Ovo poglavlje detaljno ispituje ulogu promicanja u borbi protiv namještanja ponuda sklapanjem zabranjenih sporazuma. Objašnjava da promicanje može pomoći u osmišljavanju natječaja koji u prvom redu ograničavaju tajno dogovaranje. Promicanje također može podržati prijavljivanje potencijalnih kršenja zakona. Poglavlje identificira glavne ciljane publike za promicanje. To su službenici za nabavu, revizori koji pregledavaju postupke nabave, tijela koja istražuju prijevaru i korupciju, suci i privatni sektor. Poglavlje opisuje najvažnije oblike promicanja i teme koje mogu podržati i potaknuti nacionalne inicijative promicanja. Promicanje bi trebalo obuhvatiti ključne aspekte namještanja ponuda sklapanjem zabranjenih sporazuma, poput znakova upozorenja, kao i šire aspekte provedbe zaštite tržišnog natjecanja, poput oslobođenja od/smanjenja kazne, prijavljivanja nepravilnosti i prava na traženje naknade za štetu uzrokovanu kartelima koji imaju za cilj namještanje ponuda sklapanjem zabranjenih sporazuma.
Suzbijanje namještanja ponuda u javnoj nabavi u Austriji, Bugarskoj, Hrvatskoj, Cipru, Grčkoj i Rumunjskoj
Sažetak
Prvi dio ovog poglavlja predstavlja koncept promicanja tržišnog natjecanja i njegovu interakciju s provedbom. Zatim se usredotočuje na promicanje u kontekstu namještanja ponuda sklapanjem zabranjenih sporazuma, identificirajući najrelevantnije oblike i ciljane publike.
Promicanje je ključno u borbi protiv namještanja ponuda sklapanjem zabranjenih sporazuma, kako sprječavanjem tajnog dogovaranja, tako i olakšavanjem njegovog otkrivanja. Prvo, promicanje može spriječiti tajno dogovaranje promocijom mjera za osmišljavanje natječaja koji smanjuju rizik od kartela. To zahtijeva svijest o karakteristikama namještanja ponuda sklapanjem zabranjenih sporazuma, tržišnim uvjetima koji olakšavaju tajno dogovaranje i strategijama osmišljavanja natječaja koje potiču sudjelovanje ponuditelja. Drugo, promicanje podržava otkrivanje omogućujući javnim službenicima (uključujući nabavljače, revizore, tužitelje, financijsku i ekonomsku policiju) da prepoznaju znakove tajnog dogovaranja tijekom svog rada i prijave ih nadležnom tijelu za zaštitu tržišnog natjecanja. U jurisdikcijama gdje su zahtjevi za oslobođenje od/smanjenje kazne rijetki, otkrivanje tajnog dogovaranja uvelike ovisi o budnosti javnih službenika i prijavljivanju sumnji nadležnom tijelu.
Promicanje tržišnog natjecanja obično se definira kao „one aktivnosti koje provodi tijelo za zaštitu tržišnog natjecanja povezane s promocijom konkurentskog okruženja za gospodarske aktivnosti putem neprovedbenih mehanizama, uglavnom putem odnosa s drugim vladinim tijelima i povećanjem javne svijesti o prednostima tržišnog natjecanja“ (ICN, 2002[1]).
Ova definicija ukazuje na dvije komplementarne dimenzije promicanja tržišnog natjecanja. S jedne strane, promicanje unutar vlade usmjereno je na druge grane i razine vlasti. S druge strane, promicanje kulture tržišnog natjecanja nastoji izgraditi šire društveno razumijevanje i podršku konkurentnim tržištima (OECD, 2010[2]).
