В тази глава се разглежда подробно ролята на застъпничеството в борбата с тръжните манипулации. В нея се обяснява, че застъпничеството може да помогне за изготвянето на документация за тръжни процедури, които преди всичко ограничават тайните споразумения. Застъпничеството може също така да подпомогне докладването на потенциални нарушения на закона. В тази глава са посочени основните целеви аудитории за застъпничество. Това са служители, отговаряща за обществени поръчки, одитори, които проверяват процедурите за възлагане на обществени поръчки, органи, разследващи измами и корупция, съдии и частния сектор. В главата се описват най-важните форми и теми за застъпничество, които могат да подкрепят и насърчат националните инициативи за застъпничество. Застъпничеството трябва да обхваща основните аспекти на тръжните манипулации, като например „червените флагове“, както и по-широки аспекти на правоприлагането в областта на конкуренцията като освобождаване от глоби, подаване на сигнали за нередности и правото да се търси обезщетение за вреди, причинени от картели за тръжни манипулации.
Борба с тръжните манипулации при обществените поръчки в Австрия, България, Хърватия, Кипър, Гърция и Румъния
Извлечение
В първия раздел на тази глава се представя концепцията за застъпничеството за конкуренцията и неговото взаимодействие с правоприлагането. След това се акцентира върху застъпничеството в контекста на тръжните манипулации, като се определят най-подходящите форми и целеви аудитории.
Застъпничеството е от основно значение за борбата с тръжните манипулации, както чрез предотвратяване на тайни споразумения, така и чрез улесняване на тяхното разкриване. На първо място, застъпничеството може да предотврати сключването на тайно споразумение чрез насърчаване на мерки за разработване на документация за тръжни процедури, които намаляват риска от картели. За целта е необходимо да се познават характеристиките на тръжните манипулации, пазарните условия, които улесняват тайните споразумения, и стратегиите за изготвяне на документация за тръжни процедури, които насърчават участието на оферентите. Второ, застъпничеството подпомага разкриването, като дава възможност на държавните служители (включително възложители на обществени поръчки, одитори, прокурори, финансова и икономическа полиция) да разпознават признаците за наличие на тайно споразумение в хода на тяхната работа и да докладват за тях на компетентния орган по конкуренция. В юрисдикциите, в които молбите за освобождаване от глоби са рядкост, разкриването на тайно споразумение зависи до голяма степен от бдителността на държавните служители и от докладването на подозренията на компетентния орган.
Обикновено застъпничеството за конкуренцията се определя като „всички дейности на органа по конкуренция, насочени към подобряване на конкурентната среда за осъществяване на стопанска дейност чрез средства, различни от правоприлагането, основно чрез взаимодействие с органите на публичната власт и чрез повишаване на осведомеността на обществото относно ползите от конкуренцията“ (ICN, 2002[1]).
Това определение посочва две допълващи се измерения на застъпничеството за конкуренцията. От една страна, вътрешноправителственото застъпничество е насочено към други клонове и нива на управление. От друга страна, застъпничеството за културата на конкуренцията има за цел да изгради по-широко обществено разбиране и подкрепа за конкурентните пазари (OECD, 2010[2]).
Застъпничеството за културата на конкуренцията има за цел да повиши осведомеността на обществеността, потребителите, академичните среди, гражданското общество и бизнес общността относно ползите от конкуренцията и необходимостта от спазване на правилата за конкуренция. По-специално застъпничеството, насочено към предприятията, има за цел да ги образова относно правилното прилагане и спазване на законодателството в областта на конкуренцията. Тези инициативи обикновено включват инструменти за комуникация като обществени кампании, работа с медиите, публикувани насоки или открити семинари. За разлика от тях, вътрешноправителственото застъпничество се фокусира върху консултирането на публични институции (в изпълнителната, законодателната и съдебната власт, както и на местно и регионално равнище) за това как политиките и процедурите могат да окажат отрицателно въздействие върху конкуренцията и как това въздействие може да бъде сведено до минимум (OECD, 2010[2]). Този вид застъпничество обикновено е по-сложно, като се имат предвид различаващите се институционални мандати, бюджетните ограничения и необходимостта от устойчиво междуведомствено сътрудничество. То може да включва конфиденциален обмен на информация или чувствителни съвети, като например съвети за откриване на тръжни манипулации, които се основават на предишен опит в областта на правоприлагането.
Вътрешноправителственото застъпничество може да се осъществява както в публични, така и в частни форми, като например публикувани насоки за възлагащите органи (публични) или поверителни становища относно изготвянето на документация за конкретен търг (частни). За разлика от тях, застъпничеството за културата на конкуренцията почти винаги е публично, тъй като има за цел да достигне до обществото като цяло чрез инструменти за комуникация като кампании, видеоклипове или семинари. В Таблица 2.1 са показани различните инструменти за застъпничество. В не се показва как инструменти като насоки, становища, семинари, споразумения за сътрудничество и кампании попадат както в рамките на вътрешноправителственото застъпничество, така и в рамките на застъпничеството за културата на конкуренцията в зависимост от това дали са публични, или частни по своя характер.
Забележка: Застъпничеството за културата на конкуренцията почти винаги е публично, тъй като е насочено към обществото като цяло. Следователно „частното“ измерение е ограничено.
Източник: Разработка на ОИСР въз основа на констатациите от проекта и международни примери.
Настоящият доклад, както и по-широкият проект, на който се основава, включва всички видове застъпничество, споменати по-горе. Проектът включваше семинари за частния сектор относно предотвратяването и докладването на тръжни манипулации, както и важността на спазването на законодателството в областта на конкуренцията. Все пак основният фокус на проекта е вътрешноправителственото застъпничество, особено по отношение на възложителите на обществени поръчки, съдиите и органите, които не се занимават с конкуренцията. Тези участници играят решаваща роля в изготвянето, изпълнението и контрола на процедурите за възлагане на обществени поръчки, поради което са от съществено значение за борбата с тръжни манипулации.
Застъпничеството и правоприлагането се допълват взаимно. Резултатите от правоприлагането могат да послужат като основа на посланията за застъпничество, а инициативите за застъпничество могат да проправят пътя към разследвания. При тръжните манипулации застъпничеството пред публичните органи често е насочено към насърчаване на проконкурентни търгове и подобряване на сътрудничеството – области, които не са пряко свързани с правоприлагането. Въпреки това то може да повиши разкриваемостта и докладването на „червени флагове“ на органите за защита на конкуренцията. В същото време надеждните данни за правоприлагане могат да засилят посланията за застъпничество, насочени към частния сектор. За тази цел то прави рисковете от сключване на тайно споразумение осезаеми и подчертава санкциите за неспазване на правилата (OECD, 2010[2]).
Не съществува универсален оптимален баланс между дейностите по застъпничество и правоприлагане. Органите за защита на конкуренцията определят правилната комбинация от застъпничество и правоприлагане, както и мерките за застъпничество, които съответстват на тяхното общество и икономиката, на техните наличност, приоритет и ресурси.1 Няколко проучвания показват, че балансът може да се променя с течение на времето и да се калибрира в зависимост от зрелостта на органа за защита на конкуренцията и степента на култура на конкуренцията в юрисдикцията (OECD, 2005[3]).
Поради тази причина не съществува проста формула за определяне на оптималния обхват на инициативите за застъпничество. Органите за защита на конкуренцията се насърчават да дават приоритет на интервенции за застъпничество, които имат въздействие, са икономически значими, са политически видими и са постижими с наличните ресурси (OECD, 2005[3]).
ОИСР определи няколко принципа, които са в основата на успешните усилия за застъпничество в публичния сектор (OECD, 2010[2]):
Висококачествени съвети: това изисква органът за защита на конкуренцията да разполага с достатъчен технически опит, авторитет и специфични за сектора познания.
Срокове: съветите са най-ефективни, когато се предоставят в началото на цикъла на политиката или проекта (в този случай обществената поръчка), преди вземането на ключови решения.
Безпристрастност и обективност: органът трябва да се разбира като предлагащ насоки, основани на доказателства и правни принципи, а не на институционални интереси.
Добавена стойност: нови гледни точки, данни или аналитични перспективи могат да обогатят процеса на изготвяне на политики.
Като се спазват тези принципи, застъпничеството може да се превърне в средство, което подпомага и допълва правоприлагането.
Тръжните манипулации са особено актуална тема за усилията за застъпничество. Както е обяснено в глава 1, картелите в областта на обществените поръчки водят до високи разходи и подкопават използването на публичните средства. По този начин борбата с тръжните манипулации се превръща в политически видима област на действие, което може да повиши институционалния авторитет (на органа за защита на конкуренцията и на органите за обществени поръчки) и да създаде обществено доверие. Освен това застъпничеството в тази област може да бъде ефикасно, тъй като ключовите участници (като възлагащите органи, надзорните органи и съдебната власт) са добре идентифицирани.
През 2025 г. Сенатът на Франция създаде парламентарна анкетна комисия относно ефективните разходи и условията за възлагане на обществени поръчки и тяхното въздействие върху френската икономика. Макар че първоначално беше фокусирана върху по-широки въпроси на икономическия суверенитет и подкрепата за европейските предприятия, анкетата включи конкретни проблеми на конкурентното право след информация от френския орган по конкуренцията (ADLC) и Генералната дирекция за конкуренция, защита на потребителите и контрол на измамите. Тези институции, най-вече чрез устно изказване на председателя на ADLC и писмени становища, гарантираха, че окончателният доклад на Сената включва специален раздел за борба с тръжните манипулации.
Окончателният доклад на Комисията, приет единодушно през юли 2025 г., съдържа 67 препоръки, някои от които са пряко насочени към антиконкурентните практики в областта на обществените поръчки. Препоръките 1 – 3 са насочени към засилване на правомощията за разследване в контекста на антиконкурентни практики, а препоръките 61 – 65 се отнасят до разширяване на достъпа до данни за обществени поръчки. Тези мерки имат за цел да подобрят разкриването, предотвратяването и наказването на тръжните манипулации, като подчертават политическия ангажимент на високо равнище във Франция за поддържане на почтеността и конкуренцията в областта на обществените поръчки. Това отразява нарастващата видимост на тръжните манипулации като политически въпрос във Франция и показва как парламентарните инициативи могат да стимулират включването на съображенията на конкурентното право в националната политика за обществени поръчки.
Източници: Le Sénat de France (2025[4]), Commission d’enquête sur les coûts et les modalités effectifs de la commande publique et la mesure de leur effet d’entraînement sur l’économie française, www.senat.fr/travaux-parlementaires/structures-temporaires/commissions-denquete/commission-denquete-sur-les-couts-et-les-modalites-effectifs-de-la-commande-publique-et-la-mesure-de-leur-effet-dentrainement-sur-leconomie-francaise.html.
Следователно потенциалната възвръщаемост на инвестициите в застъпничество е голяма при тръжни манипулации. Важно е да се отбележи, че ползите от застъпничеството не са еднопосочни. Органите за защита на конкуренцията могат да обменят знания с други публични органи. Освен това те придобиват представа за обществените поръчки, разбират предизвикателствата, с които се сблъскват възлагащите органи, и научават как да се свържат с други правоприлагащи органи. Тези двупосочни ползи превръщат застъпничеството в упражнение за взаимно обучение, което повишава институционалния капацитет на всички страни.
Всичките шест органа за защита на конкуренцията, участващи в този проект, са предприели инициативи за застъпничество, насочени към различни аудитории и използващи различни канали. Те също осъществяват известно официално или неофициално сътрудничество с възложители на обществени поръчки и други публични органи, което може да помогне за осъществяването на инициативи за застъпничество с вероятност за успех. Настоящият проект има за цел да надгради тези усилия, като отстрани потенциалните пропуски и предложи подобрения, където е необходимо. В следващите раздели се описват най-подходящите форми и канали за застъпничество за тръжни манипулации, както и основните аудитории, към които трябва да се насочат тези усилия.
В допълнение към избора на подходящи инструменти и канали за застъпничество, органите за защита на конкуренцията трябва също така да определят съответните целеви аудитории за техните инициативи. В случая с тръжните манипулации кръгът от заинтересовани страни включва публични и частни играчи, които участват в различни етапи на цикъла на обществените поръчки. Сред тях са служителите, които изготвят документацията за тръжни процедури и възлагат договори; предприятията, участващи в търгове; одиторите, които проверяват процедурите за възлагане на обществени поръчки и публичните разходи; органите, които разследват потенциални измами и корупция; агенциите за надзор на обществените поръчки, които издават насоки (например относно изключването от търгове); и съдиите – както тези, които преразглеждат решенията на органите за защита на конкуренцията, така и тези, които разглеждат искове за обезщетение от възлагащи органи, на които са нанесени щети. В този раздел се разглежда всяка от тези аудитории и се посочват причините, поради които те са ключова цел на усилията за застъпничеството за конкуренцията.
2.2.1. Длъжностни лица, отговарящи за обществените поръчки
Длъжностните лица, отговарящи за обществените поръчки, са основната целева аудитория за застъпничество за конкуренцията в областта на тръжните манипулации. Те са запознати с пазарните условия и динамиката, моделите на възлагане на обществени поръчки (или аномалиите в оферирането), самоличността на потенциалните и действителните оференти, цените на офертите и техническите предложения. Служителите, отговарящи за обществените поръчки, обикновено са добре запознати със законодателството в областта на обществените поръчки. Въпреки това те може да имат ограничени познания за конкурентното право или за рисковете и червените флагове за наличието на тайно споразумение в областта на обществените поръчки.
Следователно обучението на служителите, отговарящи за обществените поръчки, за разпознаване на „червени флагове“ и обичайните форми на тайно споразумение, както и за докладване на подозренията на органа за защита на конкуренцията, е от съществено значение за правоприлагането. Също толкова важно е да се разрешат техните съмнения, въпроси и начини за действие. Например по време на семинарите, проведени в рамките на този проект, много служители изразиха несигурност относно последиците от докладването на подозрения за тайно споразумение. По-специално те се интересуваха дали действията ще доведат до спиране или отмяна на текущи тръжни процедури. Инициативите за застъпничество биха могли да изяснят, че разследвания на конкуренцията могат да се провеждат ex post – след възлагането на договор – и че сътрудничеството с органите по конкуренция не е задължително да доведе до спиране на търгове.
Усилията за застъпничество, насочени към длъжностните лица, отговарящи за обществените поръчки, не само повишават осведомеността, но и създават предпоставки за ефективно сътрудничество с органите по конкуренция (разгледано в глава 3). След като възложителите на обществени поръчки разберат как да идентифицират и докладват за подозрения, структурираното сътрудничество може да гарантира предаването на тази информация.
Усилията за застъпничество, насочени към длъжностните лица, отговарящи за обществените поръчки, трябва да бъдат насочени и към изготвянето на документация за тръжните процедури. Длъжностните лица, отговарящи за обществените поръчки, имат известна свобода на действие при структурирането на търгове. Трябда да им бъдат предоставени уменията да разберат как изборът на дизайн на тръжната документация може да повлияе на тайните споразумения, какво трябва да правят и какво – да избягват.
2.2.2. Частен сектор
Предприятията, които участват в обществени търгове, са ключова целева аудиенция за застъпничество в областта на тръжните манипулации, особено за да се гарантира, че практиките за сключване на тайни споразумения не се считат погрешно за легитимно бизнес поведение. Усилията за застъпничество, насочени към частния сектор, могат да оспорят тези схващания, като разяснят, че тръжните манипулации има значителни правни последици. Такива последици включват санкции, евентуално изключване от търгове, излагане на искове за обезщетение от страна на жертвите на картел (например възлагащи органи, които са платили за завишени картелни цени) и увреждане на репутацията. Чрез застъпничество предприятията могат също така да придобият по-ясна представа за правомощията на органа за правоприлагане и процесите, като например внезапни проверки и искания за информация.
Застъпничеството, насочено към частния сектор, може да предложи конструктивни насоки за това как компаниите могат да гарантират спазването на правилата и да обсъди програми, които да помогнат на фирмите да насърчават почтеността, да откриват рисково поведение вътрешно и да предотвратяват нарушения. Насоките трябва да бъдат насочени към малките и средните предприятия с ограничен или никакъв капацитет за цялостни програми за съответствие.
Застъпничеството може също така да информира участниците на пазара за инструментите за прекратяване на тайните споразумения и за сътрудничество с правоприлагащите органи в областта на конкуренцията. Това включва обучение на дружествата относно ползите и изискванията на програмите за имунитет и освобождаване от глоби, както и относно ролята на споразуменията за уреждане на спорове при правоприлагането в областта на картелите. Това включва и канали за подаване на сигнали за нередности, които позволяват на лица, които не са замесени в тръжни манипулации, да съобщават за своите подозрения на органа за защита на конкуренцията. Застъпничеството, насочено към частния сектор, може също така да помогне на фирмите да открият потенциални тръжни манипулации на съседни или свързани пазари, включително поведение, включващо други фирми, работещи на същия пазар или във взаимоотношенията по веригата на доставки нагоре или надолу, и да насърчи докладването на антиконкурентно поведение на органите по конкуренция. На по-малки или по-концентрирани пазари, където фирмите често поддържат силни социални или професионални връзки, страхът от нарушаване на взаимоотношенията може да бъде възпиращ фактор за подаване на молба за освобождаване от глоби; въпреки това поверителните платформи за подаване на сигнали за нередности от трети страни могат да се окажат успешни.
Полезна тема за застъпничество е границата между законното бизнес сътрудничество и незаконното сключване на тайно споразумение. В много юрисдикции законодателството в областта на обществените поръчки разрешава форми на сътрудничество при офериране (като например подаване на съвместни оферти или възлагане на подизпълнители) при определени условия. Тези споразумения могат да предизвикат опасения за конкуренцията, ако прикриват координация между независими конкуренти. Усилията за застъпничество трябва да предлагат насоки за това кога сътрудничеството е разрешено и кога може да наруши законодателството в областта на конкуренцията.
Ефективността на застъпничеството пред частния сектор зависи както от предоставеното съдържание, така и от начина, по който то се предава. Опитът от семинарите в рамките на този проект показва, че компаниите реагират по-благоприятно на практически и интерактивни формати, отколкото на правни или теоретични презентации. Примерите на реални случаи и ролевите игри могат да подобрят разбирането и ангажираността.
