Борба с тръжните манипулации при обществените поръчки в Австрия, България, Хърватия, Кипър, Гърция и Румъния

3. Институционализиране на сътрудничеството за борба с тръжните манипулации

Извлечение

В тази глава се разглежда ролята на сътрудничеството в борбата с тръжните манипулации. Органите за защита на конкуренцията не могат да действат самостоятелно: органите за обществени поръчки, одиторските институции, финансовата полиция, агенциите за борба с корупцията и прокуратурата могат да забележат подозрително поведение и да подкрепят прилагането на законодателството. В главата се разглеждат ползите, изискванията и предизвикателствата на сътрудничеството, като се използва опитът на шестте държави. В нея се прави преглед на официалните и неофициалните механизми за сътрудничество и се представят общите предизвикателства и предложените решения. В държавите се очертаха няколко общи въпроса: значението на ясните правни рамки за обмен на информация, стойността на официалните споразумения за осигуряване на приемственост, разчитането на неформални канали и доверие, както и необходимостта от обучение за разпознаване на червени флагове и докладването им.

3.1. Ролята и целите на институционализираното сътрудничество в борбата с тръжните манипулации

Сътрудничеството е необходимо за разкриване и възпиране на тръжни манипулации. Органите за защита на конкуренцията не могат да действат самостоятелно: органите за обществени поръчки, одиторските институции, финансовата полиция, агенциите за борба с корупцията и прокуратурата могат да забележат подозрително поведение и да подкрепят прилагането на законодателството. Създаването на официални и неофициални канали за сътрудничество и обмен на информация може да помогне за навременното докладване на опасения и да насърчи координирани действия при рискове от тайно споразумение. В тази глава се разглеждат ползите, изискванията и предизвикателствата на сътрудничеството, като се използва опитът на шестте участващи държави.

В глава 2 беше подчертано, че служителите, отговарящи за обществените поръчки, и органите, които не се занимават с конкуренцията, са ключови участници в информационните кампании. Те са и основните партньори на органите за защита на конкуренцията, предвид близостта им до процесите на възлагане на обществени поръчки, надзорната им роля и потенциала им да откриват подозрително поведение. За разлика от частния сектор (който е обект на правоприлагане), тези публични органи могат да бъдат партньори на органите по конкуренция, като предават информация и предизвикват правоприлагане. Когато е целесъобразно, такава информация или доказателства може да се предоставя паралелно – както на националния орган по конкуренция, така и на Европейската комисия (ГД „Конкуренция“, DG COMP), в съответствие с приложимата правна рамка. Поради това следващите раздели се фокусират главно върху сътрудничеството с тези участници.

Анализът се основава на дискусиите, проведени по време на семинарите и срещите за установяване на факти по време на проекта с националните заинтересовани страни (посочени в таблица A.A.2). Този обмен позволи на екипа на ОИСР да оцени състоянието на сътрудничеството, да идентифицира пречките и да подчертае добрите практики и потенциалните подобрения.

3.2. Формални и неформални механизми за сътрудничество

Органите за защита на конкуренцията често сключват споразумения за сътрудничество или меморандуми за разбирателство (МР) с други публични органи, като например агенции за обществени поръчки, одитни органи или служби за борба с корупцията. Меморандумите за разбирателство обикновено включват ангажименти за обмен на информация, консултации по случаи от взаимен интерес, предоставяне на обучение и участие в съвместни инициативи. Тъй като съответната информация може да бъде поверителна (например, ако се отнася до текущи разследвания, тръжни документи или данни на дружество), МР обикновено съдържат специални клаузи за защита (и, в повечето случаи, за забрана на споделянето) на чувствителна за бизнеса или поверителна информация по делата. Меморандумите за разбирателство обикновено не са правно обвързващи. Въпреки това те осигуряват институционална рамка и са сигнал за взаимно намерение за сътрудничество.

В повечето държави, участващи в проекта, са сключени МР в подкрепа на междуинституционалното сътрудничество с различна степен на формалност и практическо прилагане.

• В България Комисията за защита на конкуренцията (КЗК) има меморандуми за разбирателство с Националната сметна палата (СП), Агенцията за държавна финансова инспекция, Агенцията за обществени поръчки и Главната прокуратура. Тези споразумения включват разпоредби за взаимно обучение, но прилагането им е ограничено.

• В Хърватия Хърватската агенция по конкуренция (CCA) има споразумение за сътрудничество с Министерството на икономиката, което осигурява на CCA достъп до електронния регистър на обществените поръчки. CCA също така има споразумение с Държавната прокуратура1 за засилване на сътрудничеството по откриване и преследване на тръжни манипулации. Това включва взаимна техническа помощ, съвместни обучения и координиране за случаи, свързани с обществени поръчки.

