Combaterea trucării licitațiilor în achizițiile publice din Austria, Bulgaria, Croația, Cipru, Grecia și România

3. Instituționalizarea cooperării pentru combaterea trucării licitațiilor

Abstract

Acest capitol discută rolul cooperării în combaterea trucării licitațiilor. Autoritățile de concurență nu pot acționa singure: autoritățile contractante, instituțiile de audit, poliția financiară, agențiile anticorupție și parchetele pot identifica comportamente suspecte și pot sprijini aplicarea legii. Capitolul analizează beneficiile, cerințele și provocările cooperării, pe baza experienței celor șase țări. De asemenea, analizează mecanismele formale și informale de cooperare și prezintă provocări comune, precum și soluții propuse. Mai multe elemente comune au fost identificate în toate țările: importanța unor cadre juridice clare pentru schimbul de informații, valoarea acordurilor formale pentru asigurarea continuității cooperării, dependența de canalele informale și de încredere, precum și necesitatea formării pentru recunoașterea semnalelor de alarmă și raportarea acestora.

3.1. Rolul și obiectivele cooperării instituționalizate în combaterea trucării licitațiilor

Cooperarea este indispensabilă pentru detectarea și descurajarea trucării licitațiilor. Autoritățile de concurență nu pot acționa singure: autoritățile contractante, instituțiile de audit, poliția financiară, agențiile anticorupție și parchetele pot identifica comportamente suspecte și pot sprijini aplicarea legii. Instituirea unor canale formale și informale de cooperare și de schimb de informații poate contribui la raportarea în timp util a suspiciunilor și la promovarea unor reacții coordonate la riscurile de coluziune. Acest capitol analizează beneficiile, cerințele și provocările cooperării, pe baza experienței celor șase țări participante.

Capitolul 2 a evidențiat faptul că funcționarii responsabili cu achizițiile publice și autoritățile din afara sferei de aplicare a dreptului concurenței reprezintă unele dintre principalele categorii de public vizate de activitățile de promovare. Acestea sunt, totodată, principalii parteneri instituționali ai autorităților de concurență, având în vedere apropierea acestora de procedurile de achiziții publice, rolul lor de supraveghere și capacitatea de a identifica comportamente suspecte. Spre deosebire de sectorul privat, care constituie obiectul aplicării legislației, aceste autorități publice pot acționa ca parteneri ai autorităților de concurență, prin transmiterea de informații și sesizarea unor posibile încălcări. După caz, astfel de informații sau probe pot fi comunicate în paralel atât autorității naționale de concurență, cât și Comisiei Europene (DG COMP), în conformitate cu cadrul juridic aplicabil. Prin urmare, secțiunile următoare se concentrează în principal asupra cooperării cu acești actori.

Analiza se bazează pe discuțiile desfășurate pe parcursul atelierelor organizate în cadrul proiectului și al întâlnirilor de documentare cu părțile interesate naționale (menționate în tabelul A.A.2). Aceste schimburi au permis echipei OCDE să evalueze stadiul cooperării, să identifice obstacolele existente și să evidențieze bune practici, precum și posibile direcții de îmbunătățire.

3.2. Mecanisme formale și informale de cooperare

Autoritățile de concurență încheie frecvent acorduri de cooperare sau memorandumuri de înțelegere cu alte autorități publice, precum agenții de achiziții publice, instituții de audit sau organisme anticorupție. Memorandumurile de înțelegere includ, de obicei, angajamente privind schimbul de informații, consultarea în cazuri de interes reciproc, organizarea de activități de formare și participarea la inițiative comune. Întrucât informațiile vizate pot avea caracter confidențial (de exemplu, atunci când privesc investigații în curs, documentația de atribuire sau date ale companiilor), memorandumurile conțin, de regulă, clauze specifice privind protecția informațiilor sensibile din punct de vedere comercial sau a informațiilor confidențiale din dosare și, în majoritatea cazurilor, restricții privind divulgarea acestora. De obicei, memorandumurile de înțelegere nu sunt obligatorii din punct de vedere juridic. Cu toate acestea, ele oferă un cadru instituțional și semnalează intenția reciprocă de a coopera.

Majoritatea țărilor participante la proiect dispun de memorandumuri de înțelegere menite să sprijine coordonarea interinstituțională, cu grade diferite de formalizare și de punere în practică.

• În Bulgaria, Comisia pentru Protecția Concurenței (CPC) are memorandumuri de înțelegere cu Agenția de Inspecție a Finanțelor Publice, Curtea de Conturi, Agenția pentru Achiziții Publice și Parchetul General. Aceste acorduri includ dispoziții privind activități de formare reciprocă, însă punerea acestora în aplicare a fost limitată.

• ‑În Croația, Agenția Croată pentru Concurență (CCA) are un acord de cooperare cu Ministerul Economiei, care îi oferă acces la Registrul Electronic al Achizițiilor Publice. De asemenea, CCA are un acord cu Parchetul General1, destinat consolidării cooperării în detectarea și urmărirea cazurilor de trucare a licitațiilor. Acesta prevede asistență tehnică reciprocă, programe comune de formare și coordonare în cazurile privind achizițiile publice.

