Настоящая глава посвящена правоприменительной практике антимонопольного законодательства в Казахстане, преимущественно в публично-правовой сфере, поскольку на данный момент ни одного уголовного дела возбуждено не было. Особое внимание уделяется двухэтапному процессу – проведению расследований и административных процедур. Также рассматриваются вопросы использования уведомлений о потенциальном антиконкурентном поведении, порядок административных процедур и наложения штрафов, применение структурных корректирующих мер, судебный надзор, программа смягчения ответственности, а также положения об уголовной ответственности.
Экспертные обзоры ОЭСР конкурентного законодательства и политики: Казахстан 2025
Отрывок
Публичное правоприменение законодательства о конкуренции в Казахстане включает две основные стадии. Первая — это процедура расследования, проводимая Агентством. Если в ходе расследования выявляется нарушение антимонопольного законодательства, Агентство может инициировать вторую стадию — производство по делу об административном правонарушении. Эта процедура осуществляется либо самим Агентством, либо судом, в зависимости от характера дела. Решения, принятые в ходе или по итогам обеих стадий, могут быть обжалованы в судебном порядке. Компетенция по пересмотру решений распределяется между различными судебными инстанциями в зависимости от их содержания.
5.1.1. Уведомления о наличии признаков нарушения конкурентного законодательства
В ряде случаев Агентство может воздержаться от проведения формального расследования и вместо этого вынести уведомление при выявлении признаков возможного нарушения антимонопольного законодательства. Этот инструмент раннего предупреждения позволяет хозяйствующим субъектам добровольно прекратить антиконкурентное поведение без применения санкций. Основанием для вынесения уведомления могут служить жалобы, обращения, сообщения в средствах массовой информации или собственный анализ рынка, проведённый Агентством (Вставка 5.1). Такой подход отражает переход от строгого антимонопольного правоприменения, основанного на расследованиях и санкциях, к превентивным и «мягким» мерам — таким как уведомления, предупреждения и комплаенс. Этот сдвиг во многом обусловлен ограниченными ресурсами Агентства: значительная их часть направляется на выполнение несвойственных функций — регулирование цен, мониторинг товарных рынков и надзор за приватизацией, — что сокращает возможности для проведения полноценных расследований. Несмотря на прагматичность данного подхода, существует риск ослабления способности Агентства эффективно пресекать нарушения антимонопольного законодательства.
Количество вынесенных уведомлений достигло пика в 2020 году, после чего сократилось (Рисунок 5.1). По данным Агентства, это связано с усилением контроля за практикой вынесения уведомлений территориальными департаментами. В период с 2017 по 2022 год наибольшая доля уведомлений касалась согласованных действий (38%), за которыми следовали злоупотребления доминирующим или монопольным положением (23%) и антиконкурентные соглашения, а также действия государственных органов (23%). Рисунок 5.2 показывает структуру уведомлений по видам нарушений.
Сфера применения
Уведомления не применяются в случаях, связанных с картелями, другими горизонтальными соглашениями или злоупотреблением доминирующим положением посредством установления монопольно высоких или низких цен. Такие нарушения требуют немедленного начала расследования. Для иных нарушений — таких как вертикальные соглашения, согласованные действия, недобросовестная конкуренция и злоупотребления доминирующим положением (за исключением ценовых злоупотреблений) — вынесение уведомлений является обязательным до начала расследования в соответствии с Приказом Министра национальной экономики.
Если компания не прекращает нарушение в течение 30 календарных дней, Агентство вправе инициировать расследование. Продление срока возможно ещё на 30 дней при наличии обоснованных причин, при этом субъекты обязаны отчитаться об исполнении уведомления. В случае неисполнения Агентство должно в течение десяти рабочих дней принять решение о начале расследования. Повторные нарушения в течение одного года после исполнения уведомления автоматически влекут за собой возбуждение расследования без вынесения нового уведомления. Уведомления могут быть обжалованы, однако начиная с 2024 года подача жалобы больше не приостанавливает 30-дневный срок, предоставленный для их исполнения.
Пределы применения
Уточнение доказательного порога для направления уведомления по сравнению с возбуждением расследования может повысить правовую определённость. Пересмотр приоритетов антимонопольного правоприменения, в частности за счёт сокращения несвойственных Агентству функций, позволил бы обеспечить более эффективное использование формальных инструментов правоприменения.
Оценка эффективности режима уведомлений на практике — с точки зрения уровня исполнения, повторяемости и сдерживающего эффекта — помогла бы определить, обеспечивает ли данный инструмент достаточный превентивный результат.
Примечание: см. Раздел 7.3. о других упреждающих мерах, таких как предупреждения, антимонопольный комплаенс и предварительное рассмотрение соглашений.
Источник: Статья 199 ПК. Приказ Министра национальной экономики Республики Казахстан от 30 ноября 2015 года № 745. Анализ ОЭСР.
Источник: Ежегодные отчёты Агентства.
Хотя внедрение системы уведомлений способствовало добровольному прекращению хозяйствующими субъектами нарушений законодательства о конкуренции после их получения, по оценке ОЭСР, такая практика также ослабила общий уровень соблюдения антимонопольных норм. Значительная часть ресурсов Агентства расходуется на подготовку уведомлений, что снижает возможности для проведения полноценных расследований. Кроме того, снижается сдерживающий эффект правоприменения, поскольку компании, как правило, могут прекратить противоправное поведение после получения уведомления и тем самым избежать ответственности. Более того, уведомления фактически информируют компании о том, что они находятся под наблюдением Агентства, предоставляя им возможность скрыть или уничтожить доказательства.
5.1.2. Процедура расследования
Предпринимательский кодекс РК уполномочивает Агентство проводить расследования и принимать решения по их результатам.1
Применение законодательства о конкуренции охватывает антиконкурентные соглашения, злоупотребление доминирующим или монопольным положением, недобросовестную конкуренцию и антиконкурентные действия государственных органов. Регулирование экономической концентрации осуществляется в рамках отдельной процедуры.2
Расследования проводятся Департаментом расследований как на центральном, так и на региональном уровнях; сложные дела, как правило, рассматриваются в центральном аппарате. Отраслевые департаменты проводят предварительный анализ рынка, который рассматривается Методологическим советом.3 После его одобрения принимается решение о возбуждении расследования. Отраслевые департаменты собирают данные и проводят основную аналитическую работу, в то время как Департамент расследований координирует процесс и обобщает выводы. Учитывая широкий круг обязанностей, ограниченные кадровые ресурсы и зависимость от других подразделений при подготовке анализа, Департамент расследований представляется перегруженным, что может свидетельствовать о дублировании функций внутри Агентства.
Возбуждение расследования
Агентство может возбудить расследование на основании:
информации, представленной государственными органами, указывающей на возможное нарушение антимонопольного законодательства;
жалоб физических лиц или субъектов рынка;
выявления признаков нарушения самим антимонопольным органом в ходе его деятельности (ex officio);
публикаций в средствах массовой информации;
непредоставления субъектом рынка, государственным органом, местным органом либо организацией, наделённой функциями регулирования деятельности субъектов рынка, уведомления антимонопольного органа о признаках нарушения антимонопольного законодательства в установленный срок.
Решение о возбуждении расследования в центральном аппарате Агентства принимает Председатель, который издаёт соответствующий приказ. В территориальных департаментах решение принимается их руководителем. При отсутствии Председателя его функции исполняет заместитель. Тем же приказом назначаются должностные лица, уполномоченные на проведение расследования.4 Кроме того, Председатель или его заместители вправе поручить территориальным департаментам проведение расследования при наличии достаточных оснований для выявления признаков нарушения законодательства.
Расследование может быть начато только после проведения анализа состояния конкуренции на соответствующем товарном рынке и направления уведомления, на которое субъект не отреагировал. Единственным исключением являются «жёсткие» горизонтальные и вертикальные соглашения, по которым расследование может быть начато незамедлительно при подозрениях нарушений. По всем другим видам антиконкурентных соглашений, согласованных действий и злоупотреблений доминирующим положением предварительный анализ рынка обязателен. Лишь после этого — и при отсутствии реакции на уведомление — Департамент расследований может приступить к делу. На практике Агентство в значительной степени опирается на внешние жалобы, а не на инициативные действия (ex officio).
Расследование возбуждается на основании приказа,5 в котором указываются: (i) предмет расследования, (ii) основания для его начала, (iii) признаки возможного нарушения, (iv) сроки проведения, (v) должностные лица, назначенные ответственными за расследование и (vi) права участников процесса.6 Копия приказа направляется субъекту в течение трёх рабочих дней. В делах о картелях (например, ценовые соглашения, сговоры на торгах, раздел рынка, ограничение производства или согласованные бойкоты) приказ вручается непосредственно в момент проведения процессуальных действий для предотвращения уничтожения доказательств.7
Субъект расследования вправе обжаловать приказ, однако начиная с 2024 года такие жалобы не приостанавливают его исполнение.8,9
Участники расследования
В расследованиях потенциальных нарушений законодательства о конкуренции могут участвовать различные лица и организации. Основными участниками являются:
ведущий расследование (уполномоченное должностное лицо Агентства), и
субъект расследования (физическое или юридическое лицо, в отношении которого проводится расследование).
