Καταπολέμηση της νόθευσης διαγωνισμών στις δημόσιες συμβάσεις στην Αυστρία, τη Βουλγαρία, την Κροατία, την Κύπρο, την Ελλάδα και τη Ρουμανία

3. Θεσμοθέτηση της συνεργασίας για την καταπολέμηση της νόθευσης διαγωνισμών

Περίληψη

Το παρόν κεφάλαιο εξετάζει τον ρόλο της συνεργασίας στην καταπολέμηση της νόθευσης διαγωνισμών. Η αντιμετώπιση του φαινομένου δεν μπορεί να στηρίζεται αποκλειστικά στις αρχές ανταγωνισμού: οι αναθέτουσες αρχές, τα ελεγκτικά όργανα, η οικονομική αστυνομία, οι αρχές καταπολέμησης της διαφθοράς και οι εισαγγελικές αρχές ενδέχεται, κατά την άσκηση των καθηκόντων τους, να αντιληφθούν ύποπτες συμπεριφορές και να συμβάλουν στην επιβολή του δικαίου. Με αφετηρία την εμπειρία των έξι χωρών, αναλύονται τα οφέλη, οι προϋποθέσεις και οι προκλήσεις της συνεργασίας, αποτυπώνονται επίσημοι και άτυποι μηχανισμοί και παρουσιάζονται κοινές δυσκολίες και πιθανές λύσεις. Οι έξι χώρες ανέδειξαν διάφορα κοινά ζητήματα: τη σημασία ενός σαφούς νομικού πλαισίου για την ανταλλαγή πληροφοριών, την αξία των επίσημων συμφωνιών για τη διασφάλιση της συνέχειας, την αξιοποίηση ανεπίσημων διαύλων επικοινωνίας και σχέσεων εμπιστοσύνης, καθώς και την ανάγκη εκπαίδευσης για την αναγνώριση και την αναφορά προειδοποιητικών ενδείξεων.

3.1. Ο ρόλος και οι στόχοι της θεσμοθετημένης συνεργασίας στην καταπολέμηση της νόθευσης διαγωνισμών

Η συνεργασία είναι απαραίτητη για τον εντοπισμό και την αποτροπή της νόθευσης διαγωνισμών. Η αντιμετώπιση του φαινομένου δεν μπορεί να στηρίζεται αποκλειστικά στις αρχές ανταγωνισμού: οι αναθέτουσες αρχές, τα ελεγκτικά όργανα, η οικονομική αστυνομία, οι αρχές καταπολέμησης της διαφθοράς και οι εισαγγελικές αρχές ενδέχεται, κατά την άσκηση των καθηκόντων τους, να αντιληφθούν ύποπτες συμπεριφορές και να συμβάλουν στην επιβολή του δικαίου. Η δημιουργία επίσημων και ανεπίσημων διαύλων συνεργασίας και ανταλλαγής πληροφοριών μπορεί να συμβάλει στην έγκαιρη αναφορά προβληματισμών και στην προώθηση συντονισμένων αντιδράσεων απέναντι στους κινδύνους αθέμιτων συμπράξεων. Με αφετηρία την εμπειρία των έξι συμμετεχουσών χωρών, το παρόν κεφάλαιο εξετάζει τα οφέλη, τις προϋποθέσεις και τις προκλήσεις που παρουσιάζει αυτού του είδους η συνεργασία.

Στο Κεφάλαιο 2 επισημάνθηκε ότι οι αρμόδιοι για τις δημόσιες συμβάσεις και οι λοιπές ελεγκτικές και διωκτικές αρχές αποτελούν τα βασικά ακροατήρια των δράσεων ενημέρωσης αλλά και τους βασικούς συνομιλητές των αρχών ανταγωνισμού, λόγω της άμεσης επαφής τους με τις διαδικασίες ανάθεσης δημόσιων συμβάσεων, του εποπτικού τους ρόλου και της δυνατότητάς τους να εντοπίζουν ύποπτες συμπεριφορές. Σε αντίθεση με τις επιχειρήσεις του ιδιωτικού τομέα, οι οποίες ελέγχονται για τυχόν παραβάσεις, οι δημόσιες αυτές αρχές μπορούν να λειτουργήσουν ως εταίροι των αρχών ανταγωνισμού, διαβιβάζοντας πληροφορίες και ενεργοποιώντας τη διαδικασία επιβολής του δικαίου. Κατά περίπτωση, οι σχετικές πληροφορίες ή τα αποδεικτικά στοιχεία μπορούν να κοινοποιούνται παράλληλα τόσο στην εθνική αρχή ανταγωνισμού όσο και στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή (DG COMP), σύμφωνα με το εφαρμοστέο νομικό πλαίσιο. Συνακόλουθα, οι επόμενες ενότητες εστιάζουν στη συνεργασία με τους εν λόγω φορείς.

Η ανάλυση βασίζεται στις συζητήσεις που πραγματοποιήθηκαν στο πλαίσιο των εργαστηρίων του έργου και των ενημερωτικών συναντήσεων με τους εθνικούς φορείς (βλ. Πίνακα A.A.2). Χάρη σε αυτήν την ανταλλαγή απόψεων, η ομάδα του ΟΟΣΑ κατάφερε να αξιολογήσει το επίπεδο συνεργασίας, να εντοπίσει εμπόδια και να αναδείξει καλές πρακτικές και πιθανές βελτιώσεις.

3.2. Επίσημοι και άτυποι μηχανισμοί συνεργασίας

Οι αρχές ανταγωνισμού συνάπτουν συχνά συμφωνίες συνεργασίας ή Μνημόνια Συνεννόησης (MoUs) με άλλους δημόσιους φορείς, όπως υπηρεσίες δημοσίων συμβάσεων, ελεγκτικά όργανα ή φορείς καταπολέμησης της διαφθοράς. Τα Μνημόνια Συνεννόησης συνήθως περιλαμβάνουν δεσμεύσεις ως προς την ανταλλαγή πληροφοριών, τη διαβούλευση σε υποθέσεις κοινού ενδιαφέροντος, την παροχή εκπαίδευσης και τη συμμετοχή σε κοινές πρωτοβουλίες. Δεδομένου ότι οι σχετικές πληροφορίες ενδέχεται να είναι εμπιστευτικές (π.χ. όταν αφορούν εν εξελίξει έρευνες, έγγραφα διαγωνισμών ή στοιχεία επιχειρήσεων), τα Μνημόνια Συνεννόησης κατά κανόνα εμπεριέχουν ειδικές ρήτρες για την προστασία (και, στις περισσότερες περιπτώσεις, τη μη ανταλλαγή) εμπορικά ευαίσθητων πληροφοριών ή εμπιστευτικών πληροφοριών σχετικών με υποθέσεις. Αν και τα Μνημόνια Συνεννόησης δεν έχουν κατά βάση νομικά δεσμευτικό χαρακτήρα, παρέχουν ένα θεσμικό πλαίσιο και αποτυπώνουν την αμοιβαία πρόθεση για συνεργασία.

Οι περισσότερες χώρες που συμμετέχουν στο έργο έχουν συνάψει Μνημόνια Συνεννόησης για την υποστήριξη του διαθεσμικού συντονισμού, τα οποία διαφέρουν ως προς τον βαθμό θεσμικής κατοχύρωσης και πρακτικής εφαρμογής.

• Στη Βουλγαρία, η Επιτροπή Προστασίας του Ανταγωνισμού (CPC) έχει συνάψει Μνημόνια Συνεννόησης με την Εθνική Ελεγκτική Αρχή (NAO), την Υπηρεσία Δημοσιονομικής Επιθεώρησης, την Υπηρεσία Δημοσίων Συμβάσεων και την Εισαγγελία. Οι συμφωνίες αυτές περιλαμβάνουν διατάξεις για την παροχή αμοιβαίας εκπαίδευσης, ωστόσο η εφαρμογή τους παραμένει περιορισμένη.

• Στην Κροατία, η Αρχή Ανταγωνισμού (CCA) έχει συνάψει συμφωνία συνεργασίας με το Υπουργείο Οικονομικών, η οποία της δίνει πρόσβαση στο Ηλεκτρονικό Μητρώο Δημοσίων Συμβάσεων. Η CCA έχει συνάψει συμφωνία και με την Εισαγγελία1, για την ενίσχυση της συνεργασίας στον εντοπισμό και τη δίωξη της νόθευσης διαγωνισμών. Η συμφωνία προβλέπει, μεταξύ άλλων, αμοιβαία τεχνική συνδρομή, κοινές εκπαιδευτικές δράσεις και συντονισμό σε υποθέσεις δημοσίων συμβάσεων.