2.2.3. Съдии
Съдиите играят ключова роля в прилагането на законодателството в областта на конкуренцията и са ключова аудитория на усилията за застъпничество в борбата с тръжните манипулации. В повечето юрисдикции на ОИСР органите за защита на конкуренцията приемат решения, които подлежат на съдебен контрол от страна на административни съдилища или общи съдилища (OECD, 2019[5]). В други случаи органите трябва да сезират специализиран или стандартен съд, който действа като орган, вземащ решение на първа инстанция. Те са известни съответно като административна и прокурорска система. От шестте държави бенефициенти по този проект Австрия е единствената, която има прокурорска система, като Австрийският федерален орган по конкуренция (AFCA) завежда дела пред Съда по дела за картели.
Съдебният надзор е от съществено значение за гарантиране на стабилността и надеждността на резултатите от правоприлагането. Делата за картели, като например делата за тръжни манипулации, често включват понятия, които могат да попадат в рамките на ежедневния опит на много съдии. Застъпничеството може да помогне за запознаване на съдиите със стандартите на конкурентното право, видовете и обработката на доказателствата по дела за картели, както и с процесите на разследване, следвани от органите за защита на конкуренцията. Това може да подобри съдебното разглеждане на дела, свързани с картели, и в крайна сметка да насърчи по-силното прилагане на правилата за конкуренция.
Независимостта на съдебната власт може да ограничи степента, до която съдиите могат да бъдат привличани или обучавани от изпълнителни органи (включително органите по конкуренция). Всъщност съдиите може да не желаят да бъдат обучавани от самите органи, чиито решения преразглеждат. В такива случаи по-приемливи може да се окажат форматите за взаимно обучение, като например обучение чрез опитни съдии от държавата или ЕС или чрез независими съдебни академии.
Застъпничеството пред съдиите, които разглеждат искове за обезщетение за вреди, следва да се съсредоточи върху доказателствения ефект на окончателните решения за нарушение, количественото определяне на вредите и наличието на последващи и самостоятелни искове.
2.2.4. Органи, които не се занимават с конкуренция
В допълнение към служителите, отговарящи за обществените поръчки, частния сектор и съдебната система, застъпничеството в областта на тръжните манипулации може да бъде насочено и към по-широка категория публични участници, наричани в настоящия доклад „органи, които не се занимават с конкуренция“. Макар че тези публични институции не прилагат законодателството в областта на конкуренцията, те могат да се сблъскат с поведение или доказателства, които са от значение за разкриване на тайно споразумение в областта на обществените поръчки. Основни примери за това са държавните одитори, звената на финансовата и икономическата полиция, прокурорите, данъчните органи и органите за борба с корупцията.
Тези структури често работят нагоре по веригата или успоредно с органите по конкуренция. Одиторите например могат да установят подозрителни модели на офериране или аномалии в ценообразуването, когато проверяват използването на публични средства. Прокурорите и финансовата полиция могат да разкрият тайно споразумение при разследване на корупция и измами. Тайното споразумение и корупцията често се проявяват едновременно и се подсилват взаимно. Това важи с особена сила за обществените поръчки, където държавните служители могат да приспособяват търговете в полза на определени компании или да помагат за наблюдение на отклоняването от картелни споразумения. Поради тази причина всички съответни органи трябва да разпознават тръжните манипулации и да знаят как да докладват своите констатации на компетентния национален орган по конкуренцията и на Европейската комисия (наричана по-нататък „Комисията“) по своевременен и законосъобразен начин.
В този смисъл застъпничеството пред органи,които не се занимават с конкуренцията, е първата стъпка към сътрудничество. Като предоставят на одиторите, прокурорите или органите за борба с корупцията знания за откриване на червени флагове, органите създават условия за обмен на информация и съвместни действия, които са разгледани в глава 3.
Разследването на Европейската комисия на картела „Екзотични плодове“ показва значението на ефективното сътрудничество между органите по конкуренция и органите, които не се занимават с конкуренция. В този случай доказателствата, използвани за започване и поддържане на антитръстовото производство на Комисията, произхождат от отделно наказателно разследване на италианските данъчни власти. Тези доказателства, получени законно съгласно националното законодателство и предадени на Комисията, помогнаха за установяване на нарушението на картела.
Съдът на Европейския съюз (CJEU) потвърди допустимостта на тези доказателства. Съдът постанови, че съгласно член 12 на Регламент 1/2003 информацията, обменена между правоприлагащите органи (независимо дали е била събрана за други цели, или не), е валидна за използване при разследвания на конкуренцията, при условие че предаването е в съответствие с националните правни изисквания. Този прецедент подчертава значението на проактивното взаимодействие с други правоприлагащи органи, които могат да се сблъскат с доказателства за тайно споразумение при изпълнение на техните задължения.
Европейският съд по правата на човека (ECHR) потвърди това в решението на Голямата камара от 2025 г. по делото Ships Waste Oil Collector B.V. и други срещу Нидерландия. Случаят се отнася за предаването на данни от телефонни подслушвания, получени в рамките на наказателни производства, на нидерландския орган по конкуренцията за използване в несвързани разследвания за фиксиране на цени. Жалбоподателите твърдяха, че използването на тези данни за „прилов“ в административните производства, свързани с конкуренцията, нарушава правата им по член 8 (право на зачитане на кореспонденцията) на Европейската конвенция за правата на човека. ECHR не установи нарушение на Конвенцията, като заключи, че:
Предаванията са били законни, преследвали са законна цел (икономическото благосъстояние на държавата) и са били необходими.
Вътрешната правна рамка (включително ex post съдебен контрол) осигуряваше достатъчно гаранции.
Липсата на предварително съдебно разрешение или на подробна обосновка в постановлението на прокурора за прехвърлянето не води до незаконосъобразност на процедурата предвид наличието на ефективен последващ съдебен контрол.
Източник: EUR-Lex (2015[6]), Решение на Общия съд (втори състав) от 16 юни 2015 г. FSL Holdings и други срещу Европейската комисия“, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/BG/TXT/?uri=CELEX:62011TJ0655.
ECHR (2025[7]), Ships Waste Oil Collector B.V. and Others v. the Netherlands [GC] – 2799/16, 2800/16, 3124/16 et al., https://hudoc.echr.coe.int/eng?i=002-14445.
Застъпничеството в областта на тръжните манипулации може даима много форми, които могат да се надграждат една над друга. В този раздел се разглеждат някои от най-подходящите за борба с тръжни манипулации, целите, за които могат да бъдат използвани, и необходимите ресурси.
2.3.1. Насоки и становища
Насоките и становищата са една от най-разпространените форми на застъпничество, използвани от органите по конкуренция (OECD, 2024[8]). И двата документа имат за цел да изяснят правните норми и да повишат прозрачността, като обясняват как органът за защита на конкуренцията тълкува и прилага закона (OECD, 2024[8]). Те често се позовават на съответното законодателство, съдебна практика или административни решения и предлагат практически или хипотетични примери, за да илюстрират критериите за правоприлагане. Насоките и становищата дават ценни насоки на държавните служители, предприятията и другите заинтересовани страни за това как да спазват правилата за конкуренция (UNCTAD, 2012[9]).
В контекста на тръжните манипулации насоките са ефективен инструмент за защита, който може да служи за множество цели. В насоките обикновено се посочва как органът тълкува и прилага правото в областта на конкуренцията. В контекста на тръжните манипулации насоките могат да помогнат на държавните служители и участниците на пазара да разберат рисковете от тайно споразумение. Те могат също така да изяснят кои форми на сътрудничество между фирмите могат да бъдат законни или незаконни. Освен това те могат да подпомогнат разкриването на нередности, като посочат подозрителни модели на офериране и червени флагове при обществените поръчки. И накрая, те могат да стимулират спазването на изискванията от страна на дружествата и да преодолеят разликата между правните изисквания и практиката на обществените поръчки. Процесът на изготвяне и консултиране с насоките служи и като застъпничество чрез ангажиране на външни заинтересовани страни.
И шестте органа за защита на конкуренцията, участващи в настоящия проект, са разработили такива инструменти, съобразени с нуждите на служителите, отговарящи за обществените поръчки, и на други заинтересовани страни. В Австрия AFCA актуализира насоките си за програмата за освобождаване от глоби2 през 2022 г., като представи на заинтересованите предприятия процедурата и ползите от програмата. В Хърватия през 2016 г. Хърватската агенция по конкуренцията (CCA) публикува практическо ръководство, което помага на възлагащите органи да идентифицират и докладват картели за тръжни манипулации.3 В България през 2020 г. КЗК прие преработени насоки, за да отрази промените в националното законодателство и законодателството на ЕС, както и препоръките на ОИСР.4 В насоките на Комисията за защита на конкуренцията (КЗК) се съдържат подробни показатели за антиконкурентно поведение, очертават се рисковите фактори при изготвянето на документацията за тръжни процедури и се подчертава задължението (съгласно националното законодателство) на възлагащите органи да докладват за подозрения за тайно споразумение. В Кипър през 2017 г. СРС издаде ръководство за разкриване и предотвратяване на тайни споразумения при обществените поръчки, последвано от семинари за разпространение на информацията. В Гърция Гръцката комисия по конкуренция (HCC) актуализира своето ръководство през 2022 г., като включи примери, контролни списъци и преглед на приложимата правна рамка и санкциите.5 В Румъния Румънският съвет по конкуренцията (RCC) публикува насоки за откриване и възпиране на тръжни манипулации,6 търгове в рамките на сдружения7 и разделяне на търговете на лотове.8
В Испания Националната комисия по пазарите и конкуренцията (CNMC) прие насоки за подготовка и изготвяне на документация за търгове за обществени поръчки в подкрепа на възлагащите органи през 2025 г. В насоките се посочва как да се структурират тръжните процедури по начин, който насърчава конкуренцията. Те включват препоръки за разделяне на поръчките на лотове, използване на пазарни консултации и критерии за участие на малки и средни предприятия. Тези насоки отразяват нарастващото признание, че проектирането на процесите за възлагане на обществени поръчки може да възпрепятства или, обратно, да улесни сключването на тайни споразумения.
Този пример показва значението на насоките като инструмент за застъпничество, полезен за държавните служители за подобряване на проектирането на обществените поръчки и намаляване на уязвимостта по отношение на сключването на тайни споразумения.
Източник: CNMC (2025[10]), Guía sobre la Preparación y Diseño de las Licitaciones Públicas (G-2023-01), https://www.cnmc.es/expedientes/g-2023-01.
Становищата, издавани от органите по конкуренция, допълват насоките, като предоставят по-целенасочени съвети. В някои случаи тези становища се публикуват съвместно с други публични органи (например агенции за обществени поръчки), за да се насърчи съгласуван, общоправителствен подход към борбата с тръжните манипулации. Практиката за тръжни манипулации попада в пресечната точка на конкурентното право и свързаното с обществените поръчки право. В този контекст съвместните становища могат да помогнат да се изясни как решенията в областта на конкурентното право (напр. санкции за тайно споразумение) взаимодействат с мерките в областта на обществените поръчки (напр. изключване на оференти, „реабилитиране по своя инициатива“ или задължения за прозрачност).9 Като отразяват споделено институционално разбиране, съвместните становища повишават правната сигурност и могат да намалят риска от противоречиви тълкувания, предоставяйки хармонизирани насоки за това как да се прилагат съответните правила. В Каре 2.4 е предоставен пример от Румъния.
През август 2020 г. Румънският съвет по конкуренция (RCC) и Националната агенция за обществени поръчки (ANAP) издадоха съвместно становище. В него се разяснява как възлагащите органи трябва да оценяват изключването и „реабилитирането по своя инициатива“ в процедури за обществени поръчки, в които участват дружества, глобени за нарушения на конкуренцията. Румънският закон за обществените поръчки изисква отстраняването на оференти, които са извършили сериозни професионални нарушения, включително картелни действия като тръжни манипулации. Операторите обаче могат да избегнат изключване, ако могат да демонстрират ефективни мерки за „реабилитиране по своя инициатива“, които възстановяват доверието в тях. В съвместното становище се дават насоки за видовете доказателства, които могат да се считат за достоверни и достатъчни за тази цел.
Според становището операторите могат да представят решения на RCC от последните три години, които показват тяхното сътрудничество при разследвания. Те могат също така да докажат прилагането на програми за съответствие, съобразени с насоките на RCC. Тези програми трябва да включват конкретни мерки за предотвратяване на бъдещо антиконкурентно поведение.
В становището също така се подчертава, че вземането на решенията за изключване остава по преценка на възлагащите органи, които трябва да преценят пропорционалността във всеки отделен случай и могат да поискат подкрепа от RCC. За да улесни тази оценка, RCC публикува актуализиран списък на дружествата, които са били санкционирани за тръжни манипулации. Списъкът включва информация за това дали те са сътрудничили на органа, или са приложили мерки за съответствие.
Чрез съвместно изясняване на взаимовръзката между правилата за конкуренцията и обществените поръчки в контекста на изключването на участници в търг, RCC и ANAP насърчават последователното и пропорционалното прилагане на закона.
Освен това румънските възлагащи органи могат, съгласно член 167, параграф 1 на Закона за обществените поръчки и член 180, параграф 1 на Закона за секторните поръчки, да отстраняват оференти въз основа на решение за нарушение на RCC, без да е необходимо да изчакват окончателно съдебно решение. При поискване RCC може да издава консултативни становища, в които да преценява дали е имало тайно споразумение и да оценява надеждността на усилията за „реабилитиране по своя инициатива“. Тези становища нямат задължителен характер, но дават насоки на органите за обществени поръчки да спазват правилата за конкуренция и обществени поръчки, като същевременно спазват пропорционалността.
През 2024 г. пет от осемте разследвания на тръжни манипулации, започнати от RCC, са по повод на искания за консултация от възлагащи органи.
Източник: RCC и ANAP (2021[11]), Opinie Comună, https://www.consiliulconcurentei.ro/wp-content/uploads/2020/08/Opinie-comuna-CC-ANAP.pdf.
В юрисдикциите, в които тръжните манипулации са и престъпление, в съвместните становища могат да участват и прокурори. Те могат да дадат ценни разяснения по въпроси като взаимодействието между антитръстовите и наказателните разследвания, прилагането на принципа non bis in idem (т.е. забраната за двойно преследване или наказание за едно и също престъпление, залегнала в член 50 на Хартата за основните права на ЕС),10 и обмена на информация между органите. Такива становища могат да помогнат да се гарантира, че паралелните действия по прилагане на законодателството остават координирани.
Органите за защита на конкуренцията също така издават „чисти“ становища по конкретни случаи или въпроси, повдигнати от възлагащите органи. Тези становища могат да включват например съвети за изготвянето на документация за конкретен търг или за изключването на подозрителен участник. Обикновено те не са публични, но представляват важна форма на частно вътрешноправителствено застъпничество. Пример е представен в Каре 2.5 по-долу.
Националната комисия по пазарите и конкуренцията (CNMC) в Испания предлага необвързващи консултативни прегледи на проекти на тръжни документи(borradores de pliegos), изготвени от възлагащите органи. Този механизъм дава възможност на публичните органи да се консултират с CNMC преди обявяването на големи или сложни търгове, като им помага да идентифицират характеристики на проекта, които могат да ограничат конкуренцията или да повишат риска от тайно споразумение.
Неотдавнашен пример за това е докладът на CNMC за 2024 г. относно проектите на тръжни документи за централизирано възлагане на обществени поръчки за телекомуникационни услуги за Генералната държавна администрация и други публични организации. Тази обществена поръчка е част от дългогодишна програма за централизация с висока обща прогнозна стойност. В своята оценка CNMC даде подробни препоръки за подобряване на конкуренцията, включително:
засилване на пазарния анализ преди стартирането на процедурата
увеличаване на броя на лотовете с цел привличане на по-широк кръг от доставчици, особено за малките и средните предприятия.
коригиране на изискванията за платежоспособност и на техническите изисквания, за да се избегнат ненужни пречки за навлизане на пазара.
осигуряване на прозрачност и равен достъп до информация за всички потенциални участници в търга.
ограничаване на тежестта на субективните критерии за оценка и подобряване на използването на обективни формули за оценка.
изрично информиране на участниците в търга за правните последици от антиконкурентно поведение.
Този случай илюстрира ранното ангажиране на органа за защита на конкуренцията с цел повишаване на конкурентоспособността на широкомащабни процедури за възлагане на обществени поръчки.
Източници: CNMC (n.d.[12]), Documentos de análisis sobre contratación pública, https://www.cnmc.es/impulsamos-la-competencia/contratacion-publica/informes-y-estudios-sobre-contratacion-publica.
CNMC (n.d.[13]), Informe sobre los Pliegos de Contratación de Servicios de Telecomunicaciones de la Administración General del Estado y Otras Entidades Públicas (Fase III), INF/CNMC/124/24, https://www.cnmc.es/sites/default/files/5678178.pdf.
2.3.2. Изграждане на капацитет
Дейностите за изграждане на капацитет, като обучения и семинари, подпомагат предотвратяването и разкриването на тръжни манипулации. Тези инициативи могат да бъдат насочени към широк кръг аудитории (обяснени в раздел 2.2) с различни цели на обучение. Съдържанието, форматът и начинът на провеждане на семинарите трябва да бъдат внимателно съобразени с профила и нуждите на всяка група, както и с наличните ресурси. В следващите раздели ще бъдат дадени конкретни насоки в зависимост от вида на аудиторията.
Планирането на семинара трябва да започне с ясно разбиране на нивото на знания на аудиторията, целите на обучението и предпочитания баланс между теория и практика. Например семинарите за служители, отговарящи за обществените поръчки, обикновено се фокусират върху повишаване на осведомеността за рисковете от тръжни манипулации; предоставяне на инструменти за намаляване на тези рискове чрез по-добро изготвяне на документация за тръжни процедури; и подобряване на способността за откриване на тайно споразумение. За частни дружества акцентът може да се измести върху правните рискове, санкциите, ползите от сътрудничеството с органите за защита на конкуренцията и ролята на програмите за съответствие за предотвратяване на незаконна координация.
