
Сравнение бюджета Агентства со средними показателями по странам ОЭСР и по группе сравнения показывает его отставание, хотя ситуация улучшилась в последние два года. В пересчёте по паритету покупательной способности бюджет остаётся существенно ниже среднего уровня по ОЭСР и группе сравнения (Рисунок 3.7), что, однако, не учитывает размер юрисдикции. В соотношении к ВВП бюджет Агентства выглядит ближе к среднему уровню по ОЭСР (Рисунок 3.8). Однако это может отражать широкий спектр задач, возлагаемых на сотрудников. С учётом указанных факторов перед Агентством стоит задача обеспечения стабильности бюджета. Кроме того, в условиях низкого уровня заработной платы и высокой текучести кадров уровень оплаты труда должен быть приведён в соответствие с аналогичными должностями государственной службы.
Примечание. Соотношение бюджета рассчитывается как бюджет (в евро), делённый на ВВП по ППС и затем делённый на 1 000. Группа для сопоставления сформирована из выборки юрисдикций, отчитывающихся в CompStats, на основе близости показателя ВВП на душу населения (включены юрисдикции, у которых разница с показателем Казахстана составляет менее 3 000 евро).
Источник: CompStats и данные, предоставленные Агентством.
3.1.6. Цифровизация
Агентство начало процесс цифровизации своей деятельности в середине 2023 года, а в 2024 году для поддержки этого направления был создан Департамент цифровизации. Несмотря на достигнутый прогресс, потенциал использования технологий для повышения эффективности и качества работы остаётся во многом не реализованным. По данным Агентства, значительная часть его деятельности по-прежнему осуществляется на бумаге, в так называемом «механическом режиме». Так, процедуры оценки воздействия на конкуренцию, проведение расследований, выдача уведомлений и наложение административных штрафов до сих пор оформляются в бумажном виде. Это препятствует созданию эффективных механизмов контроля и мониторинга сроков расследований, исполнения уведомлений и других внутренних процессов. В настоящее время ведётся работа над формированием цифровой экосистемы Агентства, включая интеграцию технологий искусственного интеллекта.
В распоряжении Агентства находятся 381 стационарный компьютер и 70 ноутбуков, что в целом соответствует численности персонала. Однако, как установила миссия ОЭСР по сбору информации, не все сотрудники имеют доступ к Интернету со своих рабочих мест, и для его получения требуется специальное разрешение. Эти ограничения предусмотрены национальным законодательством об информационной безопасности для государственных органов и направлены на предотвращение киберугроз. Для обеспечения доступа к необходимым онлайн-ресурсам Агентство сформировало «белый список» разрешённых сайтов, включая проверенные зарубежные источники, доступ к которым предоставляется в целях выполнения служебных обязанностей.
Тем не менее использование Интернета остаётся крайне важным условием эффективной работы в современных условиях, поскольку оно позволяет оперативно находить необходимую информацию, включая судебные прецеденты, данные о зарубежной практике и аналитические материалы для совершенствования методов расследования. В настоящее время некоторые сотрудники вынуждены использовать личные мобильные устройства для поиска информации, что не только неэффективно, но и сопряжено с потенциальными рисками для информационной безопасности. Расширение доступа к Интернету и повышение уровня цифровой грамотности сотрудников следует рассматривать как важные условия для повышения эффективности и качества деятельности Агентства.
Агентство продвигает цифровизацию через разработку и тестирование «Информационно-аналитической системы», предназначенной для анализа состояния конкуренции на рынках. Интегрированная с системой Smart Data Government через портал eGov, она обеспечивает онлайн-доступ к 89 государственным базам данных и позволяет направлять опросы потребителям и запросы субъектам рынка одним кликом, включая мобильные push-уведомления для представителей компаний. По данным Агентства, такая интеграция сократила сроки сбора данных с более чем 30 дней до 5–7 дней, снизила нагрузку на сотрудников и повысила точность анализа рынков. Система обеспечивает доступ к достоверным данным в режиме реального времени, помогает выявлять релевантные группы потребителей и предприятий и поддерживает применение «теста гипотетического монополиста», тем самым улучшая качество оценки воздействия на конкуренцию.