• Στην Κύπρο, η Επιτροπή Προστασίας του Ανταγωνισμού (ΕΠΑ) έχει συνάψει συμφωνία συνεργασίας με το Γενικό Λογιστήριο της Δημοκρατίας, η οποία προβλέπει αμοιβαία συμβουλευτική υποστήριξη, έγκαιρη ανταλλαγή πληροφοριών σε θέματα κοινής αρμοδιότητας, κοινοποίηση σχετικών αποφάσεων και νομολογίας για στρεβλώσεις στις δημόσιες συμβάσεις, καθώς και από κοινού ανάπτυξη εκπαιδευτικών και ενημερωτικών πρωτοβουλιών, με στόχο την πρόληψη αντιανταγωνιστικών πρακτικών στους δημόσιους διαγωνισμούς.2

• Στην Ελλάδα, η Επιτροπή Ανταγωνισμού (ΕΑ) υπέγραψε το 2019 Μνημόνιο Συνεργασίας με την Ενιαία Αρχή Δημοσίων Συμβάσεων (ΕΑΔΗΣΥ).3

• Στη Ρουμανία, το 2010 συστάθηκε διαθεσμικό σχήμα συνεργασίας για τη νόθευση διαγωνισμών4, με στόχο την ενίσχυση της συνεργασίας μεταξύ των αρμόδιων αρχών. Το σχήμα αυτό συνεδριάζει τακτικά (τέσσερις φορές το 2023), διευκολύνοντας την ανταλλαγή εμπειριών και τον συντονισμό των προσπαθειών εντοπισμού σε διαθεσμικό επίπεδο.

Η ύπαρξη συμφωνίας δεν εγγυάται πάντοτε τη συνεργασία στην πράξη. Κάποια Μνημόνια Συνεννόησης δεν αξιοποιούνται πλήρως, λόγω αυστηρών διατάξεων, ανεπαρκούς θεσμικής στήριξης ή έλλειψης μέτρων εφαρμογής. Η επίσημη συνεργασία πρέπει να συμπληρώνεται από πρακτικές ρυθμίσεις (όπως ο ορισμός αρμόδιων συντονιστών ή η παροχή τυποποιημένων εντύπων για την ανταλλαγή πληροφοριών), ώστε οι δεσμεύσεις να μεταφράζονται σε ουσιαστική αλληλεπίδραση.

Συνεπώς, παράλληλα με τα επίσημα μέσα, η άτυπη συνεργασία μπορεί επίσης να διαδραματίσει σημαντικό ρόλο. Κάποιες αρχές ανταγωνισμού διατηρούν ανεπίσημους διαύλους συνεργασίας με αναθέτουσες αρχές και άλλους φορείς. Η άτυπη συνεργασία μπορεί να είναι πιο ευέλικτη και άμεση, καθώς βασίζεται σε σχέσεις υπηρεσιακού επιπέδου μεταξύ υπαλλήλων και συνήθως χτίζεται με τον χρόνο, μέσα από προηγούμενη συνεργασία, προσωπικές επαφές ή συμμετοχή σε ειδικά σχήματα και ομάδες εργασίας. Οι ανεπίσημοι μηχανισμοί μπορεί να περιλαμβάνουν κατά περίπτωση ανταλλαγή πληροφοριών, παραπομπές υποθέσεων ή διαβουλεύσεις με εμπειρογνώμονες. Η συνεργασία σε αυτό το επίπεδο, αν και δεν διαθέτει τη δομή και την προβολή των Μνημονίων Συνεννόησης, μπορεί να λειτουργήσει αποτελεσματικά σε ένα πλαίσιο όπου υπάρχει ισχυρή θεσμική εμπιστοσύνη και τηρούνται οι απαιτήσεις εμπιστευτικότητας. Οι ενδιαφερόμενοι φορείς που συμμετείχαν στις ενημερωτικές συναντήσεις του έργου τόνισαν την ιδιαίτερη αξία των ανεπίσημων διαύλων και της διαπροσωπικής εμπιστοσύνης.

Και οι δύο μορφές συνεργασίας (επίσημη και άτυπη), παρουσιάζουν πλεονεκτήματα και περιορισμούς. Οι επίσημες συμφωνίες προσφέρουν προβλεψιμότητα και θεσμική λογοδοσία, ενώ οι άτυπες συνεργασίες επιτρέπουν μεγαλύτερη ευελιξία και αμεσότητα. Ιδανικά, οι αρχές ανταγωνισμού θα πρέπει να προωθούν μια διττή προσέγγιση: αφενός, να διασφαλίζουν επίσημες συμφωνίες που θέτουν τη βάση της συνεργασίας και, αφετέρου, να καλλιεργούν μια κουλτούρα τακτικής και άτυπης επικοινωνίας σε επιχειρησιακό επίπεδο. Ο συνδυασμός αυτός μπορεί να συμβάλει στη διασφάλιση όχι μόνο της δημιουργίας διαύλων συνεργασίας αλλά και στην ουσιαστική αξιοποίησή τους.

3.3.  Συμπεράσματα από τις ενημερωτικές συναντήσεις για τη διαθεσμική συνεργασία

Η ομάδα του ΟΟΣΑ πραγματοποίησε ενημερωτικές συναντήσεις με αρχές ανταγωνισμού και αναθέτουσες αρχές, ελεγκτικούς φορείς και εισαγγελικές αρχές στις έξι συμμετέχουσες χώρες. Οι συναντήσεις αυτές ανέδειξαν τον τρόπο με τον οποίο λειτουργεί η συνεργασία στην πράξη. Οι συζητήσεις συνέβαλαν στον εντοπισμό θεσμικών πλεονεκτημάτων και επιτυχημένων πρακτικών, εμποδίων στην ανταλλαγή πληροφοριών, καθώς και ευκαιριών για πιο συστηματική και βιώσιμη συνεργασία.

Η ακόλουθη παρουσίαση ανά χώρα συνοψίζει τα βασικά συμπεράσματα από τις διερευνητικές αυτές συνεντεύξεις. Κάθε υποενότητα αναφέρει τους συγκεκριμένους μηχανισμούς που έχουν θεσπιστεί, τις προκλήσεις που έχουν επισημανθεί και τις πιθανές οδούς για την ενίσχυση της συνεργασίας.

3.3.1. Αυστρία

Οι διερευνητικές συνεντεύξεις με την Ομοσπονδιακή Υπηρεσία Δημοσίων Συμβάσεων της Αυστρίας (BBG) ανέδειξαν πιθανούς τρόπους συνεργασίας. Τα στελέχη της BBG εξήγησαν ότι οι υπόνοιες αθέμιτης σύμπραξης παραπέμπονται πρώτα στον υπεύθυνο συμμόρφωσης και στη συνέχεια στη νομική υπηρεσία της BBG, η οποία αξιολογεί αν η υπόθεση πρέπει να αναφερθεί στην Ομοσπονδιακή Αρχή Ανταγωνισμού της Αυστρίας (AFCA). Στην πράξη, το έργο του εντοπισμού βασίζεται σε μεγάλο βαθμό στον προσεκτικό έλεγχο των προσφορών σε ευαίσθητες αγορές, στις οποίες κυριαρχούν λίγοι μεγάλοι παίκτες.

Η BBG διαθέτει εσωτερικά κανάλια για την αναφορά υπονοιών αθέμιτης σύμπραξης και χρησιμοποιεί το δικό της σύστημα ανώνυμης πληροφόρησης. Ωστόσο, μόνο η νομική υπηρεσία είναι αρμόδια να διαβιβάζει πληροφορίες, καθώς τα επιχειρησιακά τμήματα δεν έχουν τέτοια αρμοδιότητα. Η BBG υπογράμμισε ότι, βάσει της ισχύουσας νομοθεσίας, οι διαγωνισμοί μπορούν να ανασταλούν ή οι προσφέροντες να αποκλειστούν μόνο βάσει τελεσίδικης καταδικαστικής απόφασης και όχι βάσει απλών υπονοιών.

Η BBG εξέφρασε ενδιαφέρον για περαιτέρω εκπαίδευση από την AFCA σχετικά με την αναγνώριση μοτίβων νόθευσης σε διαφορετικούς διαγωνισμούς, καθώς και για διευκρινίσεις ως προς τις προϋποθέσεις υπό τις οποίες μπορεί να εφαρμοστεί ο αποκλεισμός ή η αυτοκάθαρση. Επισήμανε επίσης τις δυνατότητες αξιοποίησης ψηφιακών εργαλείων και βάσεων δεδομένων για την ενίσχυση του εντοπισμού, ενώ ανέφερε ως σημαντικό εμπόδιο την έλλειψη κεντρικής βάσης δεδομένων για τις δημόσιες συμβάσεις.