• В Кипър Комисията за защита на конкуренцията (СРС) сключи споразумение за сътрудничество с Министерството на финансите на републиката, което предвижда взаимна консултантска подкрепа, своевременен обмен на информация по въпроси от обща компетентност, уведомяване за съответните решения и дела от съдебната практика, свързани с нарушения при възлагането на обществени поръчки, както и съвместно разработване на образователни и информационни инициативи, насочени към предотвратяване на антиконкурентни практики при възлагането на обществени поръчки.2

• В Гърция Гръцката комисия по конкуренцията (HCC) подписа протокол за сътрудничество през 2019 г. с Единния орган за обществени поръчки на Гърция.3

• В Румъния през 2010 г. беше създаден модул за борба с тръжните манипулации 4в подкрепа на ‑сътрудничеството между множество агенции. Провеждат се редовни срещи (включително четири през 2023 г.), за да се улесни обмяната на опит и да се координират усилията за откриване в различните институции.

Наличието на споразумение невинаги гарантира сътрудничество. Някои меморандуми за разбирателство остават недостатъчно използвани поради строги разпоредби, недостатъчно институционално участие или липса на мерки за изпълнение. Официалното сътрудничество трябва да се допълва от практически оперативни договорености (като например определени координационни центрове или шаблони за обмен на информация), които превръщат ангажиментите във взаимодействие.

Следователно, наред с официалните инструменти, неофициалното сътрудничество може да е важен начин за сътрудничество. Някои органи за защита на конкуренцията имат неофициални канали за сътрудничество с възложителите на обществени поръчки и други органи. Неофициалното сътрудничество може да бъде по-гъвкаво и бързо, тъй като се основава на отношения на работно ниво между длъжностните лица и обикновено се развива органично чрез предварително сътрудничество, лични контакти или участие в работни групи. Неформалните механизми могат да включват ad hoc обмен на информация, препращане на случаи или експертни консултации. Въпреки че подобно сътрудничество може да няма структурата и видимостта на меморандумите за разбирателство, то може да бъде ефективно в среди, в които институционалното доверие е силно и се спазват изискванията за поверителност. Заинтересованите страни, интервюирани за целите на установяването на факти по този проект, подчертаха, че неформалните канали и междуличностното доверие са особено ценни.

И двете форми на сътрудничество (официална и неофициална) имат предимства и ограничения. Официалните споразумения предлагат предвидимост и институционална отчетност, докато неформалният обмен позволява гъвкавост и адаптивност. В идеалния случай органите за защита на конкуренцията трябва да насърчават двоен подход: осигуряване на официални споразумения, които да поставят основата за сътрудничество, като същевременно насърчават културата на рутинно и неформално взаимодействие на оперативно ниво. Тази комбинация може да помогне да се гарантира, че каналите за сътрудничество не само се създават, но и се използват активно.

3.3.  Поуки от срещите за установяване на факти относно сътрудничеството

Екипът на ОИСР проведе срещи за установяване на факти с органите по конкуренция и обществени поръчки, надзорните органи и прокурорите в шестте държави. Този обмен даде представа за това как функционира на практика сътрудничеството. Дискусиите помогнаха да се идентифицират силните страни и успехите на институциите, пречките пред обмена на информация и възможностите за по-систематично и устойчиво сътрудничество.

Следващият преглед по държави обобщава основните изводи от тези интервюта за установяване на факти. Във всеки подраздел се изтъкват специфичните действащи механизми, отчетените предизвикателства и потенциалните възможности за укрепване на сътрудничеството.

3.3.1. Австрия

Интервютата за установяване на факти с Федералната агенция за обществени поръчки (BBG) очертаха потенциалните пътища за сътрудничество. Служителите на BBG обясниха, че подозренията за тайно споразумение се насочват първо към директора по проверка на съответствието, а след това към юридическия отдел на BBG, който преценява дали въпросът трябва да бъде докладван на Федералния орган за защита на конкуренцията в Австрия (AFCA). На практика голяма част от работата по откриването на нарушения се основава на внимателно разглеждане на офертите на чувствителни пазари, където доминират няколко големи играчи.

BBG поддържа вътрешни канали за ескалиране на подозрения и използва собствена система за подаване на сигнали за нередности. Само юридическият отдел обаче има право да предава информация, а оперативните отдели нямат такова право. BBG подчерта, че съгласно действащото законодателство търгове могат да бъдат спирани или оференти да бъдат отстранявани само въз основа на окончателна присъда, а не въз основа на подозрение.