Параллельно Агентство разрабатывает Информационный портал «Antitrust», предназначенный для полной цифровизации своей деятельности. Портал будет использоваться для внутреннего мониторинга, оптимизации работы структурных и территориальных подразделений, а также для ведения электронного архива. Он позволит перевести в цифровой формат такие процессы, как оценка воздействия на конкуренцию, проведение расследований, выдача уведомлений и регулирование экономической концентрации, а также обеспечит возможность электронного согласования и подписания документов руководством. Портал будет интегрирован с информационными системами правоохранительных и судебных органов. После ввода в эксплуатацию ожидается, что он снизит нагрузку на сотрудников, усилит внутренний контроль и существенно сократит объём бумажного документооборота.
Источник: информация, предоставленная Агентством.
Положительным аспектом является то, что система рассмотрения ходатайств/уведомлений об экономической концентрации уже полностью переведена в цифровой формат. Кроме того, для мониторинга картельных сговоров на торгах применяется поисковая информационная система «Өрмек», которая позволяет выявлять признаки сговора в государственных закупках на основе таких данных, как электронные адреса, геолокация, IP-адреса и электронные подписи участников. В результате борьба с картелями в Казахстане в значительной степени опирается на аналитические возможности системы «Өрмек».
3.1.7. Приоритизация и оценка
Приоритизация
С учётом широты задач, стоящих перед антимонопольными органами, требуется чёткая приоритизация для оптимального использования имеющихся (нередко ограниченных) ресурсов. Такая приоритизация включает: формирование стратегических планов, распределение ресурсов между направлениями деятельности и расстановку приоритетов при рассмотрении отдельных дел. При этом надзор со стороны других государственных органов может ограничивать способность антимонопольного органа определять приоритеты (OECD, 2016[1]).
В Казахстане стратегические ориентиры в сфере антимонопольного законодательства и его правоприменения задаются Президентом Республики Казахстан через стратегические документы и Указы.22 Однако эти ориентиры не конвертируются в операционные приоритеты, которые позволяли бы органу выделять наиболее значимые дела или определять баланс между регулированием экономической концентрации, расследованием антиконкурентных практик и адвокатированием конкуренции. Скорее, каждое новое поручение или Указ Президента (например, создание Национального офиса по приватизации) фактически формирует для Агентства новый приоритет.
Миссия по сбору информации, проведённая ОЭСР в Казахстане в январе 2025 года, выявила отсутствие формализованного процесса приоритизации дел внутри Агентства. В соответствии с действующей правовой базой Агентство юридически обязано расследовать все дела, включая каждую поступившую жалобу. Однако даже при таких условиях может быть внедрена система приоритезации на основе «весов» или баллов, учитывающая такие факторы, как: вид предполагаемого нарушения; ожидаемое воздействие на рынок и эффект; масштаб географического рынка; наличие и качество доказательств; а также приоритетность соответствующего сектора экономики. Подобная система помогла бы выстраивать иерархию дел и сформировать методологию их отбора. Очень короткие сроки проведения анализа рынков (шесть месяцев) и расследований (пять месяцев) также могут быть естественным следствием отсутствия такой приоритизации.
Раз в три года Агентство разрабатывает План развития, который включает приоритеты, установленные Указами Президента Республики Казахстан. Вместе с тем этот документ может служить инструментом для определения внутренних приоритетов правоприменения в рамках компетенции Агентства. Несмотря на то, что в Плане развития АЗРК формулируются цели, они остаются слишком общими и не могут рассматриваться как практические ориентиры правоприменения. Действующий План развития на 2023–2027 годы предусматривает следующие цели:
ускорение предпринимательского роста;
«демонополизация» экономики;
предотвращение, выявление, расследование и пресечение нарушений антимонопольного законодательства;
содействие развитию добросовестной конкуренции;
регулирование экономической концентрации;
обеспечение открытого и эффективного функционирования товарных бирж и добросовестной конкуренции между участниками биржевой торговли.
Оценка
В рамках Плана развития Агентство проводит ежеквартальную оценку своей деятельности. Для измерения эффективности применяются различные целевые показатели. Так, в Плане развития на 2020–2024 годы для каждой из четырёх целей использовался лишь один целевой показатель. Новый План развития на 2023–2027 годы существенно расширил их перечень: достижение шести стратегических целей Агентства теперь оценивается с использованием 11 целевых показателей. (Таблица 3.2).
