Suzbijanje namještanja ponuda u javnoj nabavi u Austriji, Bugarskoj, Hrvatskoj, Cipru, Grčkoj i Rumunjskoj

3. Institucionalizacija suradnje s ciljem borbe protiv namještanja ponuda

Sažetak

Ovo poglavlje raspravlja o ulozi suradnje u borbi protiv namještanja ponuda sklapanjem zabranjenih sporazuma. Tijela za zaštitu tržišnog natjecanja ne mogu djelovati sama: tijela za nabavu, revizorske institucije, financijska policija, agencije za borbu protiv korupcije i tužitelji mogu uočiti sumnjivo ponašanje i podržati provedbu. Poglavlje istražuje koristi, zahtjeve i izazove suradnje, oslanjajući se na iskustvo šest zemalja. Pregledava formalne i neformalne mehanizme suradnje te predstavlja zajedničke izazove i predložena rješenja. Pojavilo se nekoliko zajedničkih pitanja u svim zemljama: važnost jasnih pravnih okvira za razmjenu informacija, vrijednost formalnih sporazuma radi osiguranja kontinuiteta, oslanjanje na neformalne kanale i povjerenje te potreba za osposobljavanjem za prepoznavanje znakova upozorenja i njihovo prijavljivanje.

3.1. Uloga i ciljevi institucionalizirane suradnje u borbi protiv namještanja ponuda sklapanjem zabranjenih sporazuma

Suradnja je neophodna za otkrivanje i odvraćanje od namještanja ponuda sklapanjem zabranjenih sporazuma. Tijela za zaštitu tržišnog natjecanja ne mogu djelovati sama: tijela za nabavu, revizorske institucije, financijska policija, agencije za borbu protiv korupcije i tužitelji mogu uočiti sumnjivo ponašanje i podržati provedbu. Uspostavljanje formalnih i neformalnih kanala za suradnju i razmjenu informacija može pomoći u osiguravanju pravovremenog prijavljivanja zabrinutosti i promicanju koordiniranih odgovora na rizike od tajnog dogovaranja. Ovo poglavlje istražuje koristi, zahtjeve i izazove suradnje, oslanjajući se na iskustvo šest zemalja sudionica.

U Poglavlju 2. naglašeno je da su službenici za nabavu i tijela izvan sustava za zaštitu tržišnog natjecanja ključna publika za informiranje. Oni su također glavni partneri tijela za zaštitu tržišnog natjecanja, s obzirom na njihovu blizinu procesima nabave, njihovu nadzornu ulogu i njihov potencijal za otkrivanje sumnjivog ponašanja. Za razliku od privatnog sektora (koji je cilj provedbe), ova javna tijela mogu biti partneri tijela za zaštitu tržišnog natjecanja, prenoseći informacije i pokrećući provedbu. Po potrebi, takve informacije ili dokazi mogu se dijeliti paralelno s nacionalnim tijelom za zaštitu tržišnog natjecanja i s Europskom komisijom (DG COMP), u skladu s važećim pravnim okvirom. Sljedeći odjeljci stoga se prvenstveno usredotočuju na suradnju s tim akterima.

Analiza se temelji na raspravama održanim tijekom radionica projekta i sastanaka za utvrđivanje činjenica s nacionalnim dionicima (spomenutih u Tablici A.A.2). Ove razmjene omogućile su OECD-ovom timu da procijeni stanje suradnje, identificira prepreke te istakne dobre prakse i potencijalna poboljšanja.

3.2. Formalni i neformalni mehanizmi suradnje

Tijela za zaštitu tržišnog natjecanja često sklapaju sporazume o suradnji ili memorandume o razumijevanju (MoU) s drugim javnim tijelima, kao što su agencije za javnu nabavu, revizorska tijela ili uredi za borbu protiv korupcije. Memorandumi o razumijevanju obično uključuju obveze dijeljenja informacija, savjetovanja o slučajevima od obostranog interesa, pružanja osposobljavanja i sudjelovanja u zajedničkim inicijativama. Budući da uključene informacije mogu biti povjerljive (na primjer, ako se odnose na tekuće istrage, natječajnu dokumentaciju ili podatke o poduzeću), memorandumi o razumijevanju obično sadrže posebne klauzule o zaštiti (i, u većini slučajeva, nedijeljenju) poslovno osjetljivih ili povjerljivih informacija o predmetu. Memorandumi o razumijevanju obično nisu pravno obvezujući. Ipak, oni pružaju institucionalni okvir i signaliziraju obostranu namjeru za suradnju.

Većina zemalja projekta ima Memorandume o razumijevanju za podršku međuinstitucionalnoj koordinaciji, s različitim stupnjevima formalnosti i praktične provedbe.

• U Bugarskoj, Komisija za zaštitu tržišnog natjecanja (CPC) ima memorandume o razumijevanju s Nacionalnim uredom za reviziju (NAO), Agencijom za javnu financijsku inspekciju, Agencijom za javnu nabavu i Uredom glavnog državnog odvjetnika. Ti sporazumi uključuju odredbe o međusobnom osposobljavanju, ali provedba je bila ograničena.