Семинарите са особено подходящи за провеждане на интензивно обучение в кратък срок, за представяне на концепции и за насърчаване на обмена на опит. Семинарите не само предават знания: те създават пространство за неформално взаимодействие и разбирателство между институции, които иначе биха могли да работят в затворени пространства. Тези взаимодействия могат да послужат като катализатор за междуинституционално сътрудничество, като помогнат на участниците да се запознаят с другата страна, да разберат ролите и ограниченията на всеки и да изградят доверие чрез пряк обмен. С течение на времето човешките взаимоотношения, създадени по време на семинарите, могат да се превърнат в трайни канали за комуникация, които са от решаващо значение за екипната работа при разкриването, разследването и предотвратяването на тръжни манипулации.
Гледните точки, събрани в рамките на този проект, показват, че изграждането на капацитет е полезно. Организирането на семинари обаче може да изисква много ресурси. В случаите, когато времето и наличността на служителите са ограничени, те могат да отклонят ресурси от правоприлагането. Често срещано предизвикателство е привличането на достатъчно голяма и подходяща аудитория. Това може да бъде частично преодоляно, като предварително се определят и установят добри работни отношения с целевата аудитория, като се гарантира качеството на сесиите и подходящите лектори и като се рекламира възможността за изграждане на капацитет чрез правилните канали.
Семинарите за изграждане на капацитет и диалогът по време на тях показаха, че е важно сложните концепции за конкуренцията да се превърнат в достъпни знания за различните групи заинтересовани страни и да се даде време за дискусия. И в шестте държави бенефициенти държавните служители съобщават за ползи от личния обмен. Особено в юрисдикциите с ограничено правоприлагане в областта на тръжните манипулации, тези сесии дадоха възможност за откровени дискусии относно червените флагове, практиките за откриване и практическите последици от конкретни решения за изготвяне на документация за тръжни процедури.
Участниците споменаха, че ориентираните към действия инструменти, като например контролни списъци, са полезни, особено когато са свързани с конкретни етапи на обществените поръчки (напр. изготвяне на документация за тръжни процедури, разглеждане на оферти) или канали за докладване. За разлика от тях, по-общите съвети (като например правни принципи или обща теория на конкуренцията) се считат за не толкова уместни. Като цяло органите от публичния сектор изразиха силно предпочитание към конкретни, приложими насоки.
Друго повтарящо се послание беше, че практическите инструменти трябва да бъдат интегрирани в ежедневните работни процеси или да бъдат задължителни чрез вътрешни процедури. Освен това редовното взаимодействие между органите, както и редовните обучения, напомнят на служителите какво трябва да правят. Заинтересованите страни подчертаха необходимостта от приемственост и значението на ясни лица за контакт във всеки публичен орган. Междуведомственото сътрудничество при изготвянето и предоставянето на услуги за застъпничество беше изтъкнато като добра практика.
Националният опит илюстрира разнообразието от подходи за изграждане на капацитет и подчертава значението на практическото обучение като инструмент за застъпничество. В Австрия AFCA стартира съвместен семинар през април 2023 г. с провинциалните Сметни палати на Бургенланд, Каринтия и Горна Австрия.11 С тази инициатива се създаде редовен форум за обмен на знания относно разкриването на тръжни манипулации, като се използва ролята на съдилищата при преразглеждането на обществени договори на регионално равнище.
В България през 2023 г. КЗК проведе три обучения за тръжни манипулации: през февруари в Агенцията за социално подпомагане; и през октомври и декември в рамките на програма, ръководена от Министерството на транспорта и съобщенията, насочена към множество институции, участващи в управлението на средства от ЕС.12 Освен това през ноември 2024 г. КЗК организира вътрешнофирмено обучение за собствената си дирекция „Обществени поръчки и концесии“ относно откриването и предотвратяването на тръжни манипулации.13 Сесията, водена от дирекция „Антитръст и концентрации“ на КЗК, беше посветена на основните червени флагове, практически примери и Насоките на ОИСР за борба с тръжните манипулации при обществените поръчки (OECD, 2025[14]). Целта на обучението бе да се повиши капацитетът на дирекцията за идентифициране на признаци на тайно споразумение по време на проверките на обществени поръчки, като по този начин се засили цялостната институционална реакция на КЗК срещу тръжните манипулации. В Хърватия CCA провежда обучения за държавни служители, включително сесия за Държавната комисия за надзор на обществените поръчки през 2023 г. През 2024 г. Агенцията си партнира с Комисията и Хърватската стопанска камара в организирането на семинари в цялата страна. През 2016 г. кипърската СРС публикува ръководство за възлагащите органи „Разкриване и предотвратяване на практики за тайни споразумения в процедурите за възлагане на обществени поръчки“, последвано от поредица от семинари за разпространение на съдържанието му.
В допълнение към присъствените семинари цифровите инструменти за обучение могат да осигурят гъвкаво и икономически ефективно допълнение към изграждането на капацитет. Модулите за електронно обучение дават възможност на участниците да се запознаят със същото съдържание и методи, използвани на семинарите (като казуси, инструменти за откриване и съвети за изготвяне на документация за търгове), със собствено темпо и на различни места. Тези ресурси могат да бъдат особено ценни, когато присъственото участие е трудно поради бюджетни или други ограничения. Те могат да послужат и като въвеждащ материал преди присъствените сесии и в идеалния случай ще бъдат свързани с допълнителни материали с насоки. Онлайн инструментите обаче не предлагат директното взаимодействие и личните връзки между органите, които често помагат за изграждане на доверие и поддържане на дългосрочно сътрудничество.
Органът за защита на конкуренцията и пазарите на Обединеното кралство (CMA) разработи безплатен онлайн модул за обучение на специалисти в областта на обществените поръчки, за да помогне за идентифицирането и предотвратяването на антиконкурентно поведение при тръжни процедури.
30-минутният модул повишава осведомеността за вредите, причинени от тръжните манипулации, очертава общите предупредителни знаци и рискови фактори и обяснява как да се намалят тези рискове. Той също така дава насоки на възлагащите органи как да докладват за съмнения за нередности.
Като предоставя обучение в цифров формат, този инструмент дава достъп до практически насоки, което позволява на държавните служители да укрепят капацитета си за разкриване и възпиране на тайни споразумения, без да е необходимо да провеждат специални присъствени обучения.
Източник: CMA (2015[15]), Free e-learning on how to spot bid rigging, https://www.builtintelligence.com/pages/free-e-learning-on-how-to-spot-bid-rigging.
2.3.3. Работни групи и обмен на персонал
Структурираните и устойчивите форми на ангажираност, като например работни групи и обмен на персонал, могат да играят важна роля за насърчаване на сътрудничеството.
Обикновено се създават работни групи, за да се осигури редовна координация между органите с допълващи се функции. Тези групи могат да бъдат създадени официално, чрез междуинституционално споразумение, или да функционират неофициално. Тяхната добавена стойност се състои в създаването на специална платформа за съвместно определяне на рисковете, обмен на информация, обсъждане на казуси или законодателни промени и постигане на съгласие относно приоритетите за действие или обучение. Когато са активни и разполагат с достатъчно ресурси, работните групи могат да подобрят съгласуването между институциите и да избегнат дублиране на усилията.
Обменът на персонал предоставя по-практична възможност за изграждане на взаимно разбиране и технически капацитет. Например служител, отговарящ за обществени поръчки, който е командирован в органа по конкуренция, може да придобие представа за това как се анализират търговете от гледна точка на правоприлагането. В същото време специалист по антитръстови дела, командирован във възлагащ орган, може да разбере по-добре оперативните ограничения на процедурите за възлагане на обществени поръчки. Тези видове обмен насърчават споделеното разбиране, като позволяват на всеки орган да придобие практически познания за инструментите и мандата на другия орган.
Информацията от проведените в рамките на проекта интервюта за установяване на факти в шестте държави разкрива значително практическо ограничение: много органи са изправени пред постоянен натиск, свързан с човешките ресурси. В резултат на това те често не са в състояние да разпределят персонал за командировки, дори и да се признава стойността на обучението. Предизвикателството е липсата на достатъчно персонал, който да поддържа редовните операции, като същевременно освобождава служители за външни стажове.
Както работните групи, така и обменът на персонал предлагат възможност за институционализиране на сътрудничеството отвъд личните контакти. Успехът им зависи от няколко фактора, сред които са подкрепата на ръководството, яснотата на целите на обучението и най-вече адекватното ресурсно обезпечаване. Без тях работните групи рискуват да станат неактивни, а командировките могат да се разглеждат като бреме, а не като стратегическа инвестиция. Когато условията позволяват, тези механизми могат да помогнат за създаването на трайни връзки между институциите, като в крайна сметка подобрят разкриването и прилагането на мерки срещу тръжните манипулации.
2.3.4. Кампании: Видеоклипове, кампании в пресата, реклами
Публичните кампании (чрез видеоклипове, медийни материали или реклама) представляват мощен инструмент за застъпничество за културата на конкуренцията (направлението на застъпничеството, насочено към повишаване на осведомеността на обществото като цяло относно принципите на конкуренцията). За разлика от вътрешноправителственото застъпничество, което е насочено към държавни служители и институции, по-широкият подход може да запознае аудиторията, която не е експертна, с рисковете и последиците от антиконкурентни практики, като например тръжни манипулации.
Като правят техническите понятия по-достъпни, кампаниите могат да насърчат общото разбиране за това как тайните споразумения при обществените поръчки подкопават лоялната конкуренция, увеличават разходите на данъкоплатците и намаляват качеството на обществените услуги. Например видеоклипове или съдържание в социалните медии могат да илюстрират с прости думи как изглеждат тръжните манипулации, защо са вредни и какви предупредителни знаци може да се забележат. Съобщенията за пресата, инфографиките или свидетелствата могат да бъдат разработени така, че да достигнат не само до бизнес общността, но и до гражданското общество, журналистите и местните заинтересовани страни.
Подобни информационни инициативи са особено ценни в юрисдикции с ограничена информираност за конкурентното право или с ниско обществено доверие в институциите. Като разпространяват ясни и ангажиращи послания, те помагат за изграждането на култура на конкуренция и генерират обществена подкрепа за действията по правоприлагане. Освен това кампаниите могат да насърчат подаването на сигнали от лица, които в противен случай не биха разпознали или предприели действия по отношение на признаци на тайно споразумение. Макар че често изискват много ресурси, особено при използването на основните медии, кампаниите могат да бъдат икономически ефективни, ако използват съществуващи комуникационни платформи, надграждат върху предишни материали за повишаване на осведомеността или са координирани с други агенции, като например органи за борба с корупцията, одитни институции или търговски камари. Както и при другите инструменти за застъпничество, тяхната ефективност зависи от адаптирането на посланието към целевата аудитория и от осигуряването на достоверност чрез съгласуваност с по-широкото описание на политиката на органа.
По време на семинарите по проекта дискусиите около кампаниите показаха техния потенциал, когато са правилно насочени. Заинтересованите страни обаче изтъкнаха, че успехът на кампаниите често зависи от допълнителни усилия за повишаване на осведомеността, като например семинари. В този контекст кампаниите са най-ефективни, когато се използват като отправна точка, подкрепят се от съответните институции и се допълват с последващи инструменти, като например модули за електронно обучение или присъствено обучение.
Видеокампаниите са универсален и достъпен инструмент за повишаване на обществената осведоменост относно рисковете и последиците от тръжни манипулации. Няколко органа за защита на конкуренцията разработиха кратки видеоклипове, насочени към различни аудитории – от възлагащи органи и доставчици до обществеността.
През 2015 г. Бюрото за защита на конкуренцията в Канада публикува видеоклип, озаглавен „Bid-rigging: Compete legally!“, а през 2021 г. издаде друг, наречен „Compliance Case Files: Episode 1 – Bid-rigging“. Анимираните видеоклипове предават ясни и разбираеми послания за незаконността и последиците от тръжни манипулации. С помощта на ежедневен език и нагледни примери те показват формите, които могат да приемат тръжните манипулации, и предупреждават, че подобни практики могат да доведат до големи глоби или лишаване от свобода съгласно канадския Закон за конкуренцията. Видеоклиповете информират предприятията и за програмите на Бюрото за защита на конкуренцията за имунитет и освобождаване от глоби, като насърчават участниците в тръжни манипулации да подават сигнали и да сътрудничат на властите.
През 2015 г. Органът за защита на конкуренцията и пазарите (CMA) на Обединеното кралство публикува видеоклип, озаглавен „Bid-rigging and discussing tenders“. Пет години по-късно той стартира кампания, наречена „Cheating or Competing“, заедно с тест за самостоятелна оценка на картели. Той беше създаден, за да помогне на предприятията да установят дали те или техните конкуренти са изложени на риск от нарушаване на законодателството в областта на конкуренцията. Видеоклипът и кампанията представят концепцията за тръжни манипулации и вредните последици от това за конкуренцията и данъкоплатците. Те показват видовете забранено поведение, като акцентират върху финансовите щети, причинени от тайно споразумение; правните последици от тайното споразумение; и инструментите за докладване, като например освобождаване от глоби и подаване на сигнали за нередности.
В Австрия Федералният орган за защита на конкуренцията (BWB) пусна през 2020 г. кратък анимиран видеоклип, който илюстрира типична схема за тръжни манипулации в областта на обществените поръчки в строителството. Във видеото се обяснява как изпълнител сключва тайно споразумение с конкуренти, за да подаде изкуствено завишени оферти, с което си осигурява спечелването на договора на завишена цена. Подчертават се правните последици, включително глоби в размер до 10% от оборота, и се популяризират системите на BWB за освобождаване от глоби и за анонимно подаване на сигнали за нередности като основни инструменти за прилагане на законодателството.
В Гърция през 2022 г. Гръцката комисия по конкуренцията (HCC) публикува видеоклип, насочен към повишаване на осведомеността сред предприятията и публичните органи. Във видеоклипа на гръцки език се представя правната дефиниция на картелите, включително тръжни манипулации, и се обясняват вредните последици от тях за данъкоплатците и пазарната конкуренция. Подчертават се правомощията на HCC за правоприлагане и зрителите се приканват да съобщават за подозрения за тайно споразумение. По този начин той акцентира върху онлайн платформата на Комисията за подаване на сигнали и значението на поддържането на лоялна и открита конкуренция при обществените поръчки.
И накрая, през 2021 г. ОИСР публикува кампанията си „Bid rigging and competition policy explained in 7 minutes“. Във видеоклипа се представя концепцията за тръжни манипулации и влиянието им върху разходите за обществени поръчки; подчертават се ползите от превенцията чрез застъпничество; и се представят инструменти за разкриване, като молби за освобождаване от глоби, цифрови екрани и сигнали за нередности. Видеоклипът е изготвен от Регионалния център по конкуренция на ОИСР-ГВН в Будапеща и е достъпен със субтитри на 15 езика.
Източници: Бюро за защита на конкуренцията в Канада (2015[16]), "Bid-rigging: Compete Legally”, https://www.youtube.com/watch?v=Wu6PTbPYKfY; Competition Bureau Canada (2021[17]), “Compliance Case Files: Episode 1 – Bid-rigging”, https://www.youtube.com/watch?v=B5pyLluALzo;
CMA (2015[18]), “Bid-rigging and discussing tenders: UK’s Competition and Markets Authority”, https://www.youtube.com/watch?v=PjoQvDKW28U; CMA (2023[19]), “Cheating or competing campaign”, https://cheatingorcompeting.campaign.gov.uk/; AFCA (2020[20]), Bid rigging and its consequences, https://www.youtube.com/watch?v=DCj38PP-uss; HCC (2022[21]), “GB Ξεσκέπασε τα Καρτέλ - Ρίξε τις Τιμές (για Αναθέτουσες Αρχές”, https://www.youtube.com/watch?v=qu5GpJOv0O8; OECD (2021[22]), “Bid rigging and competition policy explained in 7 minutes”, https://youtu.be/JSPoHSqtVyY.
В този раздел са представени ключовите теми за застъпничество, определени от проучванията на ОИСР, дейностите за изграждане на капацитет по проекта и интервютата за установяване на факти със заинтересованите страни като решаващи за насърчаването на конкуренцията в областта на обществените поръчки. Където е уместно, се посочват приложимите международни рамки и насоки, разработени от ОИСР и Европейския съюз.
Тези теми отразяват въпросите, които органите за защита на конкуренцията най-често трябва да обясняват или разясняват, когато общуват със служители, отговарящи за обществени поръчки, дружества, съдии или други заинтересовани страни. Поради това те предоставят полезни указания за потенциалното съдържание на застъпничеството. Някои от темите са свързани с основни аспекти на тръжните манипулации, като червени флагове за тръжни манипулации, изготвяне на на проконкурентна документация за тръжни процедури и необходимостта от достъп до данни за обществени поръчки. Други се отнасят до по-широки аспекти на борбата с картелите и правоприлагането в областта на конкуренцията в по-общ план. Тези по-обширни теми продължават да бъдат актуални за обществените поръчки и затова трябва да бъдат обяснени, изяснени или популяризирани. Те включват теми като освобождаване от глоби, подаване на сигнали за нередности или правото да се търси обезщетение за вреди. Опитът от проекта подчерта важността на получаването на насоки по тези по-обширни въпроси, тъй като несигурността във връзка с тях може да възпре докладването, да подкопае усилията за спазване на изискванията или да ограничи резултатите от правоприлагането.
Уместността на всяка тема зависи от целевата аудитория. Например червените флагове, докладването на подозрения и наличието на искове за обезщетение за вреди от картел са особено важни за служителите, отговарящи за обществените поръчки. Същевременно програмите за подаване на сигнали за нередности, освобождаване от глоби и спазване на законодателството са по-актуални за дружествата. Повечето въпроси обаче са гранични и засягат всички аудитории.
2.4.1. Предоставяне на насоки за идентифициране на тръжни манипулации (червени флагове)
Както се подчертава в настоящия доклад, служителите, отговарящи за обществените поръчки, са в уникална позиция да забележат аномалии, които могат да свидетелстват за тайно споразумение в тръжния процес. Други служители в публичния сектор също могат да се сблъскат с признаци на тръжни манипулации в хода на работата си, особено тези, които участват в надзора, разследването или одита. Усилията за застъпничество трябва да гарантират, че тези служители са достатъчно информирани, за да разпознават и реагират на червени флагове за тръжни манипулации.