Promicanje kulture tržišnog natjecanja ima za cilj povećati svijest javnosti, potrošača, akademske zajednice, civilnog društva i poslovne zajednice o prednostima tržišnog natjecanja i potrebi poštovanja pravila tržišnog natjecanja. Posebno, promicanje usmjereno na poduzeća nastoji ih educirati o pravilnoj primjeni i usklađenosti sa zakonima o tržišnom natjecanju. Ove inicijative obično uključuju komunikacijske alate poput javnih kampanja, medijskog rada, objavljenih smjernica ili otvorenih seminara. Nasuprot tome, promicanje unutar vlade usredotočuje se na savjetovanje javnih institucija (u izvršnoj, zakonodavnoj i sudskoj vlasti, kao i na lokalnoj i regionalnoj razini) o tome kako politike i postupci mogu negativno utjecati na tržišno natjecanje i kako se takvi utjecaji mogu svesti na najmanju moguću mjeru (OECD, 2010[2]). Ova vrsta promicanja obično je složenija, s obzirom na različite institucionalne mandate, proračunska ograničenja i potrebu za održivom međuagencijskom suradnjom. Može uključivati povjerljive razmjene ili osjetljive savjete, poput savjeta o otkrivanju namještanja ponuda sklapanjem zabranjenih sporazuma koji se temelje na prošlim iskustvima u provedbi.
Promicanje unutar vlade može se provoditi i u javnom i u privatnom obliku, poput objavljenih smjernica za naručitelje (javno) ili povjerljivog mišljenja o obliku određenog natječaja (privatno). Nasuprot tome, promicanje kulture tržišnog natjecanja gotovo je uvijek javno jer ima za cilj dosegnuti društvo u cjelini putem komunikacijskih alata kao što su kampanje, videozapisi ili seminari. Tablica 2.1 navodi različite alate za promicanje. Pokazuje kako instrumenti poput smjernica, mišljenja, radionica, sporazuma o suradnji i kampanja spadaju u promicanje unutar vlade i promicanje kulture tržišnog natjecanja, ovisno o tome jesu li javne ili privatne prirode.
Bilješka: Promicanje kulture tržišnog natjecanja gotovo je uvijek javno jer je usmjereno na društvo u cjelini. „Privatna“ dimenzija je stoga ograničena.
Izvor: OECD-ova razrada na temelju nalaza projekta i međunarodnih primjera.
Ovo izvješće, kao i širi projekt na kojem se temelji, obuhvaća sve gore spomenute vrste promicanja. Projekt je uključivao radionice za privatni sektor o sprječavanju i prijavljivanju namještanja ponuda sklapanjem zabranjenih sporazuma te važnosti poštovanja zakona o tržišnom natjecanju. Ipak, primarni fokus projekta je promicanje unutar vlade, posebno u odnosu na javne nabavljače, suce i tijela izvan sustava za zaštitu tržišnog natjecanja. Ti akteri igraju odlučujuću ulogu u osmišljavanju, provedbi i kontroli postupaka javne nabave te su stoga ključni za borbu protiv namještanja ponuda sklapanjem zabranjenih sporazuma.
Promicanje i provedba se nadopunjuju. Ishodi provedbe mogu informirati poruke promicanja, a inicijative promicanja mogu utrti put istragama. Kod namještanja ponuda sklapanjem zabranjenih sporazuma, promicanje prema javnim tijelima često ima za cilj poticanje protržišnih natječaja i poboljšanje suradnje, područja koja nisu izravno povezana s provedbom. Međutim, također može povećati otkrivanje i prijavljivanje znakova upozorenja tijelima za zaštitu tržišnog natjecanja. Istodobno, vjerodostojna evidencija provedbe može ojačati poruke promicanja usmjerene prema privatnom sektoru. U tu svrhu čini rizike od tajnog dogovaranja opipljivima i naglašava sankcije za nepoštivanje (OECD, 2010[2]).
Ne postoji univerzalno optimalna ravnoteža između aktivnosti promicanja i provedbe. Tijela za zaštitu tržišnog natjecanja odlučuju o pravoj kombinaciji promicanja i provedbe te o mjerama promicanja koje odgovaraju njihovom društvu i gospodarstvu, njihovoj dostupnosti, prioritetu i resursima.1 Nekoliko studija pokazuje da se ravnoteža može s vremenom razvijati i kalibrirati prema zrelosti tijela za zaštitu tržišnog natjecanja i stupnju kulture tržišnog natjecanja u jurisdikciji (OECD, 2005[3]).
Zbog toga ne postoji jednostavna formula za određivanje optimalnog opsega inicijativa promicanja. Tijela za zaštitu tržišnog natjecanja potiču se da daju prioritet intervencijama promicanja koje imaju utjecaj, ekonomski su značajne, politički vidljive i mogu se postići dostupnim resursima (OECD, 2005[3]).