Οι συζητήσεις με την Αυστριακή Εισαγγελία Οικονομικών Υποθέσεων και Διαφθοράς (WKStA) επιβεβαίωσαν ότι η συνεργασία με την AFCA λειτουργεί καλά στην πράξη. Αυτό ισχύει ιδίως για κοινές έρευνες, όπως στην υπόθεση της σύμπραξης στον τομέα των οδικών έργων που αναφέρθηκε στην Ενότητα 1.4. Οι δύο αρχές έχουν πραγματοποιήσει κοινές έρευνες, έχουν κατανείμει μεταξύ τους τα ερευνητικά καθήκοντα και έχουν ανταλλάξει αποδεικτικά στοιχεία. Ωστόσο, εξακολουθούν να παρουσιάζονται δυσκολίες ως προς τη μεταχείριση των αιτούντων επιείκεια και των βασικών μαρτύρων. Σύμφωνα με το αυστριακό ποινικό δίκαιο, η WKStA δεν μπορεί να έχει πρόσβαση στην ταυτότητα ή στις δηλώσεις αιτούντων επιείκεια που συνεργάζονται με την AFCA, στοιχεία τα οποία ενδέχεται να χρειάζεται για τις δικές της υποθέσεις. Η WKStA σημείωσε ότι η υπόθεση του ΔΕΚ (C-2/23)5 μπορεί να αποσαφηνίσει την εξισορρόπηση μεταξύ των κανόνων εμπιστευτικότητας της ΕΕ και της εθνικής ποινικής δίωξης.

Η WKStA επισήμανε επίσης την έλλειψη σαφούς νομικής βάσης για τη συνεργασία. Παρότι υπάρχουν ανεπίσημοι δίαυλοι, δεν υπάρχει ρύθμιση που να υποχρεώνει τη WKStA και την AFCA να ενημερώνουν η μία την άλλη για υποθέσεις αθέμιτων συμπράξεων. Τα στελέχη τόνισαν την ανάγκη σύναψης επίσημων συμφωνιών ή Μνημονίων Συνεννόησης, που θα διασφαλίζουν τη συνέχεια της συνεργασίας. Πρότειναν τη δημιουργία απλών πλαισίων που θα καλύπτουν την ανταλλαγή πληροφοριών, την αμοιβαία εκπαίδευση και τον ορισμό αρμόδιων συντονιστών.

Πέρα από τις συγκεκριμένες αυτές προκλήσεις, η συνολική σχέση είναι εποικοδομητική. Έχουν ήδη προγραμματιστεί κοινές εκπαιδευτικές δράσεις, ενώ και οι δύο πλευρές δήλωσαν ανοικτές σε ενδεχόμενη επίσημη συνεργασία.

3.3.2. Βουλγαρία

Οι ενημερωτικές συναντήσεις στη Βουλγαρία πραγματοποιήθηκαν με την Υπηρεσία Δημοσιονομικής Επιθεώρησης (PFIA), την Υπηρεσία Δημοσίων Συμβάσεων (PPA) και την Εθνική Ελεγκτική Αρχή (NAO). Κάθε φορέας έχει διακριτό ρόλο στον κύκλο των δημοσίων συμβάσεων.

Στη Βουλγαρία, η Επιτροπή Προστασίας του Ανταγωνισμού (CPC) έχει διττή αρμοδιότητα: εφαρμόζει τόσο το δίκαιο του ανταγωνισμού όσο και τη νομοθεσία για τις δημόσιες συμβάσεις και τις συμβάσεις παραχώρησης. Η CPC είναι το αρμόδιο όργανο για την εξέταση προσφυγών κατά της νομιμότητας αποφάσεων που αφορούν δημόσιες συμβάσεις και συμβάσεις παραχώρησης, βάσει του Νόμου περί Δημοσίων Συμβάσεων και του Νόμου περί Συμβάσεων Παραχώρησης.

Οι ενημερωτικές συναντήσεις ανέδειξαν ότι τα επίσημα πλαίσια συνεργασίας δεν αξιοποιούνται πλήρως. Ο εντοπισμός της νόθευσης διαγωνισμών δεν έχει ακόμη ενσωματωθεί στις καθημερινές λειτουργίες ελέγχου. Θα ήταν χρήσιμη η περαιτέρω εκπαίδευση, η επικοινωνία και η διαμόρφωση σαφέστερων πρωτοκόλλων πρακτικής συνεργασίας με την CPC.

Η PFIA διενεργεί εκ των υστέρων δημοσιονομικούς ελέγχους επί των διαδικασιών δημοσίων συμβάσεων, συχνά ένα έως δύο έτη μετά την ανάθεση. Οι ελεγκτές εστιάζουν στη διοικητική συμμόρφωση των αναθετουσών αρχών. Η PFIA μπορεί να επιβάλλει κυρώσεις σε θέματα αρμοδιότητάς της, ενώ παραπέμπει τις παραβάσεις που δεν εμπίπτουν στην αρμοδιότητά της στον αρμόδιο φορέα (συμπεριλαμβανομένης της CPC ή της εισαγγελικής αρχής). Στην πράξη, ένα ζήτημα παραπέμπεται στην CPC μόνο αφού η PFIA ολοκληρώσει τον δικό της έλεγχο (σύνταξη σχεδίου έκθεσης, περίοδος υποβολής ενστάσεων και σύνταξη τελικής έκθεσης). Η PFIA δεν ενημερώνει την CPC σε προγενέστερο στάδιο. Δεν έχουν υπάρξει πρόσφατες παραπομπές ειδικά για νόθευση διαγωνισμών, ενώ ενδείξεις συμπράξεων διακρίνονται σπάνια στα έγγραφα που εξετάζονται εκ των υστέρων.

Υπάρχει ένα πολυμερές Μνημόνιο Συνεννόησης του 2017 σχετικά με την ανταλλαγή πληροφοριών, καθώς και μια τριμερής συμφωνία του 2011 (PFIA, NAO και CPC), η οποία αφορούσε πιο άμεσα τη συνεργασία για τη νόθευση διαγωνισμών. Ωστόσο, κανένα από τα δύο αυτά εργαλεία δεν έχει αξιοποιηθεί ουσιαστικά σε επιχειρησιακό επίπεδο. Η PFIA επικαλέστηκε τον εκ των υστέρων χαρακτήρα του έργου της, το επίπεδο αποδεικτικής τεκμηρίωσης που απαιτεί πριν από την παραπομπή υποθέσεων, καθώς και τη στενότερη καθημερινή της συνεργασία με την εισαγγελική αρχή. Η PFIA ανέδειξε δύο πρακτικές ανάγκες: (1) την παροχή περισσότερης εκπαίδευσης από την CPC σχετικά με τις προειδοποιητικές ενδείξεις νόθευσης διαγωνισμών και τις απαιτήσεις ως προς την αποδεικτική τεκμηρίωση, και (2) απλά τυποποιημένα έντυπα παραπομπής και αρμόδιους συντονιστές.

Η PPA παρεμβαίνει σε προγενέστερο στάδιο του κύκλου των δημοσίων συμβάσεων. Η συνεργασία της με την CPC βασίζεται στον Νόμο περί Δημοσίων Συμβάσεων και συμπληρώνεται από ένα Μνημόνιο Συνεννόησης που βρίσκεται υπό αναθεώρηση. Η PPA παρέχει στην CPC στοιχεία από την παρακολούθηση της αγοράς (όπως στατιστικά στοιχεία περί καταγγελιών σε υποθέσεις ελέγχου δημοσίων συμβάσεων). Στόχος της είναι να παρέχει στην CPC προσαρμοσμένη πρόσβαση στην εθνική πλατφόρμα ηλεκτρονικών δημοσίων συμβάσεων, η οποία θα περιλαμβάνει και τα πεδία δεδομένων που έχει ζητήσει η CPC. Η πλατφόρμα ηλεκτρονικών δημοσίων συμβάσεων συγκεντρώνει πληροφορίες για τους διαγωνισμούς και είναι δημόσια προσβάσιμη (ως προς τα βασικά πεδία). Ενώ το κοινό έχει πρόσβαση σε περιορισμένα δεδομένα (όπως ο αριθμός των προσφερόντων και η τιμή ανάθεσης), η CPC μπορεί, κατόπιν αιτήματος, να λαμβάνει πλήρη δεδομένα για τους διαγωνισμούς (συμπεριλαμβανομένης της ταυτότητας των προσφερόντων, τιμών προσφορών και μεταδεδομένων). Οι τεχνικές λύσεις για τη βελτίωση αυτής της πρόσβασης βρίσκονται σε στάδιο οριστικοποίησης.