Дополнительно в расследовании могут участвовать:
заявители (лица, подавшие первоначальную жалобу);
заинтересованные лица (физические или юридические лица, чьи права или законные интересы которых могут быть затронуты), и
свидетели и эксперты – по мере необходимости.
Все участники расследования обладают процессуальными правами на протяжении всего процесса.10 Они могут знакомиться с материалами дела (за исключением конфиденциальной информации и коммерческой тайны), делать копии, представлять и исследовать доказательства, задавать вопросы, заявлять ходатайства и давать объяснения. Участники также вправе знакомиться с ходатайствами, поданными другими лицами, и представлять возражения.
Сбор информации и доказательств
После начала расследования уполномоченные должностные лица Агентства собирают и оценивают доказательства. К ним относятся объяснения субъекта, заявителя, заинтересованных лиц и свидетелей, экспертные заключения, вещественные доказательства и иные документы. Допускаются все формы доказательств, включая фото-, аудио- и видеозаписи.11
В ходе расследования уполномоченные должностные лица действуют самостоятельно при выборе способов получения информации, сборе и фиксации доказательств, принятии решений о назначении и проведении экспертиз, принятии решения о приостановлении расследования, а также при инициировании административного производства в случаях непредоставления информации либо предоставления неполной, недостоверной или ложной информации. В то же время решение о продлении срока расследования принимает Председатель Агентства, а при его отсутствии – исполняющий обязанности заместитель Председателя.
Сотрудники Агентства обладают широкими полномочиями по сбору доказательств.12 Они могут запрашивать письменную информацию у государственных и местных органов, получать доступ в помещения, привлекать специалистов из других органов и назначать экспертов. Они также могут обращаться напрямую к субъектам, как посредством стандартных запросов, так и посредством более инвазивных мер, таких как внезапные проверки (рейды на рассвете) (Вставка 5.2).
1. Вручение приказа о проведении расследования, разъяснение прав субъекта и полномочий должностных лиц антимонопольного органа.
2. Запрос штатного расписания.
3. Опросы сотрудников с фиксацией показаний в протоколе.
4. Осмотр рабочих компьютеров сотрудников с составлением протокола с указанием количества и объёма полученных электронных файлов либо наименований документов.
5. Изучение бумажных документов и снятие копий, составление протокола осмотра помещений.
6. По завершении указанных действий, при необходимости, направление дополнительного письменного запроса о предоставлении информации.
Количество сотрудников, участвующих в проверке, зависит от размера компании и числа проверяемых субъектов.
Источник: информация, предоставленная Агентством.
Запросы о предоставлении информации, документов или пояснений — в устной или письменной форме — являются обязательными для государственных органов, предприятий, юридических и физических лиц. Эти запросы могут включать сведения, составляющие коммерческую или служебную тайну; исключение составляют только банковская, страховая и биржевая тайна. В соответствии со Статьёй 162 Кодекса об административных правонарушениях РК, непредоставление информации либо предоставление её в неполном, недостоверном или ложном виде влечёт административную ответственность в виде штрафа. До 2015 года должностные лица Агентства имели право доступа в помещения предприятий, но не обладали полномочиями принудительного исполнения (OECD, 2016[3]). Поправки в законодательство расширили эти полномочия, предоставив право проверять документы, снимать копии и фиксировать доказательства (фотографии, аудио- и видеозаписи). Воспрепятствование доступу также наказывается в соответствии со Статьёй 162. Помимо проверок помещений и бумажных документов, сотрудники Агентства вправе получать доступ к информационным системам и иным электронным носителям, осматривать их и копировать данные из баз данных.
Внезапные проверки (рейды на рассвете) допускаются только по делам о картелях, при этом приказ может быть вручен непосредственно в момент проведения проверки. Во всех других случаях требуется предварительное уведомление, что снижает эффективность таких действий из-за риска уничтожения доказательств. С 2015 года использование внезапных проверок в делах о картелях увеличилось (Рисунок 5.3). Однако высокие показатели их количества могут указывать на то, что понятие «внезапная проверка» в Казахстане трактуется шире, чем в большинстве других юрисдикций.
Источник: данные, предоставленные Агентством.
Если в ходе расследования сотрудники Агентства получают информацию, составляющую коммерческую, служебную или иную охраняемую законом тайну, они обязаны не разглашать её, за исключением случаев, прямо предусмотренных законодательством.13 Если в процессе расследования выявляются признаки нарушения антимонопольного законодательства другим субъектом рынка, Агентство вправе возбудить отдельное расследование.14 Следует отметить, что Агентство не наделено правом применять промежуточные меры, что может снижать результативность расследований.
Короткие сроки проведения расследований
Срок проведения расследования строго определён законом. В 2016 году15 он был увеличен с двух до трёх месяцев, что остаётся сравнительно коротким периодом. Агентство вправе продлить расследование еще на два месяца.16 Таким образом, максимально возможная продолжительность расследования в Казахстане составляет пять месяцев. Средняя продолжительность расследования составляет около четырёх месяцев, что сопоставимо с практикой в ЕАЭС, однако вряд ли обеспечивает всестороннее исследование обстоятельств дела. Короткие сроки, вероятно, ограничивают глубину экономического анализа и снижают качество выводов. Для сравнения, в большинстве юрисдикций ОЭСР расследования по сложным делам длятся годами, что резко контрастирует с жёсткими сроками, установленными в Казахстане.
Расследования могут проводиться только в рабочие дни — с 9:00 до 18:00. Лишь в исключительных случаях сотрудники Агентства могут работать за пределами этого времени, и то при наличии предварительного согласования, например, для завершения расследования в вечерние часы или в выходные дни.
Агентство также вправе временно приостановить расследование в случаях, предусмотренных законом.17;18 При устранении оснований для приостановления расследование должно быть возобновлено в течение трёх рабочих дней.
Проект заключения и Согласительная комиссия
По завершении расследования Агентство подготавливает проект заключения, который направляется субъекту расследования не позднее чем за 30 календарных дней до окончания установленного срока расследования.19
Субъект расследования вправе в течение 20 календарных дней направить проект заключения на рассмотрение Согласительной комиссии. Институт Согласительной комиссии был введён с принятием Предпринимательского кодекса РК (первый антимонопольный пакет) и задумывался как консультативно-совещательный механизм (Вставка 5.1). Однако Комиссия не обладает какими-либо полномочиями урегулирования.
Состав
Согласительная комиссия при Агентстве состоит не более чем из девяти членов, включая Председателя Агентства, его заместителя, руководителя отраслевого департамента (в зависимости от рассматриваемого товарного рынка) и независимого эксперта, предложенного субъектом расследования.
Если расследование связано с Национальным банком Республики Казахстан, предусмотрен особый состав Комиссии. В этом случае она включает восемь членов — по четыре представителя от Агентства и Национального банка. Для её функционирования утверждены отдельные правила.1 На момент подготовки отчёта такой состав ещё не собирался.
Функционирование Согласительной комиссии
Основная функция Согласительной комиссии заключается в рассмотрении проекта заключения по результатам расследования нарушений законодательства о конкуренции и формулировании замечаний и рекомендаций. Комиссия оценивает полноту и качество доказательной базы, однако не вправе предлагать условия урегулирования.
В Согласительной комиссии решения принимаются простым большинством голосов, каждый член имеет один голос. В случае равенства голосов решающим является голос Председателя Агентства.
1. Приказ Министра национальной экономики Республики Казахстан от 27 февраля 2017 года № 86.
Источник: Положение о Согласительной комиссии, Приказ Председателя Агентства по защите и развитию конкуренции Республики Казахстан от 1 июня 2023 года № 137/НҚ.
5.1.3. Завершение расследования
Расследование завершается в момент, когда уполномоченное должностное лицо (ведущее расследование) подписывает заключение по его результатам. Копия заключения направляется субъекту расследования не позднее трёх рабочих дней со дня его подписания.
По итогам расследования Правление Агентства может принять одно из следующих решений: (i) прекращение расследования; (ii) вынесение предписания об устранении нарушений законодательства о конкуренции; (iii) возбуждение дела об административном правонарушении; (iv) принудительное отчуждении, и (v) передача материалов в правоохранительные органы.
Агентство не обладает полномочиями заключать мировые соглашения со сторонами. Между тем возможность урегулирования дел до их передачи в суд рассматривается в международной практике как эффективный инструмент экономии ресурсов антимонопольных органов и повышения оперативности правоприменения. Вопрос о целесообразности внедрения таких механизмов неоднократно обсуждался на круглых столах ОЭСР по вопросам конкурентной политики (Вставка 5.4).