OECD je identificirao nekoliko načela koja podupiru uspješne napore promicanja unutar javnog sektora (OECD, 2010[2]):
Visokokvalitetni savjeti: to zahtijeva da tijelo za zaštitu tržišnog natjecanja ima dovoljno tehničke stručnosti, kredibiliteta i znanja specifičnog za sektor.
Vremenski raspored: savjeti su najučinkovitiji kada se pruže rano u ciklusu politike ili projekta (u ovom slučaju, nabave), prije donošenja ključnih odluka.
Nepristranost i objektivnost: tijelo za zaštitu tržišnog natjecanja se mora shvatiti kao pružatelj smjernica temeljenih na dokazima i pravnim načelima, a ne na institucionalnim interesima.
Dodana vrijednost: novi uvidi, podaci ili analitičke perspektive mogu obogatiti proces donošenja politika.
Slijedeći ova načela, promicanje može omogućiti provedbu i postati njezin ključni dodatak.
Namještanje ponuda sklapanjem zabranjenih sporazuma posebno je relevantna tema za promicanje. Kao što je objašnjeno u Poglavlju 1., karteli u javnoj nabavi nanose visoke troškove i potkopavaju korištenje javnih sredstava. Zbog toga je borba protiv namještanja ponuda sklapanjem zabranjenih sporazuma sklapanjem zabranjenih sporazuma politički vidljivo područje djelovanja, što može povećati institucionalni kredibilitet (za tijelo za zaštitu tržišnog natjecanja i tijela za nabavu) i stvoriti povjerenje javnosti. Štoviše, promicanje u ovom području može biti učinkovito, jer su ključni akteri (kao što su naručitelji, nadzorna tijela i pravosuđe) dobro identificirani.
Francuski Senat je 2025. godine osnovao parlamentarnu istražnu komisiju o efektivnim troškovima i modalitetima javne nabave i njihovom utjecaju na francusko gospodarstvo. Iako je u početku bila usmjerena na šira pitanja ekonomskog suvereniteta i podrške europskim poduzećima, istraga je integrirala specifična pitanja prava tržišnog natjecanja nakon doprinosa francuskog tijela za zaštitu tržišnog natjecanja (ADLC) i Glavne uprave za tržišno natjecanje, zaštitu potrošača i kontrolu prijevara. Te su institucije, posebno usmenom intervencijom predsjednika ADLC-a i pisanim doprinosima, osigurale da konačno izvješće Senata uključuje poseban odjeljak o borbi protiv namještanja ponuda sklapanjem zabranjenih sporazuma sklapanjem zabranjenih sporazuma.
Konačno izvješće Komisije, jednoglasno usvojeno u srpnju 2025., sadrži 67 preporuka, od kojih se nekoliko izravno odnosi na protutržišne prakse u javnoj nabavi. Preporuke 1. – 3. usredotočuju se na jačanje istražnih ovlasti u kontekstu protutržišnih praksi, dok se preporuke 61. – 65. odnose na poboljšani pristup podacima o nabavi. Cilj ovih mjera je poboljšati otkrivanje, sprječavanje i kažnjavanje namještanja ponuda sklapanjem zabranjenih sporazuma, naglašavajući visoku političku predanost održavanju integriteta i konkurencije u javnoj nabavi u Francuskoj. To odražava sve veću vidljivost namještanja ponuda sklapanjem zabranjenih sporazuma kao političkog pitanja u Francuskoj i ilustrira kako parlamentarne inicijative mogu potaknuti integraciju razmatranja prava tržišnog natjecanja u nacionalnu politiku nabave.
Izvori: Le Sénat de France (2025[4]), Commission d’enquête sur les coûts et les modalités effectifs de la commande publique et la mesure de leur effet d’entraînement sur l’économie française, www.senat.fr/travaux-parlementaires/structures-temporaires/commissions-denquete/commission-denquete-sur-les-couts-et-les-modalites-effectifs-de-la-commande-publique-et-la-mesure-de-leur-effet-dentrainement-sur-leconomie-francaise.html.
Potencijalni povrat ulaganja u promicanje stoga je visok u slučaju namještanja ponuda sklapanjem zabranjenih sporazuma. Važno je napomenuti da koristi od promicanja nisu jednosmjerne. Tijela za zaštitu tržišnog natjecanja mogu dijeliti znanje s drugim javnim tijelima. Međutim, ona također stječu uvid u nabavu, razumiju izazove s kojima se suočavaju naručitelji i uče kako se obratiti drugim tijelima za provođenje zakona. Ove dvosmjerne koristi čine promicanje vježbom međusobnog učenja koja poboljšava institucionalne kapacitete svih strana.