Първата стъпка към разпознаването на червените флагове е да се разберат най-често срещаните форми на тайно споразумение в областта на обществените поръчки. В Насоките на ОИСР за борба с тръжните манипулации при обществените поръчки (OECD, 2025[14]) са описани подробно няколко типични стратегии, използвани от членовете на картел за манипулиране на резултатите от търгове:
Фиктивно наддаване: това е една от най-разпространените форми на тайно споразумение. Това се случва, когато компаниите се съгласяват да подадат фалшиви оферти, за да създадат илюзията за истинска конкуренция. Това може да включва подаване на оферта, която е по-висока от тази на определения победител, съдържаща условия, за които се знае, че са неприемливи за възложителя, или която по друг начин е предназначена да загуби.
Въздържане от оферти: при тази форма на тайно споразумение един или повече конкуренти се съгласяват да се въздържат от участие в търга или да оттеглят подадена преди това оферта, като по този начин гарантират, че определена фирма ще спечели поръчката. Въздържането от оферти офертите може да се изразява и в колективен бойкот, при който дружествата се въздържат от подаване на оферти, за да окажат натиск върху възложителя да промени условията на търга или да възложи поръчката директно.
Ротация на оферти: при схемите за ротация на оферти конспираторите се редуват да печелят търгове. Това може да стане въз основа на предварително определена последователност, размера на оферирания договор или друго разделение. Въпреки че всички фирми подават оферти, всеки път се избира само една, която да спечели, според споразумението.
Разпределение на пазара: в споразуменията за разпределение на пазара дружествата разделят пазарите географски, по клиенти, продукти или видове договори, като се договарят да не се конкурират в областите, разпределени на другите членове на споразумението. Това може да включва въздържане от офериране или подаване само на оферти за прикритие в търгове извън определената им област.
Тези стратегии, макар и различни, не се изключват взаимно и могат да се използват заедно в рамките на едно тайно споразумение. Прилагането им може да остави забележими модели и индикатори („червени флагове“), които служителите, отговарящи за обществени поръчки, могат да наблюдават, за да откриват и докладват за потенциални тръжни манипулации.
Списъкът на ОИСР за откриване на тръжни манипулации, обобщен на Фигура 2.1, съдържа възможни индикатори за тайно споразумение на всички етапи на тръжната процедура. В контролния списък са посочени редица предупредителни знаци, групирани в пет категории: подозрителни модели на офериране (модели и честота, с които фирмите печелят или губят тръжни оферти, или възлагане на подизпълнители и подаване на съвместни оферти от обикновено независими доставчици); аномалии в тръжните документи (напр. идентични грешки, идентични оферти, общи данни за контакт); нередности при ценообразуването (напр. еднакви оферти въпреки променящите се пазарни условия, внезапни увеличения или намаления на цените без обяснение); подозрителни изявления (например изявления, посочващи, че определени дружества не продават в определен район или на определени клиенти); и подозрително поведение (например чести срещи между доставчици или неочаквано възлагане на подизпълнители на загубилите оференти).
Нито един от тези показатели сам по себе си не представлява доказателство за тръжни манипулации. Въпреки това постоянната поява на такива знаци (особено ако са повече от един и ако се появяват с течение на времето или при различни търгове) трябва да предизвика вътрешна проверка. Ако това е оправдано, трябва да се обърнете към органа по конкуренция. В Насоките също така се препоръчва на служителите, отговарящи за обществени поръчки, да водят подробна документация за подозрителни дейности, да съхраняват по сигурен начин цялата съответна документация и да избягват всякакви преки контакти с доставчиците.
Няколко семинара по проекта потвърдиха практическото значение на Насоките, както и на националните насоки по тази тема, и необходимостта от по-широкото им разпространение и използване. Участниците в семинара отбелязаха, че служителите, отговарящи за обществени поръчки, може да не знаят какво да търсят. Възможно е също така те да не могат да определят дали дадено поведение отразява законно бизнес решение или незаконна дейност (например законно или незаконно възлагане на подизпълнители) или как да реагират при възникване на подозрения. Усилията за застъпничество могат да запълнят тази празнина.
Важно е да се отбележи, че експертите на семинарите подчертаха, че от възлагащите органи не се очаква сами да разследват подозренията за тръжни манипулации. След като бъдат идентифицирани „червени флагове“, отговорността им се ограничава до това да докладват за тях на органа за защита на конкуренцията. Това важно уточнение ще бъде доразвито в следващия подраздел, посветен на докладването на подозрения.
Източник: ОИСР (2025[14]), Насоки на ОИСР за борба с тръжните манипулации при обществените поръчки (актуализация 2025 г.), https://doi.org/10.1787/18c2c07c-bg.
2.4.2. Разяснете как да докладвате при съмнения за тръжни манипулации
По време на работните семинари по проекта често бяха повдигани два въпроса. Първо, служителите, отговарящи за обществените поръчки, не знаят къде и как да докладват за подозрения. Второ, докладването може да бъде смущаващо. Много от тях изразиха колебания относно сигнализирането на органа за защита на конкуренцията поради опасения, че подобно действие може да доведе до спиране или отмяна на процедурите за възлагане на обществени поръчки, което значително да забави или застраши усвояването на бюджета за обществени поръчки.
Инициативите за застъпничество трябва да отговарят и на двете опасения. Първо, застъпничеството може да изясни каналите за докладване. То трябва да подчертае, че прилагането на законодателството в областта на конкуренцията, както и разследването и наказването на картелите, се извършват ex post – след приключване на търга. Това се отнася и за периода след сключването на договор. Ето защо винаги си струва да съобщавате за подозрения и рядко е „твърде късно“. Второ, застъпничеството трябва да обясни, че докладването на съмнения за тръжни манипулации не изисква непременно спиране или отмяна на процедурите за възлагане на обществени поръчки. Възлагащите органи обаче имат право да спират или отменят процедури, в идеалния случай след консултация с органа по конкуренция. Важно е служителите да бъдат информирани за възможностите, които предоставя националното законодателство, и за обстоятелствата, при които спирането или продължаването на тръжната процедура може да бъде оправдано. Важно е да се уточни, че служителите, отговарящи за обществени поръчки, не трябва да се опитват да изясняват подозренията директно с участниците в търга, тъй като това може да застраши целостта на едно бъдещо разследване и да доведе до риск от унищожаване на потенциални доказателства.
Застъпничеството също така трябва да прави разлика между докладване и разследване. Възлагащите органи и органите, които не се занимават с конкуренцията, не са упълномощени или от тях не се очаква (а в случая с длъжностните лица, отговарящи за обществени поръчки, те нямат възможност) да разследват или доказват нарушения на законодателството в областта на конкуренцията. Тяхната роля е да докладват, а не да проверяват. Застъпничеството може да поясни, че не всички сигнали водят до разследване. Органът за защита на конкуренцията ще разгледа правните стандарти, както и собствените си приоритети и ограничения на ресурсите, преди да реши да започне дело. Органът за защита на конкуренцията също така ще събере доказателства, за да докаже случая.
Когато това е възможно и е в съответствие със задълженията за поверителност съгласно националните правила, длъжностните лица трябва да предоставят възможно най-много подробности. Това включва записи на подозрително поведение или изявления и цялата съответна документация (напр. оферти, кореспонденция или досиета за обществени поръчки). Органите за защита на конкуренцията трябва ясно да съобщават за наличните канали за докладване и да предоставят уверения относно гаранциите за защита на поверителността. Споразуменията за сътрудничество може да включват механизми за сигурен обмен на доказателства.
2.4.3. Подчертаване как изготвянето на документация за тръжни процедури може да ограничи рисковете от тръжни манипулации
Инициативите за застъпничество трябва да подчертават, че изготвянето на документацията за тръжни процедури може да определи дали те насърчават конкуренцията или неволно дават възможност за сключване на тайни споразумения. По време на семинарите и срещите със заинтересованите страни по проекта изготвянето на документация за тръжни процедури се очерта като област, в която малките корекции може да донесат значителни ползи.
Списъкът на ОИСР за изготвяне на документация за търгове (вижте Фигура 2.2) предоставя цялостна рамка за изготвяне на процедури за възлагане на обществени поръчки, които могат да намалят рисковете от тайно споразумение. В контролния списък са изложени редица мерки за насърчаване на конкуренцията, разделени в шест групи: информиране преди процеса на търга; максимално увеличаване на участието на действително конкуриращи се участници; ясно определяне на изискванията и избягване на предвидимостта; намаляване на комуникацията между участниците и внимателно споделяне на информация; внимателен избор на критериите за оценка и възлагане на поръчката; изясняване на рисковете от тръжни манипулации в тръжната документация.
Застъпничеството трябва да подчертае важността на разбирането на пазарната динамика и конкурентоспособността, както и на оценката на рисковете от тайно споразумение преди публикуването на покана за участие в търг.
Подчертайте, че изборът на дизайн може да възпрепятства или да улесни сключването на тайно споразумение. Практики като прекомерни критерии за участие, които намаляват броя на оферентите, предвидими графици за възлагане на обществени поръчки и непроменящи се количества, разкриване на самоличността на оферентите един на друг или използване само на критерии за възлагане, основани на цената, могат да сключването на тайни споразумения. Обратно, награждаването на иновациите и качеството, разделянето на търговете на лотове, привлекателни за малките предприятия, и намаляването на разходите за подготовка на офертите могат да разширят участието и да засилят конкурентния натиск. Няколко участници в семинара отбелязаха значението на междуведомствените консултации при разработването на големи или сложни търгове.
Източник: ОИСР (2025[14]), Насоки на ОИСР за борба с тръжните манипулации при обществените поръчки (актуализация 2025 г.), https://doi.org/10.1787/18c2c07c-bg.
2.4.4. Обясняване на риска от съвместни оферти и договори за подизпълнение, които крият заговори за тръжни манипулации
По време на семинарите по проекта заинтересованите страни признаха необходимостта от насоки, които да разграничават законните съвместни оферти (или консорциуми) и договори за подизпълнение от незаконните тайни споразумения. Съвместните оферти и договорите за подизпълнение, при които две или повече фирми се обединяват, за да подадат една оферта, или при които един оферент възлага част от поръчката на други, могат да са необходими, ако фирмите не могат да подадат самостоятелна оферта или могат да подадат по-ефективна оферта заедно. Съвместните оферти обаче могат и да прикрият антиконкурентно поведение, когато участващите страни биха могли да подадат оферти самостоятелно.
Както е изяснено в Насоките на ЕС за хоризонталните практики (2023 г.), съвместното наддаване по принцип не е антиконкурентно (European Commission, 2023[23]). Когато страните не разполагат с капацитет да осъществят даден проект самостоятелно, сътрудничеството може да доведе до повишаване на ефективността, като например по-ниска цена, иновации или по-добро качество на услугите. Например участниците в консорциум за офериране могат да предоставят допълващи се услуги. Друг пример е, че страните, действащи на един и същ пазар (пазари), може да не са в състояние да подадат индивидуална оферта поради размера или сложността на търга. Въпреки това съвместните оферти между реални или потенциални конкуренти, които реално биха могли да подадат отделна оферта, могат да нарушат член 101, параграф 1 на ДФЕС и еквивалентни национални разпоредби. Рисковете за конкуренцията се увеличават, когато структурите за подаване на съвместни оферти се повтарят, не са добре документирани или включват повече страни, отколкото е необходимо. Освен това възлагането на подизпълнители на страните помежду им в успоредни търгове повдига въпроси относно независимостта на тяхното търговско поведение.
В контролния списък на ОИСР за откриване на тръжни манипулации се посочват случаи, които изглеждат в противоречие с конкурентния пазар и предполагат възможност за тръжни манипулации. Сред тях са случаи, в които
две или повече дружества подават съвместна оферта, въпреки че в миналото са участвали в подобни търгове самостоятелно и/или на практика договорът се изпълнява от едно от тях; редовни доставчици не участват в търг, за който обикновено се очаква да кандидатстват, но стават подизпълнители или продължават да участват в други търгове; спечелилият участник възлага работа на подизпълнители, които не са спечелили търга; спечелилият участник не приема договора и по-късно се оказва, че е подизпълнител.
Застъпничеството може да очертае какво трябва да се прави и какво – не за съвместни оферти и договори за подизпълнение. По същество те могат да бъдат проконкурентни и законосъобразни, когато дават на по-малки или специализирани дружества възможност да участват в обществени поръчки чрез обединяване на тяхната работна сила, оборудване и/или специализация. Такъв е случаят, когато доставчиците обединяват усилията си, за да предоставят продукт или услуга, които никой от тях не би имал възможност да предостави поотделно, потенциално с по-добро качество или цени, отколкото самостоятелно, или за да произвеждат нови или иновативни стоки. Обратно, съвместните оферти и договорите за подизпълнение могат да бъдат антиконкурентни и незаконни, когато всяко предприятие има финансовия и техническия капацитет да изпълни поръчката самостоятелно или когато сътрудничеството не води до създаване на нов или по-добър продукт, ефективност на производството или доставките, или до намаляване на цената.
Усилията за застъпничество трябва да включват целенасочено обучение и насоки (вижте Каре 2.8), включително ясен списък на основните неща, които трябва и не трябва да се правят. За бизнеса те могат да включват:
Трябва: определете обхвата на сътрудничеството; ограничете обмена на информация до разглежданата оферта, ако компаниите са конкуренти; и документирайте обосновката за обединяване.
Не трябва: да използвате споразумението за обсъждане на несвързани търгове, за договаряне на бъдещи ротации на офертите или за формиране на съвместна оферта, когато е възможно независимо участие.
За възлагащите органи основните неща, които трябва и не трябва да се правят, могат да включват:
Трябва: проверете дали дружествата биха имали капацитета да подадат самостоятелна оферта; поискайте документация, обосноваваща консорциума; проверете дали те са преки конкуренти, или работят на различни пазари; и преценете дали структурата на консорциума съответства на техническата сложност на поръчката.
Не трябва: да приемате неясни обосновки за сътрудничество; да пренебрегвате модели на повтарящи се съвместни оферти на едни и същи фирми; да пренебрегвате схеми за кръстосано възлагане на подизпълнители, които могат да крият тайно споразумение.
През 2018 г. Датският орган за защита на конкуренцията и потребителите (DCCA) публикува насоки относно подаването на съвместни оферти, за да подпомогне предприятията и възлагащите органи при оценката на законосъобразността на консорциумите за офериране съгласно законодателството в областта на конкуренцията.
За подпомагане на възлагащите органи насоките включват поетапна схема, в която се задават ключови въпроси: Конкурират ли се дружествата на един и същ пазар? Възможно ли е да са подали индивидуални оферти? Сътрудничеството води ли до повишаване на ефективността? Този инструмент помага да се идентифицират ситуации, които може да изискват по-внимателно разглеждане или консултация с органа по конкуренция. DCCA също така насърчава възлагащите органи да събират документи, обосноваващи необходимостта от съвместна оферта, и да останат бдителни за червени флагове, като например повтарящи се консорциуми или необяснимо възлагане на подизпълнители между чести конкуренти.
Предлагайки практически инструменти, пригодени за нуждите на служителите, отговарящи за обществените поръчки, датските насоки представляват добър пример за застъпничество, което насърчава спазването на правилата и същевременно подпомага публичните купувачи в опазването на конкуренцията.
Източник: DCCA (2018[24]), Guidelines on Joint Bidding Under Competition Law, https://en.kfst.dk/media/50765/050718_joint-bidding-guidelines.pdf.
2.4.5. Обсъждане на това кога и как участниците в тайно споразумение могат да бъдат изключени от процедурите за възлагане на обществени поръчки (отстраняване).
Застъпничеството може да изиграе ключова роля за изясняване на начините, по които оферентите могат да бъдат изключени от процедурите за възлагане на обществени поръчки. Изключването на оферент означава забрана дадено дружество да участва в текущ търг или в бъдещи процедури за възлагане на обществени поръчки за определен период от време (OECD, 2022[25]). То защитава интегритета на обществените поръчки от вредните последици от тръжни манипулации и има както превантивни, така и възпиращи цели (OECD, 2022[25]). Режимите се различават по отношение на органа, оправомощен да наложи изключването (органи за обществени поръчки спрямо органи за защита на конкуренцията), дали изключването е автоматично, или по преценка, както и по отношение на приложимия период на изключване (OECD, 2022[25]). В Препоръката на ОИСР за борба с тръжните манипулации при обществените поръчки [OECD-LEGAL-0396] се препоръчва да се обмисли възможността за „отстраняване от текущи или бъдещи обществени поръчки на фирмата, както и на съответните физически лица, участвали в тръжни манипулации, като се преценява дали отстраняването на фирмата би довело до значително намаляване на конкуренцията и същевременно се обмисля отстраняването на физически лица във всички случаи“ и „водене на централен регистър за отстраняване“.
Съгласно правото на ЕС14 нарушенията на конкурентното право, включително тръжни манипулации, представляват незадължително основание за отстраняване съгласно Директива 2014/24/ЕС.15 Възлагащите органи имат право да прилагат това основание за изключване във всеки отделен случай и им е предоставена свобода на преценка да определят дали са налице „достатъчно правдоподобни признаци“ за тайно споразумение, които подкопават надеждността на оферента (European Union, 2022[26]).
По време на семинарите по проекта възлагащите органи изразиха несигурност относно това как да тълкуват и прилагат правото си на преценка при оценката на решенията за изключване. Повтарящо се опасение предизвикваха потенциалните правни и финансови рискове от изключването на участник в търга въз основа на подозрения за тайно споразумение, особено при липса на окончателно решение за нарушение от страна на орган по конкуренция или съд. На семинарите бяха разгледани отговорностите на органите по конкуренция и възлагащите органи при вземането на решения за изключване. Участниците често питаха коя институция трябва да има последната дума при вземането на решение дали даден участник в търга да бъде отстранен.