Урегулирование представляет собой прагматичную альтернативу полноценному судебному разбирательству, позволяя антимонопольным органам быстрее завершать дела без ущерба для эффективности правоприменения. Когда фактические обстоятельства установлены, а стороны готовы к сотрудничеству, урегулирование обеспечивает своевременное применение корректирующих мер, снижает административную нагрузку и повышает эффективность использования ресурсов.
Для антимонопольных органов преимущества урегулирования заключаются в возможности сосредоточить усилия на более сложных и приоритетных делах, тогда как для бизнеса оно обеспечивает правовую определённость и позволяет избежать затяжных процедур. Вместе с тем успешное применение урегулирования требует чётко выстроенной правовой архитектуры, гарантирующей прозрачность, последовательность и сдерживающий эффект. Ясные процессуальные правила, публичное раскрытие решений и действенные механизмы надзора играют ключевую роль в обеспечении подотчётности и поддержании общественного доверия.
Подходы различных юрисдикций различаются: в одних странах урегулирование интегрировано с программами смягчения ответственности или институтом обязательств, тогда как в других применяется в неформальном порядке. ОЭСР рекомендует разрабатывать руководства по урегулированию и развивать международный диалог для сближения подходов и обмена передовыми практиками.
Источник: ОЭСР (2021[4]), «Применение законодательства о конкуренции и альтернативные меры регулирования», Доклады круглых столов ОЭСР по вопросам конкурентной политики, № 258, Издательство ОЭСР, Париж, https://doi.org/10.1787/d9a9c703-en
В административных делах Агентство, представленное Председателем или заместителями Председателя (как в центральном аппарате, так и в территориальных департаментах), уполномочено принимать решения по следующим категориям дел (Статья 713 КоАП РК):
возбуждение дела об административном правонарушении;
прекращение расследования (например, при отсутствии признаков нарушения);
вынесение предписания об устранении нарушений законодательства о конкуренции;
наложение принудительных мер структурного характера, или
передача материалов в правоохранительные органы (например, для последующего уголовного преследования).
Прекращение расследования
Во-первых, Агентство может прекратить расследование. Прекращение допускается по следующим основаниям:20
отсутствие нарушений законодательства о конкуренции в действиях субъекта расследования;
ликвидация юридического лица, являющегося единственным субъектом расследования;
снятие с учёта филиала юридического лица, являющегося единственным субъектом расследования;
смерть физического лица, являющегося единственным субъектом расследования;
истечение срока давности привлечения к административной ответственности;
вступление в законную силу судебного акта, содержащего вывод о наличии либо отсутствии нарушения законодательства о конкуренции в действиях субъекта расследования.
Вынесение предписания
Во-вторых, Агентство может вынести в адрес субъекта рынка обязательное для исполнения предписание, требующее: (i) прекращения нарушений законодательства о конкуренции и устранения их последствий, (ii) восстановления исходного состояния (restitutio ad integrum), или (iii) расторжения либо изменения договоров, нарушающих антимонопольное законодательство.21 Предписание должно содержать сведения о субъекте рынка, описание выявленного нарушения, конкретные действия, подлежащие исполнению, а также сроки выполнения и представления отчёта о выполнении. Такие предписания подписываются Председателем Агентства — если они вынесены центральным аппаратом, — либо руководителем территориального департамента — если вынесены на региональном уровне. Агентство осуществляет контроль за их исполнением.22
Неисполнение или неполное исполнение предписания влечёт административную ответственность в виде штрафа в соответствии со Статьёй 162 Кодекса об административных правонарушениях РК. Кроме того, на основании Статьи 226 Предпринимательского кодекса РК Агентство вправе обратиться в суд для принудительного исполнения предписания.
Агентство может пересмотреть ранее вынесенное предписание по заявлению стороны или по собственной инициативе в следующих случаях: (i) выявление фактов, неизвестных и не могущих быть известными на момент вынесения, которые повлекли незаконность или необоснованность предписания; (ii) использование недостоверной информации при принятии решения; (iii) нарушение законодательства Республики Казахстан; (iv) необходимость внесения грамматических или арифметических правок. По результатам пересмотра Агентство может оставить предписание без изменения, изменить, отменить или вынести новое. При этом положение заявителя не может быть ухудшено в результате пересмотра.23
Производство по делам об административных правонарушениях
В-третьих, Агентство может возбудить производство по делу об административном правонарушении, которое может повлечь назначение административного взыскания. Закон определяет составы административных правонарушений, виды санкций и порядок их применения. Такие дела рассматриваются Председателем Агентства или курирующим заместителем в центральном аппарате, а также руководителями или заместителями руководителей территориальных департаментов на региональном уровне (см. Раздел 5.1.5).
Структурные меры правовой защиты
В-четвёртых, в случаях повторного установления фактов злоупотребления доминирующим или монопольным положением могут быть применены структурные меры правовой защиты, направленные на развитие конкурентной среды. Они могут включать разделение субъекта рынка или выделение одного либо нескольких структурных подразделений в самостоятельные юридические лица. После 2016 года применение структурных мер было ограничено исключительно случаями злоупотребления доминирующим или монопольным положением,24 что, по-видимому, ослабляет сдерживающий эффект санкций, предусмотренных конкурентным законодательством.
Принудительное разделение может быть применено, если субъект рынка дважды в течение календарного года привлекался к административной ответственности за злоупотребление доминирующим или монопольным положением и продолжает совершать действия, ограничивающие конкуренцию (Статья 231 ПК). Таким образом, для применения этой меры недостаточно самого факта двух нарушений — требуется также доказательство продолжения антиконкурентного поведения.
Агентство не вправе наложить принудительное разделение самостоятельно и обязано обращаться в суд. Для применения этой меры должны одновременно выполняться два условия: (i) отсутствие технологических взаимосвязей между структурными подразделениями; (ii) наличие у нового субъекта, создаваемого в результате разделения, возможности самостоятельной деятельности на соответствующем товарном рынке. Судебное решение о принудительном разделении подлежит исполнению собственником (собственниками) компании.
Агентство также вправе передавать материалы, собранные в ходе расследования, в правоохранительные органы для проведения досудебного расследования, если результаты свидетельствуют о наличии признаков уголовного правонарушения. Вопросы уголовной ответственности подробно рассматриваются в Разделе 5.3.
С 2016 по 2023 год среднее число инициированных и проведённых расследований сократилось (Рисунок 5.4). Такая тенденция, вероятно, связана с активным использованием режима уведомлений, которые при своевременном исполнении устраняют необходимость возбуждения расследования. Действительно, резкое снижение числа расследований в 2016–2019 годах коррелирует с ростом числа вынесенных уведомлений за тот же период. В то же время Агентство, по-видимому, всё больше времени и ресурсов направляет на деятельность, не связанную напрямую с антимонопольным правоприменением, включая регулирование и контроль цен, что ограничивает ресурсы, доступные для проведения расследований.
Примечание: если в ежегодных отчётах не приводятся данные о числе расследований, завершившихся установлением нарушения законодательства о конкуренции, показатель рассчитывается как разница между общим числом проведённых расследований и числом расследований, прекращённых без установления нарушений.
Источник: ежегодные отчёты Агентства.
Большинство расследований в период 2018–2023 годов приходилось на антиконкурентные соглашения (30%), за которыми следовали злоупотребления доминирующим или монопольным положением (25%) и антиконкурентные соглашения и действия государственных органов (25%) (Рисунок 5.5). Хотя согласованные действия составляют значительную часть всех вынесенных уведомлений, их доля в расследованиях остаётся относительно небольшой (12%), поскольку они, как правило, связаны с нарушениями в форме сговоров на торгах. Недобросовестная конкуренция не является приоритетным направлением правоприменительной деятельности Агентства: в среднем ежегодно расследуется менее десяти таких дел. Согласно обсуждаемым поправкам, положения о недобросовестной конкуренции могут быть исключены из компетенции антимонопольного органа после принятия следующего антимонопольного пакета.
Источник: ежегодные отчёты Агентства.
Примечание: из-за отсутствия некоторых данных некоторые последние тенденции не отражены.
Источник: ежегодные отчёты Агентства.
Тенденции в решениях, принимаемых по результатам расследований (Рисунок 5.6), показывают, что число вынесенных предписаний и возбуждённых дел об административных правонарушениях снижается пропорционально сокращению общего количества расследований. По оценке ОЭСР, около 93% снижения числа предписаний и дел об административных правонарушениях объясняется именно сокращением общего объёма расследований.
5.1.4. Производство по делам об административных правонарушениях
После установления факта нарушения законодательства о конкуренции Агентство может инициировать производство по делу об административном правонарушении. Понятие административного правонарушения, конкретные административные правонарушения, а также уполномоченный орган и порядок рассмотрения таких дел определяются Кодексом об административных правонарушениях РК.25
В Казахстане административная ответственность налагается на лицо, совершившее административное правонарушение, предусмотренное Особенной частью Кодекса об административных правонарушениях РК и установленное в соответствии с принципом законности. К административной ответственности за правонарушения, совершённые на территории Республики Казахстан, могут привлекаться как физические, так и юридические лица.