Svih šest tijela za zaštitu tržišnog natjecanja koja sudjeluju u ovom projektu poduzelo je inicijative promicanja usmjerene na različitu publiku i koristeći različite kanale. Također imaju neku vrstu formalne ili neformalne suradnje s nabavljačima i drugim javnim tijelima, što može pomoći u provedbi inicijativa promicanja s vjerojatnošću uspjeha. Ovaj projekt nastoji nadograditi te napore, rješavajući potencijalne nedostatke i predlažući poboljšanja gdje je to potrebno. Sljedeći odjeljci opisuju najrelevantnije oblike i kanale promicanja borbe protiv namještanja ponuda sklapanjem zabranjenih sporazuma, kao i primarnu publiku kojoj bi takvi napori trebali težiti.
Osim odabira odgovarajućih alata i kanala za promicanje, tijela za zaštitu tržišnog natjecanja moraju identificirati i relevantne ciljane publike za svoje inicijative. U slučaju namještanja ponuda sklapanjem zabranjenih sporazuma, raspon dionika obuhvaća javne i privatne aktere uključene u različite faze ciklusa nabave. To uključuje službenike za nabavu koji izrađuju natječaje i dodjeljuju ugovore, poduzeća koja sudjeluju u natječajima, revizore koji pregledavaju postupke nabave i javne rashode, tijela koja istražuju potencijalne prijevare i korupciju, agencije za nadzor nabave koje izdaju smjernice (npr. o isključenju iz natječaja), i suce; one koji pregledavaju odluke tijela za zaštitu tržišnog natjecanja i one koji saslušavaju zahtjeve za naknadu štete od strane oštećenih ugovornih tijela. Ovaj odjeljak ispituje svaku od ovih publika i navodi zašto su ključne mete za napore promicanja zaštite tržišnog natjecanja.
2.2.1. Službenici za javnu nabavu
Službenici za javnu nabavu glavna su ciljana publika promicanja tržišnog natjecanja u vezi s namještanjem ponuda. Poznaju tržišne uvjete i dinamiku, obrasce nabave (ili anomalije u nadmetanju), identitet potencijalnih i stvarnih ponuditelja, cijene ponuda i tehničke ponude. Službenici za nabavu obično su dobro upućeni u pravo nabave. Međutim, mogu imati ograničeno znanje o pravu zaštite tržišnog natjecanja ili rizicima i znakovima upozorenja na tajno dogovaranje u javnim natječajima.
Posljedično, osposobljavanje službenika za nabavu za prepoznavanje znakova upozorenja i uobičajenih oblika tajnog dogovaranja te za prijavljivanje sumnji tijelu za zaštitu tržišnog natjecanja ključno je za provedbu. Jednako je važno riješiti njihove sumnje, pitanja i načine postupanja. Na primjer, na radionicama održanim u okviru ovog projekta, mnogi su službenici izrazili nesigurnost u vezi s posljedicama prijavljivanja sumnje na tajno dogovaranje. Posebno su se pitali hoće li radnje dovesti do obustave ili otkazivanja tekućih natječajnih postupaka. Inicijative za promicanje mogle bi pojasniti da se istrage o tržišnom natjecanju mogu provoditi ex post – nakon dodjele ugovora – i da suradnja s tijelima za zaštitu tržišnog natjecanja ne mora nužno zaustaviti natječaje.
Napori promicanja usmjereni na službenike za nabavu čine više od podizanja svijesti: oni također postavljaju temelje za učinkovitu suradnju s tijelima za zaštitu tržišnog natjecanja (ispitano u Poglavlju 3.). Nakon što naručitelji shvate kako prepoznati i prijaviti sumnje, strukturirana suradnja može osigurati prijenos tih informacija.
Napori promicanja usmjereni na službenike za nabavu trebali bi se pozabaviti i oblikom postupaka nabave. Službenici za nabavu imaju određenu diskreciju u strukturiranju natječaja. Trebale bi im se pružiti vještine kako bi razumjeli kako njihovi izbori u obliku natječaja mogu utjecati na tajno dogovaranje te što učiniti, a što izbjegavati.