Источник: План развития на 2023–2027 годы.
Однако отдельные показатели представляются неудачными для оценки эффективности или влияния деятельности Агентства. Например, целевой показатель по устранению заранее установленного числа барьеров для входа не выглядит обоснованным: такие барьеры должны сначала быть выявлены и оценены в рамках процедуры оценки регуляторного воздействия. Хотя эта работа осуществляется при поддержке Совета по барьерам (Вставка 3.2), сам факт установления предопределённого количественного ориентира до момента выявления барьеров представляется методологически некорректным.
Аналогично, некоторые количественные показатели (например, доля рекомендаций, поддержанных государственными органами) фактически находятся вне контроля Агентства. Несмотря на то, что План развития разрабатывается при его участии, достижение или недостижение отдельных целевых показателей не всегда отражает реальный вклад Агентства или фактическое влияние его деятельности.
3.1.8. Институциональная независимость
Независимость антимонопольного органа является ключевым условием эффективного правоприменения, поскольку она обеспечивает возможность принятия решений, основанных на правовых и экономических аргументах, без влияния политических интересов или внешнего давления. Вместе с тем само понятие независимости и механизмы её обеспечения представляют собой более сложную категорию. Поскольку антимонопольные органы действуют в разных политических, социальных, административных, правовых и экономических контекстах и выполняют разные функции, универсальной модели независимости не существует. Тем не менее можно выделить ряд индикаторов, позволяющих оценить степень независимости конкретного органа (OECD, 2016[1]).
Согласно подходу ОЭСР (2016[1]) правовая независимость антимонопольного органа включает пять ключевых элементов: (i) порядок назначения и статус высшего руководства; (ii) институциональный статус органа, (iii) ресурсы, (iv) систему приоритизации и подотчётность, и (v) цели антимонопольного законодательства. Оценка независимости Агентства в данном отчёте будет строиться на базе этих элементов.
Назначение и статус высшего руководства
Поскольку именно высшее руководство антимонопольного органа принимает ключевые решения, оно должно быть защищено от неправомерного внешнего (в том числе политического) давления. Такая защита обеспечивается через установление прозрачных и чётко закреплённых правил назначения, утверждения, срока полномочий и освобождения от должности. Процессы выдвижения и назначения должны быть открытыми и основываться на объективных, профессиональных критериях. Создание независимых комиссий по отбору кандидатов может дополнительно укрепить независимость руководства. Срок полномочий должен быть фиксированным, при этом предпочтительны более продолжительные периоды. Риск досрочного освобождения от должности рассматривается как фактор, подрывающий независимость (OECD, 2016[1]).
В Казахстане назначение и освобождение от должности Председателя Агентства и его заместителей осуществляется Президентом Республики Казахстан по своему усмотрению, без установления фиксированного срока полномочий. Процедуры назначения и освобождения от должности также не определены. Введение чётких правил в этой сфере могло бы повысить уровень институциональной независимости Агентства. Это предполагает установление квалификационных требований для должностей высшего руководства (с возможной оценкой независимой комиссией), а также закрепление исчерпывающего перечня оснований для досрочного освобождения. Кроме того, хотя в Агентстве действует механизм, направленный на предотвращение конфликта интересов, остаётся неясным, в какой мере его положения распространяются на высшее руководство.
Институциональный статус органа
Важным элементом независимости антимонопольного органа является его положение в системе органов государственной власти. Организационное отделение от правительства, как правило, обеспечивает большую защиту от политического влияния и снижает вероятность вмешательства в его деятельность (OECD, 2016[1]).
В отличие от КРЕМЗК, который функционировал в структуре Министерства национальной экономики РК и, следовательно, был подвержен потенциальному политическому влиянию, реформа 2020 года вывела функции по защите конкуренции из компетенции Министерства и передала их новому Агентству, напрямую подотчётному и подконтрольному Президенту Республики Казахстан. Однако сам по себе факт того, что Агентство больше не входит в структуру Правительства, не является достаточным условием для обеспечения его независимости. Не менее важными являются такие факторы, как наличие гарантированных и устойчивых источников финансирования (см. ниже), а также чётко определённые сроки полномочий Председателя и его заместителей.