• În Cipru, Comisia pentru Protecția Concurenței (CPC) are un acord de cooperare cu Trezoreria Republicii, care prevede sprijin consultativ reciproc, schimbul prompt de informații în domeniile de competență comună, notificarea deciziilor și a jurisprudenței relevante privind denaturarea concurenței în achizițiile publice, precum și elaborarea în comun a unor inițiative educaționale și de informare destinate prevenirii practicilor anticoncurențiale în cadrul licitațiilor publice2.

• În Grecia, Comisia Elenă pentru Concurență (HCC) a semnat în 2019 un protocol de cooperare cu Autoritatea Unică pentru Achiziții Publice din Grecia3.

• În România, în anul 2010 a fost creat un modul privind trucarea licitațiilor, sub forma unei platforme interinstituționale4, pentru sprijinirea cooperării. Acesta organizează reuniuni periodice (inclusiv patru reuniuni în anul 2023), cu scopul de a facilita schimbul de experiență și coordonarea eforturilor de detectare între instituțiile participante.

Existența unui acord nu garantează întotdeauna cooperarea. Unele memorandumuri de înțelegere sunt insuficient utilizate din cauza unor dispoziții rigide, a unui nivel insuficient de asumare instituțională sau a lipsei unor măsuri de punere în aplicare. Cooperarea formală trebuie completată prin mecanisme operaționale concrete (cum ar fi desemnarea unor puncte de contact sau elaborarea unor modele pentru schimbul de informații), care să transforme angajamentele asumate în interacțiuni.

Prin urmare, pe lângă instrumentele formale, cooperarea informală poate reprezenta o cale importantă de colaborare. Unele autorități de concurență dispun de canale informale de cooperare cu achizitorii și cu alte instituții. Cooperarea informală poate fi mai flexibilă și mai promptă, întrucât se bazează pe relațiile de lucru dintre funcționari și tinde să se dezvolte în mod organic prin colaborări anterioare, contacte personale sau participarea la grupuri de lucru și grupuri operative. Mecanismele informale pot include schimburi ad-hoc de informații, sesizarea unor cazuri sau consultări de specialitate. Deși o astfel de cooperare poate să nu beneficieze de structura și vizibilitatea memorandumurilor de înțelegere, ea poate fi eficientă în contexte în care există un nivel ridicat de încredere instituțională și sunt respectate cerințele de confidențialitate. Părțile interesate consultate în cadrul întâlnirilor de documentare desfășurate pentru acest proiect au subliniat că încrederea interpersonală și canalele informale au fost deosebit de valoroase.

Ambele forme de cooperare (formală și informală) prezintă avantaje și limitări. Acordurile formale oferă predictibilitate și responsabilitate instituțională, în timp ce schimburile informale permit flexibilitate și capacitate de reacție. În mod ideal, autoritățile de concurență ar trebui să promoveze o abordare duală: încheierea unor acorduri formale care să stabilească baza cooperării, concomitent cu încurajarea unei culturi a interacțiunii curente și informale la nivel operațional. Această combinație poate contribui la asigurarea faptului că mecanismele de cooperare nu sunt doar instituite, ci și utilizate în mod efectiv.

3.3.  Lecții desprinse din întâlnirile de documentare privind cooperarea

Echipa OCDE a organizat întâlniri de documentare cu autorități de concurență și de achiziții publice, organisme de supraveghere și parchete din cele șase țări. Aceste schimburi au oferit informații valoroase cu privire la modul în care funcționează cooperarea în practică. Discuțiile au contribuit la identificarea punctelor forte și a realizărilor instituționale, a obstacolelor în calea schimbului de informații, precum și a oportunităților de a face cooperarea mai sistematică și mai durabilă.

Analiza de mai jos, structurată pe fiecare țară în parte, sintetizează principalele concluzii desprinse din aceste interviuri de documentare. Fiecare subsecțiune evidențiază mecanismele existente, provocările semnalate și posibilele direcții de consolidare a cooperării.

3.3.1. Austria

Interviurile de documentare cu Agenția Federală pentru Achiziții Publice (BBG) au evidențiat posibile direcții de cooperare. Reprezentanții BBG au explicat că suspiciunile de coluziune sunt raportate mai întâi responsabilului-șef cu conformitatea, iar ulterior departamentului juridic al instituției, care evaluează dacă situația trebuie notificată Autorității Federale pentru Concurență din Austria (AFCA). În practică, o mare parte a activității de detectare se bazează pe analiza ofertelor din piețe sensibile, caracterizate prin prezența unui număr redus de operatori economici de mari dimensiuni.

BBG dispune de canale interne pentru escaladarea suspiciunilor și utilizează propriul sistem de avertizare în interes public. Cu toate acestea, numai departamentul juridic este autorizat să transmită informații către exterior; departamentele operaționale nu au această competență. BBG a subliniat că, în conformitate cu legislația în vigoare, o procedură de atribuire poate fi suspendată sau un ofertant poate fi exclus numai în temeiul unei condamnări definitive, și nu pe baza unor simple suspiciuni.

BBG și-a exprimat interesul pentru activități suplimentare de formare organizate de AFCA privind identificarea tiparelor de trucare a licitațiilor în cadrul diferitelor proceduri de achiziție și clarificarea condițiilor în care pot fi aplicate excluderea sau măsurile de autocorectare. Instituția a evidențiat, de asemenea, potențialul utilizării instrumentelor digitale și al bazelor de date pentru consolidarea capacității de detectare și a semnalat lipsa unei baze de date centralizate privind achizițiile publice ca fiind un obstacol major.