2.2.2. Privatni sektor
Poduzeća koja sudjeluju u javnim natječajima ključna su ciljana publika za promicanje borbe protiv namještanja ponuda sklapanjem zabranjenih sporazuma, posebno kako bi se osiguralo da se prakse tajnog dogovaranja pogrešno ne smatraju legitimnim poslovnim ponašanjem. Napori promicanja usmjereni na privatni sektor mogu osporiti te percepcije, pojašnjavajući da namještanje ponuda sklapanjem zabranjenih sporazuma ima značajne pravne posljedice. Takve posljedice uključuju sankcije, moguće isključenje iz natječaja, izloženost zahtjevima za odštetu od strane žrtava kartela (npr. naručitelja koji su platili napuhane kartelne cijene) i reputacijsku štetu. Promicanjem, poduzeća također mogu dobiti jasnije razumijevanje ovlasti i procesa provedbe tijela poput nenajavljenih inspekcija i zahtjeva za informacijama.
Promicanje usmjereno na privatni sektor može ponuditi konstruktivne smjernice o tome kako poduzeća mogu osigurati usklađenost i raspravljati o programima koji pomažu poduzećima u poticanju integriteta, internom otkrivanju rizičnog ponašanja i sprječavanju kršenja propisa. Smjernice bi trebale biti usmjerene na mala i srednje velika poduzeća s ograničenim ili nepostojećim kapacitetom za programe potpune usklađenosti.
Promicanje također može informirati sudionike na tržištu o alatima za izlazak iz tajnih dogovora i suradnju s tijelima za provođenje zakona o tržišnom natjecanju. To uključuje edukaciju poduzeća o prednostima i zahtjevima programa imuniteta i oslobođenja od/smanjenja kazne te o ulozi nagodbi u provedbi zakona o kartelima. Također uključuje kanale za zviždače koji omogućuju osobama koje nisu uključene u namještanje ponuda sklapanjem zabranjenih sporazuma da prijave svoje sumnje tijelu za tržišno natjecanje. Promicanje usmjereno na privatni sektor također može pomoći poduzećima u otkrivanju potencijalnog namještanja ponuda sklapanjem zabranjenih sporazuma na susjednim ili povezanim tržištima, uključujući ponašanje koje uključuje druga poduzeća koja posluju na istom tržištu ili u uzvodnim ili nizvodnim odnosima opskrbe, te potaknuti prijavljivanje sumnjivog protutržišnog ponašanja tijelima za zaštitu tržišnog natjecanja. Na manjim ili koncentriranijim tržištima, gdje poduzeća često održavaju snažne društvene ili profesionalne veze, strah od štetnih odnosa može biti obeshrabrujući za podnošenje zahtjeva za oslobođenje od/smanjenje kazne; međutim, povjerljive platforme za zviždače za treće strane mogu se pokazati uspješnima.
Korisna tema promicanja je granica između legitimne poslovne suradnje i nezakonitog tajnog dogovaranja. U mnogim jurisdikcijama, zakon o nabavi dopušta oblike suradnje u nadmetanju (kao što su zajedničke ponude ili podugovaranje) pod određenim uvjetima. Ovi aranžmani mogu izazvati zabrinutost za tržišno natjecanje ako prikrivaju koordinaciju između neovisnih konkurenata. Napori promicanja trebali bi ponuditi smjernice o tome kada je suradnja dopuštena, a kada može kršiti zakon o tržišnom natjecanju.
Učinkovitost promicanja prema privatnom sektoru ovisi i o isporučenom sadržaju i o načinu na koji se on prenosi. Iskustvo s radionica u ovom projektu pokazuje da poduzeća povoljnije reagiraju na praktične i interaktivne formate nego na pravne ili teorijske prezentacije. Primjeri iz stvarnog života i vježbe igranja uloga mogu poboljšati razumijevanje i angažman.