BBG изрази интерес към по-нататъшно обучение от страна на AFCA за разпознаване на моделите на тръжни манипулации в рамките на търговете и за изясняване на условията, при които може да се приложи изключване или „реабилитация по своя инициатива“. В доклада се посочва и потенциалното използване на цифрови инструменти и бази данни за засилване на откриването и се отбелязва липсата на централизирана база данни за обществените поръчки като основна пречка.

Дискусиите с Прокуратурата по икономически престъпления и борба с корупцията на Австрия (WKStA) потвърдиха, че сътрудничеството с AFCA работи добре на практика. Това важи с особена сила за съвместни разследвания, като например картела в пътното строителство, споменат в раздел 1.4. Двете институции са провели съвместни търсения, разпределяли си задачите по разследването и са обменяли доказателства. Въпреки това остават предизвикателства, свързани с третирането на кандидати за освобождаване от глоби и ключови свидетели. Съгласно австрийското наказателно право WKStA не може да получи достъп до самоличността или изявленията на кандидатите за освобождаване от глоби, сътрудничещи на AFCA, които може да са им необходими за техните дела. WKStA отбеляза, че дело на Съда на ЕС (C-2/23)5 може да изясни баланса между правилата на ЕС за поверителност и националното наказателно преследване.

WKStA посочи също така липсата на ясно правно основание за сътрудничество. Въпреки че съществуват неофициални канали, няма регламент, който да задължава WKStA и AFCA да се информират взаимно за случаи на картели. Длъжностните лица подчертаха необходимостта от официални споразумения или меморандуми за разбирателство, които да гарантират непрекъснатост на сътрудничеството. Те предложиха прости рамки, обхващащи обмен на информация, взаимно обучение и определени лица за контакт.

Освен тези специфични предизвикателства цялостните взаимоотношения са конструктивни. Вече са планирани съвместни дейности по обучение и двете страни изразиха готовност за официално сътрудничество.

3.3.2. България

В срещите за установяване на факти в България участваха Агенцията за държавна финансова инспекция (АДФИ), Агенцията за обществени поръчки (АОП) и Сметната палата (СП). Всяка институция играе отделна роля в цикъла на обществените поръчки.

В България КЗК има двоен мандат: тя прилага както закона за конкуренцията, така и закона за обществените поръчки и концесиите. КЗК е органът за обжалване на законосъобразността на решенията за възлагане на обществени поръчки и концесии съгласно Закона за обществените поръчки и Закона за концесиите.

По време на срещите за установяване на факти беше подчертано, че официалните оперативни рамки за сътрудничество се използват недостатъчно. Откриването на тръжни манипулации все още не е включено в ежедневните контролни функции; би било полезно да се проведе допълнително обучение, да се установи контакт и да се изготвят по-ясни протоколи за сътрудничество с КЗК, които да се използват в практиката.

АДФИ извършва ex post финансови инспекции на процедурите за възлагане на обществени поръчки, често една до две години след възлагането им. Инспекторите се фокусират върху административното съответствие от страна на възлагащите органи. Когато нарушенията са от компетентността на АДФИ, тя може да налага санкции; когато въпросите са извън нейната компетентност, тя сезира съответния орган (включително КЗК или прокуратурата). На практика сезирането на КЗК се случва едва след като АДФИ приключи собствената си проверка (проектодоклад, период на възражения и окончателен доклад). АДФИ не предупреждава КЗК на по-ранни етапи. В последно време няма сезиране конкретно за тръжни манипулации, а в документите, прегледани ex post, рядко се забелязват признаци на картел.

Съществува многостранен меморандум за разбирателство от 2017 г., който обхваща обмена на информация, а тристранното споразумение от 2011 г. (АДФИ-СП-КЗК) разглежда по-пряко въпроса за сътрудничеството в борбата с тръжните манипулации. И двата инструмента обаче се използват в ограничена степен. АДФИ се позовава на ex post характера на нейната дейност, на доказателствения праг, който прилага, преди да насочи делата, и на по-тесните ежедневни връзки с прокурора. АДФИ подчерта практическите нужди от: (1) повече обучения, ръководени от КЗК относно червените флагове за тръжни манипулации и доказателствените очаквания; и (2) прости шаблони за насочване и координационни центрове.

АОП се намира нагоре по веригата в цикъла на обществените поръчки. Сътрудничеството с КЗК се основава на Закона за обществените поръчки и се допълва от МР, който е в процес на преразглеждане. АОП предоставя на КЗК информация за наблюдение на пазара (напр. статистически данни за жалби по дела за преразглеждане на обществени поръчки). Това осигурява на КЗК на персонализиран достъп до националната електронна платформа за обществени поръчки, включително до полетата с данни, поискани от КЗК. Електронната платформа за обществени поръчки централизира информацията за търговете и е публично достъпна (основни полета). Въпреки че за обществеността са видими ограничени данни (напр. брой участници в търга, цена на възлагане), при поискване КЗК може да получи пълни набори от данни за даден търг (включително самоличност на участниците, цени на офертите и метаданни). В момента се финализират техническите решения за рационализиране на този достъп.