В това отношение неотдавнашната съдебна практика на Съда на Европейския съюз (CJEU), по-специално решението по делото Infraestruturas de Portugal,16 внесе полезни разяснения. Съдът постанови, че съгласно директивите за обществените поръчки правомощието за отстраняване на дружества от участие в търгове поради нарушение на правилата за конкуренция не може да бъде предоставено единствено на националния орган за защита на конкуренцията. Възлагащите органи по-скоро запазват компетентността си за оценка на надеждността на оферентите и могат да вземат решение за отстраняване. Те трябва да основават решението си на достатъчно достоверни данни за антиконкурентно поведение, дори и при липса на окончателно решение от органа по конкуренция. Оценката на (не)надеждността на икономическия оператор обаче трябва да бъде надлежно обоснована.
През 2021 г. Европейската комисия издаде „Известие относно инструментите за борба с тайните споразумения при възлагането на обществени поръчки и относно насоките за прилагане на съответното основание за изключване“.
В известието се пояснява, че изключването само по себе си не е санкция, а по-скоро мярка за гарантиране на интегритета и надеждността на процеса на възлагане на обществени поръчки. На възлагащите органи се предоставя широка свобода на преценка, за да преценят за всеки отделен случай дали са налице такива признаци, без да е необходимо окончателно решение на орган по конкуренция или на съд.
В документа се описват:
правната рамка и свободата на преценка, предоставена на възлагащите органи
разликата между „индикации“ и официални „доказателства“ за тайно споразумение
примери за факти, които могат да представляват правдоподобни индикации (напр. ценови аномалии, подобни грешки, предварителна поръчка на материали и т.н.)
как да се обработват оферти от свързани дружества, съвместни оференти или подизпълнители
правото на операторите да демонстрират своята надеждност чрез мерки за „реабилитиране по своя инициатива“
необходимостта решенията за изключване да бъдат добре документирани и пропорционални.
значението на консултациите с органите за защита на конкуренцията при сложни случаи.
Ръководството има за цел да даде възможност на възлагащите органи да упражняват правото си на преценка с увереност, като в същото време се запазва процедурната справедливост и се свеждат до минимум правните рискове.
Източник: Европейска комисия (2021[27]), Известие относно инструментите за борба с тайните споразумения при възлагането на обществени поръчки и относно насоките за прилагане на съответното основание за изключване (2021/C 91/01), https://eur-lex.europa.eu/legal-content/BG/TXT/?uri=oj:JOC_2021_091_R_0001.
Предоставената на възлагащите органи свобода на преценка означава, че няма единен стандарт за достатъчно доказателства или адекватно „реабилитиране по своя инициатива“, които да оправдаят изключването. Макар че тази свобода на преценка увеличава капацитета на възлагащите органи за гарантиране на почтенността на процесите на възлагане на обществени поръчки, тя трябва да се упражнява в съответствие с принципа за пропорционалност (European Union, 2022[26]). Пропорционалността изисква внимателно разглеждане на пазарните условия: на концентрирани или олигополни пазари изключването на всички участници в схема за тайно споразумение може значително да намали конкуренцията и да влоши резултатите от обществените поръчки (OECD, 2022[25]). В такъв контекст органите могат да обмислят алтернативни подходи, като например изключване само на ръководителя на картела, ограничаване на обхвата на изключването до конкретни дъщерни дружества или договори или прилагане на по-кратки периоди на изключване (OECD, 2022[25]) (вижте Каре 2.10).
Изключването трябва също така да бъде внимателно претеглено спрямо стимулите за прилагане на снизходителност. В Препоръката на ОИСР за борба с тръжните манипулации [OECD/LEGAL/0396] се призовава успешните кандидати, които първи са подали заявление за освобождаване от глоби, да бъдат освободени от отстраняване от участие в търгове или да се намали срокът на отстраняване. Този подход може да запази стимулите за снизходителност, като същевременно запази санкцията за изключване.
Преди да изключат дружества, възлагащите органи трябва да им дадат възможност да представят коригиращи действия (мерки за „реабилитиране по своя инициатива“), за да докажат своята надеждност (European Union, 2022[26]). Тези мерки могат да включват обезщетение за вреди, сътрудничество с разследващите органи и прилагане на организационни, технически или свързани с персонала реформи за спазване на изискванията (OECD, 2022[25]). ‑В случаите на тайно споразумение активното сътрудничество на компанията с органа за защита на конкуренцията, включително чрез освобождаване от санкция или постигане на споразумение, е важен елемент на „реабилитиране по своя инициатива“. Всъщност активното и доброволно сътрудничество на заявителя за освобождаване от глоби и намаляване на техния размер играе решаваща роля за правоприлагането в областта на конкуренцията. По-конкретно, когато кандидатът за освобождаване от глоби доброволно се обърне към органа за защита на конкуренцията (Комисията или национален орган за защита на конкуренцията), разкрие участието си в тайно споразумение и предостави всички съответни доказателства, това помага за доказването на нарушение на конкуренцията. Може да се счита, че операторите, които са признали участието си в картел, платили са глоби и са предприели ефективни корективни мерки, са възстановили в достатъчна степен своята надеждност и следователно не трябва да се изключват (European Union, 2022[26]).
И накрая, ефективното сътрудничество между възлагащите органи и органите за защита на конкуренцията е от решаващо значение за правилното прилагане на изключването на оференти в случаи на тайно споразумение. Директивите на ЕС за обществените поръчки не изискват от възлагащите органи да се консултират с органите за защита на конкуренцията, преди да вземат решения за изключване. Въпреки това подобни консултации се насърчават настоятелно, за да се съгласуват действията, особено при сложни или чувствителни случаи (European Commission, 2021[27]). Насоките на органите за защита на конкуренцията могат да помогнат за изясняване на това дали подозрителните модели сочат наличие на тайно споразумение; за оценка на адекватността на мерките за „реабилитиране по своя инициатива“; за избягване на санкционирането на фирми, които са сътрудничили при разследвания на конкуренцията; и за намаляване на риска от правни предизвикателства. Както бе подчертано по време на семинарите, прилагането на действия за борба с тръжните манипулации, включително изключването на участници, трябва да се разглежда като обща цел, а не като източник на институционално напрежение.
Съображенията в Каре 2.10 са от значение, когато оферентите могат да бъдат отстранени поради това, че са извършили или са заподозрени в тръжни манипулации.
Възлагащите органи или други възложители могат да вземат предвид следното, когато решават да изключат оферент, за когото е установено, че е виновен за тайно споразумение:
Съществуват ли алтернативни санкции на изключването на оферента, които могат да са също толкова или по-ефективни? Те може да включват:
наказателни санкции
корпоративни или индивидуални глоби
дисквалификация на директора
Ако не, олигополен ли е пазарът? Характерен ли е за този пазар някой от следните фактори?
малък брой доставчици
високи бариери за навлизане (регулаторни, стратегически, поведенчески) или високи мрежови ефекти.
хомогенни продукти
близост на конкуренцията
паралелно или взаимозависимо поведение на участниците (интелигентно адаптиране към търговската стратегия на конкурентите).
наличие на икономически, договорни и структурни връзки, които позволяват паралелно поведение (включително кръстосано акционерно участие и взаимосвързани дирекции)
висока прозрачност на цените
Ако пазарът е олигополен, може ли да се приложи някоя от следните възможности:
Може ли да бъде изключен само един от участниците (ръководител или подбудител) в схемата за тръжни манипулации?
Възможно ли е и ефективно ли е дисквалифицирането да се ограничи до дъщерно дружество, конкретно подразделение или филиал?
Възможно ли е и ефективно ли е дисквалифицирането да се ограничи само до конкретна стойност на договора, конкретен пазар или конкретен възлагащ орган?
Възможно ли е и ефективно ли е да се съкрати срокът на дисквалификацията?
Какви мерки за „реабилитиране по своя инициатива“ или други мерки за управление на риска биха позволили на съответния оператор да получи безопасен достъп до бъдещи оферти?
Възможно ли е и ефективно ли е да се използват алтернативни инструменти за справяне с нарушението (напр. системи за възнаграждение)?
Източник: OECD (2022[25]), Director Disqualification and Bidder Exclusion in Competition Enforcement, https://doi.org/10.1787/fe39ea1a-en.
RCC поддържа онлайн списък на дружествата, осъдени за тръжни манипулации, който включва позоваване на решението за нарушение, дали дружеството е подало молба за освобождаване от глоби или е признало нарушението, както и дали е приложило мерки за „реабилитиране по своя инициатива“ (напр. програма за съответствие). Предоставяйки достъп до тази информация, RCC подпомага публичните купувачи в тяхната надлежна проверка. Същевременно тази инициатива спомага за възпиране на нарушенията, като увеличава рисковете за репутацията на компаниите (RCC, 2025[28]).
2.4.6. Насърчаване на използването на инструменти за подаване на сигнали за нередности
Застъпничеството може да играе основна роля в насърчаването на използването на каналите за подаване на сигнали за нередности чрез разясняване на начина, по който те работят, и на съществуващите защити. Инструментите за анонимно подаване на сигнали за нередности се превърнаха в ценен механизъм за докладване на антиконкурентно поведение, включително конспиративни тайни споразумения. В този смисъл те дават възможност на отделни лица (например служители на оференти или дори служители, отговарящи за обществени поръчки) да съобщават поверително за подозрения за нередности, без да се страхуват от репресии. По този начин те предлагат начин за тези, които не желаят или не могат да докладват официално за незаконна дейност.
Шестте органа за защита на конкуренцията, участващи в този проект, разполагат с анонимни цифрови платформи за подаване на сигнали за нередности.17 Комисията разполага и с инструмент за анонимно докладване на нарушения на правилата на конкуренцията, който стартира през 2017 г. и наскоро беше усъвършенстван с цел подобряване на достъпността за потребителите и сигурността на данните (OECD, 2023[29]). Директивата на ЕС за защита на лицата, подаващи сигнали за нередности,18 изисква от държавите членки да създадат сигурни канали за докладване. Тя също така изисква защита на докладващите лица от репресии, запазване на тяхната самоличност в тайна и осигуряване на гаранции срещу уволнение, понижаване в длъжност или други форми на професионални репресии.
Усилията за застъпничество, свързани с платформите за подаване на сигнали могат да обяснят, че това са безопасни и анонимни инструменти за докладване на подозрения за тайно споразумение при обществени поръчки. В информационните материали и обучението трябва да се опише как лицата (независимо дали са държавни служители, служители или трети страни) могат да подадат доклад, към кой орган да се обърнат (напр. към националния орган по конкуренция или към Комисията) и какви видове информация трябва да бъдат включени. Те също така трябва да уверят потенциалните податели на сигнали за нередности, че тяхната самоличност ще бъде защитена и няма да бъдат подложени на репресии. Подчертаването на правните гаранции, предвидени в Директивата на ЕС относно защитата на лицата, които подават сигнали за нарушения, може да помогне за засилване на това послание и да насърчи повече лица да подават сигнали.19
През 2022 г., за да засили разкриването на тръжни манипулации при обществените поръчки, Гръцката комисия по конкуренцията (HCC) стартира специализирана цифрова платформа за подаване на сигнали за нарушения, предназначена единствено за възлагащи органи (www.epant.gr/bidrigalert). Този инструмент позволява на длъжностните лица, участващи в тръжни процедури, да докладват за съмнения за тайно споразумение, като се запазва пълна поверителност.
За да насърчи използването на този инструмент, HCC стартира кампания за повишаване на обществената осведоменост, включваща радиопредавания и целенасочена кампания в социалните медии. Тези усилия се оказаха ефективни: броят на получените от органа сигнали за нередности се увеличи с над 150% между 2021 и 2022 г., като нарасна от 42 на 147 сигнала.
Системата за подаване на сигнали е оборудвана с модерни технологични защити, които гарантират поверителност и предотвратяват ответни действия, като по този начин укрепват доверието между държавните служители и насърчават проактивното сътрудничество в борбата с тръжните манипулации.
Източник: HCC (2023[30]), Annual Report on Competition Policy Developments in Greece – 2022, https://one.oecd.org/document/DAF/COMP/AR(2023)14/en/pdf.
2.4.7. Повишаване на осведомеността относно освобождаването от глоби, условията и ползите
От съществено значение е да се обясни как работи освобождаването от глоби, какви ползи предоставя и как взаимодейства с други инструменти за правоприлагане. Програмите за освобождаване от глоби стимулират дружествата да докладват сами за участието си в тайно споразумение в замяна на пълен или частичен имунитет срещу глоби. Тези програми могат да извадят наяве действия, които иначе не биха могли да бъдат открити, и да улеснят разследванията, като осигурят достъп до доказателства в рамките на картела (OECD, 2023[29]). Освобождаването от глоби продължава да е един от най-мощните инструменти, с които разполагат органите за защита на конкуренцията за разкриване и премахване на картели, включително такива, действащи в областта на обществените поръчки.
През последните години използването на механизмите за освобождаване от глоби се увеличи във всички държави – членки на ОИСР (вижте Фигура 2.3). Въпреки това заявленията за освобождаване от глоби са ограничени в повечето държави, участващи в този проект. Това вероятно се дължи на културни бариери, тесни бизнес връзки или ограничена осведоменост за предлаганите ползи и защита.
Забележка: Данните се основават на 47-те юрисдикции в базата данни CompStats на ОИСР, които са предоставили данни за молби за освобождаване от глоби за период от девет години. Тази цифра не представя информация от органите за защита на конкуренцията на Съединените щати.
Източник: База данни CompStats на ОИСР; ОИСР (2025[31]), OECD Competition Trends 2025, https://doi.org/10.1787/8c4bd00b-en.
Това означава, че е от съществено значение целенасоченото застъпничество за освобождаване от глоби по отношение на частния сектор, така че дружествата да разберат ползите и условията за кандидатстване. Органите трябва също така да обяснят как освобождаването от глоби взаимодейства с други правни последици. Например могат ли кандидатите за освобождаване от глоби да бъдат освободени от изключване от търг или наказателна отговорност? Може ли да се ограничи отговорността за вреди?
По време на семинарите по проекта участниците отбелязаха, че освобождаването от глоби се възприема като рисково с оглед на потенциалното изключване от обществени търгове. Някои органи съобщават и за напрежение между защитата на поверителността на декларациите за освобождаване от глоби и удовлетворяването на исканията на възлагащите органи за информация в подкрепа на оценките за „реабилитиране по своя инициатива“ или решенията за изключване. Това подчертава значението на добре калибрирани регулаторни рамки, които защитават кандидатите за освобождаване от глоби. В Препоръката на ОИСР за борба с тръжните манипулации при обществените поръчки [OECD/LEGAL/0396] се препоръчва да се обмисли възможността за освобождаване от отстраняване от участие в търг на успешния кандидат, който пръв е подал заявление за освобождаване от глоби.
За да се стимулира подаването на заявления, при разясняването на частния сектор трябва да се обясни и взаимодействието между освобождаването от глоби и частното правоприлагане от страна на понеслите щети страни, които търсят обезщетение за вреди, причинени от картел, включително приложимите ограничения на отговорността. Кандидатите за имунитет разкриват картела и ролята си в него. Тъй като те не обжалват решението на органа за защита на конкуренцията за нарушение, отговорността им се потвърждава по-рано, което ги прави по-ранни мишени за искове за обезщетение (OECD, 2018[32]). Признавайки този риск, Директивата на ЕС за обезщетенията за вреди20 ограничава гражданската отговорност на лицата, ползващи се от имунитет, до вредите, причинени на техните преки или непреки купувачи или доставчици; тя също така предпазва всички изявления за освобождаване от глоби от оповестяване. ГД „Конкуренция“ разясни и обясни това по време на семинарите по проекта.
По същия начин взаимодействието между освобождаването от глоби и наказателното преследване трябва да бъде изяснено чрез застъпничество. Наказателните санкции (особено заплахата за лишаване от свобода на отделни лица) могат да повишат ефективността на програмите за освобождаване от глоби, ако освобождаването от глоби осигурява наказателен имунитет.
Сред шестте юрисдикции, включени в този проект, Австрия, Гърция, Румъния и Хърватия имат наказателни санкции за тръжни манипулации, макар и с различна степен на правоприлагане; три от тях предоставят наказателен имунитет на успешни кандидати за освобождаване от глоби. В Австрия лицата, които сътрудничат пълноценно на органите и съдилищата при антитръстови разследвания, могат да получат имунитет срещу наказателно преследване съгласно член 209б на Наказателно-процесуалния кодекс.21 В Гърция, когато на дадено предприятие е предоставен пълен имунитет, на физическите лица, участващи в картела, не се налагат наказателни санкции въз основа на член 44, параграф 3А на Закона 3959/2011 за защита на свободната конкуренция.22 ‑В Румъния управителите, директорите, администраторите и законните представители на дадено дружество могат да бъдат освободени от наказателна отговорност по силата на член 65, параграф 1 на Закона за конкуренцията, ако дружеството подаде молба за освобождаване от глоби преди началото на наказателното разследване и съответното лице сътрудничи на прокуратурата (OECD, 2023[33]).
В Хърватия молбата за освобождаване от глоби не освобождава фирмите или физическите лица от наказателно преследване23 (OECD, 2023[34]):решението за образуване на наказателно производство се взема от Държавната прокуратура в съответствие с националното наказателно право. Държавният прокурор може да реши да не образува производство срещу настоящи или бивши директори, управители или други членове на персонала на предприятие, което кандидатства за имунитет по програмата за освобождаване от глоби. Той може също така да се въздържи от търсене на санкции срещу тези лица в рамките на административни производства или свързани с тях административни спорове относно участието им в картел, при условие че: (1) заявлението на предприятието за освобождаване от глоби отговаря на условията, предвидени в разпоредбите, уреждащи освобождаването от глоби или намаляването им; и (2) настоящите или бившите директори, управители или други членове на персонала, които са засегнати, активно сътрудничат с Агенцията. Държавният прокурор може също така да предложи смекчаване на наказанията в зависимост от стойността на сътрудничеството. Накрая, държавният прокурор може да реши да не образува наказателно производство или да предложи на компетентния съд смекчаване на санкциите при наказателни производства, когато приносът на лицето за разкриването и разследването на картела надхвърля обществения интерес от наказателно преследване и/или налагане на санкции.
В дейността си по застъпничество органите за защита на конкуренцията трябва също така да съобщават дали имунитетът по програмите за освобождаване от глоби обхваща и физически лица и да разясняват процедурните гаранции. Освен това те трябва да работят в тясно сътрудничество с прокурорите, за да осигурят последователно третиране.