• U Hrvatskoj, Agencija za zaštitu tržišnog natjecanja (AZTN) ima sporazum o suradnji s Ministarstvom gospodarstva, koji AZTN-u omogućuje pristup Elektroničkom registru javne nabave. AZTN također ima sporazum s Državnim odvjetništvom1 o jačanju suradnje u otkrivanju i kaznenom progonu namještanja ponuda sklapanjem zabranjenih sporazuma. To uključuje međusobnu tehničku pomoć, zajednička osposobljavanja i koordinaciju u slučajevima javne nabave.

• Na Cipru, Komisija za zaštitu tržišnog natjecanja (CPC) ima sporazum o suradnji s Ministarstvom financija Republike kojim se osigurava međusobna savjetodavna podrška, pravovremena razmjena informacija o pitanjima zajedničke nadležnosti, obavještavanje o relevantnim odlukama i sudskoj praksi u vezi s narušavanjem javne nabave te zajednički razvoj obrazovnih i informativnih inicijativa usmjerenih na sprječavanje protutržišnih praksi u javnim natječajima.2

• U Grčkoj je Grčka komisija za zaštitu tržišnog natjecanja (HCC) 2019. godine potpisala protokol o suradnji s Grčkim jedinstvenim tijelom za javnu nabavu.3

• U Rumunjskoj je 2010. godine uspostavljen modul za borbu protiv namještanja ponuda sklapanjem zabranjenih sporazuma kao višeagencijska platforma4 za podršku suradnji. Održava redovite sastanke (uključujući četiri u 2023.) kako bi se olakšala razmjena iskustava i koordinirali napori u otkrivanju među institucijama.

Postojanje sporazuma ne jamči uvijek suradnju. Neki memorandumi o razumijevanju ostaju nedovoljno iskorišteni zbog krutih odredbi, nedovoljne institucionalne podrške ili nedostatka provedbenih mjera. Formalnu suradnju potrebno je nadopuniti praktičnim operativnim aranžmanima (kao što su određene kontaktne točke ili predlošci za razmjenu informacija) koji obveze pretvaraju u interakciju.

Stoga, uz formalne instrumente, neformalna suradnja može biti važan put suradnje. Neka tijela za zaštitu tržišnog natjecanja imaju neformalne kanale suradnje s nabavljačima i drugim tijelima. Neformalna suradnja može biti agilnija i odzivnija jer se oslanja na odnose na radnoj razini između službenika i teži organskom razvoju kroz prethodnu suradnju, osobne kontakte ili sudjelovanje u radnim skupinama. Neformalni mehanizmi mogu uključivati ​​ad hoc razmjenu informacija, upućivanje slučajeva ili stručne konzultacije. Iako takvoj suradnji možda nedostaje struktura i vidljivost memoranduma o razumijevanju, može biti učinkovita u kontekstima gdje je institucionalno povjerenje snažno i poštuju se zahtjevi za povjerljivost. Dionici intervjuirani za utvrđivanje činjenica ovog projekta naglasili su da su neformalni kanali i međuljudsko povjerenje posebno vrijedni.

Oba oblika suradnje (formalna i neformalna) imaju prednosti i ograničenja. Formalni sporazumi nude predvidljivost i institucionalnu odgovornost, dok neformalne razmjene omogućuju fleksibilnost i odzivnost. Idealno bi bilo da tijela za zaštitu tržišnog natjecanja potiču dvostruki pristup: osiguravanje formalnih sporazuma kako bi se postavila osnova za suradnju, a istovremeno promicanje kulture rutinske i neformalne interakcije na operativnoj razini. Ova kombinacija može pomoći u osiguravanju da se kanali suradnje ne samo uspostave, već se i aktivno koriste.

3.3.  Pouke sa sastanaka za utvrđivanje činjenica o suradnji

Tim OECD-a proveo je sastanke za utvrđivanje činjenica s tijelima za tržišno natjecanje i nabavu, nadzornim tijelima i tužiteljima u šest zemalja. Ove razmjene pružile su uvid u to kako suradnja funkcionira u praksi. Rasprave su pomogle u utvrđivanju institucionalnih snaga i uspjeha, prepreka razmjeni informacija i prilika za sustavniju i održiviju suradnju.

Sljedeći pregled po zemljama sažima glavne uvide iz ovih intervjua za utvrđivanje činjenica. Svaki pododjeljak ističe specifične mehanizme koji su na snazi, prijavljene izazove i potencijalne puteve za jačanje suradnje.

3.3.1. Austrija

Razgovori u svrhu utvrđivanja činjenica sa Saveznom agencijom za nabavu (BBG) istaknuli su potencijalne puteve suradnje. Osoblje BBG-a objasnilo je da se sumnje na tajno dogovaranje prvo upućuju glavnom službeniku za usklađenost, a zatim pravnom odjelu BBG-a, koji procjenjuje treba li se stvar prijaviti Austrijskom saveznom tijelu za zaštitu tržišnog natjecanja (AFCA). U praksi, velik dio rada na otkrivanju oslanja se na provjeru ponuda na osjetljivim tržištima, gdje dominira malo velikih igrača.

BBG održava interne kanale za eskalaciju sumnji i rabi vlastiti sustav za prijavu nepravilnosti. Međutim, samo je pravni odjel ovlašten za prijenos informacija; operativni odjeli to ne mogu. BBG je naglasio da se prema važećem zakonu natječaji mogu obustaviti ili ponuditelji isključiti samo na temelju pravomoćne osude, a ne na temelju sumnje.