Лицу, признанному виновным в совершении административного правонарушения, назначается административное взыскание. Основными видами взысканий являются: (i) предупреждение, (ii) административный штраф, (iii) административный арест. Кроме того, законодательством предусмотрены иные меры административного воздействия, включая приостановление или запрет деятельности, лишение специального права, принудительный снос, конфискацию и другие. Для каждого состава административного правонарушения установлены пределы, в рамках которых может назначаться взыскание.
Уголовная ответственность имеет приоритет над административной ответственностью. Если совершение административного правонарушения содержит признаки уголовного преступления, применяется исключительно уголовная ответственность.
Источник: Статьи 41 и 42 Кодекса об административных правонарушениях РК.
Глава 14 Особенной части Кодекса об административных правонарушениях РК охватывает правонарушения в сфере предпринимательской деятельности, включая нарушения законодательства о конкуренции. К ним относятся антиконкурентные соглашения, согласованные действия, злоупотребление доминирующим или монопольным положением, недобросовестная конкуренция, осуществление экономической концентрации без ходатайства или уведомления, неисполнение корректирующих мер или предписаний, непредставление достоверной информации, а также антиконкурентные действия или бездействие государственных и местных исполнительных органов. За указанные правонарушения, как правило, предусмотрены административные штрафы.
К административной ответственности могут привлекаться только субъекты рынка — руководители и директора компаний не несут личной ответственности. Для всех составов установлены сроки давности: если для большинства административных правонарушений срок давности составляет два месяца, то для нарушений в сфере конкуренции установлены более длительные сроки — один год для физических лиц и пять лет для юридических.26
Дела об административных правонарушениях в Казахстане рассматриваются судами либо уполномоченными государственными органами. Кодекс об административных правонарушениях РК определяет компетенцию соответствующего органа по каждому составу административного правонарушения.27
Административные правонарушения, связанные с конкуренцией, распределены между уполномоченными органами или судами неоднородно. Большинство дел рассматривается самим Агентством, однако ряд наиболее серьёзных составов отнесён к компетенции судов.
Суды рассматривают дела об антиконкурентных соглашениях, согласованных действиях, злоупотреблении доминирующим или монопольным положением, а также о несоблюдении ограничений для субъектов государственных монополий.28 Эти дела подсудны специализированным районным судам и равнозначным им судам по делам об административных правонарушениях.29
Все остальные категории дел — включая недобросовестную конкуренцию, осуществление экономической концентрации без уведомления, неисполнение предписаний Агентства и непредставление достоверной информации — рассматриваются самим Агентством. (Вставка 5.5). Решения принимаются Председателем, его заместителями, а также руководителями территориальных департаментов и их заместителями.30 К сожалению, по информации Агентства, отдельная статистика по административным делам, рассматриваемым им и его территориальными органами, в настоящее время не ведётся.
Производство по делам об административных правонарушениях
Производство по делам об административных правонарушениях включает четыре стадии: (1) возбуждение дела, (2) рассмотрение, (3) обжалование и пересмотр, (4) исполнение постановления.
1. Возбуждение дела об административном правонарушении. Основаниями для возбуждения производства являются непосредственное выявление фактов уполномоченным должностным лицом, материалы правоохранительных или иных государственных органов, обращения граждан и организаций, публикации в СМИ, а также данные, полученные с использованием автоматизированных систем. Уполномоченное лицо проверяет наличие признаков правонарушения и составляет протокол, содержащий сведения о нарушителе и характере правонарушения. Прокурор также вправе вынести постановление о возбуждении дела об административном правонарушении.
2. Рассмотрение дела. Протокол или постановление прокурора направляется в суд либо в уполномоченный государственный орган — в зависимости от категории административного правонарушения. Независимо от того, рассматривается ли дело должностным лицом уполномоченного органа или судьёй, процедура в целом одинакова. Дело подлежит рассмотрению в течение 15 дней с момента получения протокола. Должностное лицо или судья ведёт процесс, включая оглашение протокола и заслушивание доводов лица, в отношении которого ведётся производство. В присутствии должностного лица, составившего протокол, оно также может дать объяснения по существу правонарушения. По результатам рассмотрения должностное лицо или судья выносит постановление о назначении административного взыскания либо о прекращении производства.
3. Обжалование и пересмотр дела. Постановления уполномоченного органа или суда по делам об административных правонарушениях могут быть обжалованы в вышестоящий орган. Если постановление вынесено уполномоченным государственным органом, жалоба рассматривается вышестоящим органом, решение которого может быть оспорено в суде. Если постановление вынесено судом, жалоба подаётся в суд вышестоящей инстанции (апелляционный суд). Жалоба может быть подана лицом, в отношении которого ведётся производство, потерпевшим, а также прокурором. Подача жалобы приостанавливает исполнение постановления о назначении административного взыскания. В итоге дело может быть рассмотрено Верховным Судом Республики Казахстан.
4. Исполнение постановления. Постановление о назначении административного взыскания, как правило, вступает в законную силу по истечении срока обжалования либо, в случае подачи жалобы, после вынесения решения апелляционной инстанцией. После вступления в силу постановление подлежит исполнению. Законодательство Казахстана различает добровольное и принудительное исполнение. Исполнение считается добровольным, если административный штраф уплачен не позднее 30 дней с даты вступления постановления в законную силу. Принудительное исполнение применяется в случае неуплаты штрафа в установленный срок — посредством удержания из доходов (для физических лиц) или списания средств со счёта в банке (для юридических лиц).
Источник: Кодекс об административных правонарушениях РК; Тукиев, А. (ред.) (2020[5]), Научно-практический комментарий к Кодексу Республики Казахстан об административных правонарушениях РК (постатейный); Министерство юстиции Республики Казахстан, https://zakon.uchet.kz/rus/docs/T2000000005
Производство по делам об административных правонарушениях, связанных с нарушением законодательства о конкуренции, осуществляется по общей процедуре. Возбуждение производства по делу об административном правонарушении происходит после завершения расследования. Протокол составляется незамедлительно после принятия решения по результатам расследования.31 Ответственность за его составление несёт должностное лицо, проводившее расследование. Это правило применяется как к делам, рассматриваемым Агентством, так и к делам, переданным в суд.32 По результатам рассмотрения дела (Агентством либо судом по делам об административных правонарушениях) выносится постановление. В случае установления административной ответственности на субъект рынка налагается административное взыскание в виде штрафа. При отсутствии обжалования постановление исполняется в добровольном либо принудительном порядке. В случае подачи жалобы исполнение постановления приостанавливается до вынесения решения апелляционной инстанцией.
5.1.5. Административные взыскания
Административные штрафы
Административные взыскания за все правонарушения, связанные с нарушением законодательства о конкуренции, представляют собой денежные санкции, большинство из которых принимает форму административных штрафов. Закон определяет размер штрафа, подлежащего уплате за конкретное нарушение. Суд по делам об административных правонарушениях не обладает свободой усмотрения при определении размера штрафа — он обязан применять формулу, прямо установленную в Кодексе об административных правонарушениях РК.
Размеры административных штрафов не унифицированы для всех категорий правонарушений, связанных с конкуренцией. В большинстве случаев штраф выражается в кратных величинах месячного расчётного показателя (МРП), например 1 600 МРП. МРП ежегодно устанавливается Законом о республиканском бюджете РК и составлял 3 692 тенге в 2024 году.33 Такая система не считается надлежащей практикой, поскольку делает штрафы труднопредсказуемыми ex ante (заранее) и, следовательно, снижает их сдерживающий эффект.
В отличие от этого, штрафы за монополистическую деятельность — включая антиконкурентные соглашения, согласованные действия и злоупотребление доминирующим или монопольным положением — устанавливаются как процент от дохода, полученного субъектом рынка «в результате осуществления монополистической деятельности». Однако закон не уточняет, что именно следует понимать под таким доходом, что создаёт правовую неопределённость.
Кодекс об административных правонарушениях РК дифференцирует размеры штрафов в зависимости от категории нарушителя — физических лиц, некоммерческих организаций, а также малых, средних и крупных предприятий. Например, неисполнение предписания Агентства влечёт штраф в размере 50 МРП для физических лиц, 100 МРП для малых предприятий и некоммерческих организаций, 360 МРП для средних предприятий и 1 600 МРП для крупных предприятий. При назначении штрафа также учитываются смягчающие и отягчающие обстоятельства.34 К последним, в частности, относится совершение правонарушения (например, установление монопольно высоких цен) в период стихийных бедствий или иных чрезвычайных ситуаций. Особенностью казахстанского законодательства является то, что совершение административного правонарушения группой лиц всегда признаётся отягчающим обстоятельством.35
Использование МРП и дифференциация штрафов по размеру предприятия не соответствуют международной надлежащей практике. Это снижает прозрачность для бизнеса и создаёт неопределённость для участников рынка. Штрафы должны рассчитываться исходя из оборота нарушителя и быть независимыми от его размера, организационно-правовой формы и иных характеристик. Указанные выше критерии могут использоваться в качестве смягчающих или отягчающих обстоятельств, отражающихся в дополнительном проценте штрафа. Кроме того, штрафы должны быть установлены на уровне, обеспечивающем эффективный сдерживающий эффект, чего, по всей видимости, в настоящее время не наблюдается (Таблица 5.1).