И накрая, застъпничеството трябва да подчертава, че освобождаването от глоби е ефективно, когато се използват други инструменти за откриване (като например скринингови методи, обяснени в следващия подраздел), които увеличават възприемания риск от откриване и насърчават самостоятелното докладване. Фирмите са по-склонни да подават молби за освобождаване от глоби, когато смятат, че властите могат да разкриват картели чрез средства ex officio (OECD, 2018[32]).
Австрийският федерален орган за защита на конкуренцията (AFCA) публикува насоки за своята програма за освобождаване от глоби и насърчава предприятията да предоставят информация за картели, включително за тръжни манипулации. Тези насоки, последно актуализирани през 2022 г., са публично достъпни и имат за цел да предоставят информация на предприятията, които обмислят да подадат заявление за освобождаване от глоби.
В насоките се обяснява, че пълен имунитет срещу глоби има предприятието, което първо предостави решаваща информация и доказателства, позволяващи на AFCA да започне или да подкрепи разследване на картел. Дружествата, които подават заявления по-късно, могат да се възползват от намаление на глобите в зависимост от добавената стойност на предоставената информация. В документа се посочват и критериите за имунитет и намаляване на глобите, включително прекратяване на участието в нарушението, всестранно сътрудничество с AFCA и недопускане на принуда спрямо други участници.
В насоките се посочва как дружествата могат да кандидатстват за освобождаване от глоби, включително чрез маркери или обобщени заявления. В тях се изяснява и привилегированият статут на кандидатите за освобождаване от глоби в производствата за обезщетение за вреди и в наказателните производства, включително защитата, която се предоставя съгласно § 209б на австрийския Наказателно-процесуален кодекс.
Публикуването на тези насоки служи като основен инструмент за застъпничество. То повишава правната сигурност, насърчава самостоятелното докладване и укрепва доверието в програмата за освобождаване от глоби, като определя ясни очаквания, процедури и защита за кандидатите.
Източник: AFCA (2022[35]), Leniency Programme Guidelines, https://www.bwb.gv.at/fileadmin/user_upload/Leitfaden_Kronzeugen_final_en-GBclean_04.11.2022.pdf.
2.4.8. Насърчаване на достъпа до данни за обществените поръчки с цел разкриване на картели
Застъпничеството може да помогне на заинтересованите страни да разберат защо изчерпателните и висококачествени данни за обществените поръчки могат да помогнат на органите за защита на конкуренцията да открият тайно споразумение и как те трябва да бъдат събирани, съхранявани и споделяни. В Препоръката на ОИСР за борба с тръжните манипулации при обществените поръчки [OECD/LEGAL/0396] се препоръчва „да се обмисли разработването на цифрови филтри (екрани) на данни за обществени поръчки, които да помогнат за откриването на тръжни картели“. Това по същество насърчава органите за защита на конкуренцията да използват софтуер (екрани) върху данните за обществени поръчки, за да идентифицират „червени флагове“. Резултатите от проверките за тръжни манипулации могат да помогнат за започване на разследвания и да обосноват внезапни проверки. По същество резултатите от скрининга са ценни като червени флагове, които могат да оправдаят допълнителни проучвания, но рядко представляват достатъчно доказателство сами по себе си (OECD, 2022[36]).
За да функционират екраните, органите се нуждаят от достъп до изчерпателни, подробни и точни данни за обществените поръчки. Непоследователните и некачествени данни, както и разпокъсаните източници, възпрепятстват усилията за скрининг. Освен това, когато органът за защита на конкуренцията няма достъп до непублични данни за обществените поръчки, дори не може да се направи опит за скрининг.
По време на семинарите и установяването на факти по проекта шестте органа за защита на конкуренцията и международните експерти последователно подчертаха значението на машинно четимите данни за обществените поръчки и на достъпа до тях. Достъпът се осъществява чрез споразумения с органи от публичния сектор, които управляват националните платформи за обществени поръчки. Органите съобщават за редица пречки, включително децентрализирани системи за възлагане на обществени поръчки, ограничени права за достъп до данни и формати, които не могат да се четат машинно, например сканирани документи.
RCC има достъп до данните за обществените поръчки, въпреки че голяма част от тях продължават да се съхраняват в неструктурирани PDF формати, което затруднява мащабния анализ. CCA също има достъп до базата данни за обществени поръчки, но се сблъсква с ограничения, свързани с функциите за търсене и форматите на данните (напр. сканирани JPG файлове). HCC подчерта, че се нуждае от лесен достъп до непублични данни за обществените поръчки (като например оферти, които не са спечелили, или резултатите от пазарното проучване, проведено от възлагащия орган преди провеждането на търга), за да разбере дали поведението на даден оферент е проблематично. След широка консултация между органите, с изменение на Закон 3959/2011 (въведено през ноември 2025 г.) на HCC изрично се предоставя пълен достъп до националната платформа за обществени поръчки (ESIDIS) и взаимовръзка с информационните системи на други органи от публичния сектор.24 Кипърската СРС посочи също така необходимостта от лесен и пряк достъп до данни за обществените поръчки (включително до офертите, които не са спечелили, до договорите с подизпълнители или до резултатите от пазарното проучване на възлагащия орган преди провеждането на търга), за да се разберат и идентифицират червените флагове.
Въпреки тези предизвикателства всички юрисдикции признаха нарастващия институционален ангажимент към правоприлагане, основано на данни, и необходимостта от приоритизиране на усилията за цифровизация в областта на обществените поръчки.
За да бъдат инструментите за скрининг оперативни и ефективни, цифровите системи за обществени поръчки трябва да записват и съхраняват в машинно четими, стандартизирани формати информация, като например брой и самоличност на оферентите, офертни цени, подадени и оттеглени оферти, време на подаване, критерии за възлагане, стойности на договорите, подизпълнители и изпълнение на договорите (OECD, 2022[36]). Застъпничеството може да помогне да се обясни какво значение имат данните и защо, и, ако е необходимо, да се насърчи законодателната реформа, за да се даде възможност за подходящо събиране и споделяне на данни. В Препоръката на ОИСР за борба с тръжните манипулации при обществените поръчки [OECD/LEGAL/0396] се отправя искане за:
поддръжка на надеждни и изчерпателни бази данни за обществени поръчки, които:
● са последователни за всички възлагащи органи
● обхващат всички етапи на процеса на възлагане на обществени поръчки, за да подпомогнат изготвянето на документация за проконкурентни търгове, както и съответното правоприлагане
● включват данни за офертите (успешни и неуспешни) и договорите (включително изменения и договори за подизпълнение) и ключови променливи (като идентификатори на фирмата), които улесняват оценката дали е възможно да е имало тръжни манипулации
● са достъпни за служителите, отговарящи за обществените поръчки, и за съответните правоприлагащи органи, включително органите по конкуренция
В обобщение, цифровата проверка на данни за обществени поръчки е важен инструмент в арсенала на органите за защита на конкуренцията, който засилва възпиращите мерки, като увеличава вероятността за разкриване на картел. Поради това тя следва да бъде ключова тема за застъпнически инициативи в борбата срещу тръжните манипулации. В предишни вътрешни проекти ОИСР препоръча начини за превръщане на базите данни за обществени поръчки в изчерпателни и подходящи за органите, отговарящи за обществените поръчки и конкуренцията. Тези препоръки включват добри практики за събиране на данни, качество, съхранение и достъп до тях, както и предложени променливи, които позволяват да се анализират моделите на тръжни манипулации.
Следните насоки за данните имат за цел да гарантират, че базите данни за обществени поръчки са полезни за прилагането на закона срещу тръжните манипулации:
Насоченост: данните трябва да отговарят на целта на предложения анализ. Предварителното определяне на тази цел дава информация за вида и формата на събраните данни. Органите за обществени поръчки трябва да се консултират с органите за защита на конкуренцията относно изграждането на бази данни за обществени поръчки, които могат да се използват за откриване на потенциални случаи на тайно споразумение. Показателно е, че всички оферти, включително данните на ниво фирма и метаданните на файловете, трябва да бъдат записани.
Качество: доброто качество на данните е от първостепенно значение за получаването на полезни резултати, които могат да бъдат правилно интерпретирани. Методите за въвеждане и валидиране на данни трябва да гарантират, че данните се записват по стандартен, последователен и безгрешен начин. Например полетата за данни за цени и единици трябва да бъдат унифицирани; трябва да се определят текстови полета и конвенции за наименования; а проверките за несъответствия в кодирането трябва да бъдат вградени в етапа на въвеждане на данни.
Използваемост: информацията трябва да се съхранява във формат, позволяващ лесно търсене и използване (например в електронни таблици или бази данни, а не в сканирани изображения на договори), което позволява лесно прилагане на необходимите филтри и аналитични техники. Базите данни, които се съхраняват в различни публични органи, трябва да бъдат оперативно съвместими по отношение на форматирането и кръстосаните препратки, за да се даде възможност за обединяване на базите данни и за проверка на всички тях за наличие на признаци за тръжни манипулации.
Достъп: базите данни трябва да имат ясни права на достъп, както по отношение на входящите данни (централизирани или децентрализирани бази данни), така и по отношение на изходящите данни. Достъп трябва да бъде предоставен на органите за защита на конкуренцията за целите на правоприлагането.
Забележка: Повече информация за работата на ОИСР в отделните държави по отношение на борбата с тръжните манипулации при обществените поръчки можете да намерите на https://www.oecd.org/en/topics/sub-issues/competition-enforcement/fighting-bid-rigging-in-public-procurement.html.
Източници: OECD (2018[37]), Fighting Bid Rigging in IMSS Procurement: Impact of OECD Recommendations, https://doi.org/10.1787/6ce76ce1-en; OECD (2022[36]), Data Screening Tools for Competition Investigations, https://doi.org/10.1787/4c5bbb9d-en.
2.4.9. Информиране на възлагащите органи за правото им да търсят обезщетение за вреди
Застъпничеството може да информира възлагащите органи за правото им да претендират за обезщетение, когато са ощетени от картели за тръжни манипулации. Исковете могат да бъдат предявени независимо („самостоятелни“) или като последващи искове след решение за правоприлагане от страна на публични органи (OECD, 2015[38]). Частното правоприлагане обслужва преди всичко индивидуалния интерес на понеслите щети страни да получат обезщетение. Въпреки това то допринася и за по-широките цели на политиката в областта на конкуренцията, като допълва публичното правоприлагане, осигурява обезщетение за вреди и възпира бъдещи нарушения. Исковете за обезщетение за вреди могат да гарантират, че нарушенията на конкурентното право не са печеливши, особено когато административните глоби са ограничени25 и може да не успеят да компенсират дългосрочните ползи от незаконното поведение (ACCO, 2023[39]).
В случая с обществените поръчки тези твърдения са особено актуални, тъй като тръжните манипулации може да доведат до значителни надценки (оценени средно на около 20%, както е посочено в глава 1). В Препоръката на ОИСР за ефективни действия срещу твърди картели [OECD/LEGAL/0452] се препоръчва „да се предвиди механизъм, който дава право на всеки, който е претърпял вреди, причинени от твърд картел, да получи обезщетение или да поиска компенсация за тези вреди от лицата или организациите, които са ги причинили, като внимателно се балансира взаимодействието между публичното и частното правоприлагане, по-специално за да се защитят програмите за освобождаване от глоби“.
В препоръката се призовава за предоставяне на възможност за самостоятелни искове, за осигуряване на достъп до доказателства (с подходяща защита на документите за освобождаване от глоби и уреждане на спорове) и за въвеждане на механизми за колективно обезщетение. На равнище ЕС Директивата за обезщетенията за вреди (European Commission, 2014[40]) установява хармонизирана правна рамка за улесняване на исковете за обезщетение за вреди. С директивата се установяват общоевропейски стандарти за оповестяване на доказателства с цел преодоляване на информационната асиметрия между ищците и нарушителите. Директивата също така определя ограничения за разкриване на информация (напр. при подаване на заявления за освобождаване от глоби и уреждане на спорове) и защитава поверителната информация чрез редактиране, пръстени за поверителност или експертни резюмета. В директивата ясно се посочва, че разкриване трябва да се търси първо от ответниците и третите страни и само в краен случай от органите по конкуренция. Комисията публикува необвързващи разяснения за националните съдилища по три ключови аспекта за прилагането на частното правоприлагане: защита на поверителната информация (European Commission, 2020[41]), оценка на надценките, прехвърлени на непреки купувачи (European Commission, 2019[42]) и количествено определяне на вредите (European Commission, 2013[43]).
Страните бенефициенти по проекта не са докладвали за искове за обезщетение от страна на възлагащи органи. По време на семинарите участниците споменаха пречки, като например ограничена или никаква информираност за възможността за предявяване на иск за обезщетение, несигурност относно процедурните изисквания, сложност на доказването на прекомерни такси и количественото определяне на вредите, асиметрия на информацията, опасения относно правните разходи и общо нежелание за започване на съдебен процес. Много от тях изразиха съмнения относно това дали исковете могат да се предявяват самостоятелно или се изисква предварително решение за нарушение от страна на органа за защита на конкуренцията.
Застъпничеството може да помогне за изясняване на правната и процесуалната рамка и да насърчи органите да предявяват искове. По тази тема застъпничеството може да включва разпространяване на примерни образци на искове, предлагане на насоки за събиране на доказателства и демонстриране на успешни случаи (които, при липса на национални случаи, могат да бъдат случаи от други държави от ЕС).
През 2023 г. Каталунският орган за защита на конкуренцията (ACCO) публикува документ за политика, озаглавен „Стратегии за насърчаване на искове за обезщетение за вреди от нарушения на конкурентното право от страна на публичните администрации“, в който се признава, че тези искове не се използват достатъчно. Възлагащите органи в Испания (а и в цяла Европа) рядко търсят обезщетение за вреди, а органите по конкуренция в миналото са поставяли ограничен акцент върху подкрепата на такива искове.
АССО обясни, че принципите на ефикасност и добро управление на публичните ресурси означават, че администрациите трябва да предявяват такива искове както за възстановяване на неоправдани разходи, така и за укрепване на доверието в публичните институции. В доклада се изтъкват няколко причини за бездействието на публичните институции, включително:
общо непознаване на конкурентното право и правната рамка на исковете за обезщетение за вреди.
институционална разпокъсаност и липса на специализирани звена, които да отговарят за установяването и проследяването на антиконкурентни вреди
правна несигурност по отношение на процедурите за предявяване на искове
доскоро липсата на официален механизъм, чрез който публичните купувачи да докладват за предполагаеми тайни споразумения (въведен едва през януари 2023 г. съгласно член 150.1 на испанския Закон за обществените поръчки).
За да се справи с тези пречки, ACCO издаде препоръки, насочени към предоставяне на правомощия на публичните администрации за търсене на обезщетение. Те включват:
стартиране на комуникационни кампании и кампании за обучение за повишаване на осведомеността и изграждане на капацитет в публичните органи
създаване на специализирано звено за щети в рамките на каталунската администрация
изясняване на ролите и отговорностите в рамките на публичните структури с цел улесняване на последващите действия
насърчаване на използването на решенията на органите за защита на конкуренцията като правно основание за последващи искове
подпомагане на количественото определяне на вредите чрез оценки, предоставени от органа
предоставяне на възможност за участие на органа в съдебни производства в качеството му на експертен орган
включване на договорни клаузи, които запазват правото да се претендира за обезщетение за антиконкурентни вреди.
Инициативата на ACCO е конкретен пример за застъпничество за конкуренцията, насочено към публичните органи и вътрешните административни процеси. Неговите препоръки могат да бъдат полезни на други органи по конкуренция, които се стремят да активират частното правоприлагане срещу картели, засягащи обществените поръчки.
Източник: ACCO (2023[39]), Strategies to promote damages claims for antitrust infringements in public administrations, https://acco.gencat.cat/ca/detall/article/20241128-reclamacio-danys-illicits-competencia#googtrans(ca|en).
Застъпничеството за частното правоприлагане може да е полезно и за съдебната система, за да се обясни как, след като органът за защита на конкуренцията установи нарушение, свързано с тръжни манипулации, се задейства правото да се търси обезщетение за вреди. Съдебното обучение на ОИСР в рамките на този проект потвърди стойността на подобни инициативи. По време на семинарите по проекта съдиите обсъдиха правното основание на исковете за обезщетение за вреди съгласно Директивата на ЕС и националното законодателство в областта на конкуренцията, доказателствените стандарти за доказване на вредите, както и процедурните правила и срокове. Участниците признаха, че частното правоприлагане се прилага ограничено в техните юрисдикции, и посочиха предизвикателства, като например съдебните разходи и ограниченото познаване на конкурентното право от общите съдилища. Въпреки това те признаха и стратегическото значение на тези искове за засилване на спазването на правилата и търсенето на отговорност от участниците в картели.
Като цяло улесняването на достъпа до обезщетения е въпрос на институционална готовност и културна промяна. Застъпничеството и изграждането на капацитет могат да помогнат на възложителите да предявяват искове и да гарантират, че съдиите ги разглеждат, както и да подпомогнат частното прилагане на законодателството в областта на конкуренцията.
В Испания регионалният здравен орган на Каталуния (CatSalut) предяви забележителен иск за обезщетение в размер на 526 млн. евро срещу Hartmann и Essity – двете компании, осъдени за участие в картела за „памперси за възрастни“. Картелът, разкрит от испанския орган за защита на конкуренцията (CNMC) през 2016 г. и санкциониран с глоби в размер на близо 128,8 млн. евро, е включвал осем производители, контролиращи около 95% от пазара, и е продължил да действа от 1996 г. до 2014 г.
Искът на CatSalut, допуснат през 2022 г. и разгледан от Търговски съд № 9 в Барселона, е първият случай, в който испанска регионална администрация иска обезщетение за вреди, причинени от нарушение на конкуренцията. Въпреки че през последните години исковете за обезщетение от страна на частни лица се увеличиха, испанските публични администрации досега не са искали обезщетение.
Като цяло CNMC изчислява, че антиконкурентните практики причиняват на публичния сектор щети в размер на около 48 млрд. евро годишно, главно в областта на обществените поръчки.
Ако делото бъде спечелено, то би могло да създаде важен прецедент, който да насърчи други регионални и национални органи да търсят обезщетение за надвзети такси, платени в резултат на тайно споразумение.