BBG je izrazio interes za daljnju obuku od strane AFCA-e o prepoznavanju obrazaca namještanja ponuda sklapanjem zabranjenih sporazuma u natječajima i pojašnjenju pod kojim uvjetima se može primijeniti isključenje ili „samočišćenje“. Također je ukazao na potencijalnu upotrebu digitalnih alata i baza podataka za jačanje otkrivanja te je napomenuo da je nedostatak centralizirane baze podataka o nabavi glavna prepreka.

Razgovori s Austrijskim uredom saveznog javnog tužitelja za gospodarska pitanja i korupciju (WKStA) potvrdili su da suradnja s AFCA-om dobro funkcionira u praksi. To se posebno odnosi na zajedničke istrage poput kartela u izgradnji cesta, spomenutog u odjeljku 1.4. Dvije institucije provele su zajedničke pretrage, podijelile istražne zadatke i dijelile dokaze. Međutim, i dalje postoje izazovi oko postupanja s podnositeljima zahtjeva za oslobođenje od/smanjenje kazne i ključnim svjedocima. Prema austrijskom kaznenom zakonu, WKStA ne može pristupiti identitetu ili izjavama podnositelja zahtjeva za oslobođenje od/smanjenje kazne koji surađuju s AFCA-om, što im može biti potrebno za njihove slučajeve. WKStA je primijetila da bi slučaj Suda Europske unije (C-2/23)5 mogao razjasniti ravnotežu između pravila EU-a o povjerljivosti i nacionalnog kaznenog progona.

WKStA je također istaknula nedostatak jasne pravne osnove za suradnju. Iako postoje neformalni kanali, ne postoji propis koji bi WKStA-u i AFCA-u nalagao međusobno obavještavanje o slučajevima kartela. Službenici su naglasili potrebu za formalnim sporazumima ili memorandumima o razumijevanju koji bi osigurali kontinuitet suradnje. Predložili su jednostavne okvire koji obuhvaćaju razmjenu informacija, međusobnu obuku i određene kontaktne točke.

Osim ovih specifičnih izazova, cjelokupni odnos je konstruktivan. Zajedničke aktivnosti obuke već su planirane, a obje strane su izrazile otvorenost za formalnu suradnju.

3.3.2. Bugarska

Sastanci za utvrđivanje činjenica u Bugarskoj uključivali su Agenciju za javnu financijsku inspekciju (PFIA), Agenciju za javnu nabavu (PPA) i NAO. Svaka institucija igra zasebnu ulogu u ciklusu nabave.

U Bugarskoj, CPC ima dvostruki mandat: provodi i zakon o tržišnom natjecanju i zakon o javnoj nabavi i koncesijama. CPC je tijelo za žalbe na zakonitost odluka o nabavi i koncesijama prema Zakonu o javnoj nabavi i Zakonu o koncesijama.

Na sastancima za utvrđivanje činjenica naglašeno je da se formalni okviri suradnje nedovoljno koriste. Otkrivanje namještanja ponuda sklapanjem zabranjenih sporazuma još nije ugrađeno u svakodnevne kontrolne funkcije; dodatna obuka, kontakt i jasniji protokoli suradnje za korištenje na terenu s CPC-om bili bi korisni.

PFIA provodi ex post financijske inspekcije postupaka nabave, često jednu do dvije godine nakon dodjele. Inspektori se usredotočuju na administrativnu usklađenost od strane ugovornih tijela. U slučajevima kada su kršenja u nadležnosti PFIA-e, mogu izreći sankcije; kada pitanja izlaze izvan njihove nadležnosti, upućuju stvari nadležnom tijelu (uključujući CPC ili državnog odvjetnika). U praksi, upućivanja CPC-u događaju se tek nakon što PFIA završi vlastiti inspekcijski nadzor (nacrt izvješća, rok za prigovore i konačno izvješće). PFIA ne upozorava CPC u ranijim fazama. Nije bilo nedavnih upućivanja posebno o namještanju ponuda, a pokazatelji kartela rijetko su vidljivi u dokumentima koji se pregledavaju ex post.

Postoji višestrani Memorandum o razumijevanju iz 2017. koji pokriva razmjenu informacija, a trostrani sporazum iz 2011. (PFIA-NAO-CPC) izravnije se bavio suradnjom u području namještanja ponuda sklapanjem zabranjenih sporazuma. Međutim, oba instrumenta imala su ograničenu operativnu upotrebu. PFIA je navela ex post prirodu svog rada, prag dokazivanja koji primjenjuje prije upućivanja slučajeva i bliže svakodnevne veze s tužiteljem. PFIA je istaknula praktične potrebe: (1) više obuke koju vodi CPC o znakovima upozorenja na namještanje ponuda sklapanjem zabranjenih sporazuma i očekivanjima u pogledu dokaza; i (2) jednostavne predloške za upućivanje i kontaktne točke.