От средата на 2024 г. всички процедури на стойност над 5 млн. лв. подлежат на ex ante контрол от страна на АОП, насочен към изготвянето на документация за търгове, документацията и методиката за оценка, с цел премахване на пречките пред участие. АОП също така извършва ex post контрол на случаен принцип и задължителни проверки (напр. системно се отбелязват търгове с една оферта). В рамките на Националния план за възстановяване и устойчивост АОП се занимава с проблемите на подаване само на една оферта, включително работа с фирмите, за да се разбере защо не участват (докладваните причини включват правна нестабилност, сложна документация, ниски прогнозни стойности и недостатъчно проучване на пазара).

АОП вижда възможност за задълбочаване на практическото сътрудничество с КЗК чрез: 1) редовни обсъждания на случаи; 2) обучение на възлагащите органи и предприятията относно рисковете за конкуренцията, свързани с моделите на тръжни манипулации и червените флагове; и 3) рутинни лица за контакт. Понастоящем обменът на персонал не е възможен поради ограничения на капацитета и свободните работни места. АОП подкрепя провеждането на по-чести срещи между всички органи за надзор на обществените поръчки с цел уеднаквяване на терминологията, подходите и очакванията.

СП участва в две рамки за сътрудничество с КЗК: многостранния меморандум за разбирателство от 2017 г. (с по-широк обхват) и тристранното споразумение от 2011 г. (КЗК-СП-АДФИ), насочено към тръжните манипулации. Последното се счита все пак за подходящо до голяма степен, но за много „неактивно“ на практика поради свързан с работното натоварване натиск и липсата на редовни стимули за ангажиране. Одитите на СП се съсредоточават върху действията на възлагащите органи, а не върху поведението на оферентите. В резултат на това по време на одитите рядко се срещат индикатори за тръжни манипулации, въпреки че при необходимост одиторите имат пълен достъп до тръжните документи. Един от случаите включваше идентично форматиране и грешки в две оферти, което предизвика подозрения.

СП предложи подновяване на сътрудничеството чрез: (1) представяне от КЗК на приключени случаи на тръжни манипулации пред одитори и експерти на АДФИ; (2) малки експертни семинари (извън общите обучения) за обсъждане на реални случаи; (3) назначаване на служители за връзка във всяка институция, за да се поддържа приемственост на сътрудничеството; и (4) проучване на цифрови инструменти за скрининг, тъй като електронната система за обществени поръчки се развива. също така беше отбелязано, че възлагащите органи понякога се въздържат от подаване на сигнали към КЗК, за да избегнат предполагаемо прекъсване на изпълнението на договора, и че не съществува законоустановен срок за докладване на подозрения.

В АДФИ, АОП и СП интервюираните се обединиха около три приоритета: (1) въвеждане в действие на съществуващите меморандуми за разбирателство с прости, готови за използване процедури (шаблони за насочване, контакти); (2) редовно, ръководено от КЗК изграждане на капацитет, съобразено с ролята на всяка институция(ex ante проверки на проектите, ex post одити, финансови инспекции); и (3) рационализиран достъп на КЗК до данни от електронната платформа за обществени поръчки, с ясни протоколи за поверителност и използване.

3.3.3. Хърватия

В установяването на факти участва Държавната комисия за контрол на процедурите за възлагане на обществени поръчки (DKOM) и Дирекцията за системата на обществените поръчки (DPPS) към Министерството на икономиката. Като цяло сътрудничеството се описва като добро (формализирано чрез споразумение за сътрудничество и допълнено от редовни неформални контакти). Същевременно се търсят оперативни подобрения на достъпа до данни, съвместното обучение и включването на съдържанието на тайни споразумения в сертифицирането на възложителите на обществени поръчки.

DKOM е първоинстанционният орган за обжалване на средства за защита в областта на обществените поръчки и неговите решения са напълно публични. През последните четири-пет години се засили сътрудничеството с ССА, което е както официално, така и неофициално (обмен, искания за консултации и съвместни семинари). DKOM има пълен достъп до електронната платформа за възлагане на обществени поръчки въз основа на националното законодателство за обществените поръчки, което ѝ позволява изтегляне на пълни тръжни досиета. Въпреки че процедурите на DKOM се основават на писмени доказателства и са съсредоточени върху правния контрол на актовете за обществени поръчки, комисарите понякога откриват червени флагове (напр. повтарящи се модели на подизпълнители, необясними пропуски в документацията, изчислителни грешки). В такива случаи DKOM предупреждава CCA и предава досието.