Ресурсы
Для того чтобы антимонопольный орган мог функционировать эффективно и независимо, он должен располагать достаточными финансовыми и человеческими ресурсами. Финансирование, как правило, обеспечивается за счёт государственного бюджета, что создаёт риск использования механизма распределения бюджетных средств в качестве рычага политического влияния. В этой связи наличие хотя бы частично независимых источников финансирования рассматривается как важное условие для укрепления независимости. Человеческие ресурсы имеют не менее важное значение: конкурсный отбор на основе заслуг должен быть прозрачным и объективным, чтобы привлекать квалифицированных специалистов, а удержание опытных кадров является критически важным для обеспечения устойчивости института (OECD, 2016[1]).
В настоящее время Агентство полностью финансируется из республиканского бюджета (см. Раздел 3.1.5) и, таким образом, остаётся финансово зависимым от Правительства. Поскольку исполнительная власть вправе увеличивать или сокращать объём выделяемых средств, существует риск, что деятельность Агентства будет вынуждена адаптироваться к ожиданиям правительства, что ставит под сомнение его фактическую независимость. В ходе участия в круглом столе ОЭСР 2023 года «Оптимальная структура, организация и полномочия антимонопольных органов» (2023[2]) Казахстан признал необходимость укрепления независимости Агентства путём обеспечения большей финансовой автономии. Вставка 3.5 иллюстрирует примеры альтернативных подходов к финансированию антимонопольных органов в других юрисдикциях.
Во многих странах антимонопольные органы традиционно финансируются за счёт общих государственных ресурсов. Вместе с тем в ряде юрисдикций предпринимаются меры для обеспечения большей предсказуемости и стабильности их финансирования:
бюджет может выделяться на многолетней основе, а не ежегодно;
возможна система частичного самофинансирования за счёт иных источников, например:
штрафов, налагаемых антимонопольными органами (однако такой подход сопряжён с риском конфликта интересов);
специальных налогов или взносов, взимаемых с хозяйствующих субъектов;
платы за отдельные услуги, например за подачу ходатайств о согласовании экономической концентрации.
Источник: ОЭСР (2016[1]), Независимость антимонопольных органов – от разработки к практике (Independence of Competition Authorities - From Designs to Practices), https://doi.org/10.1787/ea9749e1-en.
Система приоритизации и подотчётность
Как отмечалось выше, приоритеты конкурентной политики в Казахстане определяются стратегическими документами, утверждаемыми Президентом (см. раздел 3.1.7), и отражаются в Плане развития, который утверждается Агентством. План подлежит согласованию с министерствами национальной экономики и финансов РК. Таким образом, Агентство в определённой степени участвует в формировании приоритетов, однако основные направления задаются Президентом. Что касается подотчётности, Агентство обязано отчитываться перед Президентом, однако сама по себе эта обязанность не ограничивает его в установлении внутренних приоритетов. Тем не менее значительное влияние Президента на деятельность Агентства — в частности, тот факт, что указы Президента формируют повестку дня и перераспределяют ресурсы от правоприменительной деятельности к иным задачам (например, приватизации) — вызывает сомнения относительно наличия у Агентства де-факто независимости.
3.1.9. Прозрачность
Агентство взаимодействует с общественностью через официальный веб-сайт и страницы в социальных сетях, включая Facebook, Instagram, Telegram и YouTube.
Недостаточная прозрачность в публикации решений и, в отдельных случаях, рыночных анализов может создавать неопределённость и непредсказуемость для субъектов рынка. Регулярное обнародование таких материалов способствовало бы формированию правоприменительной практики, на которую компании могли бы ориентироваться, а также усилило бы превентивный эффект деятельности Агентства. В этой связи Рекомендация ОЭСР о транспарентности и процессуальной справедливости в обеспечении соблюдения антимонопольного законодательства [OECD/LEGAL/0465] рекомендует антимонопольным органам публиковать свои решения при условии защиты конфиденциальной информации.