PPA zauzima vodeće mjesto u ciklusu nabave. Suradnja s CPC-om utemeljena je na Zakonu o javnoj nabavi i dopunjena je Memorandumom o razumijevanju koji je u reviziji. PPA dostavlja CPC-u informacije o praćenju tržišta (npr. statistiku o pritužbama u slučajevima revizije nabave). Nastoji pružiti CPC-u prilagođen pristup nacionalnoj platformi za e-nabavu, uključujući podatkovna polja koja zahtijeva CPC. Platforma za e-nabavu centralizira informacije o natječajima i javno je dostupna (osnovna polja). Dok javnost vidi ograničene podatke (npr. broj ponuditelja, cijenu pobjedničke ponude), CPC može na zahtjev dobiti potpune skupove podataka o natječajima (uključujući identitete ponuditelja, cijene ponuda i metapodatke). Tehnička rješenja se finaliziraju kako bi se pojednostavio ovaj pristup.

Od sredine 2024. svi postupci iznad 5 milijuna BGN podliježu ex ante kontroli PPA usmjerenoj na oblik natječaja, dokumentaciju i metodologiju evaluacije, s ciljem uklanjanja prepreka sudjelovanju. PPA također provodi nasumične ex post kontrole i obvezne provjere (npr. natječaji s jednom ponudom sustavno se označavaju). U okviru Nacionalnog plana za oporavak i otpornost, PPA se bavi pojedinačnim ponudama, uključujući informiranje poduzeća kako bi se razumjelo nesudjelovanje (prijavljeni razlozi uključuju pravnu nestabilnost, složenu dokumentaciju, niske procijenjene vrijednosti i nedovoljno istraživanje tržišta).

PPA vidi prostor za produbljivanje praktične suradnje s CPC-om kroz (1) redovite rasprave o slučajevima; (2) obuku za naručitelje i poduzeća o rizicima tržišnog natjecanja u vezi s obrascima namještanja ponuda sklapanjem zabranjenih sporazuma i znakovima upozorenja; i (3) rutinske kontaktne točke. Razmjena osoblja trenutno nije izvediva zbog ograničenja kapaciteta i nepopunjenih radnih mjesta. PPA podržava češće sastanke svih tijela za nadzor nabave radi usklađivanja terminologije, pristupa i očekivanja.

NAO sudjeluje u dva okvira suradnje s CPC-om: višestranom Memorandumu o razumijevanju iz 2017. (o širim temama) i trostranom sporazumu iz 2011. (CPC-NAO-PFIA) usmjerenom na namještanje ponuda sklapanjem zabranjenih sporazuma. Potonji se smatra još uvijek suštinski adekvatnim, ali uglavnom „uspavanim“ u praksi zbog pritisaka radnog opterećenja i nedostatka redovitih pokretača angažmana. Revizije BNAO-a usredotočuju se na postupke naručitelja, a ne na ponašanje ponuditelja. Kao rezultat toga, pokazatelji namještanja ponuda sklapanjem zabranjenih sporazuma rijetko se susreću tijekom revizija, iako revizori imaju puni pristup natječajnoj dokumentaciji kada je to potrebno. Jedan slučaj uključivao je identično formatiranje i pogreške u dvije ponude, što je izazvalo sumnju.

BNAO je predložio obnovu suradnje putem: (1) prezentacija CPC-a o zatvorenim slučajevima namještanja ponuda sklapanjem zabranjenih sporazuma revizorima i stručnjacima PFIA-e; (2) malih stručnih radionica (izvan obuke u učionici) za raspravu o stvarnim slučajevima; (3) imenovanih službenika za vezu u svakoj instituciji radi održavanja kontinuiteta suradnje; i (4) istraživanja digitalnih alata za provjeru kako e-nabava sazrijeva. Također su primijetili da se naručitelji ponekad suzdržavaju od obavještavanja CPC-a kako bi izbjegli percipirane poremećaje u izvršenju ugovora te da ne postoji zakonski rok za prijavu sumnji.

U PFIA-i, PPA-i i BNAO-u, ispitanici su se složili oko tri prioriteta: (1) operacionalizacija postojećih memoranduma o razumijevanju s jednostavnim, spremnim postupcima (predlošci za upućivanje, kontakti); (2) redovita izgradnja kapaciteta koju vodi CPC, prilagođena ulozi svake institucije (ex ante provjere oblika, ex post revizije, financijske inspekcije); i (3) pojednostavljen pristup podacima za CPC s platforme za e-nabavu, s jasnim protokolima o povjerljivosti i upotrebi.

3.3.3. Hrvatska

Utvrđivanje činjenica uključivalo je Državnu komisiju za kontrolu postupaka javne nabave (DKOM) i Upravu za politiku javne nabave Ministarstva gospodarstva (DPPS). Općenito, suradnja se opisuje kao dobra (formalizirana sporazumom o suradnji i nadopunjena redovitim neformalnim kontaktima). U međuvremenu, traže se operativna poboljšanja u pristupu podacima, zajedničkoj obuci i uključivanju sadržaja o tajnom dogovaranju u certificiranje službenika nabave.