Discuțiile cu Parchetul pentru Infracțiuni Economice și Corupție din Austria (WKStA) au confirmat că, în practică, cooperarea cu AFCA funcționează bine. Acest lucru este valabil în special în cazul investigațiilor comune, precum cea referitoare la cartelul din sectorul construcțiilor de drumuri, menționată în secțiunea 1.4. Cele două instituții au efectuat inspecții comune, și-au repartizat sarcinile de investigare și au făcut schimb de probe. Cu toate acestea, persistă dificultăți legate de tratamentul solicitanților de clemență și al martorilor-cheie. Potrivit dreptului penal austriac, WKStA nu poate avea acces la identitatea sau declarațiile solicitanților de clemență care cooperează cu AFCA, deși aceste informații ar putea fi necesare pentru instrumentarea propriilor cauze. WKStA a menționat că hotărârea Curții de Justiție a Uniunii Europene în cauza C-2/235 poate clarifica echilibrul dintre normele UE privind confidențialitatea și urmărirea penală la nivel național.

WKStA a subliniat, de asemenea, lipsa unui temei juridic clar pentru cooperare. Deși există canale informale de colaborare, nu există nicio reglementare care să impună WKStA și AFCA obligația de a se informa reciproc cu privire la cazurile de cartel. Reprezentanții instituției au subliniat necesitatea unor acorduri formale sau memorandumuri de înțelegere care să asigure continuitatea cooperării. Aceștia au sugerat instituirea unor cadre simple care să reglementeze schimbul de informații, formarea reciprocă și desemnarea unor puncte de contact.

În pofida acestor provocări specifice, relația dintre cele două instituții este, în ansamblu, una constructivă. Activități comune de formare sunt deja planificate, iar ambele părți și-au exprimat disponibilitatea de a formaliza cooperarea.

3.3.2. Bulgaria

Întâlnirile de documentare desfășurate în Bulgaria au implicat Agenția de Inspecție a Finanțelor Publice (PFIA), Agenția pentru Achiziții Publice (PPA) și Curtea de Conturi (NAO). Fiecare dintre aceste instituții îndeplinește un rol distinct în cadrul ciclului achizițiilor publice.

În Bulgaria, Comisia pentru Protecția Concurenței (CPC) are un dublu mandat: aceasta aplică atât legislația în domeniul concurenței, cât și legislația privind achizițiile publice și concesiunile. CPC este organismul competent pentru soluționarea contestațiilor privind legalitatea deciziilor adoptate în materia achizițiilor publice și a concesiunilor, în temeiul Legii privind achizițiile publice și al Legii concesiunilor.

Discuțiile din cadrul întâlnirilor de documentare au evidențiat faptul că mecanismele formale de cooperare sunt insuficient utilizate. Detectarea trucării licitațiilor nu este încă integrată în activitățile curente de control, iar o cooperare mai eficientă cu CPC ar necesita activități suplimentare de formare, contacte mai frecvente și protocoale de cooperare mai clare pentru utilizarea lor în practică.

PFIA efectuează inspecții financiare ex post ale procedurilor de achiziții publice, de regulă la unu până la doi ani după atribuirea contractului. Inspectorii se concentrează asupra verificării conformității administrative a autorităților contractante. Atunci când constată încălcări care intră în sfera sa de competență, PFIA poate aplica sancțiuni; în caz contrar, sesizează instituția competentă, inclusiv CPC sau parchetul. În practică, sesizările adresate CPC sunt transmise numai după finalizarea propriului proces de inspecție al PFIA (raport preliminar, perioada pentru formularea obiecțiilor și raport final). PFIA nu informează CPC în etapele anterioare. În ultimii ani nu au existat sesizări referitoare în mod specific la trucarea licitațiilor, iar documentele analizate ex post oferă rareori indicii privind existența unor înțelegeri de tip cartel.

Există un memorandum multilateral de înțelegere privind schimbul de informații, încheiat în 2017, precum și un acord tripartit din 2011 (PFIA–NAO–CPC), care viza în mod mai direct cooperarea în combaterea trucării licitațiilor. Cu toate acestea, ambele instrumente au fost utilizate într-o măsură limitată la nivel operațional. PFIA a invocat natura ex post a activității sale, standardul probator aplicat înainte de sesizarea unor cazuri și relațiile de lucru mai strânse pe care le are, în practică, cu parchetul. Totodată, instituția a evidențiat două necesități practice: (1) mai multe activități de formare organizate de CPC privind semnalele de alarmă asociate trucării licitațiilor și cerințele probatorii relevante; și (2) modele simple de sesizare și desemnarea unor puncte de contact.

PPA este poziționat în amonte în ciclul de achiziții. Cooperarea cu CPC se întemeiază pe Legea privind achizițiile publice și este completată de un memorandum de înțelegere aflat în curs de revizuire. PPA furnizează CPC informații rezultate din monitorizarea pieței (de exemplu, statistici privind contestațiile formulate în procedurile de control al achizițiilor publice). De asemenea, instituția lucrează la asigurarea unui acces adaptat nevoilor CPC la platforma națională electronică de achiziții, inclusiv la câmpurile de date solicitate de aceasta. Platforma electronică de achiziții publice centralizează informațiile privind procedurile de atribuire și este accesibilă publicului, cel puțin în ceea ce privește informațiile de bază. În timp ce publicul are acces doar la un set limitat de date (de exemplu, numărul ofertanților și prețul de atribuire), CPC poate obține, la cerere, seturi complete de date aferente procedurilor de achiziție, inclusiv identitatea ofertanților, prețurile ofertelor și metadatele asociate. În prezent, sunt finalizate soluții tehnice menite să eficientizeze acest acces.