DKOM подчерта три приоритета: (1) съвместно обучение за често срещани схеми за тръжни манипулации, които могат да бъдат идентифицирани на етапа на оценка; (2) включване на държавния прокурор и одиторите в съвместни събития; и (3) поддържане на тесен неформален контакт с ССА наред с официалното споразумение. Обмен на персонал не се предвижда в краткосрочен план поради ограничения капацитет, докато обменът на знания се предпочита.

DPPS ръководи политиката, законодателството, стратегията и надзора в областта на обществените поръчки и контролира електронната платформа за обществени поръчки. Сътрудничеството с CCA е подкрепено от споразумение, което осигурява на CCA достъп до данните от търговете, като има правно задължение за провеждане на срещи поне веднъж годишно. На практика контактите са както официални, така и при поискване, включително отговори на искания за данни от ССА.

DPPS управлява системата за сертифициране на служители в областта на обществените поръчки (първоначално 50 часа плюс подновяване на всеки три години с допълнително обучение). Въпреки че конкуренцията е принцип в Закона за обществените поръчки, модулът, свързан с тайни споразумения, все още не е задължителен. Длъжностните лица смятат, че е възможно да се добави съдържание за тайни споразумения в учебните програми за първоначално или повторно обучение чрез изменение на подзаконов акт (след обществена консултация), като отбелязват, че приемането зависи от възприеманата значимост сред сертифицираните длъжностни лица.

DPPS подкрепя прагматичното сътрудничество: (1) поддържане на леки и гъвкави споразумения, като същевременно се гарантира достъпът до данни за ССА; (2) съвместно организиране на събития (напр. за новата електронна платформа за обществени поръчки) с участието на ССА; и (3) проучване на обучение, основано на конкретни случаи, фокусирано върху национални примери, които заинтересованите страни намират за най-убедителни. Както и в други институции, кадровите ограничения (пенсиониране, свободни работни места) ограничават възможностите за командироване на персонал.

Ключовите изводи за укрепване на сътрудничеството включват: (1) редовни обсъждания на случаи между DPPS, CCA, DKOM (и, когато е уместно, държавния прокурор и одиторите); (2) включване на модули, свързани с тайни споразумения, в сертификацията/повторната сертификация на възложителите; и (3) осигуряване на аналитичен достъп на CCA до електронната база данни за обществени поръчки, включително стандартизирани извлечения в подкрепа на скрининга.

3.3.4. Кипър

На срещите за установяване на факти в Кипър присъстваха служители на дирекцията „Обществени поръчки“ към Министерството на финансите на републиката, Сметната палата на републиката и Органа за преглед на търгове (TRA). Сътрудничеството с СРС се основава на неотдавнашен меморандум за разбирателство и ad hoc оперативни контакти. Като цяло заинтересованите страни съобщиха за конструктивен ангажимент и общ интерес към засилване на достъпа до данни и обучението, като същевременно отбелязаха ограниченията на капацитета и предизвикателствата.

Дирекцията „Обществени поръчки“ ръководи политиката в областта на обществените поръчки, транспонирането на законодателството на ЕС, издаването на насоки и стандартни тръжни документи; професионализацията на служителите, работещи в областта на обществените поръчки, и функционирането на електронната система за обществени поръчки. Меморандумът за разбирателство с CPC (през 2022 г.) предвижда намерение за сътрудничество. Той беше определен като полезен за сигнализиране на ангажираност към взаимни инициативи, но недостатъчно конкретен. Дирекцията не се стреми към формализирани или стандартизирани рамки за сътрудничество, а към прагматични договорености, които включват обучение и обмен на данни. През 2024 г. тя проведе няколко технически срещи с СРС, за да обсъди, наред с другото, новата електронна система за обществени поръчки. Въпреки че CPC поиска да бъдат включени няколко променливи, които са от значение за скрининг за наличието на тайни споразумения, само някои от тях могат да бъдат включени поради първоначалните цели на системата и ограниченията на разходите. CPC поиска и пряк достъп до системата, но все още не е получила отговор от дирекцията. В резултат на това продължава да съществува несигурност дали системата ще подпомогне ефективно откриването на тръжни манипулации при обществени поръчки.

Дирекцията може да покани СРС на своите обучения, за да покаже червените флагове. Би било важно да се разясни на възлагащите органи, че докладването на подозрения на СРС не води до автоматично спиране на тръжни процедури. Важен политически приоритет е прозрачността (напр. публикуване на офертните цени), за да се засили общественото доверие, което изисква балансиране със съображенията за риск от тайно споразумение. В перспектива дирекцията вижда ползата от двупосочните информационни потоци: Достъп на CPC до необработени данни за обществени поръчки и обратна информация от CPC относно пазарните рискове, която да помогне за оформянето на тръжната документация.