DKOM je prvostupanjsko tijelo za reviziju pravnih lijekova u nabavi, a njegove su odluke u potpunosti javne. Suradnja s AZTN-om ojačala se u posljednje četiri do pet godina te je i formalna i neformalna (razmjene, zahtjevi za savjete i zajedničke radionice). DKOM ima puni pristup platformi za e-nabavu, na temelju nacionalnog zakona o javnoj nabavi, što mu omogućuje preuzimanje cjelovitih datoteka natječaja. Iako se postupci DKOM-a temelje na pisanim dokazima i usmjereni su na pravni pregled akata javne nabave, naručitelji povremeno uočavaju znakove upozorenja (npr. ponavljajući obrasci podizvođača, neobjašnjivi propusti u dokumentaciji, pogreške izračuna). U takvim slučajevima DKOM obavještava AZTN i prosljeđuje spis.

DKOM je istaknuo tri prioriteta: (1) zajedničku obuku o uobičajenim shemama namještanja ponuda sklapanjem zabranjenih sporazuma koje se mogu utvrditi u fazi evaluacije; (2) uključivanje državnog odvjetnika i revizora u zajedničke događaje; i (3) održavanje bliskog neformalnog kontakta s AZTN-om uz formalni sporazum. Razmjena osoblja nije predviđena u kratkom roku zbog ograničenja kapaciteta, dok se razmjena znanja preferira.

DPPS vodi politiku nabave, zakonodavstvo, strategiju i nadzor te nadgleda platformu za e-nabavu. Suradnja s AZTN-om temelji se na sporazumu koji AZTN-u omogućuje pristup podacima o natječajima, uz zakonsku obvezu sastanka barem jednom godišnje. U praksi je kontakt i formalan i na zahtjev, uključujući odgovore na zahtjeve za podacima AZTN-a.

DPPS upravlja sustavom certificiranja službenika za javnu nabavu (početnih 50 sati plus obnova svake tri godine, uz dodatnu obuku). Iako je tržišno natjecanje načelo u Zakonu o javnoj nabavi, tajno dogovaranje još nije obvezni modul. Službenici su smatrali izvedivim dodati sadržaj o tajnom dogovaranju u početne ili obnavljajuće nastavne planove i programe putem izmjena i dopuna podzakonskih akata (nakon javnih konzultacija), napominjući da prihvaćanje ovisi o percipiranoj relevantnosti među certificiranim službenicima.

DPPS podržava pragmatičnu suradnju: (1) održavanje jednostavnih i fleksibilnih sporazuma uz osiguranje pristupa podacima za AZTN; (2) zajedničko organiziranje događaja (npr. na novoj platformi za e-nabavu) uz sudjelovanje AZTN-a; i (3) istraživanje obuke temeljene na slučajevima usmjerenoj na hrvatske primjere, koje dionici smatraju najprivlačnijima. Kao i u drugim institucijama, ograničenja osoblja (umirovljenja, slobodna radna mjesta) ograničavaju mogućnosti za privremeno premještanje osoblja.

Ključni zaključci za jačanje suradnje uključuju: (1) redovite rasprave o slučajevima između DPPS-a, AZTN -a, DKOM-a (i, gdje je to relevantno, državnog odvjetnika i revizora); (2) ugrađivanje modula za tajno dogovaranje u certifikaciju/ponovnu certifikaciju službenika nabave; i (3) osiguravanje analitičkog pristupa AZTN-a bazi podataka o e-nabavi, uključujući standardizirane izvatke za podršku provjeri.

3.3.4. Cipar

Sastanci za utvrđivanje činjenica na Cipru uključivali su Uprava za javnu nabavu riznice republike, Ured za reviziju republike i Tijelo za reviziju natječaja (TRA). Suradnja s CPC-om temelji se na nedavnom Memorandumu o razumijevanju i ad hoc operativnim kontaktima. Općenito, dionici su izvijestili o konstruktivnom angažmanu i zajedničkom interesu za jačanje pristupa podacima i obuke, uz istovremeno uočavanje ograničenja kapaciteta i izazova.

Uprava za javnu nabavu predvodi politiku nabave, transpoziciju prava EU-a, izdavanje smjernica i standardnih dokumenata za nadmetanje; profesionalizaciju radne snage u nabavi; i rad sustava e-nabave. Memorandum o razumijevanju s CPC-om (iz 2022.) postavlja namjeru suradnje. Opisan je kao koristan u signaliziranju predanosti međusobnim inicijativama, ali nedovoljno konkretan. Uprava ne traži formalizirane ili standardizirane okvire suradnje, već pragmatične aranžmane koji uključuju obuku i razmjenu podataka. U 2024. godini održano je nekoliko tehničkih sastanaka s CPC-om kako bi se, između ostalog, raspravljalo o novom sustavu e-nabave. Iako je CPC zatražio uključivanje nekoliko varijabli relevantnih za provjeru tajnog dogovaranja, samo su neke mogle biti uključene zbog izvornih ciljeva oblika sustava i ograničenja troškova. CPC je također zatražio izravan pristup sustavu, a odgovor Uprave još se čeka. Kao rezultat toga, i dalje postoji neizvjesnost hoće li sustav učinkovito podržati otkrivanje namještanja ponuda sklapanjem zabranjenih sporazuma u javnim natječajima.