Примечание: Административные штрафы рассчитаны исходя из месячного расчётного показателя (МРП) 2024 года.
Источник: Кодекс об административных правонарушениях РК.
Статистика по наложенным штрафам
Совокупный объём ежегодно назначаемых административных штрафов снижался до 2020 года, после чего тенденция изменилась (Таблица 5.2). Нисходящая динамика могла быть связана с сокращением общего числа расследований вследствие более активного использования уведомлений в качестве превентивного инструмента. Недавний рост совокупного объёма штрафов, вероятно, не отражает усиления правоприменения, поскольку Казахстан в возрастающей степени полагается на инструменты мягкого регулирования. Повышение общей суммы наложенных штрафов, по всей видимости, объясняется таргетированием крупных предприятий.
В тенге и долларах США в текущих ценах, 2023 и 2024 годы1
Примечание: 1. Таблица показывает штрафы в номинальных значениях. Штрафы рассчитываются как кратные МРП, который ежегодно корректируется с учётом инфляции. Штрафы в евро (EUR) и долларах США (USD) рассчитаны по курсу на 31 декабря каждого года. Исторические курсы доступны на: www.currency-converter.org.uk/currency-rates/historical/table/USD-KZT.html. 2. «Монопольный доход» означает доход или прибыль, незаконно полученные в результате участия в монополистической или антиконкурентной деятельности, включая запрещённые соглашения, согласованные действия или злоупотребление доминирующим положением на рынке. В соответствии со Статьями 42–45 и 159 КоАП РК штрафы являются основной административной санкцией, а конфискация монопольного дохода — дополнительной. Конфискация предполагает принудительную безвозмездную передачу незаконно полученного дохода государству на срок не более одного года.
Источник: Информация, предоставленная Агентством. Статистика показывает, что уровень взыскания штрафов относительно высок. В 2022 и 2023 годах было взыскано соответственно 90% и 93% административных штрафов.
Конфискация монопольного дохода
В случаях антиконкурентных соглашений, согласованных действий и злоупотребления доминирующим или монопольным положением законодательством предусмотрено дополнительное административное взыскание — конфискация монопольного дохода. Она никогда не выступает основной мерой ответственности и применяется в дополнение к административному штрафу.36
Предпринимательский кодекс РК определяет монопольный доход как доход, полученный субъектом рынка в результате осуществления монополистической деятельности — то есть антиконкурентных соглашений, согласованных действий или злоупотребления доминирующим (монопольным) положением. Конфискации подлежит монопольный доход за период до одного года,37 после чего изъятые средства или активы переходят в государственную собственность.38 Конфискация монопольного дохода может быть назначена только судом.
Экспертный обзор ОЭСР 2016 года отмечал, что казахстанское законодательство использует две близкие по смыслу категории — монопольный доход (для целей конфискации) и доход, полученный в результате осуществления монополистической деятельности (для расчёта административного штрафа). Хотя цели их применения различаются,39 разграничение между ними остаётся неочевидным.
На практике применение понятия монопольного дохода вызывает значительные сложности. Трудно отделить доход, полученный вследствие антиконкурентных соглашений или согласованных действий, от прочих поступлений субъекта рынка за тот же период. Кроме того, расчёт конкурентных цен, необходимых для определения монопольно высоких или монопсонически низких цен, основывается на ряде допущений, включая оценку уровня «необходимой» прибыли. Таким образом, попытка законодательно определить «конкурентную цену» носит искусственный характер, тогда как в экономической науке отсутствует единое понимание того, каким образом такие цены могут быть объективно установлены.
Возврат активов в государственную собственность
В то время как административные взыскания — такие как штрафы и конфискация монопольного дохода — прямо предусмотрены законодательством как последствия административного правонарушения, в последние годы в Казахстане получила распространение иная форма санкции. В ряде дел о злоупотреблении доминирующим положением, особенно связанных с установлением монопольно высоких цен, Агентство применяло меру в виде возврата активов в государственную собственность (Вставка 5.6). В результате акции отдельных компаний, признанных злоупотребившими доминирующим положением, либо принадлежащее им недвижимое имущество были полностью или частично переданы государству. С 2022 года в рамках этой практики в государственную собственность было возвращено активов на сумму около 65 млрд тенге (125 млн евро).
Такая практика фактически превращает национализацию в форму санкции за злоупотребление доминирующим положением частными компаниями. Это вызывает серьёзные опасения с точки зрения защиты права собственности, соответствия международной практике и согласованности с курсом на приватизацию, который Казахстан активно продвигает в целях сокращения государственного участия в экономике. Кроме того, ОЭСР не удалось выявить чёткую правовую основу для применения подобных инвазивных мер. В международной практике компании, признанные злоупотребившими доминирующим положением, подвергаются денежным санкциям, соизмеримым с предусмотренными в Казахстане, однако национализация активов не применяется как мера ответственности за нарушение законодательства о конкуренции.
В 2022 году Агентство расследовало монополизацию рынка парковок в Алматы и установило, что две компании — ТОО «Алматы Спецтехпаркинг Сервис» (30% акций принадлежало городу Алматы) и ТОО «Alan Parking» (частная компания) — злоупотребили своим совместным доминирующим положением. Обе компании были оштрафованы, а их имущество передано в собственность города Алматы.
В 2021 году по результатам расследования Агентство установило, что транспортная компания ТОО «Евротранзит Нур Жолы» занимала доминирующее положение и злоупотребила им, устанавливая монопольно высокие цены (стоимость транспортных услуг выросла с 1,2 млн до 1,4 млн тенге за рейс туда и обратно). В качестве санкции было предписано передать в государственную собственность земельный участок площадью 3,6 га, включая транспортно-логистический комплекс стоимостью 5,7 млрд тенге (около 11,5 млн евро по курсу 2021 года).
В 2023 году Агентство оштрафовало компанию ТЭК Казахстан за злоупотребление доминирующим положением путём установления монопольно высоких цен на хранение и отпуск дизельного топлива. В дополнение к штрафу топливные базы компании стоимостью около 39 млрд тенге (77 млн евро) были переданы в государственную собственность.
Источники: Гуржий, T. (2023[6]), ТД «ТЭК Казахстан» обвиняют в монопольно высоких ценах на услуги, https://kz.kursiv.media/2023-02-13/ttgr-monopolist/.; Агентство по защите и развитию конкуренции Республики Казахстан (2024[7]), АЗРК ВОЗВРАЩАЕТ АКТИВЫ НА МИЛЛИАРДЫ ТЕНГЕ И УКРЕПЛЯЕТ КОНТРОЛЬ ЗА МОНОПОЛИЯМИ, https://bit.ly/4kQDHcW; PostFactum.kz (2022[8]), Стали собственностью города, https://postfactum.kz/en/obshchestvo/219-became-the-property-of-the-city#:~:text=damage%2C%20the%20Akimat%20of%20Almaty,the%20ownership%20of%20the%20city; Шынгысов, A. и A. Корнилова (2025[9]), В 2024 году Казахстан значительно активизировал меры антимонопольного регулирования, https://www.morganlewis.com/pubs/2025/01/kazakhstan-intensified-antimonopoly-regulation-efforts-throughout-2024.
5.1.6. Судебное рассмотрение
Процедура пресечения нарушений антимонопольного законодательства в Казахстане включает две отдельные стадии: расследование и производство по делу об административном правонарушении. Эта дуальность находит отражение и в системе судебного рассмотрения.
Судебный пересмотр решений, принятых в ходе расследования
Приказы и иные акты Агентства, принятые в ходе расследования, могут быть обжалованы в специализированных межрайонных административных судах. К числу таких актов относятся постановления о возбуждении расследования и итоговые заключения по его результатам. Большинство дел, рассматриваемых судами, связано с горизонтальными соглашениями и злоупотреблениями доминирующим или монопольным положением. Дел, касающихся вертикальных соглашений, значительно меньше.
Статья 230 Предпринимательского кодекса РК устанавливает основания для обжалования решений Агентства: (i) неполное выяснение обстоятельств, имеющих значение для дела; (ii) недоказанность обстоятельств, признанных установленными; (iii) несоответствие выводов, изложенных в решении, фактическим обстоятельствам дела; (iv) нарушение либо неправильное применение норм законодательства Республики Казахстан.