Сметната палата е независим орган, който извършва одити в реално време и ex post одити на обществени поръчки. Тя може да преглежда тръжни документи за законосъобразност и съотношение между цена и качество и да дава необвързващи препоръки на възлагащите органи. Понякога жалбоподателите се обръщат към Сметната палата, тъй като нейният процес е безплатен, за разлика от обжалванията пред TRA. Сътрудничеството с CPC се основава на конкретни случаи. Службата изпраща констатации на СРС по конкретни въпроси (напр. когато една фирма многократно печели) и участва в необявени проверки на СРС. Длъжностните лица отбелязаха, че когато е необходима подкрепа, те се обръщат директно към СРС. Поради това те не смятат, че има непосредствена нужда от официален меморандум за разбирателство. В същото време те изразиха готовност за задълбочаване на ангажимента чрез дейности за обучение и повишаване на осведомеността (например относно показателите за изключване на участници в търгове и тръжни манипулации).

TRA е квазисъдебен контролен орган с петима членове, които оценяват законосъобразността на решенията за обществени поръчки. Той получава около 47‑50 жалби годишно. Въпреки това, тъй като обжалванията се отнасят до процедурната законосъобразност, тръжните манипулации са случаи, с които той не се сблъсква често. TRA изрази интерес към неофициални срещи с СРС за обсъждане на общи проблеми на пазара.

3.3.5. Гърция

В установяването на факти в Гърция участваха Сметната палата на Гърция (НСА) и Единния орган за обществени поръчки на Гърция (HSPPA). Заинтересованите страни подчертаха значението на структурираното, поверително сътрудничество. Те също така подчертаха, че гръцката система за обществени поръчки разполага със силен ex ante контрол на законосъобразността и развита инфраструктура на електронна система за обществени поръчки/прозрачност.

HCA6 има конституционни и законови правомощия по отношение на обществените поръчки. Макар че основният ѝ фокус е спазването на закона за обществените поръчки, понякога могат да се появят индикатори за тръжни манипулации (напр. повтарящи се победители по сектори/региони). Въпреки това едномесечният срок за контрол преди възлагането и ограниченията за поверителност правят откриването и насочването към НСС трудно.

НСА посочи, че всеки инструмент за сътрудничество трябва да зачита съдебния характер на Палатата и строгите правила за поверителност. Поради това най-добре би било да се изготви общ, лек меморандум за разбирателство (или еквивалентен протокол) между HCA и HCC, който да: 1) определи принципите на високо ниво за поверителна комуникация; 2) предвижда съвместни семинари и работни групи; и 3) определи служители за контакт. От полза би бил обменът на ниво персонал или съвместни технически групи.

HSPPA издава становища и насоки, следи за спазването на изискванията, подпомага възлагащите органи и разглежда предварителни жалби. Беше подписан меморандум за разбирателство относно тръжните манипулации с HCC, но заинтересованите страни подчертаха, че до момента сътрудничеството е неофициално и се извършва за всеки отделен случай. Служителите на HSPPA се сблъскват с потенциални нарушения на конкуренцията в рамките на своите функции по преглед и одит. Когато това се случи, те съветват възлагащите органи да се свържат директно с HCC и, когато е уместно, ги насочват как да действат. През 2024 г. са направени поне десет такива насочвания.

Сътрудничеството се счита за съществено, тъй като много от сигналите за разследване на тръжни манипулации идват от възлагащите органи или от надзорната дейност на HSPPA. HSPPA също така оценява и съветва възлагащите органи относно „реабилитацията по своя инициатива“.

Приоритетите, определени съвместно от HSPPA и HCC, включват:

• Достъп до данни и използваемост: провеждане на съвместни срещи с Министерството на цифровото управление и на инфраструктурата за осигуряване на достъп на HCC и HSPPA до националните платформи за обществени поръчки ESIDIS и KIMDIS. Настоящият достъп е ad hoc. Постоянният достъп до данни вероятно ще изисква законодателни промени, но ще позволи на НСС и на HSPPA да получават исторически и статистически данни, необходими за проверка на рисковете от тайно споразумение (напр. самоличност на оферентите, връзки, времеви печати, метаданни за ценообразуването), без да се налага да искат разрешение от възлагащите органи. HSPPA се интересува от статистически мониторинг, а HCC – от подробни данни, свързани с конкуренцията. Текущото надграждане на платформата дава възможност за осигуряване на такъв достъп.