Uprava može pozvati CPC na svoje obuke kako bi ukazala na znakove upozorenja. Bilo bi važno pojasniti naručiteljima da prijavljivanje sumnji CPC-u ne zaustavlja automatski postupke natječaja. Snažan prioritet politike je transparentnost (npr. objavljivanje cijena ponuda) kako bi se ojačalo povjerenje javnosti, što zahtijeva ravnotežu s razmatranjima rizika od tajnog dogovaranja. Gledajući unaprijed, Uprava vidi vrijednost u dvosmjernim tokovima informacija: pristup CPC-a sirovim podacima o nabavi i povratne informacije CPC-a o tržišnim rizicima kako bi se pomoglo u oblikovanju natječaja.

Ured za reviziju neovisno je tijelo koje provodi revizije u stvarnom vremenu i ex post revizije javnih natječaja. Može pregledavati natječajnu dokumentaciju radi zakonitosti i vrijednosti za novac te davati neobvezujuće preporuke ugovornim tijelima. Podnositelji pritužbi ponekad se obraćaju Uredu za reviziju jer je njegov postupak besplatan, za razliku od žalbi TRA-u. Suradnja s CPC-om temelji se na slučajevima. Ured je poslao nalaze CPC-u u određenim pitanjima (npr. gdje je jedno poduzeće više puta pobijedilo) i sudjelovao je u nenajavljenim inspekcijama CPC-a. Službenici su primijetili da, kada je potrebna podrška, izravno kontaktiraju CPC. Stoga nisu vidjeli hitnu potrebu za formalnim memorandumom o razumijevanju. Istodobno su izrazili otvorenost za produbljivanje angažmana putem aktivnosti obuke i podizanja svijesti (npr. o isključenju ponuditelja i pokazateljima namještanja ponuda sklapanjem zabranjenih sporazuma).

TRA je kvazisudsko tijelo za reviziju s pet članova koji ocjenjuju zakonitost odluka o nabavi. Godišnje prima oko 4750 žalbi. Međutim, budući da se žalbe odnose na proceduralnu zakonitost, namještanje ponuda sklapanjem zabranjenih sporazuma nije nešto s čime bi se mogli susresti. TRA je izrazio interes za neformalne sastanke s CPC-om kako bi raspravljali o općim tržišnim pitanjima

3.3.5. Grčka

Utvrđivanje činjenica u Grčkoj uključivalo je Grčki revizijski sud (HCA) i Jedinstveno grčko tijelo za javnu nabavu (HSPPA). Dionici su naglasili važnost strukturirane, povjerljive suradnje. Također su istaknuli da grčki sustav nabave ima snažne ex ante kontrole zakonitosti i zrelu infrastrukturu za e-nabavu/transparentnosti.

HCA6 ima ustavne i zakonske ovlasti nad javnim ugovorima. Iako je primarni fokus usklađenost sa zakonima o nabavi, povremeno se mogu pojaviti pokazatelji namještanja ponuda sklapanjem zabranjenih sporazuma (npr. ponavljajući dobitnici po sektoru/regiji). Međutim, jednomjesečni rok za kontrolu prije dodjele i ograničenja povjerljivosti otežavaju otkrivanje i upućivanje HCC-u.

HCA je naznačila da bi svaki instrument suradnje trebao poštovati sudsku prirodu Suda i stroga pravila povjerljivosti. Stoga bi opći, jednostavni Memorandum o razumijevanju (ili ekvivalentan protokol) između HCA i HCC-a bio najbolji za (1) postavljanje načela visoke razine za povjerljivu komunikaciju; (2) omogućavanje zajedničkih seminara i radnih skupina; te (3) imenovanje časnika za vezu. Razmjene na razini osoblja ili zajedničke tehničke skupine mogle bi biti izvedive.

HSPPA izdaje mišljenja i smjernice, prati usklađenost, podržava naručitelje i pregledava preliminarne žalbe. S HCC-om potpisan je Memorandum o razumijevanju o namještanju ponuda, ali dionici su naglasili da je suradnja do sada neformalna i odvija se od slučaja do slučaja. Službenici HSPPA-e u svojim funkcijama pregleda i revizije nailaze na potencijalna narušavanja tržišnog natjecanja. Kada se to dogodi, savjetuju naručiteljima da se izravno obrate HCC-u i, gdje je to primjereno, upute ih kako dalje postupiti. Najmanje deset takvih upućivanja učinjeno je 2024. godine.

Suradnja se smatra ključnom jer mnogi tragovi u istragama o namještanju ponuda potječu od naručitelja ili iz nadzornog rada HSPPA-e. HSPPA također procjenjuje i savjetuje naručitelje o „samočišćenju“.

Prioriteti koje su zajednički utvrdili HSPPA i HCC uključuju:

• Pristup podacima i upotrebljivost: održati zajedničke sastanke s Ministarstvima digitalnog upravljanja i infrastrukture kako bi se osigurao pristup HCC-a i HSPPA-e nacionalnim platformama za nabavu ESIDIS i KIMDIS. Trenutačni pristup je ad hoc. Trajni pristup podacima vjerojatno bi zahtijevao zakonodavne prilagodbe, ali bi omogućio HCC-u i HSPPA-i da dobiju povijesne i statističke podatke potrebne za provjeru rizika od tajnog dogovaranja (npr. identiteti ponuditelja, poveznice, vremenske oznake, metapodaci o cijenama) bez potrebe za traženjem dopuštenja od naručitelja. HSPPA je zainteresiran za statističko praćenje, a HCC za detaljne podatke relevantne za tržišno natjecanje. Tekuća nadogradnja platforme pruža priliku za omogućavanje takvog pristupa.