Από τα μέσα του 2024, όλες οι διαδικασίες άνω των 5 εκατ. BGN υπόκεινται σε εκ των προτέρων έλεγχο από την PPA, με έμφαση στον σχεδιασμό του διαγωνισμού, τα έγγραφα και τη μεθοδολογία αξιολόγησης, με στόχο την άρση των φραγμών συμμετοχής. Η PPA διενεργεί επίσης δειγματοληπτικούς εκ των υστέρων ελέγχους και υποχρεωτικούς ελέγχους (για παράδειγμα, οι διαγωνισμοί με μία μόνο προσφορά εντοπίζονται συστηματικά και παραπέμπονται προς έλεγχο). Στο πλαίσιο του Εθνικού Σχεδίου Ανάκαμψης και Ανθεκτικότητας, η PPA αντιμετωπίζει το φαινόμενο των διαγωνισμών με μία μόνο προσφορά, μεταξύ άλλων μέσω της επικοινωνίας με επιχειρήσεις για την κατανόηση των λόγων μη συμμετοχής τους. Στους λόγους που αναφέρθηκαν περιλαμβάνονται η αστάθεια του νομικού πλαισίου, η πολυπλοκότητα των εγγράφων του διαγωνισμού, οι χαμηλές εκτιμώμενες αξίες και η ανεπαρκής έρευνα αγοράς.

Η PPA θεωρεί ότι υπάρχουν περιθώρια για πιο ουσιαστική πρακτική συνεργασία με την CPC μέσω: (1) τακτικών συζητήσεων για συγκεκριμένες υποθέσεις, (2) εκπαίδευσης των αναθετουσών αρχών και των επιχειρήσεων σχετικά με τους κινδύνους για τον ανταγωνισμό, τα μοτίβα νόθευσης διαγωνισμών και τις προειδοποιητικές ενδείξεις, και (3) ορισμού αρμόδιων προσώπων επικοινωνίας. Οι ανταλλαγές προσωπικού δεν είναι προς το παρόν εφικτές, λόγω περιορισμένων πόρων και κενών θέσεων. Η PPA υποστηρίζει τη διεξαγωγή συχνότερων συναντήσεων μεταξύ όλων των φορέων εποπτείας των δημοσίων συμβάσεων, με στόχο την ευθυγράμμιση της ορολογίας, των προσεγγίσεων και των προσδοκιών.

Η NAO συμμετέχει σε δύο πλαίσια συνεργασίας με την CPC: το πολυμερές Μνημόνιο Συνεννόησης του 2017, το οποίο καλύπτει ευρύτερα θέματα, και την τριμερή συμφωνία του 2011 μεταξύ CPC, NAO και PFIA, η οποία επικεντρώνεται στη νόθευση διαγωνισμών. Η τελευταία θεωρείται επαρκής ως προς την ουσία της, αλλά στην πράξη παραμένει σε μεγάλο βαθμό ανενεργή, λόγω φόρτου εργασίας και απουσίας τακτικών αφορμών για συνεργασία. Οι έλεγχοι της NAO επικεντρώνονται στις πράξεις των αναθετουσών αρχών και όχι στη συμπεριφορά των προσφερόντων. Ως εκ τούτου, οι ενδείξεις νόθευσης διαγωνισμών εντοπίζονται σπάνια κατά τους ελέγχους, παρότι οι ελεγκτές έχουν πλήρη πρόσβαση στα έγγραφα των διαγωνισμών, όταν αυτό χρειάζεται. Σε μία περίπτωση, δημιουργήθηκαν υπόνοιες λόγω της πανομοιότυπης μορφοποίησης και των ίδιων λαθών σε δύο προσφορές.

Η NAO πρότεινε την ανανέωση της συνεργασίας μέσω: (1) παρουσιάσεων από την CPC σε ελεγκτές και εμπειρογνώμονες της PFIA σχετικά με ολοκληρωμένες υποθέσεις νόθευσης διαγωνισμών, (2) μικρών εργαστηρίων εμπειρογνωμόνων, πέρα από την κλασική εκπαίδευση, για τη συζήτηση πραγματικών υποθέσεων, (3) ορισμού αρμόδιων προσώπων επικοινωνίας σε κάθε φορέα, ώστε να διασφαλίζεται η συνέχεια της συνεργασίας, και (4) διερεύνησης ψηφιακών εργαλείων ελέγχου, καθώς το σύστημα ηλεκτρονικών δημοσίων συμβάσεων εξελίσσεται. Επισήμανε επίσης ότι οι αναθέτουσες αρχές ορισμένες φορές αποφεύγουν να ενημερώσουν την CPC, ώστε να μην θεωρηθεί ότι προκαλούν διατάραξη της εκτέλεσης της σύμβασης, και ότι δεν υπάρχει ορισμένη προθεσμία για την αναφορά υπονοιών.

Οι συμμετέχοντες στις συνεντεύξεις με την PFIA, την PPA και την BNAO ανέδειξαν τρεις κοινές προτεραιότητες: (1) την αξιοποίηση των υφιστάμενων Μνημονίων Συνεννόησης στην πράξη, μέσα από απλές και άμεσα εφαρμόσιμες διαδικασίες (όπως τυποποιημένα έντυπα παραπομπής και αρμόδιους υπαλλήλους επικοινωνίας), (2) τακτικές δράσεις ανάπτυξης ικανοτήτων υπό τον συντονισμό της CPC, προσαρμοσμένες στον ρόλο του κάθε φορέα (όπως οι εκ των προτέρων έλεγχοι σχεδιασμού, οι εκ των υστέρων έλεγχοι και οι δημοσιονομικές επιθεωρήσεις), και (3) βελτιωμένη πρόσβαση της CPC στα δεδομένα της πλατφόρμας ηλεκτρονικών δημοσίων συμβάσεων, με σαφή πρωτόκολλα για την εμπιστευτικότητα και τη χρήση τους.

3.3.3. Κροατία

Στην Κροατία, οι διερευνητικές συναντήσεις πραγματοποιήθηκαν με την Κρατική Επιτροπή Ελέγχου Δημοσίων Συμβάσεων (DKOM) και τη Διεύθυνση Συστήματος Δημοσίων Συμβάσεων του Υπουργείου Οικονομικών (DPPS). Συνολικά, η συνεργασία περιγράφεται ως καλή, καθώς έχει επισημοποιηθεί με συμφωνία συνεργασίας και συμπληρώνεται από τακτικές άτυπες επαφές. Παράλληλα, αναζητούνται βελτιώσεις σε επιχειρησιακό επίπεδο όσον αφορά την πρόσβαση σε δεδομένα, την κοινή εκπαίδευση και την ενσωμάτωση θεματικών σχετικά με τις αθέμιτες συμπράξεις στην πιστοποίηση των στελεχών προμηθειών.

Η DKOM είναι αρμόδια για την πρωτοβάθμια εξέταση των προσφυγών στον τομέα των δημοσίων συμβάσεων, ενώ οι αποφάσεις της δημοσιοποιούνται πλήρως. Η συνεργασία με την CCA έχει ενισχυθεί τα τελευταία τέσσερα έως πέντε χρόνια και έχει τόσο επίσημο όσο και άτυπο χαρακτήρα, μέσω επικοινωνιών, αιτημάτων παροχής συμβουλών και διεξαγωγής κοινών εργαστηρίων. Η DKOM έχει πλήρη πρόσβαση στην πλατφόρμα ηλεκτρονικών δημοσίων συμβάσεων, βάσει της εθνικής νομοθεσίας για τις δημόσιες συμβάσεις, γεγονός που της επιτρέπει να ανακτά πλήρεις φακέλους διαγωνισμών. Παρότι οι διαδικασίες ενώπιον της DKOM βασίζονται σε έγγραφα αποδεικτικά στοιχεία και επικεντρώνονται στον έλεγχο νομιμότητας των πράξεων των αναθετουσών αρχών, τα μέλη της Επιτροπής περιστασιακά εντοπίζουν προειδοποιητικές ενδείξεις, όπως επαναλαμβανόμενα μοτίβα υπεργολαβίας, ανεξήγητες ελλείψεις στα έγγραφα ή υπολογιστικά σφάλματα. Σε αυτές τις περιπτώσεις, η DKOM ενημερώνει την CCA και διαβιβάζει τον σχετικό φάκελο.

Η DKOM ανέδειξε τρεις προτεραιότητες: (1) κοινά εκπαιδευτικά προγράμματα σχετικά με συνήθεις μορφές νόθευσης διαγωνισμών που μπορούν να εντοπιστούν στο στάδιο της αξιολόγησης, (2) συμμετοχή της εισαγγελικής αρχής και των ελεγκτικών φορέων σε κοινές δράσεις, και (3) διατήρηση στενής άτυπης επικοινωνίας με την CCA, παράλληλα με την επίσημη συμφωνία συνεργασίας. Οι ανταλλαγές προσωπικού δεν προβλέπονται βραχυπρόθεσμα λόγω περιορισμένων πόρων, ενώ προκρίνεται η ανταλλαγή τεχνογνωσίας.