De la jumătatea anului 2024, toate procedurile cu o valoare de peste 5 milioane BGN sunt supuse unui control ex ante efectuat de PPA, axat pe conceperea procedurii, documentația de atribuire și metodologia de evaluare, cu scopul eliminării barierelor din calea participării. PPA efectuează, de asemenea, controale ex post prin sondaj și verificări obligatorii (de exemplu, procedurile în care a fost depusă o singură ofertă sunt semnalate în mod sistematic). În cadrul Planului național de redresare și reziliență, PPA abordează problema depunerii unei singure oferte, inclusiv prin dialog cu firmele pentru a înțelege motivele neparticipării. Printre motivele invocate se numără instabilitatea cadrului legislativ, documentația complexă, valorile estimate reduse și o insuficientă cercetare a pieței.

PPA consideră că există posibilități de aprofundare a cooperării practice cu CPC prin: (1) discuții periodice asupra cazurilor; (2) activități de formare destinate autorităților contractante și întreprinderilor cu privire la riscurile anticoncurențiale, tiparele de trucare a licitațiilor și semnalele de alarmă asociate acestora; și (3) instituirea unor puncte de contact permanente. Schimburile de personal nu sunt fezabile în prezent din cauza constrângerilor de capacitate și a posturilor vacante. PPA susține organizarea unor întâlniri mai frecvente între toate instituțiile cu atribuții de supraveghere în domeniul achizițiilor publice, pentru armonizarea terminologiei, a abordărilor și a așteptărilor.

Curtea de Conturi a Bulgariei (BNAO) participă la două cadre de cooperare cu CPC: memorandumul multilateral de înțelegere din 2017 (care acoperă teme mai largi) și acordul tripartit din 2011 (CPC–BNAO–PFIA), axat pe combaterea trucării licitațiilor. Acesta din urmă este considerat în continuare adecvat din punct de vedere al conținutului, însă este în mare măsură „inactiv” în practică, din cauza volumului de muncă și a lipsei unor mecanisme regulate care să declanșeze cooperarea. Auditurile efectuate de BNAO se concentrează asupra acțiunilor autorităților contractante, nu asupra comportamentului ofertanților. Prin urmare, indicii de trucare a licitațiilor sunt rar identificate în cadrul auditurilor, deși auditorii au acces deplin la documentația de atribuire atunci când este necesar. Un caz a implicat existența unui format identic și a acelorași erori în două oferte, aspect care a ridicat suspiciuni.

BNAO a propus revitalizarea cooperării prin: (1) prezentări susținute de CPC privind cazurile finalizate de trucare a licitațiilor, destinate auditorilor și experților PFIA; (2) ateliere de lucru restrânse, la nivel de experți (dincolo de formarea clasică în sală), pentru discutarea unor cazuri reale; (3) desemnarea unor ofițeri de legătură în fiecare instituție, pentru asigurarea continuității cooperării; și (4) explorarea posibilității de utilizare a unor instrumente digitale de screening, pe măsură ce sistemul de achiziții electronice se dezvoltă. Reprezentanții BNAO au observat, de asemenea, că autoritățile contractante evită uneori să sesizeze CPC pentru a nu crea impresia că executarea contractului ar putea fi perturbată și că nu există niciun termen legal pentru raportarea suspiciunilor.

În cadrul discuțiilor cu PFIA, PPA și BNAO, participanții au convergent asupra a trei priorități: (1) operaționalizarea memorandumurilor de înțelegere existente prin proceduri simple și ușor de utilizat (modele de sesizare și puncte de contact); (2) activități periodice de consolidare a capacităților, coordonate de CPC și adaptate rolului fiecărei instituții (verificări ex ante privind conceperea procedurilor, audituri ex post și inspecții financiare); și (3) facilitarea accesului CPC la datele din platforma electronică de achiziții publice, în baza unor protocoale clare privind confidențialitatea și utilizarea informațiilor.

3.3.3. Croația

Activitățile de documentare au inclus discuții cu Comisia de Stat pentru Controlul Procedurilor de Achiziții Publice (DKOM) și cu Direcția pentru Sistemul Achizițiilor Publice (DPPS) din cadrul Ministerului Economiei. În ansamblu, cooperarea este descrisă ca fiind bună, fiind formalizată printr-un acord de cooperare și completată de contacte informale regulate. În același timp, există interes pentru îmbunătățiri la nivel operațional, în ceea ce privește accesul la date, organizarea de activități comune de formare și integrarea conținutului referitor la coluziune în programele de certificare a achizitorilor.