Конституционный закон Республики Казахстан «О судебной системе и статусе судей Республики Казахстан» (далее – «Конституционный закон»)23 закрепляет трёхуровневую структуру судебной системы. Суды первой инстанции – районные и приравненные к ним суды. Они являются судами общей юрисдикции, при этом в отдельных сферах действуют специализированные районные и межрайонные суды. Следующий уровень – региональные (областные) суды, выполняющие функции апелляционных инстанций. Они могут формировать специализированные судебные составы по различным категориям дел. Высшей судебной инстанцией является Верховный Суд Республики Казахстан, выполняющий функции кассационного суда. Аналогично, в его структуре есть специализированные составы по различным категориям дел.
Для антимонопольного правоприменения ключевое значение имеет то, что в Казахстане действует судебная, а не административная модель. Хотя в отдельных случаях решения принимает само Агентство, в целом система не предусматривает административного правосудия в антимонопольных делах. Это определяет особую роль судов, которые выступают как в качестве судов первой инстанции, так и апелляционных судов.
Развитие специализированных административных судов было достаточно длительным процессом (Ablaeva, 2024[3]). После обретения независимости Казахстаном административные дела рассматривались районными судами по правилам гражданского судопроизводства, за некоторыми исключениями. Принятие первого Кодекса об административных правонарушениях24 передало компетенцию по рассмотрению дел об административных правонарушениях специализированным административным судам. В результате первые два специализированных межрайонных административных суда были учреждены в Астане и Алматы,25 а в последующие годы их количество увеличилось. Однако эти суды не относились к административным судам в европейской традиции административного правосудия, поскольку рассматривали дела по искам государства против частных лиц (административные правонарушения), но не иски частных лиц против государства (LPRC, 2009[4]).
Ситуация изменилась с принятием в 2020 году Административного процедурно-процессуального кодекса Республики Казахстан (АППК),26 который регулирует как административные процедуры, так и административное судопроизводство, направленное на защиту прав и законных интересов физических и юридических лиц в публичных правоотношениях. В соответствии с АППК в 2021 году были учреждены специализированные межрайонные административные суды (21 суд) 27 во всех областях страны и в городах Астана, Алматы и Шымкент. Ранее действовавшие административные суды, занимавшиеся преимущественно делами об административных правонарушениях, были переименованы в суды по административным правонарушениям.
В Казахстане не существует специализированных судов по вопросам конкуренции или экономических судов. Дела, связанные с нарушениями антимонопольного законодательства, относятся к юрисдикции различных судов в зависимости от характера спора. Во-первых, решения Агентства, вынесенные в ходе расследований, относятся к категории административных дел и рассматриваются специализированными межрайонными административными судами. Во-вторых, некоторые административные правонарушения, связанные с нарушением антимонопольного законодательства, рассматриваются судами по административным правонарушениям. В-третьих, уголовные и гражданские дела, связанные с нарушениями антимонопольного законодательства, рассматриваются районными судами общей юрисдикции.
В специализированных межрайонных административных судах дела по вопросам конкуренции рассматриваются единолично судьёй.28 В их составе есть судьи, специализирующиеся на антимонопольных делах. Апелляционные функции выполняют региональные суды, где дела рассматриваются коллегиально (не менее чем тремя судьями), включая специализированные составы по административным делам. Верховный Суд Республики Казахстан выступает кассационной инстанцией по делам, связанным с нарушением антимонопольного законодательства, и рассматривает их коллегиально через Судебную коллегию по административным делам.
Некоторые судьи специализируются на рассмотрении дел в сфере конкуренции. Для них периодически организуются тренинги, семинары и мастер-классы с участием университетов и международных организаций. Однако регулярной программы повышения квалификации по антимонопольной тематике пока не существует. Судьи, опрошенные в рамках экспертного обзора, подчеркнули необходимость регулярного обучения, включая изучение международной практики и экономических аспектов.
С 1 июля 2025 года вступят в силу изменения в Конституционный закон Республики Казахстан, принятые Указом Президента РК в июле 2024 года.29 Они предусматривают создание трёх кассационных судов – по гражданским, уголовным и административным делам. В результате Верховный Суд утратит функции кассационной инстанции и сосредоточится на обеспечении единообразия судебной практики.