Η DPPS έχει την ευθύνη για την πολιτική, τη νομοθεσία, τη στρατηγική και την εποπτεία στον τομέα των δημοσίων συμβάσεων, καθώς και για την εποπτεία της πλατφόρμας ηλεκτρονικών δημοσίων συμβάσεων. Η συνεργασία με την CCA βασίζεται σε συμφωνία η οποία παρέχει στην CCA πρόσβαση σε δεδομένα διαγωνισμών και προβλέπει τη νομική υποχρέωση πραγματοποίησης τουλάχιστον μίας ετήσιας συνάντησης. Στην πράξη, η επικοινωνία διεξάγεται τόσο θεσμικά όσο και κατά περίπτωση, ιδίως όταν η CCA υποβάλλει αιτήματα διαβίβασης δεδομένων.

Η DPPS διαχειρίζεται το σύστημα πιστοποίησης των στελεχών δημοσίων συμβάσεων, το οποίο προβλέπει αρχική κατάρτιση διάρκειας 50 ωρών και ανανέωση της πιστοποίησης ανά τριετία, με πρόσθετη εκπαίδευση. Παρότι ο ανταγωνισμός περιλαμβάνεται στις αρχές του Νόμου περί Δημοσίων Συμβάσεων, η αθέμιτη σύμπραξη δεν αποτελεί ακόμη υποχρεωτική θεματική ενότητα. Τα στελέχη έκριναν ότι θα μπορούσε να προστεθεί υλικό σχετικά με τις αθέμιτες συμπράξεις στα προγράμματα αρχικής κατάρτισης ή ανανέωσης της πιστοποίησης, με τροποποίηση της σχετικής κανονιστικής ρύθμισης (κατόπιν δημόσιας διαβούλευσης). Επισήμαναν, ωστόσο, ότι η συμμετοχή θα εξαρτηθεί από τον βαθμό στον οποίο τα πιστοποιημένα στελέχη θα θεωρήσουν το περιεχόμενο σχετικό με το αντικείμενό τους.

Η DPPS τάσσεται υπέρ μιας πρακτικής προσέγγισης στη συνεργασία: (1) διατήρηση απλών και ευέλικτων συμφωνιών, με παράλληλη διασφάλιση της πρόσβασης της CCA σε δεδομένα, (2) συνδιοργάνωση δράσεων (π.χ. για τη νέα πλατφόρμα ηλεκτρονικών δημοσίων συμβάσεων) με τη συμμετοχή της CCA, και (3) διερεύνηση της δυνατότητας παροχής εκπαίδευσης με βάση συγκεκριμένες υποθέσεις και παραδείγματα από την Κροατία, τα οποία οι ενδιαφερόμενοι φορείς θεωρούν πιο ενδιαφέροντα. Όπως και σε άλλους φορείς, οι περιορισμοί σε ανθρώπινο δυναμικό, λόγω συνταξιοδοτήσεων και κενών θέσεων, περιορίζουν τις δυνατότητες απόσπασης προσωπικού.

Τα βασικά συμπεράσματα για την ενίσχυση της συνεργασίας περιλαμβάνουν: (1) τακτικές συζητήσεις για συγκεκριμένες υποθέσεις μεταξύ της DPPS, της CCA και της DKOM (και, κατά περίπτωση, με τη συμμετοχή της εισαγγελικής αρχής και των ελεγκτικών φορέων), (2) ενσωμάτωση θεματικών ενοτήτων για τις αθέμιτες συμπράξεις στην πιστοποίηση και την ανανέωση της πιστοποίησης των στελεχών δημοσίων συμβάσεων, και (3) διασφάλιση της πρόσβασης της CCA στη βάση δεδομένων ηλεκτρονικών δημοσίων συμβάσεων για σκοπούς ανάλυσης, συμπεριλαμβανομένων τυποποιημένων εξαγωγών δεδομένων για την υποστήριξη του ελέγχου.

3.3.4. Κύπρος

Οι ενημερωτικές συναντήσεις στην Κύπρο πραγματοποιήθηκαν με τη Διεύθυνση Δημόσιων Συμβάσεων του Γενικού Λογιστηρίου της Δημοκρατίας, την Ελεγκτική Υπηρεσία και την Αναθεωρητική Αρχή Προσφορών (ΑΑΠ). Η συνεργασία με την Επιτροπή Προστασίας του Ανταγωνισμού (ΕΠΑ) βασίζεται σε πρόσφατο Μνημόνιο Συνεννόησης και σε κατά περίπτωση επιχειρησιακές επαφές. Συνολικά, οι ενδιαφερόμενοι φορείς ανέφεραν την ύπαρξη εποικοδομητικής συνεργασίας και κοινού ενδιαφέροντος για την ενίσχυση της εκπαίδευσης και της πρόσβασης σε δεδομένα, επισημαίνοντας παράλληλα τους περιορισμούς σε ανθρώπινο δυναμικό.

Η Διεύθυνση Δημοσίων Συμβάσεων είναι αρμόδια για την πολιτική στον τομέα των δημοσίων συμβάσεων, τη μεταφορά του δικαίου της ΕΕ στην εθνική έννομη τάξη, την έκδοση οδηγιών και τυποποιημένων εγγράφων διαγωνισμών, την ενίσχυση της επαγγελματικής επάρκειας των στελεχών δημοσίων συμβάσεων και τη λειτουργία του συστήματος ηλεκτρονικών δημοσίων συμβάσεων. Το Μνημόνιο Συνεννόησης με την ΕΠΑ, το οποίο υπογράφηκε το 2022, αποτυπώνει την πρόθεση συνεργασίας των δύο αρχών. Κρίθηκε χρήσιμο, ως ένδειξη δέσμευσης απέναντι σε κοινές πρωτοβουλίες, αλλά όχι αρκετά συγκεκριμένο. Η Διεύθυνση δεν επιδιώκει θεσμοθετημένα ή τυποποιημένα πλαίσια συνεργασίας, αλλά πρακτικές ρυθμίσεις που περιλαμβάνουν εκπαίδευση και ανταλλαγή δεδομένων. Το 2024 πραγματοποίησε σειρά τεχνικών συναντήσεων με την ΕΠΑ, μεταξύ άλλων για το νέο σύστημα ηλεκτρονικών δημοσίων συμβάσεων. Παρότι η ΕΠΑ ζήτησε να περιληφθούν αρκετές μεταβλητές που θα ήταν χρήσιμες για τον εντοπισμό ενδείξεων αθέμιτης σύμπραξης, ενσωματώθηκαν μόνο ορισμένες από αυτές, λόγω των αρχικών στόχων σχεδιασμού του συστήματος και περιορισμών κόστους. Η ΕΠΑ έχει επίσης ζητήσει άμεση πρόσβαση στο σύστημα και περιμένει την απάντηση της Διεύθυνσης. Ως εκ τούτου, παραμένει αβέβαιο κατά πόσο το σύστημα θα μπορεί να υποστηρίξει αποτελεσματικά τον εντοπισμό νόθευσης διαγωνισμών στους δημόσιους διαγωνισμούς.

Η Διεύθυνση μπορεί να προσκαλεί την ΕΠΑ στις εκπαιδευτικές δράσεις που διοργανώνει, με αντικείμενο την αναγνώριση προειδοποιητικών ενδείξεων. Είναι σημαντικό να διευκρινιστεί στις αναθέτουσες αρχές ότι η αναφορά υπονοιών στην ΕΠΑ δεν συνεπάγεται αυτομάτως την αναστολή των διαδικασιών διαγωνισμού. Βασική προτεραιότητα είναι η διαφάνεια (π.χ. μέσω της δημοσίευσης των τιμών των προσφορών) για την ενίσχυση της εμπιστοσύνης του κοινού, κάτι που πρέπει να εξισορροπείται με τους κινδύνους αθέμιτης σύμπραξης. Όσον αφορά στο μέλλον, η Διεύθυνση θεωρεί χρήσιμη την αμφίδρομη ροή πληροφοριών: αφενός, την πρόσβαση της ΕΠΑ σε ανεπεξέργαστα δεδομένα δημοσίων συμβάσεων και, αφετέρου, την παροχή ανατροφοδότησης από την ΕΠΑ σχετικά με κινδύνους στην αγορά, ώστε να λαμβάνονται υπόψη στον σχεδιασμό των διαγωνισμών.