DKOM este organismul de primă instanță competent pentru soluționarea căilor de atac în materia achizițiilor publice, iar deciziile sale sunt în întregime publice. Cooperarea cu CCA s-a consolidat în ultimii patru-cinci ani și se desfășoară atât prin mecanisme formale, cât și informale (schimburi de informații, solicitări de opinii și ateliere comune). În temeiul legislației naționale privind achizițiile publice, DKOM are acces deplin la platforma electronică de achiziții publice, ceea ce îi permite să descarce documentația completă de atribuire. Deși procedurile desfășurate de DKOM se bazează pe probe scrise și sunt axate pe controlul legalității actelor din domeniul achizițiilor publice, membrii comisiei identifică ocazional semnale de alarmă (de exemplu, utilizarea repetată a acelorași subcontractanți, omisiuni nejustificate în documentație sau erori de calcul). În astfel de situații, DKOM informează CCA și transmite documentația relevantă.

DKOM a evidențiat trei priorități: (1) organizarea unor activități comune de formare privind schemele frecvente de trucare a licitațiilor care pot fi identificate în etapa de evaluare a ofertelor; (2) implicarea parchetului și a auditorilor în evenimente comune; și (3) menținerea unor contacte informale strânse cu CCA, în paralel cu acordul formal de cooperare. Schimburile de personal nu sunt avute în vedere pe termen scurt din cauza constrângerilor de capacitate, fiind preferate activitățile de schimb de cunoștințe.

DPPS este responsabilă de elaborarea politicilor, legislației și strategiei în domeniul achizițiilor publice, precum și de activitățile de supraveghere și de administrarea platformei electronice de achiziții publice. Cooperarea cu CCA se bazează pe un acord care asigură accesul acesteia la datele din procedurile de achiziție și prevede obligația legală a părților de a se reuni cel puțin o dată pe an. În practică, contactele au loc atât în cadrul formal stabilit, cât și la cerere, inclusiv prin răspunsuri la solicitările de date formulate de CCA.

DPPS administrează sistemul de certificare a funcționarilor responsabili cu achizițiile publice (50 de ore de formare inițială, urmate de reînnoirea certificării la fiecare trei ani și de formare suplimentară). Deși concurența este consacrată ca principiu în legislația privind achizițiile publice, coluziunea nu constituie încă un modul obligatoriu de formare. Reprezentanții instituției au apreciat că includerea unor elemente privind coluziunea în programele de formare inițială sau de reînnoire a certificării ar fi fezabilă prin modificarea legislației secundare, după consultarea publică, subliniind totodată că succesul unei astfel de măsuri depinde de cât de relevantă este percepută de persoanele certificate.

DPPS susține o abordare pragmatică a cooperării, bazată pe: (1) menținerea unor acorduri simple și flexibile, care să asigure totodată accesul CCA la date; (2) organizarea în comun a unor evenimente, cum ar fi cele dedicate noii platforme electronice de achiziții publice, cu participarea CCA; și (3) elaborarea unor activități de formare bazate pe studii de caz din Croația, considerate de părțile interesate deosebit de utile și convingătoare. Ca și în cazul altor instituții, constrângerile legate de resursele umane (pensionări și posturi vacante) limitează posibilitatea detașării personalului.

Principalele concluzii privind consolidarea cooperării sunt: (1) organizarea unor discuții periodice asupra cazurilor între DPPS, CCA și DKOM (și, după caz, cu participarea parchetului și a auditorilor); (2) integrarea unor module privind coluziunea în programele de certificare sau recertificare a achizitorilor; și (3) asigurarea accesului CCA la baza de date a platformei electronice de achiziții publice în scopuri analitice, inclusiv prin extrase standardizate de date care să faciliteze activitățile de screening.

3.3.4. Cipru

Întâlnirile de documentare din Cipru au inclus Direcția Achiziții Publice din cadrul Trezoreriei Republicii, Curtea de Conturi a Republicii și Autoritatea de Evaluare a Ofertelor (TRA). Cooperarea cu CPC se bazează pe un memorandum de înțelegere recent și pe contacte operaționale ad-hoc. În ansamblu, părțile interesate au raportat o colaborare constructivă și un interes comun pentru consolidarea accesului la date și a activităților de formare, semnalând totodată constrângeri de capacitate și o serie de provocări.

Direcția Achiziții Publice este responsabilă pentru elaborarea politicilor în domeniul achizițiilor, transpunerea legislației UE, emiterea de ghiduri și documente standard de atribuire, profesionalizarea personalului din domeniul achizițiilor și administrarea sistemului electronic de achiziții. Un memorandum de înțelegere cu CPC (din 2022) stabilește intenția de cooperare. Acesta a fost descris ca util pentru exprimarea angajamentului față de inițiative comune, dar insuficient de concret. Direcția nu urmărește instituirea unor cadre formale sau standardizate de cooperare, ci mai degrabă mecanisme pragmatice care să includă formare și schimb de date. În 2024, au avut loc mai multe reuniuni tehnice cu CPC pentru a discuta, printre altele, despre noul sistem electronic de achiziții publice. Deși CPC a solicitat includerea unor variabile relevante pentru detectarea coluziunii, doar o parte dintre acestea au putut fi integrate, din cauza obiectivelor inițiale de proiectare ale sistemului și a constrângerilor de cost. CPC a solicitat, de asemenea, acces direct la sistem, solicitare asupra căreia Direcția nu a emis încă un răspuns. În consecință, persistă incertitudini cu privire la capacitatea sistemului de a sprijini în mod eficient detectarea trucării licitațiilor în cadrul procedurilor de achiziții publice.