• Изграждане на капацитет: съвместни обучения за възлагащите органи по въпроси, свързани с търговете (напр. как да се действа при възникване на подозрения, запазване на доказателства, изключване/„реабилитация по своя инициатива“).

• Инфраструктура за обмен на информация: подпомагане на създаването на бази данни за минали нарушения и осигуряване на достъп на възлагащите органи до решенията на органите за защита на конкуренцията относно тръжни манипулации. Това ще позволи на публичните купувачи да проверяват информацията извън самостоятелното ѝ деклариране и да идентифицират операторите, на които преди това са били наложени санкции. Практическите стъпки биха могли да включват лице за контакт за предаване на решенията или информация на секторно равнище за текущите разследвания; макар че решенията са публични, възлагащите органи трудно могат да ги проследяват систематично.

• Преразглеждане на меморандума за разбирателство: да се обмисли възможността за договаряне на нов протокол между НСС и HSPPA, като се запазят доказано полезните клаузи и се въведат нови условия. Възможните елементи включват: (1) да се даде възможност на HSPPA по своя преценка да предава на HCC сигнали, получени от възлагащите органи, като се балансира между необходимостта от защита на техните взаимоотношения и стойността на навременните сигнали, свързани с конкуренцията; (2) да се поясни, че предаването на такава информация трябва да зависи от случая и качеството на информацията, за да се избегне претоварването на HCC с необосновани сигнали; и (3) да се добавят елементи за сътрудничество, като например съвместно застъпничество за достъп до данни за обществени поръчки и по-чести съвместни семинари за възлагащите органи.

3.3.6. Румъния

В установяването на факти в Румъния участваха Сметната палата (Дирекция за контрол на обществените поръчки) и Националната агенция за обществени поръчки (ANAP). Заинтересованите страни съобщиха за функциониращи рамки за сътрудничество и насочвания, както и за силен натиск за подобряване на достъпа до данни, за да стане сътрудничеството по-систематично.

Сметната палата е върховната одитна институция на Румъния, която извършва ex post одити на възлагащи органи (включително обществени поръчки) на централно и окръжно равнище. Дирекцията за контрол на обществените поръчки прилага две допълващи се методологии за подбор на процедури за преглед, като използва финансови данни и данни за обществени поръчки, медийни доклади и резултати от предишни одити: подход на финансов одит, основан на риска, и одит за съответствие. Екипите проверяват начина, по който са разработени и проведени тръжните процедури, като установяват нередности и рискове от измами.

Сътрудничеството с Румънския съвет по конкуренция (RCC) се основава на протокол, сключен за първи път през 2021 г. и актуализиран през 2023 г. Когато одитите разкрият съмнения за измама или тайно споразумение, Палатата уведомява компетентния орган. Едно предишно уведомление помогна за започване на разследване на RCC, което доведе до решение за нарушение. Длъжностните лица подчертаха, че сътрудничеството е ефективно, но може да бъде подобрено, особено по отношение на обмена на цифрови данни и навременността.

Достъпът до данни за обществени поръчки се получава чрез електронния портал за обществени поръчки чрез ad hoc заявки за данни до цифровата агенция, отговаряща за електронната платформа за обществени поръчки. Взаимоотношенията са добри, а времето за реакция – бързо, но заинтересованите страни изразиха опасения относно качеството на данните. Палатата инвестира в одити, основани на данни, и планира платформа за анализ на риска, която ще интегрира обществените поръчки с вертикални набори от данни (напр. секторни данни). Длъжностните лица подчертаха, че без надеждни и оперативно съвместими цифрови инструменти ползите от сътрудничеството ще бъдат ограничени.

Приоритетните действия, определени от Палатата, включват: (1) взаимно обучение (ако бюджетът позволява), включително презентации на приключени дела и целенасочени сесии за „червени флагове“; и (2) проучване на правното опростяване на рамката за обществените поръчки, за да се намалят неяснотите.

ANAP ръководи политиката, надзора и ex ante контрола на обществените поръчки. Нейните селективни ex ante проверки се извършват на два етапа: (1) преди публикуване на обявлениетза обществена поръчка – преглед на документацията (разделяне на лотове, прогнозна стойност, бариери за участие); и (2) по време на оценката – преглед на критериите за подбор и възлагане и тяхното прилагане. При наличие на червени флагове за тръжни манипулации ANAP съветва възлагащите органи да докладват на RCC.

Сътрудничеството с RCC е дългогодишно, включително съвместното им становище, в което се разяснява как трябва да се прилагат изключването и „реабилитацията по своя инициатива“ към оференти, санкционирани за тайно споразумение (споменато в раздел 2.4.5). В по-широк план сътрудничеството се подкрепя от официален протокол, който беше подновен през септември 2025 г. Обсъжданията относно подновяването бяха съсредоточени върху засилването на обмена на данни и информация и стандартизиране на насочванията. ANAP се интересува също така от моделите на тайно споразумение и тенденциите в правоприлагането на RCC, за да се подкрепят насоките и обучението на възлагащите органи.