Η Ελεγκτική Υπηρεσία είναι ανεξάρτητος φορέας που διενεργεί ελέγχους σε δημόσιους διαγωνισμούς, τόσο σε πραγματικό χρόνο όσο και εκ των υστέρων. Μπορεί να εξετάζει τα έγγραφα των διαγωνισμών ως προς τη νομιμότητα και τη σχέση ποιότητας-τιμής και να παρέχει μη δεσμευτικές συστάσεις στις αναθέτουσες αρχές. Ορισμένοι καταγγέλλοντες απευθύνονται στην Ελεγκτική Υπηρεσία επειδή η διαδικασία της είναι δωρεάν, σε αντίθεση με τις προσφυγές ενώπιον της ΑΑΠ. Η συνεργασία με την ΕΠΑ γίνεται κατά περίπτωση. Η Υπηρεσία έχει διαβιβάσει ευρήματα στην ΕΠΑ σε συγκεκριμένες υποθέσεις (όπως, για παράδειγμα, όταν μία επιχείρηση αναδεικνυόταν επανειλημμένα ανάδοχος) και έχει συμμετάσχει σε αιφνιδιαστικούς ελέγχους της ΕΠΑ. Τα στελέχη ανέφεραν ότι, όταν χρειάζονται υποστήριξη, επικοινωνούν απευθείας με την ΕΠΑ, γι’ αυτό και δεν θεωρούν ότι υπάρχει άμεση ανάγκη σύναψης επίσημου Μνημονίου Συνεννόησης. Παράλληλα, δήλωσαν πρόθυμα να ενισχύσουν τη συνεργασία μέσω δράσεων εκπαίδευσης και ευαισθητοποίησης (π.χ. σχετικά με τον αποκλεισμό προσφερόντων και τις ενδείξεις νόθευσης διαγωνισμών).

Η ΑΑΠ είναι ένα ανεξάρτητο διοικητικό όργανο, που απαρτίζεται από πέντε μέλη, το οποίο εξετάζει τη νομιμότητα αποφάσεων στον τομέα των δημοσίων συμβάσεων. Λαμβάνει περίπου 47-50 προσφυγές ετησίως. Ωστόσο, δεδομένου ότι οι προσφυγές αφορούν τη διαδικαστική νομιμότητα, η νόθευση διαγωνισμών δεν εμπίπτει στα θέματα που είναι πιθανό να αντιμετωπίσει στο πλαίσιο των αρμοδιοτήτων της. Η ΑΑΠ εξέφρασε ενδιαφέρον για τη διεξαγωγή άτυπων συναντήσεων με την ΕΠΑ, με σκοπό τη συζήτηση γενικότερων προβληματισμών σχετικά με την αγορά.

3.3.5. Ελλάδα

Στην Ελλάδα, οι ενημερωτικές συναντήσεις πραγματοποιήθηκαν με το Ελεγκτικό Συνέδριο και την Ενιαία Αρχή Δημοσίων Συμβάσεων (ΕΑΔΗΣΥ). Οι συμμετέχοντες τόνισαν τη σημασία της δομημένης συνεργασίας σε εμπιστευτικό πλαίσιο. Επισήμαναν επίσης ότι το ελληνικό σύστημα δημοσίων συμβάσεων διαθέτει ισχυρούς προσυμβατικούς ελέγχους νομιμότητας και ανεπτυγμένες υποδομές ηλεκτρονικών δημοσίων συμβάσεων και διαφάνειας.

Το Ελεγκτικό Συνέδριο6 έχει συνταγματικά κατοχυρωμένες και νομοθετικά προβλεπόμενες αρμοδιότητες στον τομέα των δημοσίων συμβάσεων. Αν και επικεντρώνεται κυρίως στη συμμόρφωση με τη νομοθεσία περί δημοσίων συμβάσεων, μπορεί περιστασιακά να ανακύψουν και ενδείξεις νόθευσης διαγωνισμών (π.χ. σε περιπτώσεις συστηματικής ανάδειξης των ίδιων αναδόχων ανά τομέα ή περιοχή). Ωστόσο, η προθεσμία των 30 ημερών για τον προσυμβατικό έλεγχο, καθώς και οι περιορισμοί εμπιστευτικότητας, καθιστούν δυσχερή τον εντοπισμό τέτοιων ενδείξεων και την παραπομπή τους στην Επιτροπή Ανταγωνισμού (ΕΑ).

Το Ελεγκτικό Συνέδριο επισήμανε ότι κάθε μέσο συνεργασίας θα πρέπει να σέβεται τον δικαιοδοτικό του χαρακτήρα και τους αυστηρούς κανόνες εμπιστευτικότητας που το διέπουν. Ως εκ τούτου, η καταλληλότερη λύση θα ήταν ένα γενικό και ευέλικτο Μνημόνιο Συνεννόησης (ή αντίστοιχο πρωτόκολλο) μεταξύ του Ελεγκτικού Συνεδρίου και της Επιτροπής Ανταγωνισμού, το οποίο να: (1) καθορίζει ένα γενικό πλαίσιο αρχών για την εμπιστευτική επικοινωνία, (2) προβλέπει κοινά σεμινάρια και ομάδες εργασίας, και (3) ορίζει αρμόδια στελέχη επικοινωνίας. Θα μπορούσαν επίσης να εξεταστούν ανταλλαγές σε υπηρεσιακό επίπεδο ή κοινές τεχνικές ομάδες.

Η ΕΑΔΗΣΥ εκδίδει γνωμοδοτήσεις και κατευθυντήριες οδηγίες, παρακολουθεί τη συμμόρφωση, υποστηρίζει τις αναθέτουσες αρχές και εξετάζει προδικαστικές προσφυγές. Έχει συνάψει Μνημόνιο Συνεργασίας με την Επιτροπή Ανταγωνισμού για τη νόθευση διαγωνισμών, ωστόσο οι συμμετέχοντες επισήμαναν ότι έως σήμερα η συνεργασία γίνεται άτυπα και κατά περίπτωση. Τα στελέχη της ΕΑΔΗΣΥ ενδέχεται να εντοπίζουν πιθανές στρεβλώσεις του ανταγωνισμού κατά την άσκηση των αρμοδιοτήτων τους σε θέματα προσφυγών και ελέγχου. Σε τέτοιες περιπτώσεις, συμβουλεύουν τις αναθέτουσες αρχές να επικοινωνούν απευθείας με την Επιτροπή Ανταγωνισμού και, όπου χρειάζεται, τις καθοδηγούν ως προς τα επόμενα βήματα. Το 2024 έγιναν τουλάχιστον δέκα τέτοιες παραπομπές.

Η συνεργασία θεωρείται απαραίτητη, καθώς πολλές αφορμές για έρευνες νόθευσης διαγωνισμών προέρχονται από αναθέτουσες αρχές ή από το ελεγκτικό έργο της ΕΑΔΗΣΥ. Η ΕΑΔΗΣΥ αξιολογεί και παρέχει συμβουλές στις αναθέτουσες αρχές ως προς τα μέτρα αυτοκάθαρσης.

Οι προτεραιότητες που ανέδειξαν από κοινού η ΕΑΔΗΣΥ και η Επιτροπή Ανταγωνισμού περιλαμβάνουν:

• Πρόσβαση σε δεδομένα και δυνατότητα αξιοποίησής τους: επιδίωξη κοινών συναντήσεων με το Υπουργείο Ψηφιακής Διακυβέρνησης και το Υπουργείο Υποδομών, ώστε να εξασφαλιστεί η πρόσβαση της Επιτροπής Ανταγωνισμού και της ΕΑΔΗΣΥ στις εθνικές πλατφόρμες δημοσίων συμβάσεων ΕΣΗΔΗΣ και ΚΗΜΔΗΣ. Επί του παρόντος, η πρόσβαση παρέχεται κατά περίπτωση. Η μόνιμη πρόσβαση στα δεδομένα θα απαιτούσε πιθανότατα νομοθετικές προσαρμογές, θα επέτρεπε όμως στην Επιτροπή Ανταγωνισμού και στην ΕΑΔΗΣΥ να αντλούν τα ιστορικά και στατιστικά δεδομένα που απαιτούνται για τον έλεγχο κινδύνων αθέμιτης σύμπραξης (όπως στοιχεία ταυτότητας των προσφερόντων, μεταξύ τους σύνδεσμοι, χρονοσφραγίδες και μεταδεδομένα τιμών), χωρίς να χρειάζεται να ζητούν άδεια από τις αναθέτουσες αρχές. Η ΕΑΔΗΣΥ ενδιαφέρεται για τη στατιστική παρακολούθηση, ενώ η Επιτροπή Ανταγωνισμού για αναλυτικά δεδομένα που σχετίζονται με τον ανταγωνισμό. Η εν εξελίξει αναβάθμιση των πλατφορμών προσφέρει την ευκαιρία να ρυθμιστεί και το ζήτημα της πρόσβασης.