Direcția poate invita CPC să participe la programele sale de formare pentru a prezenta semnale de alarmă. Este important să se clarifice pentru autoritățile contractante că raportarea suspiciunilor către CPC nu conduce automat la suspendarea procedurilor de achiziție. O prioritate majoră de politică publică o reprezintă transparența (de exemplu, publicarea prețurilor ofertelor), în vederea consolidării încrederii publice, ceea ce necesită însă un echilibru cu riscurile de coluziune. În perspectivă, Direcția consideră valoroase fluxurile bidirecționale de informații: accesul CPC la date brute din achiziții și feedbackul CPC privind riscurile de piață, pentru a sprijini conceperea procedurilor de achiziție.

Curtea de Conturi este un organism independent care efectuează audituri în timp real și ex post ale procedurilor de achiziții publice. Aceasta poate verifica legalitatea documentației de atribuire și raportul calitate-preț și poate formula recomandări neobligatorii către autoritățile contractante. Reclamanții se adresează uneori Curții de Conturi deoarece procedurile acesteia sunt gratuite, spre deosebire de cele ale TRA. Cooperarea cu CPC are un caracter punctual, variind de la caz la caz. Curtea a transmis CPC concluzii în anumite situații (de exemplu, cazuri în care o firmă a câștigat în mod repetat) și a participat la inspecții inopinate efectuate de CPC. Reprezentanții instituției au menționat că, atunci când au nevoie de sprijin, contactează direct CPC. Prin urmare, nu au considerat necesară, în acest moment, încheierea unui memorandum formal de înțelegere. Totodată, și-au exprimat deschiderea pentru aprofundarea cooperării prin activități de formare și conștientizare (de exemplu, privind excluderea ofertanților și indiciile de trucare a licitațiilor).

TRA este un organism cvasi-judiciar de control, format din cinci membri, care analizează legalitatea deciziilor din domeniul achizițiilor publice. Acesta primește aproximativ 47‑50 de contestații pe an. Totuși, întrucât contestațiile vizează legalitatea procedurală, trucarea licitațiilor nu este un aspect pe care TRA îl întâlnește în mod obișnuit. TRA și-a exprimat interesul pentru organizarea unor reuniuni informale cu CPC pentru a discuta aspecte generale privind riscurile de piață.

3.3.5. Grecia

Activitatea de documentare din Grecia a inclus Curtea de Conturi a Greciei (HCA) și Autoritatea Unică pentru Achiziții Publice din Grecia (HSPPA). Părțile interesate au subliniat importanța unei cooperări structurate și confidențiale. Totodată, au evidențiat faptul că sistemul de achiziții publice din Grecia dispune de controale puternice de legalitate ex ante și de o infrastructură matură de achiziții electronice și de transparență.

Curtea de Conturi a Greciei (HCA)6 are competențe constituționale și legale în domeniul contractelor publice. Deși activitatea sa principală vizează conformitatea cu legislația privind achizițiile publice, în anumite situații pot apărea indicii de trucare a licitațiilor (de exemplu, câștigători recurenți în anumite sectoare sau regiuni). Cu toate acestea, fereastra de control ex ante de o lună și constrângerile de confidențialitate fac dificilă detectarea și raportarea acestor cazuri către HCC.

HCA a subliniat că orice instrument de cooperare trebuie să respecte natura sa jurisdicțională și regulile stricte de confidențialitate. În acest sens, un memorandum de înțelegere general și flexibil (sau un protocol echivalent) între HCA și HCC ar fi adecvat pentru: (1) stabilirea unor principii generale privind comunicarea confidențială; (2) organizarea de seminare și grupuri de lucru comune; și (3) desemnarea unor puncte de contact. Schimburile de personal sau grupurile tehnice comune ar putea fi, de asemenea, fezabile.

HSPPA emite avize și ghiduri, monitorizează conformitatea, sprijină autoritățile contractante și examinează contestațiile preliminare. A fost semnat un memorandum de înțelegere privind trucarea licitațiilor cu HCC, însă părțile interesate au subliniat că, până în prezent, cooperarea are în principal un caracter informal, variind de la caz la caz. În cadrul atribuțiilor lor de verificare și audit, funcționarii HSPPA identifică situații potențial relevante din perspectiva concurenței. În astfel de cazuri, aceștia recomandă autorităților contractante să contacteze direct HCC și, după caz, le oferă îndrumări privind pașii de urmat. În 2024 au fost efectuate cel puțin zece astfel de sesizări.

Cooperarea este considerată esențială, întrucât multe indicii de posibile cazuri de trucare a licitațiilor provin de la autoritățile contractante sau din activitatea de supraveghere a HSPPA. De asemenea, HSPPA evaluează și oferă consiliere autorităților contractante în materie de măsuri de autocorectare.

Priorități identificate în comun de HSPPA și HCC includ:

• Accesul la date și capacitatea de utilizare a acestora: organizarea de reuniuni comune cu Ministerul Guvernării Digitale și Ministerul Infrastructurii pentru a asigura accesul HCC și HSPPA la platformele naționale de achiziții publice ESIDIS și KIMDIS. În prezent, accesul are caracter ad-hoc. Asigurarea unui acces permanent la date ar necesita probabil modificări legislative, însă ar permite HCC și HSPPA să obțină date istorice și statistice necesare pentru analiza riscurilor de coluziune (de exemplu, identitatea ofertanților, legături între aceștia, marcaje temporale, metadate privind prețurile), fără a fi necesară solicitarea de aprobare de la autoritățile contractante. HSPPA este interesată de monitorizare statistică, iar HCC de date detaliate relevante despre concurență. Procesul de actualizare a platformelor oferă o oportunitate pentru integrarea acestui acces.