2.2.3. Suci
Suci igraju ključnu ulogu u provedbi zakona o tržišnom natjecanju i ključna su publika za napore promicanja u borbi protiv namještanja ponuda sklapanjem zabranjenih sporazuma. U većini jurisdikcija zemalja OECD-a, tijela za zaštitu tržišnog natjecanja donose odluke koje podliježu sudskoj reviziji od strane upravnih ili općih sudova (OECD, 2019[5]). U drugima, vlasti moraju pokrenuti postupak pred specijaliziranim ili standardnim sudom, koji djeluje kao donositelj odluka u prvom stupnju. To su poznati kao upravni i tužiteljski sustavi. Od šest zemalja korisnica ovog projekta, Austrija je jedina s tužiteljskim sustavom, a Austrijsko savezno tijelo za zaštitu tržišnog natjecanja (AFCA) pokreće postupak pred Sudom za kartele.
Sudski nadzor ključan je za osiguranje ispravnosti i vjerodostojnosti rezultata provedbe. Slučajevi kartela, poput slučajeva namještanja ponuda sklapanjem zabranjenih sporazuma, često uključuju koncepte koji mogu biti izvan svakodnevnog iskustva mnogih sudaca. Promicanje može pomoći u izgradnji sudske upoznatosti sa standardima prava tržišnog natjecanja, vrstama i postupanjem s dokazima u slučajevima kartela te istražnim postupcima koje primjenjuju tijela za zaštitu tržišnog natjecanja. To može poboljšati sudsko rješavanje slučajeva povezanih s kartelima i u konačnici potaknuti snažniju provedbu prava tržišnog natjecanja.
Sudska neovisnost može ograničiti stupanj u kojem su suci otvoreni za pristup ili osposobljavanje od strane izvršnih tijela (uključujući tijela za tržišno natjecanje). Doista, suci mogu biti neskloni osposobljavanju od strane samih tijela čije odluke preispituju. U takvim slučajevima, formati međusobnog osposobljavanja, poput osposobljavanja koje vode iskusni nacionalni ili suci EU-a ili putem neovisnih pravosudnih akademija, mogu biti prihvatljiviji.
Promicanje pred sucima koji sudjeluju u postupcima za odštetu trebalo bi se usredotočiti na dokazne učinke konačnih odluka o kršenju, kvantifikaciju štete te dostupnost i naknadnih i samostalnih zahtjeva.
2.2.4. Tijela izvan sustava za zaštitu tržišnog natjecanja
Osim službenika za nabavu, privatnog sektora i pravosuđa, promicanje borbe protiv namještanja ponuda sklapanjem zabranjenih sporazuma može biti usmjereno i na širu kategoriju javnih aktera, koji se u ovom izvješću nazivaju tijelima izvan sustava za zaštitu tržišnog natjecanja. Iako te javne institucije ne provode zakon o zaštiti tržišnog natjecanja, one mogu naići na ponašanje ili dokaze relevantne za otkrivanje tajnog dogovaranja u javnoj nabavi. Ključni primjeri uključuju državne revizore, financijske i ekonomske policijske jedinice, tužitelje, porezne vlasti i tijela za borbu protiv korupcije.
Ti subjekti često rade uzvodno ili paralelno s tijelima za zaštitu tržišnog natjecanja. Revizori, na primjer, mogu prepoznati sumnjive obrasce nadmetanja ili anomalije u određivanju cijena prilikom pregleda upotrebe javnih sredstava. Tužitelji i financijska policija mogu otkriti tajna dogovaranja tijekom istrage korupcije i prijevare. Tajno dogovaranje i korupcija često se javljaju zajedno i međusobno se pojačavaju. To se posebno odnosi na nabavu gdje javni službenici mogu prilagoditi natječaje kako bi favorizirali određena poduzeća ili pomogli u praćenju odstupanja od kartelskih sporazuma. Zbog tog razloga, sva relevantna tijela moraju prepoznati namještanje ponuda sklapanjem zabranjenih sporazuma i znati kako istovremeno pravovremeno i na zakonit način prijaviti svoje nalaze nadležnom nacionalnom tijelu za zaštitu tržišnog natjecanja i Europskoj komisiji (u daljnjem tekstu „Komisija“).
U tom smislu, promicanje prema tijelima izvan sustava za zaštitu tržišnog natjecanja prvi je korak prema suradnji. Opremanjem revizora, tužitelja ili tijela za borbu protiv korupcije znanjem za otkrivanje znakova upozorenja, vlasti stvaraju uvjete za razmjenu informacija i zajedničko djelovanje, što se ispituje u Poglavlju 3.