Источники
[3] Ablaeva, E. (2024), “Specialised Administrative Courts, Republic of Kazakhstan”, Bulletin of the Institute of Legislation and Legal Information of the Republic of Kazakhstan, Vol. 1/76, pp. 58-69, https://cyberleninka.ru/article/n/spetsializirovannye-administrativnye-sudy-respubliki-kazahstan.
[2] Kazakhstan (2023), Optimal Design, Organisation and Powers of Competition Authorities – Note by Kazakhstan, https://one.oecd.org/document/DAF/COMP/WP3/WD(2023)49/en/pdf.
[4] LPRC (2009), Prospects for the development of administrative-tort law (the law of administrative responsibility) in the Republic of Kazakhstan, https://lprc.kz/wp-content/uploads/2020/01/Perspektivy-razvitiya-administrativno-deliktnogo-prava-_prava-administrativnoj-otvetstvennosti_-v-Respublike-Kazahstan.pdf.
[1] OECD (2016), “Independence of Competition Authorities - From Design to Practice”, OECD Roundtables on Competition Policy Papers, No. 195, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/ea9749e1-en.
← 1. Указ Президента Республики Казахстан от 22 января 1999 года № 6.
← 2. Указ Президента Республики Казахстан от 13 июня 2003 года № 1107.
← 3. Указ Президента Республики Казахстан от 6 августа 2014 года № 875.
← 4. Постановление Правительства Республики Казахстан от 10 июля 2019 года № 497.
← 5. Постановление Правительства Республики Казахстан от 10 июля 2019 года № 497.
← 6. 100 конкретных шагов, представленных Президентом Нурсултаном Назарбаевым для реализации пяти институциональных реформ, 20 мая 2015 года.
← 7. Указ Президента Республики Казахстан от 8 сентября 2020 года № 407.
← 8. Статья 90-2 Предпринимательского кодекса РК.
← 9. Указ Президента Республики Казахстан от 5 октября 2020 года № 428 (см. главу 2 Положения).
← 10. Указ Президента Республики Казахстан от 5 октября 2020 года № 428 (см. главу 3 Положения).
← 11. Закон Республики Казахстан от 23 ноября 2015 года № 416-V ЗРК.
← 12. Указ Президента Республики Казахстан от 5 октября 2020 года № 428.
← 13. Указ Президента Республики Казахстан от 17 марта 2022 года № 841; Указ Президента Республики Казахстан от 1 марта 2023 года № 134; Указ Президента Республики Казахстан от 27 августа 2024 года № 632.
← 14. Указ Президента Республики Казахстан от 8 мая 2024 года № 542.
← 15. Указ Президента Республики Казахстан от 5 октября 2020 года № 428.
← 16. Указ Президента Республики Казахстан от 15 августа 2022 года № 979.
← 17. Приказ Председателя Агентства по защите и развитию конкуренции Республики Казахстан от 9 октября 2020 года № 1-НҚ. Приложение включает Положение о территориальных департаментах Агентства.
← 18. Закон Республики Казахстан от 2 ноября 2015 года № 383-V ЗРК.
← 19. Агентство, в частности отметило, что в Национальном Банке Республики Казахстан заработная плата существенно выше.
← 20. Курсы валют получены по ссылке https://www.xe.com/currencytables/. Данные актуальны на 28 февраля 2025 года.
← 21. Самый последний из них – Закон РК «О республиканском бюджете на 2023-2025 годы» от 1 декабря 2022 года № 163-VII ЗРК.
← 22. Вставка 4.1. в разделе 4.1. описывает недавние приоритеты высокого уровня.
← 23. Конституционный закон Республики Казахстан 25 декабря 2000 года, № 132.
← 24. Кодекс Республики Казахстан от 30 января 2001 года № 155.
← 25. Указ Президента Республики Казахстан от 9 февраля 2002 года № 803.
← 26. Кодекс Республики Казахстан от 29 июня 2020 года № 350-VI ЗРК.
← 27. Указ Президента Республики Казахстан от 26 января 2021 года № 500.
← 28. Статья 24 АППК РК.
← 29. Конституционный закон Республики Казахстан от 5 июля 2024 года № 109-VIII ЗРК.