Суды отменяют решения Агентства по различным причинам. В прошлом большинство решений отменялось по процедурным основаниям. Несмотря на усилия Агентства по совершенствованию процедур, процессуальные нарушения продолжают составлять значительную долю судебных дел. Наиболее распространённые процессуальные ошибки включают:
Несоблюдение сроков, установленных законодательством для проведения анализа рынка и расследований (три месяца с возможным однократным продлением на два месяца). Учитывая сложность дел, такие сжатые сроки нередко приводят к формальным нарушениям. Например, в деле против ТОО «BASF Центральная Азия» суд отменил решение Агентства исключительно из-за превышения установленного срока расследования. Для предотвращения подобных случаев целесообразно пересмотреть или устранить жёстко установленные законом сроки, предоставив Агентству возможность устанавливать внутренние ориентировочные рамки.
Возбуждение расследования без завершения анализа рынка, что противоречит законодательству. В таких случаях приказ о расследовании признаётся незаконным, а все последующие процессуальные действия — недействительными.
Нарушения при проведении анализа рынка. Суды придают большое значение методологической строгости действий Агентства, и любое отклонение от утверждённой методологии может сделать результаты анализа недопустимыми. В деле АО «Стройконструкция» суд указал, что каждый методологический этап должен выполняться последовательно и без пропусков.
Недостатки доказательной базы. Суды часто указывают на ошибки в определении границ рынка и проведении экономического анализа, что также ведёт к отмене решений. В 2021 году более 60% дел было решено в пользу истцов. Такая практика стимулировала Агентство к повышению качества аналитической работы и снижению числа процедурных нарушений.
Примечание: сумма показателей в таблице не равна 100%.
Источник: информация, предоставленная Агентством.
Агентство признаёт, что судебные решения способствуют совершенствованию правоприменительной практики, что подтверждается созданием специализированного подразделения по анализу судебных дел. Вместе с тем Агентство отмечает чрезмерную «жёсткость» некоторых судебных подходов. По информации Агентства, суды нередко отклоняют экономические анализы, основанные на современных методиках, если они прямо не закреплены в законодательстве. Поскольку разные рынки требуют различных аналитических подходов, суды должны оценивать экономический анализ с точки зрения его доказательной силы. Проведение целевых программ обучения судей по вопросам экономики и конкуренции могло бы способствовать преодолению этого разрыва.
Законодательство Казахстана не устанавливает стандарт доказывания по делам о нарушении законодательства о конкуренции, и судебная практика пока не выработала единообразного подхода. Судьи самостоятельно определяют достаточность представленных доказательств. При этом они признают, что более глубокий экономический анализ повышает качество доказательной базы, и подчёркивают необходимость всесторонней оценки представленных данных для установления наличия антиконкурентных эффектов.
С периода пандемии заседания административных судов, включая дела по вопросам конкуренции, проводятся в онлайн-формате в рамках цифровизации судебной системы Казахстана. Это позволяет экономить ресурсы, однако онлайн-заседания могут ограничивать возможности оценки доказательств, особенно достоверности свидетельских показаний, где очное участие остаётся предпочтительным. Около 50% антимонопольных дел, рассматриваемых специализированными межрайонными административными судами, впоследствии обжалуются в областные суды.
Сроки судебного рассмотрения в целом можно считать разумными: дела в судах первой инстанции обычно рассматриваются в течение трёх месяцев, апелляционные — в течение двух месяцев, а дела в Верховном суде — в течение шести месяцев. Более длительные сроки возможны, но встречаются редко.
Интересы Агентства в судах представляют Департамент расследований центрального аппарата и следственные управления территориальных департаментов.
Судебный пересмотр решений по делам об административных правонарушениях
Решения Агентства, вынесенные по итогам расследования, обжалуются в специализированных межрайонных административных судах, тогда как административные взыскания, как правило, выносятся судами по делам об административных правонарушениях. Такие решения могут быть обжалованы в порядке, установленном Кодексом об административных правонарушениях РК. Жалобы подаются в апелляционные суды, которыми в Казахстане являются областные суды.
5.1.7. Программа смягчения ответственности (leniency program)
В Казахстане формально действует программа смягчения ответственности, однако на момент подготовки настоящего отчёта она ни разу не применялась, и ни одно дело не было возбуждено на основании заявления о смягчении. Первая версия программы распространялась только на конфискацию монопольного дохода и не охватывала административные штрафы.40 В 2015 году41 действие программы было расширено на все виды административных взысканий, включая штрафы (OECD, 2016[3]). С тех пор содержание программы смягчения ответственности не менялось.
Статья 159 КоАП РК предусматривает освобождение от административной ответственности для субъекта рынка, участвовавшего в антиконкурентном соглашении или согласованных действиях, при одновременном соблюдении четырёх условий:
1. на момент подачи заявления у Агентства отсутствуют сведения об этом соглашении или согласованных действиях, и оно не было уведомлено о них из иных источников;
2. субъект рынка предпринимает меры по прекращению своего участия в антиконкурентном соглашении или согласованных действиях;
3. заявитель на протяжении всего расследования предоставляет полную информацию об антиконкурентном соглашении или согласованных действиях;
4. заявитель добровольно возмещает ущерб, причинённый потребителям.
Программа смягчения ответственности в Казахстане распространяется на все антиконкурентные соглашения и согласованные действия. Тогда как в международной практике программы смягчения ответственности преимущественно адресованы «жёстким» картелям, а на вертикальные соглашения распространяются редко и, как правило, лишь в части наиболее серьёзных нарушений (Ysewyn, 2024[10]). Казахстанская программа также не дифференцирует роль участников: одинаково применяется к инициаторам нарушения и приглашенным сторонам.
Программа предусматривает полный иммунитет от административной ответственности для первого заявителя, представившего Агентству соответствующую информацию: освобождение распространяется и на штраф, и на конфискацию монопольного дохода. В этом аспекте режим Казахстана благоприятнее, чем в ряде юрисдикций, где предусмотрено лишь снижение штрафа. Вместе с тем смягчение доступно только первому заявителю и не распространяется на последующих участников.
Поскольку дела по антиконкурентным соглашениям и согласованным действиям рассматриваются судами, вопрос об удовлетворении заявления о смягчении ответственности решается судом. Ранее суды обладали дискреционными полномочиями при принятии решения.42 В 2015 году положение было изменено,43 при соблюдении всех четырёх условий суд обязан освободить заявителя от административной ответственности. Это должно повысить предсказуемость применения программы.
Казахстан до настоящего времени не получил ни одного заявления о смягчении ответственности, что свидетельствует о неэффективности программы. Одной из причин этого, может быть, строгое требование одновременного соблюдения всех четырёх условий. В отличие от большинства юрисдикций, законодательство Казахстана предусматривает, что смягчение ответственности недоступно, если у Агентства уже имелась информация о нарушении, даже при отсутствии формального начала расследования. В Европейском союзе и Соединённых Штатах это правило не применяется (Вставка 5.8). Такая неопределённость может отталкивать компании от подачи заявлений, поскольку они рискуют самообвинением без достаточных гарантий защиты. Кроме того, требование добровольного возмещения ущерба потребителям представляется нереалистичным: законодательство не содержит указаний по расчёту убытков или определению пострадавших потребителей, что на практике является сложной задачей и зависит от специфики товарного рынка.
Программы смягчения ответственности — ключевой инструмент выявления картелей: компании добровольно раскрывают участие в обмен на иммунитет или снижение санкций. В отличие от казахстанской практики, большинству антимонопольных органов не требуется полное отсутствие информации о картеле для принятия заявления. В Европейском союзе и США компании могут подавать заявления даже при наличии сведений у органа или уже начатом расследовании.
Решающее значение имеет добавленная доказательственная ценность материалов заявителя. В частности, для получения полного иммунитета заявитель, как правило, должен первым представить информацию, позволяющую антимонопольному органу провести целевую проверку (например, внезапное изъятие документов) или доказать нарушение, которое в противном случае не было бы установлено. Если орган уже начал расследование или провёл внезапное изъятие документов, заявитель всё еще может рассчитывать на снижение штрафа при представлении предоставлении существенно укрепляющих доказательств.
Этот подход закреплён в Уведомлении Европейской комиссии о смягчении ответственности 2006 года, предусматривающем иммунитет для первого заявителя, чьи доказательства позволяют провести целевую проверку или установить нарушение Статьи 101 ДФЕС (Европейская комиссия 2006[66]). Аналогичные принципы содержатся Политике смягчения ответственности корпораций Министерства юстиции США (Министерство юстиции США, 2024[67]).
Судебная практика подтверждает эту интерпретацию. В деле BASF и другие против Комиссии (соединённые дела T-101/05 и T-111/05) Генеральный суд Европейского союза рассмотрел ситуацию, когда по одному и тому же картелю было подано несколько заявлений о смягчении ответственности. Суд ЕС указал, что ценность доказательств каждого заявителя оценивается с учётом уже имеющихся у органа сведений, и только первый заявитель, предоставивший решающие материалы, дающие возможность предпринять меры правоприменения, может претендовать на иммунитет (ECLI:EU:T:2007:380). Этот принцип стимулирует компании к скорейшему раскрытию информации и представлению качественных доказательств, даже на поздних стадиях расследования.