• Izgradnja kapaciteta: zajedničke obuke za naručitelje o pitanjima natječaja (npr. kako postupiti kada se pojave sumnje, očuvanje dokaza, isključenje/„samočišćenje“).

• Infrastruktura za razmjenu informacija: podržati stvaranje baza podataka o prošlim kršenjima i osigurati da naručitelji imaju pristup odlukama tijela za zaštitu tržišnog natjecanja o namještanju ponuda. To bi javnim naručiteljima omogućilo provjeru informacija izvan samodeklaracija i identifikaciju prethodno sankcioniranih subjekata. Praktični koraci mogli bi uključivati ​​kontaktnu točku za prijenos odluka ili informacija na razini sektora o tekućim istragama; iako su odluke javne, naručiteljima ih je teško sustavno pratiti.

• Revizija Memoranduma o razumijevanju: razmotriti pregovore o novom protokolu između HCC-a i HSPPA-e, zadržavajući klauzule koje su se pokazale korisnima i uvodeći nove odredbe. Mogući elementi uključuju: (1) omogućavanje HSPPA-i da, po vlastitom nahođenju, proslijedi upozorenja primljena od naručitelja HCC-u, balansirajući potrebu za zaštitom njihovog odnosa s vrijednošću pravovremenih upozorenja o tržišnom natjecanju; (2) pojašnjenje da bi prijenos takvih informacija trebao ovisiti o slučaju i kvaliteti informacija, kako bi se izbjeglo preopterećenje HCC-a neutemeljenim signalima; i (3) dodavanje elemenata suradnje kao što su zajedničko promicanje pristupa podacima o nabavi i češći zajednički seminari za naručitelje.

3.3.6. Rumunjska

U utvrđivanje činjenica u Rumunjskoj uključeni su Nacionalni računski sud (Uprava za kontrolu javne nabave) i Nacionalna agencija za javnu nabavu (ANAP). Dionici su izvijestili o funkcionirajućim okvirima suradnje i upućivanjima, uz snažan pritisak za poboljšanje pristupa podacima kako bi suradnja bila sustavnija.

Nacionalni računski sud vrhovna je revizijska institucija Rumunjske koja provodi ex post revizije naručitelja (uključujući nabavu) na središnjoj i županijskoj razini. Uprava za kontrolu javne nabave primjenjuje dvije komplementarne metodologije za odabir postupaka za pregled koristeći financijske podatke i podatke o nabavi, medijska izvješća i rezultate prethodnih revizija: pristup financijske revizije temeljen na riziku i reviziju sukladnosti. Timovi ispituju način na koji su postupci natječaja osmišljeni i provedeni, utvrđujući nepravilnosti i rizike od prijevare.

Suradnja s Rumunjskim vijećem za tržišno natjecanje (RCC) temelji se na protokolu koji je prvi put sklopljen 2021., a ažuriran 2023. Kada revizije otkriju sumnje na prijevaru ili tajno dogovaranje, Sud obavještava nadležno tijelo. Prethodna obavijest pomogla je pokrenuti istragu RCC-a koja je dovela do odluke o kršenju propisa. Službenici su istaknuli da je suradnja bila učinkovita, ali da bi se mogla poboljšati, posebno u pogledu dijeljenja digitalnih podataka i pravovremenosti.

Pristup podacima o nabavi dobiva se putem portala za e-nabavu putem ad hoc zahtjeva za podatke upućenih digitalnoj agenciji zaduženoj za platformu za e-nabavu. Odnosi su dobri, a vrijeme odziva brzo, ali dionici su istaknuli zabrinutost u vezi s kvalitetom podataka. Sud ulaže u revizije temeljene na podacima i planira platformu za analizu rizika koja bi integrirala nabavu s vertikalnim skupovima podataka (npr. sektorski podaci). Službenici su naglasili da će bez robusnih i interoperabilnih digitalnih alata dobici od suradnje biti ograničeni.

Prioritetne mjere koje je Sud utvrdio uključuju: (1) međusobnu obuku (ako to proračun dopušta), uključujući prezentacije zatvorenih slučajeva i ciljane sesije o znakovima upozorenja; i (2) istraživanje pravnog pojednostavljenja okvira nabave kako bi se smanjila dvosmislenost.

ANAP vodi politiku nabave, nadzor i ex ante kontrolu. Njegove selektivne ex ante provjere provode se u dvije faze: (1) prije objave obavijesti o natječaju, pregled dokumentacije (podjela na lotove, procijenjena vrijednost, prepreke ulasku); i (2) tijekom evaluacije, pregled kriterija za odabir i dodjelu te njihove primjene. U slučajevima kada postoje znakovi upozorenja na namještanje ponuda sklapanjem zabranjenih sporazuma, ANAP savjetuje naručiteljima da izvijeste RCC.