Източник: Cortés (2023[44]), Catalonia's claim against the “diaper cartel” (EUR 526 million) opens the floodgates at the national level, https://www.elconfidencial.com/juridico/2023-02-10/servicio-catalan-de-salud-reclama-526millones-panales_3572295/.
2.4.10. Подчертаване на значението на спазването на правилата за конкуренция
Корпоративните програми за съответствие са набор от правила, процедури и практики, които позволяват на компаниите и техните служители да идентифицират, предотвратяват и реагират на потенциални нарушения на закона. В областта на конкуренцията те обикновено се фокусират върху потенциални нарушения на картели (OECD, 2021[45]). Застъпничеството може да насърчи дружествата да въведат механизми за спазване на правилата в областта на конкуренцията и да ги използват за предотвратяване, установяване и докладване на нарушения. Застъпничеството може да изясни дали такива програми се разглеждат като глоби, смекчаващи фактори или се разбират в контекста на „реабилитиране по своя инициатива“.
Програмите за съответствие помагат на предприятията да разработят вътрешни предпазни мерки и да спазват принципите на конкуренцията. Както беше обсъдено по време на семинарите на частния сектор по проекта, програмите за съответствие могат да сигнализират за: (1) забранени практики, като например фиктивно наддаване, ротация на оферти или разпределение на пазара; (2) потенциално проблематични практики, като например необосновани съвместни оферти или договори за подизпълнение; и (3) неофициална комуникация с конкуренти (например по време на търговски събития или по електронна поща), която може да е незаконна.
Участниците в семинара обсъдиха интегрирането на спазването на правилата в ежедневните дейности на компанията (например чрез вътрешни бюлетини, ръководства и интранет платформи), високорискови сценарии и вътрешни одити. Малките предприятия, които обикновено не могат да си позволят изработването на цялостни програми по поръчка, могат да използват публично достъпни шаблони или насоки. В Каре 2.16 се излага установеното от проучванията на Секретариата на ОИСР относно изготвянето на ефективни програми за съответствие.
Програмата за съответствие трябва да отразява специфичните характеристики (размер, структура, специализация) на фирмата, средата, в която тя работи, и рисковете, пред които е изправена. Въпреки това могат да се определят общи елементи на една добре разработена програма, които са изброени по-долу.
Оценка на риска: фирмата трябва да идентифицира и оцени своите рискове, свързани със спазването на законодателството, особено при навлизане на нови пазари или наемане на ключов персонал. Дружествата трябва да идентифицират операциите, звената и персонала, които са изложени на най-голям риск, и да проверят дали схемите за възнаграждение, особено за високопоставени служители, могат да предизвикат незаконно поведение; например да преценят дали мениджърите имат стимули да участват в тайно споразумение, за да достигнат праговете за печалба, свързани с бонуси.
Силно ръководство и ангажираност на ръководството: програмите за съответствие трябва да имат пълната, видима подкрепа на ръководството на фирмата – президент, управителен съвет и главен изпълнителен директор. Ресурсите, отделени за програмата, включително (в по-големите фирми) специален и упълномощен служител по съответствието, показват ангажираността на висшето ръководство със съответствието.
Прозрачност, комуникации и документация: ръководството на компанията трябва да издаде насоки и публични изявления, за да повиши отчетността и да допринесе за повишаване на осведомеността и образованието. Последователните и редовни послания от страна на ръководството трябва ясно да показват, че нарушения на конкуренцията няма да бъдат толерирани. С други думи, компанията няма да защитава или подкрепя нарушителите, които ще бъдат изправени пред негативни последствия. Изпълнението на програмата за съответствие трябва да бъде добре документирано, за да се подпомогне подобряването и да се удостоверят усилията за съответствие.
Одитиране, наблюдение и оценка: програмата за съответствие трябва да подлежи на редовно наблюдение, за да се гарантира, че тя е актуална и ефективна. Ефективността може да бъде проверена например чрез анкети, оценки на обучението и интервюта с ключови лица, за да се проверят знанията и нагласите по отношение на спазването на правилата и незаконните действия.
Обучение: програмата за съответствие трябва да включва задължително обучение за съответствие за всички служители на ръководни длъжности, на длъжности с идентифицирани рискове, както и като част от въвеждането на нови служители. Обучението трябва да бъде съобразено с рисковете и профила на компанията.
Докладване: необходима е система, която да гарантира, че служителите могат да докладват за нарушения на програмата за съответствие или за нарушения на конкуренцията поверително и без заплаха от ответни действия.
Последващ преглед: при такива прегледи се проверява дали и защо са възникнали нарушения, дали ръководството се е справило с тях по подходящ начин и се определят евентуални мерки за укрепване на програмата за съответствие.
Източник: OECD (2021[45]), Competition Compliance Programmes, https://doi.org/10.1787/9f6a5618-en.
Секретариатът на ОИСР признава стойността на корпоративните програми за съответствие. Той отбеляза, че много юрисдикции са предприели стъпки за издаване на насоки за дружествата, като все повече от тях са насочени към малките дружества и търговските сдружения (OECD, 2021[45]). Ефективните механизми за съответствие трябва да предотвратяват нарушенията или поне да позволяват тяхното откриване. След това за нарушенията трябва да се докладва на компетентния орган по конкуренция, евентуално чрез молба за освобождаване от глоби.
Органите за защита на конкуренцията трябва също така да насърчават фирмите да насърчават спазването на правилата за конкуренция сред трети страни като подизпълнители, доставчици и партньори в съвместни предприятия (OECD, 2021[45]). Това е от особено значение на пазарите за обществени поръчки и особено при търгове с висока стойност или сложни търгове, при които дружествата често трябва да разчитат на външни доставчици, да създават консорциуми или да участват в съвместни търгове.
Шестте органа за защита на конкуренцията са подходили по различен начин към програмите за съответствие.
AFCA си партнира с Австрийската икономическа камара, за да публикува съвместни насоки, очертаващи пет ключови принципа за ефективни програми за съответствие (AFCA and Austrian Economic Chamber, 2023[46]). Те включват ангажираност на най-високо ниво, цялостно изпълнение и непрекъснато наблюдение. AFCA и Съдът за картели могат да разглеждат наличието на такава програма (ако тя се счита за достатъчно надеждна) като смекчаващ фактор при определянето на глоби. По подобен начин и следвайки правната рамка на ЕС, мерките за спазване на правилата за конкуренция на26 са от значение в рамките на обществените поръчки в Австрия като част от оценките за „реабилитиране по своя инициатива“.
През 2012 г. българската КЗК издаде насоки за насърчаване на корпоративното съответствие и задължителното обучение на персонала (BCPC and UNCTAD, 2012[47]). Програмите за съответствие не са фактори за смекчаване на глоби.
В Хърватия органът за защита на конкуренцията издаде насоки, в които се препоръчва включването на спазването на правилата във вътрешните процедури и обучението на персонала (CCA, 2014[48]). Хърватското законодателство не признава програмите за съответствие като смекчаващи фактори.
В Кипър и Гърция няма конкретни насоки относно програмите за съответствие.
През 2020 г. RCC издаде ръководство за програмите за спазване на правилата в областта на конкуренцията (RCC, 2020[49]). Възможно е намаляване на глобите с до 10%, ако компанията представи надеждна и ефективна програма за съответствие. RCC също така насърчава програмите за съответствие в контекста на обществените поръчки, като публикува съвместни насоки с националния орган за обществени поръчки и интегрира спазването на правилата за конкуренция в условията за „реабилитиране по своя инициатива“. RCC публикува и списък на фирмите, които са участвали в тръжни манипулации, като отбелязва дали те са сътрудничили на органа или са приели програми за съответствие в отговор на санкциите.
И шестте органа признават значението на програмите за съответствие като превантивни инструменти. Усилията в областта на застъпничеството трябва да се съсредоточат върху насърчаването на приемането на мерки за съответствие и изясняването на това дали програмите за съответствие могат да се считат за „реабилитация по своя инициатива“ в контекста на обществените поръчки.
2.4.11. Повишаване на познанията на съдиите относно тръжните манипулации и доказателствата по дела за тръжни манипулации
Съдиите преглеждат решенията на органите за защита на конкуренцията и играят важна роля в осигуряването на справедливо и последователно прилагане на законодателството в областта на конкуренцията. Препоръката на ОИСР относно прозрачността и процедурната справедливост при прилагането на законодателството в областта на конкуренцията [OECD/LEGAL/0465] предвижда, че съдилищата трябва да разглеждат фактите и доказателствата, както и същността на решенията за прилагане на законодателството в областта на конкуренцията. Изграждането на капацитет може да подобри способността на съдилищата да изпълняват тези задължения.
В рамките на семинарите за съдии по този проект ОИСР организира структуриран обмен на мнения и сесии, основани на съдебна практика, водени от съдии и референти от Съда на Европейския съюз и Общия съд на ЕС (вижте таблица 2 в Приложение А). На тези сесии беше разгледано как се доказват картели съгласно правото на ЕС, като бяха подчертани принципите, от които могат да се ръководят националните съдилища в техните дела.
По време на заседанията беше обяснено как картелното поведение, подобно на тръжните манипулации, представлява ограничаване на конкуренцията „по цел“. Следователно, макар че органът за защита на конкуренцията трябва да докаже поведението, не е необходимо да доказва действителното въздействие върху конкуренцията. Нарушение на конкуренцията се подразбира и се счита за съществуващо, когато е установен картел.27
На семинарите бяха разгледани също така въпросите за продължителността и обхвата на нарушенията, свързани с тръжни манипулации, понятието за еднократно и продължаващо нарушение, както и разпределянето на отговорността на дружествата майки и трети страни. В Каре 2.17 се обобщават някои принципи на съдебната практика на ЕС за оценка на отговорността по дела за картели.
Съдилищата на ЕС са разработили обширна съдебна практика относно съществуването, продължителността и отговорността при картелни нарушения, както и относно доказателствата, използвани за доказване на случаите.
Еднократно и продължаващо нарушение: по дело Sony Corp. и Sony Electronics срещу Комисията (C-697/19 P) Съдът на ЕС потвърди, че картелът може да представлява еднократно и продължаващо нарушение, когато няколко предприятия преследват обща антиконкурентна цел чрез координирано поведение във времето. В разглеждания случай доставчиците са участвали в паралелни двустранни контакти, за да съгласуват стратегии за офериране и да запазят цените в търговете. Съдът счита, че всеки участник съзнателно е допринесъл за постигането на обща ограничителна цел или поне е могъл разумно да предвиди незаконното поведение на другите и е поел риска. Освен това той поясни, че различията в участието или пропуските в доказателствата през определени периоди не подкопават цялостната констатация за продължаващо нарушение, стига заключението да се основава на обективни и съвпадащи доказателства за тайно споразумение.
Продължителност и давностни срокове: по финландско дело за търг за пренос на електроенергия (Kilpailu- ja Kuluttajavirasto, C-450/19) Съдът на ЕС разясни кога следва да се счита, че нарушение, свързано с тръжни манипулации, трябва да се счита за приключило за целите на изчисляването на давностни срокове. Той постанови, че участието в картел се прекратява на датата, на която основните условия на договора (по-специално цената) са окончателно определени, което обикновено съвпада с подписването на договора. Въпреки че вредните икономически последици от тайното споразумение могат да продължат и след този момент, тези последици след възлагането не удължават срока на нарушението за целите на публичното правоприлагане. С решението се въвежда ясно разграничение между давностния срок, приложим за публичното изпълнение (приключващ в момента на сключване на договора), и частните искове за обезщетение за вреди.
Разпределяне на отговорността за поведение на трети лица: по дело VM Remonts (C-542/14) Съдът на ЕС разясни условията, при които от дадено дружество може дасе търси отговорност за антиконкурентно поведение на независим доставчик на услуги в контекста на картел за тръжни манипулации. Съдът прави разграничение между служители (чието поведение може да бъде приписано на дружеството) и независими доставчици на услуги, чиито действия могат да бъдат приписани на дружеството клиент само ако са изпълнени определени условия: доставчикът е действал под ръководството или контрола на дружеството; дружеството е знаело и е възнамерявало да допринесе за антиконкурентната цел; или дружеството е могло разумно да предвиди, че неговият доставчик ще сподели чувствителна информация с конкуренти, и е приело този риск.
Основна отговорност в рамките на корпоративни групи: по делото Goldman Sachs Group/Комисия (C-595/18s) Съдът потвърди, че се приема, че дружество майка, което притежава всички или почти всички акции на дъщерно дружество, упражнява решаващо влияние върху него. Поради това то може да бъде подведено под солидарна отговорност за нарушението на дъщерното дружество. Тази презумпция може да бъде опровергана само чрез доказателство, че дъщерното дружество е действало напълно независимо.
Източници: Fourth Chamber (2019[50]), Judgement of the Court (Fourth Chamber) of 16 June 2022, Sony Corporation, Sony Electronics Inc. v European Commission, Case C-697/19 P, ECLI:EU:C:2022:478; Second Chamber (2021[51]), Judgement of the Court (Second Chamber) of 14 January 2021, in Proceedings brought by Kilpailu- ja kuluttajavirasto, Case C-450/19, ECLI:EU:C:2021:10; Fourth Chamber (2016[52]), Judgement of the Court (Fourth Chamber) of 21 July 2016, SIA ‘VM Remonts’ (formerly SIA ‘DIV un KO’) and Others v Konkurences padomen, Case C-542/14 ECLI:EU:C:2016:578; Second Chamber (2021[53]), Judgement of the Court (Second Chamber) of 27 January 2021, The Goldman Sachs Group Inc. v European Commission, Case C-595/18 P, ECLI:EU:C:2021:73.
Особено интересни за съдиите бяха дискусиите относно стандарта за доказване, т.е. степента на сигурност, която се изисква, за да се счита, че даден случай е доказан. Приложимият стандарт за доказване варира в зависимост от правното естество на разследването за правоприлагане в областта на конкуренцията (напр. административно или наказателно) и неговите последици (OECD, 2024[54]). При наказателните разследвания, при които съществува презумпция за невинност и последиците за разследваните страни могат да бъдат тежки, обичайният стандарт е доказване по несъмнен начин. При административните дела стандартът на ниво ЕС е ясно и убедително доказателство (т.е. нарушението е много по-вероятно, отколкото да не е извършено).
Популярна тема беше темата за доказателствата, необходими за доказване на нарушенията, особено когато преки доказателства не съществуват или са разпокъсани, както и степента, до която за доказване на даден случай могат да се използват и изводи или заключения. По време на дискусиите беше изяснено, че е нормално антиконкурентните практики и споразумения да се извършват тайно и в резултат на това документалните доказателства често са фрагментарни и оскъдни. Ето защо, също така в съответствие със съдебната практика на ЕС, „в повечето случаи наличието на антиконкурентна практика или споразумение трябва да бъде изведено от редица съвпадения и признаци, които, взети заедно, могат, при липса на друго правдоподобно обяснение, да представляват доказателство за нарушение на правилата за конкуренция“. Освен това съдилищата трябва да оценяват доказателствата в тяхната цялост; не е необходимо всеки доказателствен елемент да бъде решаващ сам по себе си.28
Дискусиите също така подчертаха значението на процедурните принципи, които гарантират, че оценката на доказателствата остава в съответствие с изискването за ефективност съгласно правото на ЕС. Националните правила за доказване не трябва да затрудняват прекомерно органите за защита на конкуренцията при доказването на тайно споразумение.
Като цяло проектът позволи успешно да се тества застъпничеството пред съдиите. По-специално, семинарите по съдебна практика и съдебният диалог (между партньори) помогнаха за установяването на общо разбиране на принципите и съдебната практика относно правоприлагането при тръжни манипулации.
В глава 2 се изтъква ролята на застъпничеството в борбата срещу тръжните манипулации и се извличат поуки от проекта за това как органите по конкуренция могат да засилят усилията си за застъпничество. В него са обобщени добри практики относно механизмите, аудиториите и съответните теми за застъпничество, свързано с тръжни манипулации. Механизмите включват насоки, семинари и кампании; аудиториите обхващат както възложители на обществени поръчки и надзорни органи, така и частния сектор и съдебната система; темите включват насоки относно червените флагове, изготвяне на документация за тръжни процедури, докладване на подозрения, изключване на оференти, достъп до данни, искове за обезщетение и спазване на правилата.
Като цяло, застъпничеството работи най-добре, когато инструментите са разнообразни и се използват заедно (напр. публични кампании заедно с по-целенасочено изграждане на капацитет), а посланията са съобразени с аудиторията. Застъпничеството предоставя на съответните заинтересовани страни знания и увереност да откриват и предотвратяват тръжни манипулации. Въз основа на тази осведоменост институционалното сътрудничество осигурява каналите, чрез които тези знания могат да се споделят и да се работи по тях, като се гарантира, че подозренията се докладват, доказателствата се съхраняват и се пристъпва към правоприлагане. Следващата глава е посветена на сътрудничеството.
Източници
[39] ACCO (2023), “Strategies to promote damages claims for antitrust infringements in public administrations”, https://acco.gencat.cat/ca/detall/article/20241128-reclamacio-danys-illicits-competencia#googtrans(ca|en) (accessed on 8 July 2025).
[35] AFCA (2022), Leniency Programme Guidelines, Austria Federal Competition Authority, Vienna, https://www.bwb.gv.at/fileadmin/user_upload/Leitfaden_Kronzeugen_final_en-GBclean_04.11.2022.pdf.
[20] AFCA (2020), Bid-rigging and its consequences, [video], 30 January, https://youtu.be/DCj38PP-uss (accessed on 17 July 2025).
[46] AFCA and Austrian Economic Chamber (2023), Cartel Law and Compliance (2nd edition): Guide for a Professional Approach to Cartel Law Rules at the Company Level, FCA and Austrian Economic Chamber, https://www.bwb.gv.at/fileadmin/user_upload/Broschuere_Kartellrecht_und_Compliance__2._Auflage_final.pdf.
[47] BCPC and UNCTAD (2012), Guidelines on Corporate Programs for Compliance with Competition Rules, Bulgarian Commission on Protection of Competition, Sofia, and United Nations Conference on Trade and Development, Geneva, https://unctad.org/system/files/non-official-document/ccpb_SCF_CorporateCompliance_en.pdf.