3.4. Заключения относно борбата с тръжните манипулации чрез институционално сътрудничество

Ефективното сътрудничество може да се превърне в мост между информираността, превенцията и правоприлагането. Усилията за популяризиране, описани в глава 2, предоставят на държавните служители умения за предотвратяване, откриване и докладване на рисковете от тръжни манипулации, а сътрудничеството може да превърне тези знания в действия. В глава 3 се посочва, че няколко разследвания на тръжни манипулации във всичките шест държави са започнали въз основа на сигнали или неофициални съвети от органи за обществени поръчки, одитори и структури за борба с корупцията.

Като цяло установяването на факти потвърди, че официалните рамки за сътрудничество, като например меморандуми за разбирателство, могат да дадат възможност за междуинституционално сътрудничество. Все пак интервюираните заинтересовани страни често изтъкват, че правните рамки сами по себе си са недостатъчни, за да се гарантира сътрудничество. Дори когато съществуват канали за докладване, може да липсва яснота относно обмена на информация. Няколко заинтересовани страни споменаха, че не се чувстват комфортно да докладват „само подозрения за тайно споразумение“. Неформалните взаимоотношения и доверието са от значение.

Интервюираните подчертаха, че сътрудничеството се подобрява, когато служителите, отговарящи за обществените поръчки, са обучени да разпознават червените флагове и да разбират какво и как да докладват. Служителите, отговарящи за обществените поръчки, споменаха необходимостта от непрекъснато обучение и ясни, лесни за ползване насоки относно изискванията на законодателството в областта на конкуренцията. Участниците в проекта често повтаряха, че служителите, отговарящи за конкуренцията, трябва да разбират също така законодателството и практиката в областта на обществените поръчки.

Проектът потвърди, че сътрудничеството изисква институционален ангажимент на най-високо ниво, постоянна ангажираност и разбиране на различните институционални ограничения и стимули.

И за шестте държави са валидни няколко практически поуки:

• Баланс между официални и неофициални канали: леки, гъвкави меморандуми за разбирателство (или протоколи), в които се определят принципите, гаранциите за поверителност и ролите, работят най-добре, когато са съчетани с редовен обмен на работно равнище.

• Намаляване на пречките пред сътрудничеството: единни лица за контакт във всеки орган и прости шаблони за насочване могат да улеснят сътрудничеството.

• Сигурен законен достъп до данни: цялостният достъп до електронните системи за обществени поръчки (включително исторически и машинно четими данни за обществени поръчки) е от съществено значение за проверката и откриването. Когато е необходимо, публичните органи трябва да получават достъп за всички законни цели и да прилагат подходящи гаранции за поверителност на информацията, включително като търсят законови реформи за тази цел.

• Инвестиране в съвместно изграждане на капацитет.

Забележки

← 1.  За повече подробности вижте: https://www.aztn.hr/en/potpisan-sporazum-o-suradnji-agencije-za-zastitu-trzisnog-natjecanja-i-drzavnog-odvjetnistva-republike-hrvatske/.

← 2.  За повече подробности вижте: http://www.competition.gov.cy/competition/competition.nsf/All/C46E21F798A7804EC2258A460024DAD6?OpenDocument&highlight=%CE%BD%CF%8C%CE%B8%CE%B5%CF%85%CF%83%CE%B7.

← 3.  За повече подробности вижте: https://www.epant.gr/enimerosi/deltia-typou/item/10-deltio-typou-mnimonio-synergasias-epitropis-antagonismoy-eaadisy.html.

← 4.  Сред участващите агенции са Румънският съвет по конкуренцията, Националният орган за обществени поръчки, Националният съвет за разрешаване на жалби, Контролният корпус на министър-председателя, Сметната палата на Румъния, Прокуратурата към Върховния касационен съд, Отделът за борба с измамите, Румънската агенция за цифрова програма и Националната дирекция за борба с корупцията.

← 5.  Решението е постановено на 30 октомври 2025 г. За повече подробности вижте: https://eur-lex.europa.eu/eli/C/2025/6587/oj/eng.

← 6.  Сметната палата на Гърция е върховен съдебен и одитен орган на Гърция, създаден по силата на Конституцията, който гарантира прозрачността и законността при управлението на публичните финанси. Наред със съдебните си функции, тя осъществява надзор и одит на сметките на държавата и извършва ex ante проверки и проверки на законосъобразността на големи обществени поръчки.