• Ανάπτυξη ικανοτήτων: κοινές εκπαιδευτικές δράσεις για τις αναθέτουσες αρχές σε ζητήματα που ανακύπτουν στο πλαίσιο των διαγωνισμών (π.χ. τρόπος αντιμετώπισης υπονοιών, διαφύλαξη αποδεικτικών στοιχείων, αποκλεισμός/αυτοκάθαρση).

• Υποδομή ανταλλαγής πληροφοριών: υποστήριξη της δημιουργίας βάσεων δεδομένων για προηγούμενες παραβάσεις και διασφάλιση της πρόσβασης των αναθετουσών αρχών σε αποφάσεις των αρχών ανταγωνισμού σχετικά με τη νόθευση διαγωνισμών. Αυτό θα επέτρεπε στους αγοραστές του δημόσιου τομέα να επαληθεύουν στοιχεία πέραν των όσων δηλώνουν οι ίδιοι οι οικονομικοί φορείς και να εντοπίζουν φορείς στους οποίους έχουν επιβληθεί κυρώσεις στο παρελθόν. Σε πρακτικό επίπεδο, θα μπορούσε να οριστεί ένα αρμόδιο πρόσωπο επικοινωνίας για τη διαβίβαση αποφάσεων ή κλαδικών πληροφοριών σχετικά με εν εξελίξει έρευνες. Παρότι οι αποφάσεις είναι δημόσιες, οι αναθέτουσες αρχές δυσκολεύονται να τις παρακολουθούν συστηματικά.

• Αναθεώρηση του Μνημονίου Συνεργασίας: να εξεταστεί η διαπραγμάτευση νέου πρωτοκόλλου μεταξύ της Επιτροπής Ανταγωνισμού και της ΕΑΔΗΣΥ, διατηρώντας τις ρυθμίσεις που έχουν αποδειχθεί χρήσιμες και προσθέτοντας νέες διατάξεις, όπως: (1) παροχή της δυνατότητας στην ΕΑΔΗΣΥ να διαβιβάζει, κατά την κρίση της, αναφορές ή ενδείξεις που λαμβάνει από αναθέτουσες αρχές στην Επιτροπή Ανταγωνισμού, σταθμίζοντας αφενός την ανάγκη διαφύλαξης της σχέσης εμπιστοσύνης με αυτές και αφετέρου την αξία της έγκαιρης ενημέρωσης για ζητήματα ανταγωνισμού, (2) διευκρίνιση ότι η διαβίβαση τέτοιων πληροφοριών θα πρέπει να εξαρτάται από τα χαρακτηριστικά κάθε υπόθεσης και την ποιότητα των διαθέσιμων στοιχείων, ώστε να μην επιβαρύνεται η Επιτροπή Ανταγωνισμού με ανεπαρκώς τεκμηριωμένες ενδείξεις, και (3) προσθήκη δράσεων συνεργασίας, όπως κοινή προώθηση της πρόσβασης σε δεδομένα δημοσίων συμβάσεων και συχνότερα κοινά σεμινάρια για τις αναθέτουσες αρχές.

3.3.6. Ρουμανία

Στη Ρουμανία, οι ενημερωτικές συναντήσεις πραγματοποιήθηκαν με το Ελεγκτικό Συνέδριο (Διεύθυνση Ελέγχου Δημοσίων Συμβάσεων), καθώς και με την Εθνική Υπηρεσία Δημοσίων Συμβάσεων (ANAP). Οι συμμετέχοντες ανέφεραν ότι υπάρχουν λειτουργικά πλαίσια συνεργασίας και παραπομπές υποθέσεων, παράλληλα με έντονη προσπάθεια βελτίωσης της πρόσβασης σε δεδομένα, ώστε η συνεργασία να γίνει πιο συστηματική.

Το Ελεγκτικό Συνέδριο είναι ο ανώτατος ελεγκτικός θεσμός της Ρουμανίας. Διενεργεί εκ των υστέρων ελέγχους στις αναθέτουσες αρχές (συμπεριλαμβανομένων των δημοσίων συμβάσεων), σε κεντρικό και περιφερειακό επίπεδο. Η Διεύθυνση Ελέγχου Δημοσίων Συμβάσεων εφαρμόζει δύο συμπληρωματικές μεθοδολογίες για την επιλογή των διαδικασιών που θα ελεγχθούν: μια προσέγγιση δημοσιονομικού ελέγχου βάσει κινδύνου και έναν έλεγχο συμμόρφωσης, αξιοποιώντας δημοσιονομικά στοιχεία και δεδομένα δημοσίων συμβάσεων, δημοσιεύματα του Τύπου και ευρήματα προηγούμενων ελέγχων. Οι ομάδες ελέγχου εξετάζουν τον τρόπο με τον οποίο σχεδιάστηκαν και διεξήχθησαν οι διαγωνιστικές διαδικασίες, εντοπίζοντας παρατυπίες και κινδύνους απάτης.

Η συνεργασία με το Συμβούλιο Ανταγωνισμού της Ρουμανίας (RCC) βασίζεται σε ένα πρωτόκολλο που συνήφθη αρχικά το 2021 και επικαιροποιήθηκε το 2023. Όταν από τους ελέγχους προκύπτουν υπόνοιες απάτης ή αθέμιτης σύμπραξης, το Ελεγκτικό Συνέδριο ενημερώνει την αρμόδια αρχή. Στο παρελθόν, μία τέτοια ενημέρωση συνέβαλε στην έναρξη έρευνας από το RCC, η οποία κατέληξε σε απόφαση διαπίστωσης παράβασης. Τα στελέχη επισήμαναν ότι η συνεργασία είναι αποτελεσματική, αλλά θα μπορούσε να βελτιωθεί, ιδίως ως προς την ψηφιακή ανταλλαγή δεδομένων και την ταχύτητα της επικοινωνίας.

Η πρόσβαση σε δεδομένα δημοσίων συμβάσεων εξασφαλίζεται μέσω της ηλεκτρονικής πύλης δημοσίων συμβάσεων, με κατά περίπτωση αιτήματα παροχής δεδομένων προς τον αρμόδιο ψηφιακό φορέα που διαχειρίζεται την πλατφόρμα. Οι σχέσεις είναι καλές και οι χρόνοι ανταπόκρισης σύντομοι, ωστόσο οι συμμετέχοντες εξέφρασαν προβληματισμούς ως προς την ποιότητα των δεδομένων. Το Ελεγκτικό Συνέδριο επενδύει σε ελέγχους βάσει δεδομένων και σχεδιάζει μια πλατφόρμα ανάλυσης κινδύνων, η οποία θα συνδυάζει δεδομένα δημοσίων συμβάσεων με άλλα τομεακά δεδομένα (π.χ. ανά κλάδο.). Τα στελέχη τόνισαν ότι, χωρίς αξιόπιστα και διαλειτουργικά ψηφιακά εργαλεία, τα οφέλη της συνεργασίας θα παραμείνουν περιορισμένα.

Το Ελεγκτικό Συνέδριο ανέδειξε τις εξής προτεραιότητες: (1) αμοιβαία εκπαίδευση (εφόσον το επιτρέπει ο προϋπολογισμός), με παρουσίαση υποθέσεων που έχουν κλείσει και στοχευμένη ενημέρωση ως προς την αναγνώριση προειδοποιητικών ενδείξεων, και (2) διερεύνηση της διαμόρφωσης ενός απλούστερου πλαισίου δημοσίων συμβάσεων, ώστε να περιοριστεί η ασάφεια.

Η ANAP έχει τον κύριο ρόλο στην πολιτική δημοσίων συμβάσεων, την εποπτεία και τον εκ των προτέρων έλεγχο. Οι επιλεκτικοί εκ των προτέρων έλεγχοι διενεργούνται σε δύο στάδια: (1) πριν από τη δημοσίευση της προκήρυξης του διαγωνισμού, με έλεγχο των εγγράφων του διαγωνισμού (διαχωρισμός σε τμήματα, εκτιμώμενη αξία, τυχόν φραγμοί εισόδου), και (2) κατά το στάδιο της αξιολόγησης, με έλεγχο των κριτηρίων επιλογής και ανάθεσης, καθώς και της εφαρμογής τους. Όταν εντοπίζονται προειδοποιητικές ενδείξεις νόθευσης διαγωνισμών, η ANAP συνιστά στις αναθέτουσες αρχές να υποβάλλουν σχετική αναφορά στο Συμβούλιο Ανταγωνισμού της Ρουμανίας (RCC).