• Consolidarea capacităților: organizarea de activități comune de formare pentru autoritățile contractante privind aspecte ale procedurilor de achiziții (de exemplu, modul de acțiune în cazul apariției suspiciunilor, păstrarea probelor, excluderea ofertanților sau măsurile de autocorectare).

• Infrastructura pentru schimbul de informații: sprijin pentru crearea unor baze de date privind încălcările anterioare și asigurarea accesului autorităților contractante la deciziile autorităților de concurență privind trucarea licitațiilor. Acest lucru ar permite achizitorilor publici să verifice informații dincolo de simplele declarații pe proprie răspundere și să identifice operatorii sancționați anterior. Măsurile concrete ar putea include un punct de contact pentru transmiterea deciziilor sau a informațiilor sectoriale privind investigațiile în curs. Deși deciziile sunt publice, acestea sunt dificil de urmărit în mod sistematic de către autoritățile contractante.

• Revizuirea memorandumului de înțelegere: analizarea posibilității de negociere a unui nou protocol între HCC și HSPPA, păstrând clauzele utile și introducând prevederi noi. Printre posibilele elemente se numără: (1) posibilitatea ca HSPPA să transmită, la latitudinea sa, semnalele primite de la autoritățile contractante către HCC, echilibrând necesitatea protejării relației cu acestea și valoarea alertelor timpurii; (2) clarificarea faptului că transmiterea informațiilor depinde de caz și de calitatea acestora, pentru a evita supraîncărcarea HCC cu semnale nefundamentate; și (3) includerea unor elemente de cooperare, precum activități comune de promovare a accesului la date din achiziții și organizarea mai frecventă de seminare comune pentru autoritățile contractante.

3.3.6. România

Activitatea de documentare din România a implicat Curtea de Conturi (Direcția de Control al Achizițiilor Publice) și Agenția Națională pentru Achiziții Publice (ANAP). Părțile interesate au raportat existența unor cadre funcționale de cooperare și a unor mecanisme de sesizare, precum și un accent puternic pe îmbunătățirea accesului la date pentru o cooperare mai sistematică.

Curtea de Conturi este instituția supremă de audit din România, realizând audituri ex post ale autorităților contractante (inclusiv în domeniul achizițiilor publice) la nivel central și județean. Direcția de Control al Achizițiilor Publice utilizează două metodologii complementare pentru selectarea procedurilor care urmează a fi analizate, pe baza datelor financiare și din achiziții, a informațiilor din mass-media și a rezultatelor auditurilor anterioare: o abordare de audit financiar bazată pe risc și un audit de conformitate. Echipele analizează modul în care procedurile de achiziții au fost concepute și derulate, identificând nereguli și riscuri de fraudă.

Cooperarea cu Consiliul Concurenței din România (CCR) se bazează pe un protocol încheiat inițial în 2021 și actualizat în 2023. Atunci când auditurile evidențiază suspiciuni de fraudă sau coluziune, Curtea notifică autoritatea competentă. O astfel de sesizare a contribuit în trecut la declanșarea unei investigații a CCR care s-a finalizat cu o decizie de constatare a unei încălcări. Reprezentanții instituției au subliniat că această cooperare funcționează eficient, dar poate fi îmbunătățită, în special în ceea ce privește schimbul digital de date și promptitudinea acestuia.

Accesul la datele din achiziții publice se realizează prin intermediul platformei electronice de achiziții publice, pe baza unor solicitări punctuale de date adresate agenției digitale responsabile de aceasta. Relațiile sunt bune, iar timpii de răspuns sunt rapizi, însă părțile interesate au semnalat probleme privind calitatea datelor. Curtea investește în auditul bazat pe date și intenționează dezvoltarea unei platforme de analiză a riscurilor care să integreze date din achiziții cu seturi de date sectoriale (de exemplu, date din anumite domenii economice). Reprezentanții instituției au subliniat că, în lipsa unor instrumente digitale robuste și interoperabile, beneficiile cooperării vor rămâne limitate.

Printre acțiunile prioritare identificate de Curte se numără: (1) formarea reciprocă (în limita bugetului disponibil), inclusiv prezentări de cazuri închise și sesiuni dedicate semnalelor de alarmă, și (2) explorarea simplificării cadrului juridic al achizițiilor publice pentru reducerea ambiguităților.

ANAP este responsabilă de politica în domeniul achizițiilor publice, de supraveghere și de controlul ex ante. Controalele selective ex ante sunt realizate în două etape: (1) înainte de publicarea anunțului de participare, prin analiza documentației (împărțirea pe loturi, valoarea estimată, barierele de intrare pe piață) și (2) pe parcursul evaluării ofertelor, prin verificarea criteriilor de selecție și atribuire și a modului de aplicare a acestora. În cazul identificării unor semnale de trucare a licitațiilor, ANAP recomandă autorităților contractante să sesizeze CCR.