Несмотря на то, что раннее признание остаётся наилучшей стратегией для получения иммунитета участникам картеля, режимы смягчения ответственности в ведущих юрисдикциях остаются доступными и после начала расследования — при наличии существенных доказательств.
Источник: Европейская комиссия (2006), Уведомление об освобождении от штрафов и снижении штрафов в делах о картелях (OJ C298/17), https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52006XC1208%2804%29; Министерство юстиции США (DOJ) (2024), Антимонопольная программа смягчения наказания и процедуры, https://www.justice.gov/atr/leniency-policy; Генеральный суд Европейского союза (2007), BASF AG и другие против Комиссии, объединённые дела T-101/05 и T-111/05, ECLI:EU:T:2007:380.
Политика смягчения ответственности наиболее эффективна, когда нарушители законодательства о конкуренции сталкиваются с реальной угрозой выявления и значительными санкциями, а сам процесс добровольного раскрытия информации является прозрачным, предсказуемым и сопровождается ощутимыми преимуществами, включая иммунитет от уголовного преследования. Несмотря на то что программа смягчения ответственности возлагает на заявителей существенные обязательства по сотрудничеству, её преимущества должны быть достаточными для того, чтобы субъекты рынка или лица, участвующие в нарушениях, были мотивированы обращаться за смягчением наказания (U.S. Department of Justice, 2023[11]).
В Казахстане программа смягчения ответственности распространяется исключительно на административные правонарушения и не предоставляет защиты от уголовного преследования. Более того, заявитель может быть привлечён к ответственности по другим основаниям, например за нарушения в сфере государственных закупок. Эти факторы, вероятно, объясняют отсутствие заявлений о смягчении ответственности, даже несмотря на снижение их числа на 65% в период с 2015 по 2021 годы в глобальном масштабе (OECD, 2023[12]).44
Предсказуемость имеет ключевое значение для эффективного функционирования программы смягчения ответственности. Компании вряд ли будут подавать заявления, не имея возможности заранее оценить вероятный исход. Хотя правовая база Казахстана формально исключает дискрецию при освобождении от административной ответственности, отсутствие практики её применения создаёт правовую неопределённость. Недостаток прецедентов препятствует подаче заявлений, что, в свою очередь, воспроизводит замкнутый круг бездействия. Поэтому крайне важно проводить целенаправленную информационно-просветительскую работу, чтобы повысить осведомлённость бизнеса не только о существовании программы, но и о её предсказуемом и прозрачном применении. Исключение требования о добровольном возмещении ущерба потребителям могло бы повысить ясность и стимулировать подачу заявлений.
Кроме того, Агентство отмечает, что субъекты рынка зачастую не осознают факт нарушения законодательства о конкуренции ещё до начала расследования, в результате чего возможность подать заявление о смягчении ответственности уже утрачена. Это указывает на необходимость усиления превентивных мер и информационной работы, направленной на повышение осведомлённости бизнеса о нормах законодательства о конкуренции и связанных с ними рисках. В качестве альтернативы Агентству целесообразно рассмотреть исключение критерия о полной неосведомлённости антимонопольного органа, который не является характерным для большинства юрисдикций (Вставка 5.8).
Наконец, как отмечает ОЭСР, «социально-экономические, личные, демографические и культурные факторы, не зависящие от органов по защите конкуренции, играют существенную роль в принятии решения о подаче заявления о смягчении» (OECD, 2023, p. 28[12]). Нельзя исключать, что именно эти факторы в значительной степени объясняют отсутствие заявлений о смягчении ответственности в Казахстане.
5.2.1. Уголовная ответственность за нарушения законодательства о конкуренции
Хотя нарушения законодательства о конкуренции в Казахстане, как правило, влекут административную ответственность, законодатель относит наиболее серьёзные из них к уголовным правонарушениям. В таких случаях уголовная ответственность имеет приоритет над административной, и к субъекту рынка применяются уголовные санкции вместо административных взысканий.45
Согласно Статьи 221 Уголовного кодекса РК,46 к уголовной ответственности могут быть привлечены субъекты рынка, совершившие следующие нарушения законодательства о конкуренции:
ценовой сговор;
установление или поддержание монопольно высоких цен или монопольно низких цен;
установление субъектом рынка, занимающим доминирующее или монопольное положение, ограничений на перепродажу товаров по территориальному признаку, кругу покупателей, условиям покупки, количеству или цене;
раздел товарных рынков по территориальному признаку, ассортименту товаров, объёму их реализации или приобретения, по кругу продавцов или покупателей;
иные деяния, направленные на ограничение конкуренции, если они причинили крупный ущерб гражданину, организации или государству либо сопряжены с извлечением субъектом рынка дохода в крупном размере.
Первые четыре категории представляют собой явные формы антиконкурентного поведения, тогда как последняя носит общий характер и отражает подход Казахстана к определению «серьёзных нарушений» законодательства о конкуренции. Они определяются двумя способами. Во-первых, это нарушения, которые причинили крупный ущерб гражданину, организации или государству. Под крупным ущербом понимается сумма, превышающая 2 000 МРП — для гражданина, и 10 000 МРП — для организации или государства.47 В 2024 году это соответственно 7 394 000 тенге (≈ 15 751 долл. США) и 36 920 000 тенге (≈ 78 647 долл. США).
Во-вторых, Нарушение считается серьёзным, если субъект рынка получил доход в крупном размере — то есть сумму, превышающую 20 000 МРП (в 2024 году — 73 840 000 тенге или ≈ 157 294 долл. США).48 В 2024 году нижний порог для дохода в крупном размере составил 73 840 000 тенге (157 294 долл. США). При этом норма не уточняет, какой именно доход имеется в виду — совокупный, монопольный или иной.
Уголовный кодекс Казахстана относит данные нарушения законодательства о конкуренции к числу наиболее тяжких уголовных преступлений, и, соответственно, определяет их как «преступления»,49 что имеет значение для диапазона возможных уголовных санкций. Наиболее важно то, что лишение свободы возможно только за «преступления», но не за иные уголовные проступки. К числу уголовных санкций, применимых за нарушения законодательства о конкуренции, относятся:
штрафы — денежные взыскания, рассчитываемые как кратность годового МРП;50
исправительные работы — удержание части заработка осуждённого;51
общественные работы — общественно полезный труд, не требующий квалификации, организуемый местными исполнительными органами;
ограничение свободы — пробационный контроль по месту жительства осуждённого, часто в сочетании с обязательными работами;52
лишение свободы — изоляция в местах лишения свободы.
Уголовный кодекс Казахстана предусматривает альтернативность и диапазон наказаний (например, по сумме штрафа или сроку лишения свободы), что обеспечивает гибкость при их назначении с учётом тяжести и обстоятельств конкретного дела.
Разные отягчающие обстоятельства влекут различные санкции: (i) стандартное правонарушение; (ii) повторное правонарушение или использование служебного положения; (iii) совершение деяния в составе преступной группы либо с применением насилия, угрозой его применения или уничтожением имущества. Таблица 5.4 суммирует уголовные санкции для каждого из этих случаев.
Источник: Уголовный кодекс РК
До 2017 года освобождение от уголовной ответственности не предусматривалось. Поправки, внесённые в 2017 году,53 установили возможность освобождения лица, впервые совершившего преступление, при условии добровольного возмещения причинённого ущерба. Эта норма имеет более широкий характер, чем программа смягчения ответственности, и распространяется на все нарушения законодательства о конкуренции, а не только на антиконкурентные соглашения и согласованные действия. Более того, она не требует сотрудничества с Агентством или предоставления ему информации. В результате данная норма не создаёт стимулов для самораскрытия нарушений: субъекты рынка, впервые совершившие преступление, могут рассчитывать на освобождение при условии возмещения ущерба.
Иные основания освобождения от уголовной ответственности носят общий характер — активное раскаяние, исполнение условий процессуального соглашения, истечение срока давности и др.
5.2.2. Практика уголовного правоприменения
Агентство не обладает полномочиями в сфере уголовного преследования. Если в ходе расследования Агентство выявляет признаки возможного уголовного правонарушения, материалы дела передаются в правоохранительные органы для проведения досудебного расследования.54 Если органы находят достаточные доказательства, они продолжают уголовное преследование; при их отсутствии материалы возвращаются в Агентство для возбуждения административного производства.
Компетентным органом по расследованию дел, предусмотренных Статьёй 221 Уголовного кодекса РК, является Агентство по финансовому мониторингу РК.
По информации антимонопольного органа, имели место случаи привлечения субъектов рынка к уголовной ответственности, однако конкретные примеры Команде ОЭСР представлены не были. Ни один руководитель компании не привлекался к уголовной ответственности за нарушение законодательства о конкуренции.