[48] CCA (2014), “Compliance programme for undertakings with competition law regulations”, Croatian Competition Agency, Zagreb, https://www.aztn.hr/ea/wp-content/uploads/2023/03/Program_uskladenosti_AZTN.pdf.
[19] CMA (2023), “Cheating or competing campaign”, [video], 16 August, https://cheatingorcompeting.campaign.gov.uk/ (accessed on 16 July 2025).
[18] CMA (2015), “Bid-rigging and discussing tenders: UK’s Competition and Markets Authority”, [video], 15 November, https://www.youtube.com/watch?v=PjoQvDKW28U (accessed on 15 July 2025).
[15] CMA (2015), “Free e-learning on how to spot bid rigging”, https://www.builtintelligence.com/pages/free-e-learning-on-how-to-spot-bid-rigging (accessed on 24 June 2025).
[10] CNMC (2025), Guía sobre la Preparación y Diseño de las Licitaciones Públicas (G-2023-01, [Guide to the Preparation and Design of Public Tenders], National Authority for Markets and Competition, Madrid, https://www.cnmc.es/expedientes/g-2023-01.
[12] CNMC (n.d.), Documentos de análisis sobre contratación pública, [Documents analysing public procurement], National Authority for Markets and Competition, Madrid, https://www.cnmc.es/impulsamos-la-competencia/contratacion-publica/informes-y-estudios-sobre-contratacion-publica.
[13] CNMC (n.d.), Informe sobre los Pliegos de Contratación de Servicios de Telecomunicaciones de la Administración General del Estado y Otras Entidades Públicas (Fase III), INF/CNMC/124/24, [Report on the Specifications for the Procurement of Telecommunications Services by the General State Administration and Other Public Entities], National Authority for Markets and Competition, Madrid, https://www.cnmc.es/sites/default/files/5678178.pdf.
[17] Competition Bureau Canada (2021), “Compliance Case Files: Episode 1 – Bid-rigging”, [video], 19 August, https://www.youtube.com/watch?v=B5pyLluALzo (accessed on 16 July 2025).
[16] Competition Bureau Canada (2015), “Bid-rigging: Compete Legally!”, [video], 25 March, https://www.youtube.com/watch?v=Wu6PTbPYKfY (accessed on 10 July 2025).
[44] Cortés, I. (2023), “La reclamación de Cataluña contra el ’cártel del pañal’ (526 M) abre la veda a nivel estatal”, [Catalonia’s claim against the ‘diaper cartel’ (€526 million) opens the floodgates at the national level], https://www.elconfidencial.com/juridico/2023-02-10/servicio-catalan-de-salud-reclama-526millones-panales_3572295/ (accessed on 10 July 2025).
[24] DCCA (2018), Guidelines on Joint Bidding under Competition Law, Danish Consumer and Competition Authority, Valby, https://en.kfst.dk/media/50765/050718_joint-bidding-guidelines.pdf.
[7] ECHR (2025), “Ships Waste Oil Collector B.V. and Others v. the Netherlands [GC] – 2799/16, 2800/16, 3124/16 et al. Judgment 1.4.2025 [GC]”, European Court of Human Rights, Strasbourg, https://hudoc.echr.coe.int/eng?i=002-14445.
[23] European Commission (2023), “Communication from the Commission Guidelines on the applicability of Article 101 of the Treaty on the Functioning of the European Union to horizontal cooperation agreements”, EUR-Lex, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52023XC0721(01).
[27] European Commission (2021), “Notice on tools to fight collusion in public procurement and on guidance on how to apply the related exclusion ground (2021/C 91/01)”, 2021/C 91/01 (OJ C, C/91, 18.03.2021, Publications of the European Commission, Luxembourg, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:52021XC0318(01).
[41] European Commission (2020), “Communication from the Commission Communication on the protection of confidential information by national courts in proceedings for the private enforcement of EU competition law”, EUR-Lex, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv:OJ.C_.2020.242.01.0001.01.ENG&toc=OJ:C:2020:242:TOC.
[42] European Commission (2019), “Communication from the Commission – Guidelines for national courts on how to estimate the share of overcharge which was passed on to the indirect purchaser”, EUR-Lex, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:52019XC0809(01).
[6] European Commission (2015), “Judgement of the General Court (Second Chamber) of 16 June 2015. FSL Holdings and Others v European Commission. ECLI:EU:T:2015:383”, EUR-Lex, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:62011TJ0655.
[40] European Commission (2014), “Directive 2014/104/EU of the European Parliament and of the Council of 26 November 2014”, EUR-Lex, https://eur-lex.europa.eu/eli/dir/2014/104/oj/eng.
[43] European Commission (2013), Communication from the Commission on quantifying harm in actions for damages based on breaches of Article 101 or 102 of the Treaty on the Functioning of the European Union, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=oj:JOC_2013_167_R_0019_01.
[26] European Union (2022), Director Disqualification and Bidder Exclusion – Note by the European Union, https://one.oecd.org/document/DAF/COMP/WD(2022)80/en/pdf.
[50] Fourth Chamber (2019), “Judgement of the Court (Fourth Chamber) of 16 June 2022, Sony Corporation, Sony Electronics Inc. v European Commission, Case C-697/19 P”, https://infocuria.curia.europa.eu/tabs/document?source=document&text=&docid=260982&pageIndex=0&doclang=EN&mode=req&dir=&occ=first&part=1&cid=518969 (accessed on 11 July 2025).
[52] Fourth Chamber (2016), “Judgement of the Court (Fourth Chamber) of 21 July 2016, SIA ‘VM Remonts’ (formerly SIA ‘DIV un KO’) and Others v Konkurences padomen, Case C 542/14”, https://infocuria.curia.europa.eu/tabs/document?source=document&text=&docid=181950&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=520138 (accessed on 11 July 2025).
[30] HCC (2023), Annual Report on Competition Policy Developments in Greece – 2022, Hellenic Competition Commission, Athens, https://one.oecd.org/document/DAF/COMP/AR(2023)14/en/pdf.
[21] HCC (2022), “Ξεσκέπασε τα Καρτέλ - Ρίξε τις Τιμές (για Αναθέτουσες Αρχές)”, [Expose Cartels – Lower Prices (for Contracting Authorities)] [video], 6 June, https://www.youtube.com/watch?v=qu5GpJOv0O8 (accessed on 16 July 2025).
[1] ICN (2002), Advocacy and Competition Policy, report prepared by the Advocacy Working Group, International Competition Policy, https://www.internationalcompetitionnetwork.org/wp-content/uploads/2018/09/AWG_AdvocacyReport2002.pdf.
[4] Le Sénat de France (2025), Commission d’enquête sur les coûts et les modalités effectifs de la commande publique et la mesure de leur effet d’entraînement sur l’économie française, Le Sénat de France, Paris, https://www.senat.fr/travaux-parlementaires/structures-temporaires/commissions-denquete/commission-denquete-sur-les-couts-et-les-modalites-effectifs-de-la-commande-publique-et-la-mesure-de-leur-effet-dentrainement-sur-leconomie-francaise.htm.
[31] OECD (2025), OECD Competition Trends 2025, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/8c4bd00b-en.
[14] OECD (2025), Насоки на ОИСР за борба с тръжните манипулации при обществените поръчки (Актуализация 2025 г.), OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/18c2c07c-bg.
[8] OECD (2024), The Role of Guidelines in Fostering Competition Policy in Tunisia, Competition Law and Policy Reviews, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/82f72c0e-en.
[54] OECD (2024), “The standard and burden of proof in competition law cases”, OECD Roundtables on Competition Policy Papers, No. 318, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/0199f63f-en.
[34] OECD (2023), The Future of Effective Leniency Programmes – Note by Croatia, OECD, Paris, https://one.oecd.org/document/DAF/COMP/WP3/WD(2023)21/en/pdf.
[33] OECD (2023), The Future of Effective Leniency Programmes – Note by Romania, OECD, Paris, https://one.oecd.org/document/DAF/COMP/WP3/WD(2023)23/en/pdf.
[29] OECD (2023), “The Future of Effective Leniency Programmes: Advancing Detection and Deterrence of Cartels”, OECD Roundtables on Competition Policy Papers, No. 299, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9bc9dd57-en.
[36] OECD (2022), “Data Screening Tools for Competition Investigations”, OECD Roundtables on Competition Policy Papers, No. 284, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/4c5bbb9d-en.
[25] OECD (2022), “Director Disqualification and Bidder Exclusion in Competition Enforcement”, OECD Roundtables on Competition Policy Papers, No. 291, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/fe39ea1a-en.
[22] OECD (2021), Bid rigging and competition policy explained in 7 minutes, [video], 15 July, https://youtu.be/JSPoHSqtVyY (accessed on 18 July 2021).
[45] OECD (2021), “Competition Compliance Programmes”, OECD Roundtables on Competition Policy Papers, No. 257, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9f6a5618-en.
[5] OECD (2019), “The Standard of Review by Courts in Competition Cases”, OECD Roundtables on Competition Policy Papers, No. 233, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/69008bd2-en.
[32] OECD (2018), “Challenges and Co-ordination of Leniency Programmes”, OECD Roundtables on Competition Policy Papers, No. 218, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/a62573a4-en.
[37] OECD (2018), Fighting Bid Rigging in IMSS Procurement: Impact of OECD Recommendations, Competition Law and Policy Reviews, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/6ce76ce1-en.
[38] OECD (2015), “Relationship Between Public and Private Antitrust Enforcement”, OECD Roundtables on Competition Policy Papers, No. 174, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/8c535258-en.
[2] OECD (2010), Strategies for Competition Advocacy: Background Paper, OECD, Paris, https://one.oecd.org/document/DAF/COMP/LACF(2010)4/en/pdf.
[3] OECD (2005), OECD Journal of Competition Law and Policy: Volume 6-4, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/clp-v6-4-en.
[28] RCC (2025), Lista actualizată a operatorilor economici care au fost implicați în investigații privind trucarea de licitații, [Updated list of economic operators involved in investigations into bid rigging], Romanian Competition Council, https://www.consiliulconcurentei.ro/wp-content/uploads/2020/09/Lista.pdf.
[49] RCC (2020), “Guidelines on competition compliance programs”, Romanian Competition Council, Bucharest, https://www.consiliulconcurentei.ro/uploads/docs/items/bucket13/id13010/ghid_privind_conformarea_cu_regulile_de_concurenta_decembrie.pdf.
[11] RCC and ANAP (2021), Opinie Comună, [Joint Opinion], Romanian Competition Council and National Agency for Public Procurement, Bucharest, https://www.consiliulconcurentei.ro/wp-content/uploads/2020/08/Opinie-comuna-CC-ANAP.pdf.
[51] Second Chamber (2021), “Judgement of the Court (Second Chamber) of 14 January 2021, in Proceedings brought by Kilpailu- ja kuluttajavirasto, Case C-450/19”, https://infocuria.curia.europa.eu/tabs/document?source=document&text=&docid=236423&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=519629 (accessed on 11 July 2025).
[53] Second Chamber (2021), “Judgement of the Court (Second Chamber) of 27 January 2021, The Goldman Sachs Group Inc. v European Commission, Case C-595/18 P”, https://infocuria.curia.europa.eu/tabs/document?source=document&text=&docid=237046&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=520975 (accessed on 11 July 2025).
[9] UNCTAD (2012), Guidelines for Implementing Competition Advocacy, https://unctad.org/system/files/non-official-document/ccpb_SCF_AdvocacyGuidelines_en.pdf.
← 1. За множество примери вижте OECD (2019), Review of the 1998 OECD Recommendation concerning Effective Action against Hard Core Cartels, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/58c38ceb-en.
← 2. За повече подробности вижте: https://www.bwb.gv.at/fileadmin/user_upload/Leitfaden_Kronzeugen_final_en-GBclean_04.11.2022.pdf.
← 3. За повече подробности вижте: https://www.aztn.hr/cca-closes-2016-with-a-guide-for-contracting-authorities-in-detecting-and-tipping-off-bid-rigging-cartels-in-public-procurement/.
← 4. За повече подробности вижте: https://cpc.bg/news-8.
← 5. За повече подробности вижте: https://www.epant.gr/enimerosi/dimosieyseis/odigoi/item/570-odigos-gia-anathetouses-arxes.html.
← 6. За повече подробности вижте: https://www.consiliulconcurentei.ro/wp-content/uploads/2016/05/ghid_practici_anticoncurentiale_licitatii.pdf.
← 7. За повече подробности вижте: https://www.consiliulconcurentei.ro/wp-content/uploads/2017/01/ghid_consortii_final.pdf.
← 8. За повече подробности вижте: https://www.consiliulconcurentei.ro/wp-content/uploads/2022/05/Ghid-lotizare_final_-24.05.2022.pdf.
← 9. „Реабилитирането по своя инициатива“ се отнася до мерките, предприети от дадено предприятие, за да демонстрира своята надеждност, въпреки че е извършило нарушение на закона. Тези мерки могат да включват изясняване на фактите и обстоятелствата пред властите, компенсиране на причинените вреди, приемане на технически, организационни и кадрови мерки за предотвратяване на по-нататъшни нарушения или прилагане на програми за съответствие. Съгласно правото на ЕС (Директива 2014/24/ЕС, член 57[6]) възлагащите органи могат да вземат предвид такива мерки, когато решават дали да изключат даден оферент.
← 10. За повече подробности вижте неотдавнашните решения на Съда на ЕС по делата Bundeswettbewerbsbehörde/Nordzucker AG и други (C-151/20, ECLI:EU:C:2022:203) и Bpost SA/Autorité belge de la concurrence (C-117/20, ECLI:EU:C:2022:202).
← 11. За повече подробности вижте: https://www.bwb.gv.at/en/news/news-2022/detail-1/bid-rigging-afca-and-provincial-courts-of-audit-exchange-experience.
← 12. За повече подробности вижте: https://eufunds.bg/bg/optti/node/13900.
← 13. За повече подробности вижте: https://cpc.bg/en/news-372?returnUrl=page%3d2.
← 14. Правната рамка на ЕС в областта на обществените поръчки се състои от три основни директиви: Директива 2014/24/ЕС за обществени поръчки за стоки и услуги, Директива 2014/23/ЕС за възлагане на договори за концесия и Директива 2014/25/ЕС относно възлагането на поръчки от възложители, извършващи дейност в секторите на водоснабдяването, енергетиката, транспорта и пощенските услуги. Тази рамка се прилага в юрисдикциите на шестте държави бенефициенти по този проект.
← 15. Съгласно член 57, параграф 4 на Директива 2014/24/ЕС.
← 16. Решение – 21/12/2023 – Infraestruturas de Portugal and Futrifer Indústrias Ferroviárias, дело C-66/22, ECLI:EU:C:2023:1016.
← 17. За Австрия вижте: https://report.whistleb.com/en/bwb.
За България вижте: https://www.cpc.bg/signals.
За Хърватия вижте: https://www.aztn.hr/kartel/prijava-kartela/.
За Кипър вижте: http://www.competition.gov.cy/competition/competition.nsf/All/9B10EE45D2F7E021C2258AEF00460FDA?OpenDocument&highlight=bid%20rigging.
За Гърция вижте: https://bidrigalert.whistleblowernetwork.net/.
За Румъния вижте: https://report.whistleb.com/ro/consiliulconcurentei.
← 18. Вижте Директива (ЕС) 2019/1937 на Европейския парламент и на Съвета от 23 октомври 2019 г. относно защитата на лицата, които подават сигнали за нарушения на правото на Съюза, http://data.europa.eu/eli/dir/2019/1937/oj.
← 19. Директива (ЕС) 2019/1937 защитава основно лицата, подаващи сигнали, срещу ответни действия в контекста на тяхната заетост (напр. уволнение, понижаване в длъжност или друго неблагоприятно третиране). Освен това са въведени предпазни мерки за защита на самоличността на лицата, подаващи сигнали за нарушения, по отношение на други страни в производствата по конкуренция, които могат да получат достъп до досието, в съответствие с правилата на ЕС за поверителност и защита на търговските тайни. Вижте Европейска комисия, ГД „Конкуренция“, Whistleblowers and Informants and related guidance, available at: https://competition-policy.ec.europa.eu/index/whistleblower_en
← 20. Вижте Директива 2014/104/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 ноември 2014 г., http://data.europa.eu/eli/dir/2014/104/oj.
← 21. За пълния текст на правната разпоредба вижте: https://www.jusline.at/gesetz/stpo/paragraf/209b.
← 22. За пълния текст на разпоредбата вижте: https://epant.gr/en/legislation/protection-of-free-competition/item/download/2839_c9dc366df2ec94cf2a79c8f8946bedc6.html.
← 23. За повече подробности вижте член 65, параграф 5 на хърватския Закон за конкуренцията.
← 24. Вижте член 45 на Закон 5255/2025, с който се въвежда нов член 38А в Закон 3959/2011.
← 25. В повечето юрисдикции на ЕС, включително в шестте държави бенефициенти по този проект, максималният размер на административната глоба за нарушение на картел е 10% от оборота на дружеството за предходната година.
← 26. В член 57, параграф 6 от Директива 2014/24/ЕС се признава приемането на "конкретни технически, организационни и кадрови мерки, които са подходящи за предотвратяване на по-нататъшни престъпни деяния или неправомерни действия", като механизъм за „реабилитиране по своя инициатива“, с който дружествата могат да докажат своята надеждност и да оспорят решенията за изключване.
← 27. По дело C-8/08, T-Mobile Netherlands и други (ECLI:EU:C:2009:343), Съдът на ЕС уточнява, че „разграничението между „нарушения по цел“ и „нарушения по резултат“ произтича от факта, че някои форми на тайно споразумение между предприятия могат да се разглеждат, поради самото им естество, като вредни за правилното функциониране на нормалната конкуренция“.
← 28. Вж. съединени дела C-204/00 P, C-205/00 P, C-211/00 P, C-213/00 P, C-217/00 P и C-219/00 P, Aalborg Portland и други срещу Комисия (https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?docid=48825&doclang=EN); дело C-405/04 P, Sumitomo Metal Industries/Комисия (ECLI:EU:C:2007:52).