Cooperarea cu CCR este de lungă durată, incluzând o opinie comună privind modul de aplicare a excluderii și a măsurilor de autocorectare în cazul ofertanților sancționați pentru coluziune (menționată în secțiunea 2.4.5). În sens mai larg, cooperarea se bazează pe un protocol formal reînnoit în septembrie 2025. Discuțiile privind reînnoirea s-au concentrat pe consolidarea schimbului de date și informații și pe standardizarea mecanismelor de sesizare. ANAP a manifestat, de asemenea, interes pentru tiparele de coluziune și tendințele de aplicare a legii ale CCR, în vederea sprijinirii îndrumărilor și activităților de formare pentru autoritățile contractante.

3.4.  Concluzii privind combaterea trucării licitațiilor prin cooperare instituțională

Cooperarea eficientă poate deveni puntea de legătură între conștientizare, prevenție și aplicarea legii. Activitățile de promovare prezentate în capitolul 2 oferă funcționarilor publici competențele necesare pentru a preveni, a identifica și a raporta riscurile de trucare a licitațiilor, iar cooperarea poate transforma aceste cunoștințe în măsuri concrete. La nivelul celor șase țări, capitolul 3 a evidențiat că mai multe investigații privind trucarea licitațiilor au fost inițiate pe baza alertelor sau a semnalelor informale provenite de la autoritățile contractante, instituțiile de audit și agențiile anticorupție.

În ansamblu, activitățile de documentare au confirmat că mecanismele formale de cooperare, precum memorandumurile de înțelegere, pot facilita colaborarea interinstituțională. Totuși, părțile interesate intervievate au evidențiat în mod constant că simpla existență a cadrului juridic nu este suficientă pentru a garanta cooperarea. Chiar și în situațiile în care există canale de raportare, pot persista neclarități privind schimbul de informații. Mai multe părți interesate au menționat că nu se simt întotdeauna confortabil să transmită „simple suspiciuni de coluziune”. În acest context, relațiile informale și încrederea joacă un rol esențial.

Interviurile au evidențiat că nivelul cooperării crește atunci când funcționari responsabili cu achizițiile publice sunt instruiți să recunoască semnalele de alarmă și să înțeleagă ce și cum trebuie raportat. Funcționarii responsabili cu achizițiile publice au subliniat necesitatea formării continue și a unor ghiduri clare, ușor de utilizat, privind cerințele dreptului concurenței. Participanții la proiect au reiterat constant faptul că și funcționarii din domeniul concurenței trebuie să înțeleagă dreptul și practicile în materie de achiziții publice.

Proiectul a confirmat că o cooperare eficientă necesită angajament instituțional la nivel înalt, interacțiune constantă și o înțelegere a constrângerilor și stimulentelor specifice fiecărei instituții.

La nivelul celor șase țări, se desprind câteva lecții practice recurente:

• Echilibrarea canalelor formale și informale: memorandumurile de înțelegere (sau protocoalele) simple și flexibile, care stabilesc principii, garanții de confidențialitate și roluri, funcționează cel mai bine atunci când sunt completate de schimburi periodice la nivel operațional.

• Reducerea barierelor în cooperare: desemnarea unor puncte unice de contact în fiecare instituție și utilizarea unor modele simple de sesizare pot facilita cooperarea.

• Asigurarea accesului legal la date: accesul complet la sistemele electronice de achiziții publice (inclusiv date istorice în formate prelucrabile automat) este esențial pentru screening și detectare. Atunci când este necesar, instituțiile publice ar trebui să beneficieze de acces în scopuri legale, cu aplicarea unor garanții adecvate de confidențialitate a informațiilor, inclusiv prin reforme legislative, dacă este cazul.

• Investiții în formare comună și consolidarea capacităților.

Note

← 1.  Pentru mai multe detalii, consultați: https://www.aztn.hr/en/potpisan-sporazum-o-suradnji-agencije-za-zastitu-trzisnog-natjecanja-i-drzavnog-odvjetnistva-republike-hrvatske/.

← 2.  Pentru mai multe detalii, consultați: http://www.competition.gov.cy/competition/competition.nsf/All/C46E21F798A7804EC2258A460024DAD6?OpenDocument&highlight=%CE%BD%CF%8C%CE%B8%CE%B5%CF%85%CF%83%CE%B7.

← 3.  Pentru mai multe detalii, consultați: https://www.epant.gr/enimerosi/deltia-typou/item/10-deltio-typou-mnimonio-synergasias-epitropis-antagonismoy-eaadisy.html.

← 4.  Printre agențiile participante se numără Consiliul Concurenței, Autoritatea Națională pentru Achiziții Publice, Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor, Corpul de Control al Prim-Ministrului, Curtea de Conturi a României, Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, Departamentul de Luptă Antifraudă, Agenția pentru Agenda Digitală a României și Direcția Națională Anticorupție.

← 5.  Hotărârea a fost pronunțată la 30 octombrie 2025. Pentru mai multe detalii, consultați: https://eur-lex.europa.eu/eli/C/2025/6587/oj/eng

← 6.  Curtea de Conturi a Greciei este o instituție supremă de natură jurisdicțională și de audit, consacrată prin Constituție, care asigură transparența și legalitatea în gestionarea finanțelor publice. Printre atribuțiile sale jurisdicționale se numără supravegherea și verificarea conturilor statului, precum și efectuarea de controale ex ante și de verificări ale legalității în cazul contractelor publice de valoare mare.