Η συνεργασία με το Συμβούλιο Ανταγωνισμού της Ρουμανίας (RCC) είναι μακρά και περιλαμβάνει, μεταξύ άλλων, την κοινή γνωμοδότηση των δύο αρχών σχετικά με τον τρόπο εφαρμογής του αποκλεισμού και της αυτοκάθαρσης σε προσφέροντες στους οποίους έχουν επιβληθεί κυρώσεις για αθέμιτη σύμπραξη (όπως αναφέρεται στην Ενότητα 2.4.5). Η συνεργασία υποστηρίζεται ευρύτερα από ένα επίσημο πρωτόκολλο, το οποίο ανανεώθηκε τον Σεπτέμβριο του 2025. Οι συζητήσεις για την ανανέωσή του επικεντρώθηκαν στην ενίσχυση της ανταλλαγής δεδομένων και πληροφοριών και στην τυποποίηση της διαδικασίας παραπομπής υποθέσεων. Η ANAP εξέφρασε επίσης ενδιαφέρον για στοιχεία σχετικά με μοτίβα αθέμιτης σύμπραξης και τάσεις στην εφαρμογή των κανόνων από το RCC, ώστε να ενισχύσει την παροχή οδηγιών και εκπαίδευσης προς τις αναθέτουσες αρχές.

3.4.  Συμπεράσματα σχετικά με την καταπολέμηση της νόθευσης διαγωνισμών μέσω της διαθεσμικής συνεργασίας

Η αποτελεσματική συνεργασία μπορεί να λειτουργήσει ως γέφυρα μεταξύ της ενημέρωσης, της πρόληψης και της εφαρμογής του νόμου. Οι δράσεις ευαισθητοποίησης που παρουσιάζονται στο Κεφάλαιο 2 παρέχουν στους δημόσιους λειτουργούς τις γνώσεις και τις ικανότητες που χρειάζονται για να προλαμβάνουν, να εντοπίζουν και να αναφέρουν κινδύνους νόθευσης διαγωνισμών. Η συνεργασία μπορεί να μετατρέψει τη γνώση αυτή σε πράξη. Όπως ανέδειξε το Κεφάλαιο 3, αρκετές έρευνες για νόθευση διαγωνισμών -και στις έξι χώρες- κινήθηκαν με βάση ειδοποιήσεις ή ανεπίσημες πληροφορίες από αναθέτουσες αρχές, ελεγκτικά όργανα και φορείς καταπολέμησης της διαφθοράς.

Συνολικά, οι ενημερωτικές συναντήσεις επιβεβαίωσαν ότι τα επίσημα πλαίσια συνεργασίας, όπως τα Μνημόνια Συνεννόησης, μπορούν να διευκολύνουν τη διαθεσμική συνεργασία. Ωστόσο, οι ενδιαφερόμενοι φορείς που συμμετείχαν στις συναντήσεις επισήμαναν συχνά ότι τα νομικά πλαίσια από μόνα τους δεν αρκούν για να διασφαλίσουν τη συνεργασία. Ακόμη και όταν υπάρχουν δίαυλοι αναφοράς, μπορεί να μην είναι σαφές με ποιον τρόπο πρέπει να γίνεται η ανταλλαγή πληροφοριών. Αρκετοί συμμετέχοντες δήλωσαν ότι, από τη στιγμή που είχαν «απλώς υπόνοιες αθέμιτης σύμπραξης», δεν ένιωθαν άνετα να τις αναφέρουν. Οι άτυπες σχέσεις και το κλίμα εμπιστοσύνης έχουν τη δική τους αξία.

Οι συμμετέχοντες στις συνεντεύξεις τόνισαν ότι η συνεργασία βελτιώνεται όταν τα στελέχη των αναθετουσών αρχών έχουν εκπαιδευτεί ώστε να αναγνωρίζουν τις προειδοποιητικές ενδείξεις και να ξέρουν τι πρέπει να αναφέρουν και με ποιον τρόπο. Τα στελέχη αυτά επισήμαναν την ανάγκη για συνεχή εκπαίδευση και για σαφείς, εύχρηστες οδηγίες σχετικά με τις απαιτήσεις του δικαίου του ανταγωνισμού. Οι συμμετέχοντες στο έργο ανέφεραν συχνά ότι και τα στελέχη των αρχών ανταγωνισμού χρειάζεται να κατανοούν το δίκαιο και την πρακτική των δημοσίων συμβάσεων.

Το έργο επιβεβαίωσε ότι η συνεργασία προϋποθέτει θεσμική δέσμευση σε ανώτατο επίπεδο, συστηματική επαφή μεταξύ των εμπλεκόμενων φορέων και κατανόηση των διαφορετικών περιορισμών και κινήτρων κάθε θεσμού.

Οι έξι συμμετέχουσες χώρες ανέδειξαν ορισμένα επαναλαμβανόμενα πρακτικά συμπεράσματα:

• Εξισορρόπηση επίσημων και άτυπων διαύλων: τα απλά και ευέλικτα Μνημόνια Συνεννόησης (ή πρωτόκολλα), τα οποία καθορίζουν τις βασικές αρχές, τις δικλείδες εμπιστευτικότητας και τους ρόλους των εμπλεκόμενων φορέων, λειτουργούν καλύτερα όταν συνδυάζονται με τακτική επικοινωνία σε υπηρεσιακό επίπεδο.

• Μείωση των εμποδίων στη συνεργασία: ο ορισμός αρμόδιων συντονιστών σε κάθε φορέα και η χρήση απλών τυποποιημένων εντύπων αναφοράς μπορούν να διευκολύνουν τη συνεργασία.

• Διασφάλιση νόμιμης πρόσβασης σε δεδομένα: η πλήρης πρόσβαση στα συστήματα ηλεκτρονικών δημοσίων συμβάσεων (συμπεριλαμβανομένων ιστορικών και μηχαναγνώσιμων δεδομένων), είναι απαραίτητη για τον έλεγχο και τον εντοπισμό ύποπτων πρακτικών. Όπου χρειάζεται, οι δημόσιοι φορείς θα πρέπει να αποκτούν πρόσβαση για κάθε νόμιμο σκοπό και να εφαρμόζουν κατάλληλες δικλείδες εμπιστευτικότητας των πληροφοριών, μεταξύ άλλων μέσω της προώθησης σχετικών νομοθετικών μεταρρυθμίσεων.

• Επένδυση σε κοινές δράσεις ανάπτυξης ικανοτήτων.

Σημειώσεις

← 1.  Για περισσότερες λεπτομέρειες, βλ.: https://www.aztn.hr/en/potpisan-sporazum-o-suradnji-agencije-za-zastitu-trzisnog-natjecanja-i-drzavnog-odvjetnistva-republike-hrvatske/.

← 2.  Για περισσότερες λεπτομέρειες, βλ.: http://www.competition.gov.cy/competition/competition.nsf/All/C46E21F798A7804EC2258A460024DAD6?OpenDocument&highlight=%CE%BD%CF%8C%CE%B8%CE%B5%CF%85%CF%83%CE%B7.

← 3.  Για περισσότερες λεπτομέρειες, βλ.: https://www.epant.gr/enimerosi/deltia-typou/item/10-deltio-typou-mnimonio-synergasias-epitropis-antagonismoy-eaadisy.html.

← 4.  Οι συμμετέχουσες αρχές περιλαμβάνουν το Συμβούλιο Ανταγωνισμού της Ρουμανίας, την Εθνική Υπηρεσία Δημοσίων Συμβάσεων της Ρουμανίας, το Εθνικό Συμβούλιο Διευθέτησης Καταγγελιών, το Σώμα Ελέγχου του Πρωθυπουργού, το Ελεγκτικό Συνέδριο της Ρουμανίας, την Εισαγγελία του Ανώτατου Ακυρωτικού Δικαστηρίου, την Υπηρεσία Καταπολέμησης της Απάτης, την Υπηρεσία Ψηφιακής Ατζέντας της Ρουμανίας και την Εθνική Διεύθυνση Καταπολέμησης της Διαφθοράς.

← 5.  Η απόφαση εκδόθηκε στις 30 Οκτωβρίου 2025. Για περισσότερες λεπτομέρειες, βλ.: https://eur-lex.europa.eu/eli/C/2025/6587/oj/eng

← 6.  Το Ελεγκτικό Συνέδριο είναι το ανώτατο δικαστικό και ελεγκτικό όργανο της Ελλάδας, κατοχυρωμένο από το Σύνταγμα, το οποίο διασφαλίζει τη διαφάνεια και τη νομιμότητα στη διαχείριση των δημόσιων οικονομικών. Οι δικαιοδοτικές του αρμοδιότητες περιλαμβάνουν τον έλεγχο και την εποπτεία των λογαριασμών του Κράτους και τη διενέργεια προσυμβατικών ελέγχων νομιμότητας σε σημαντικές δημόσιες συμβάσεις.