Источники
[7] Agency for Protection and Development of Competition (2024), Anti-competitive agreement between KTZH-Cargo Transportation and Hill Corporation Too Ltd., https://www.gov.kz/memleket/entities/zk/press/news/details/695805?lang=ru.
[6] Gurzhiy, T. (2023), ТД «ТЭК Казахстан» обвиняют в монопольно высоких ценах на услуги, https://kz.kursiv.media/2023-02-13/ttgr-monopolist/.
[2] Kazakhstan (2024), Annual Report on Competition Policy Developments in Kazakhstan: 2023, https://one.oecd.org/document/DAF/COMP/AR(2024)47/en/pdf.
[1] Kazakhstan (2023), Annual Report on Competition Policy Developments in Kazakhstan: 2022, https://one.oecd.org/document/DAF/COMP/AR(2023)47/en/pdf.
[12] OECD (2023), “The Future of Effective Leniency Programmes: Advancing Detection and Deterrence of Cartels”, OECD Roundtables on Competition Policy Papers, No. 299, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9bc9dd57-en.
[4] OECD (2021), “Competition Enforcement and Regulatory Alternatives”, OECD Roundtables on Competition Policy Papers, No. 258, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/d9a9c703-en.
[3] OECD (2016), Competition Law and Policy in Kazakhstan: A Peer Review, Competition Law and Policy Reviews, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/08f78cd0-en.
[8] PostFactum.kz (2022), Became the property of the city, https://postfactum.kz/en/obshchestvo/219-became-the-property-of-the-city#:~:text=damage%2C%20the%20Akimat%20of%20Almaty,the%20ownership%20of%20the%20city.
[9] Shyngyssov, A. and A. Kornilova (2025), Kazakhstan intensified antimonopoly regulation efforts throughout 2024, https://www.morganlewis.com/pubs/2025/01/kazakhstan-intensified-antimonopoly-regulation-efforts-throughout-2024.
[13] Starosolsky, G. (1950), “Basic Principles of Soviet Criminal Law”, North Carolina Law Review, Vol. 28/4, pp. 359-374, https://scholarship.law.unc.edu/cgi/viewcontent.cgi?params=/context/nclr/article/1793/&path_info=27_28NCLRev359_1949_1950_.pdf.
[5] Tukiev, A. (ed.) (2020), Scientific and practical commentary on the Code of the Republic of Kazakhstan on Administrative Offenses (article-by-article), Ministry of Justice of the Republic of Kazakhstan, https://zakon.uchet.kz/rus/docs/T2000000005.
[11] U.S. Department of Justice (2023), Frequently Asked Questions About the Antitrust Division’s Leniency Program, https://www.justice.gov/atr/leniency-policy.
[10] Ysewyn, J. (2024), “Leniency”, The Competition Law Dictionary, https://www.concurrences.com/en/dictionary/Leniency-programme (accessed on 13 December 2024).
← 1. Статья 216(1) Предпринимательского кодекса РК.
← 2. См. подробнее Раздел 4.5.
← 3. Методологический совет состоит из главного экономиста, представителей Департамента расследований АЗРК и представителей Аналитического центра развития конкуренции.
← 4. Следует отметить, что в Казахстане термины «следователь» или «главный следователь» не применяются. Корректное использование — «уполномоченное должностное лицо Агентства».
← 5. Статья 216(3) Предпринимательского кодекса РК.
← 6. Статья 218(3) Предпринимательского кодекса РК.
← 7. Статья 216(4) Предпринимательского кодекса. Это исключение отсутствовало в законодательстве о конкуренции Казахстана на ранних этапах и было введено только Законом Республики Казахстан от 5 мая 2015 года № 312-V ЗРК.
← 8. Статья 216(5) Предпринимательского кодекса. Эта специальная норма имеет приоритет над общей нормой Административного процедурно-процессуального кодекса, согласно которой обжалование приостанавливает исполнение.
← 9. Закон Республики Казахстан от 6 апреля 2024 года № 71-VIII ЗРК.
← 10. Статья 220 Предпринимательского кодекса РК.
← 11. Статья 219 Предпринимательского кодекса РК.
← 12. Статьи 90-7 и 221 Предпринимательского кодекса РК.
← 13. Статья 90-8 Предпринимательского кодекса РК.
← 14. Статья 217(3) Предпринимательского кодекса РК.
← 15. Закон Республики Казахстан от 28 декабря 2016 года № 34-VІ ЗРК.
← 16. Статья 218(4) Предпринимательского кодекса РК.
← 17. Статья 222 Предпринимательского кодекса РК: основаниями являются: (i) рассмотрение другого дела Агентством, судом или органом уголовного преследования, имеющего значение для расследования, (ii) проведение Агентством другого расследования в отношении того же субъекта рынка, (iii) необходимость проведения экспертизы, или (iv) необходимость проведения анализа рынка.
← 18. При этом первые три случая были предусмотрены еще Законом о конкуренции РК 2008 года, а четвертый случай появился только со 2-м антимонопольным пакетом 2016 года.
← 19. Статья 224 Предпринимательского кодекса РК.
← 20. Статья 223 Предпринимательского кодекса РК.
← 21. Статья 226 Предпринимательского кодекса РК.
← 22. Статья 227 Предпринимательского кодекса РК.
← 23. Статья 228 Предпринимательского кодекса РК.
← 24. Закон Республики Казахстан от 28 декабря 2016 года № 34-VІ ЗРК.
← 25. Кодекс Республики Казахстан от 5 июля 2014 года № 235-V ЗРК.
← 26. Статья 62 Кодекса об административных правонарушениях РК.
← 27. Статья 682 Кодекса об административных правонарушениях РК.
← 28. Статья 684 Кодекса об административных правонарушениях РК.
← 29. Следует отметить, что суды по административным правонарушениям не совпадают с административными судами. Первые рассматривают иски государства к физическим и юридическим лицам (административные правонарушения), тогда как вторые рассматривают иски физических или юридических лиц к государству (судебный пересмотр административных решений).
← 30. Статья 713 Кодекса об административных правонарушениях РК.
← 31. Статья 806(3) Кодекса об административных правонарушениях РК.
← 32. Статья 804(1)(51) Кодекса об административных правонарушениях РК.
← 33. Закон Республики Казахстан от 5 декабря 2023 года № 43-VIII ЗРК.
← 34. Статья 55 Кодекса об административных правонарушениях РК.
← 35. Статья 57 Кодекса об административных правонарушениях РК.
← 36. Статья 42 Кодекса об административных правонарушениях РК.
← 37. Статья 159 Кодекса об административных правонарушениях РК.
← 38. Статья 45 Кодекса об административных правонарушениях РК.
← 39. Конфискация монопольного дохода направлена на то, чтобы нарушитель не получил выгоды от противоправных действий, тогда как административный штраф направлен на наказание нарушителя.
← 40. Статья 76 Закона о конкуренции (Закон Республики Казахстан от 25 декабря 2008 года № 112-IV).
← 41. Закон Республики Казахстан от 5 мая 2015 года № 312-V ЗРК.
← 42. См., например, первоначальную редакцию Кодекса об административных правонарушениях: Кодекс Республики Казахстан от 5 июля 2014 года № 235-V ЗРК.
← 43. Закон Республики Казахстан от 5 мая 2015 года № 312-V ЗРК.
← 44. Например, чрезмерная ориентация на программы смягчения ответственности при игнорировании других инструментов выявления нарушений в казахстанских условиях неэффективна. В стране отсутствуют случаи подачи заявлений о смягчении ответственности, на которые можно было бы опираться как на надёжный механизм обнаружения картелей. Кроме того, урегулирования и частное правоприменение, которые в международной практике могут влиять на стимулы предприятий обращаться за смягчением, в Казахстане отсутствуют.
← 45. Фактически, положения обо всех административных правонарушениях, связанных с монополистической деятельностью, содержат фразу «если эти действия не содержат признаков уголовного правонарушения». Следует, что уголовная ответственность имеет приоритет над административной.
← 46. Кодекс Республики Казахстан от 3 июля 2014 года № 226-V ЗРК.
← 47. Статья 3(1)(38) Уголовного кодекса РК.
← 48. Там же.
← 49. «Преступление» — это виновно общественно опасное деяние, за которое могут быть назначены наиболее строгие уголовные наказания (статья 10 Уголовного кодекса). Это определение в значительной степени основано на советском уголовном праве, где уголовная ответственность базировалась на «общественной опасности» совершенного деяния (Starosolsky, 1950[13]).
← 50. Статья 41 Уголовного кодекса РК.
← 51. Статья 42 Уголовного кодекса РК.
← 52. Статья 44 Уголовного кодекса РК.
← 53. Закон Республики Казахстан от 3 июля 2017 года № 84-VI.
← 54. Статья 224 Предпринимательского кодекса РК.