Suradnja s RCC-om je dugogodišnja, uključujući njihovo zajedničko mišljenje kojim se pojašnjava kako se isključenje i „samočišćenje“ trebaju primjenjivati ​​na ponuditelje sankcionirane zbog tajnog dogovaranja (spomenuto u odjeljku 2.4.5). Općenito, suradnju podržava formalni protokol koji je obnovljen u rujnu 2025. Rasprave o obnovi usredotočile su se na jačanje razmjene podataka i informacija te standardizaciju upućivanja. ANAP je također bio zainteresiran za obrasce tajnog dogovaranja i trendove provedbe RCC-a kako bi podržao smjernice i obuku za naručitelje.

3.4.  Zaključci o borbi protiv namještanja ponuda sklapanjem zabranjenih sporazuma kroz institucionalnu suradnju

Učinkovita suradnja može postati most između osvještavanja, sprječavanja i provedbe. Napori promicanja opisani u Poglavlju 2. opremaju javne službenike vještinama za sprječavanje, uočavanje i prijavljivanje rizika od namještanja ponuda sklapanjem zabranjenih sporazuma, a suradnja može to znanje pretvoriti u djela. U svih šest zemalja, u Poglavlju 3. istaknuto je da je nekoliko istraga o namještanju ponuda pokrenuto na temelju upozorenja ili neformalnih dojava tijela za nabavu, revizora i subjekata za borbu protiv korupcije.

Općenito, utvrđivanje činjenica potvrdilo je da formalni okviri suradnje, poput memoranduma o razumijevanju, mogu omogućiti međuinstitucionalnu suradnju. Ipak, intervjuirani dionici često su isticali da sami pravni okviri nisu dovoljni za osiguranje suradnje. Čak i tamo gdje postoje kanali za prijavljivanje, može nedostajati jasnoće u vezi s dijeljenjem informacija. Nekoliko dionika spomenulo je da se ne osjećaju ugodno prijavljujući „samo sumnje na tajno dogovaranje“. Neformalni odnosi i povjerenje su važni.

Intervjuirani su naglasili da se suradnja poboljšava kada su službenici za nabavu obučeni za prepoznavanje znakova upozorenja i razumiju što i kako prijaviti. Službenici za nabavu spomenuli su potrebu za kontinuiranom obukom i jasnim, korisniku prilagođenim smjernicama o zahtjevima zakona o tržišnom natjecanju. Sudionici projekta često su ponavljali da službenici za tržišno natjecanje također moraju razumjeti zakon i praksu nabave.

Projekt je potvrdio da suradnja zahtijeva institucionalnu predanost na vrhu, kontinuirani angažman i razumijevanje različitih institucionalnih ograničenja i poticaja.

U svih šest zemalja ponavlja se nekoliko praktičnih lekcija:

• Uravnotežite formalne i neformalne kanale: jednostavni, fleksibilni memorandumi o razumijevanju (ili protokoli) koji postavljaju načela, mjere zaštite povjerljivosti i uloge najbolje funkcioniraju kada se upare s redovitom razmjenom na radnoj razini.

• Smanjite prepreke suradnji: jedinstvene kontaktne točke u svakom tijelu i jednostavni predlošci za upućivanje mogu olakšati suradnju.

• Osigurajte zakonit pristup podacima: sveobuhvatan pristup sustavima e-nabave (uključujući povijesne i strojno čitljive podatke o nabavi) ključan je za provjeru i otkrivanje. Po potrebi, javna tijela trebala bi dobiti pristup u sve zakonite svrhe i primijeniti odgovarajuće mjere zaštite povjerljivosti informacija, uključujući i traženje zakonskih reformi u tu svrhu.

• Ulažite u izgradnju zajedničkih kapaciteta.

Bilješke

← 1.  Za više detalja pogledajte: https://www.aztn.hr/en/potpisan-sporazum-o-suradnji-agencije-za-zastitu-trzisnog-natjecanja-i-drzavnog-odvjetnistva-republike-hrvatske/.

← 2.  Za više detalja pogledajte: http://www.competition.gov.cy/competition/competition.nsf/All/C46E21F798A7804EC2258A460024DAD6?OpenDocument&highlight=%CE%BD%CF%8C%CE%B8%CE%B5%CF%85%CF%83%CE%B7.

← 3.  Za više detalja pogledajte: https://www.epant.gr/enimerosi/deltia-typou/item/10-deltio-typou-mnimonio-synergasias-epitropis-antagonismoy-eaadisy.html.

← 4.  Među agencijama koje sudjeluju su Rumunjsko vijeće za tržišno natjecanje, Nacionalna agencija za javnu nabavu, Nacionalno vijeće za rješavanje pritužbi, Kontrolni korpus premijera, Nacionalni računski sud, Ured javnog tužitelja pri Visokom kasacijskom sudu, Odjel za borbu protiv prijevara, Rumunjska agencija za digitalnu agendu i Nacionalna uprava za borbu protiv korupcije.

← 5.  Presuda je donesena 30. listopada 2025. Za više detalja pogledajte: https://eur-lex.europa.eu/eli/C/2025/6587/oj/eng

← 6.  Grčki revizijski sud vrhovno je sudsko i revizijsko tijelo Grčke, osnovano Ustavom, koje štiti transparentnost i zakonitost u upravljanju javnim financijama. Među svojim pravosudnim funkcijama, nadzire i revidira državne račune te provodi ex ante provjere i provjere zakonitosti velikih javnih ugovora.