Istraga kartela egzotičnog voća koju je provela Europska komisija ilustrira važnost učinkovite suradnje između tijela za zaštitu tržišnog natjecanja i tijela izvan sustava za zaštitu tržišnog natjecanja. U ovom slučaju, dokazi korišteni za pokretanje i potporu antimonopolskom postupku Komisije potječu iz zasebne kaznene istrage talijanskih poreznih tijela. Ovi dokazi, zakonito dobiveni prema nacionalnom zakonodavstvu i proslijeđeni Komisiji, pomogli su u utvrđivanju kršenja propisa.
Sud Europske unije (CJEU) potvrdio je dopuštenost takvih dokaza. Presudio je da su prema članku 12. Uredbe 1/2003 informacije razmijenjene među tijelima za provedbu zakona (bez obzira na to jesu li prikupljene u druge svrhe) valjane za upotrebu u istragama tržišnog natjecanja, pod uvjetom da je prijenos u skladu s nacionalnim pravnim zahtjevima. Ovaj presedan naglašava važnost proaktivnog sudjelovanja s drugim tijelima za provedbu zakona koja se mogu susresti s indicijama tajnog dogovaranja u obavljanju svojih dužnosti.
Europski sud za ljudska prava (ESLJP) potvrdio je to u svojoj presudi Velikog vijeća iz 2025. u predmetu Ships Waste Oil Collector B.V. i drugi protiv Nizozemske. Slučaj se odnosio na prijenos podataka o prisluškivanju telefonskih razgovora dobivenih u kaznenom postupku nizozemskom tijelu za zaštitu tržišnog natjecanja radi upotrebe u nepovezanim istragama o određivanju cijena. Podnositelji zahtjeva tvrdili su da upotreba ovih podataka o „usputnom ulovu“ u upravnim postupcima zaštite tržišnog natjecanja krši njihova prava prema članku 8. (pravo na poštivanje dopisivanja) Europske konvencije o ljudskim pravima. ESLJP nije utvrdio kršenje Konvencije, zaključivši sljedeće:
Transferi su bili zakoniti, težili su legitimnom cilju (gospodarska dobrobit zemlje) i bili su nužni.
Domaći pravni okvir (uključujući ex post sudsku reviziju) pružao je dovoljne zaštitne mjere.
Nepostojanje prethodnog sudskog odobrenja ili detaljnog obrazloženja u nalogu tužitelja za transfer nije učinilo postupak nezakonitim, s obzirom na dostupnost učinkovitog naknadnog sudskog nadzora.
Izvor: EUR-Lex (2015[6]), Presuda Općeg suda (drugo vijeće) od 16. lipnja 2015. FSL Holdings i drugi protiv Europske komisije, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:62011TJ0655.
ESLJP (2025[7]), Ships Waste Oil Collector B.V. i drugi protiv Nizozemske [GC] – 2799/16, 2800/16, 3124/16 i dr., https://hudoc.echr.coe.int/eng?i=002-14445.
Promicanje borbe protiv namještanja ponuda sklapanjem zabranjenih sporazuma može poprimiti mnogo oblika koji se mogu međusobno nadopunjavati. Ovaj odjeljak razmatra neke od najrelevantnijih oblika za borbu protiv namještanja ponuda sklapanjem zabranjenih sporazuma, svrhe u koje se mogu koristiti i potrebne resurse.
2.3.1. Smjernice i mišljenja
Smjernice i mišljenja među najčešćim su oblicima promicanja koje koriste tijela za zaštitu tržišnog natjecanja (OECD, 2024[8]). Oba dokumenta imaju za cilj pojasniti pravne standarde i povećati transparentnost objašnjavajući kako tijelo za zaštitu tržišnog natjecanja tumači i primjenjuje zakon (OECD, 2024[8]). Često se pozivaju na relevantno zakonodavstvo, sudsku praksu ili upravne odluke te nude praktične ili hipotetične primjere za ilustraciju kriterija provedbe. Smjernice i mišljenja pružaju vrijednu orijentaciju javnim službenicima, poduzećima i drugim dionicima o tome kako se pridržavati pravila tržišnog natjecanja (UNCTAD, 2012[9]).
U kontekstu namještanja ponuda sklapanjem zabranjenih sporazuma, smjernice su učinkovit alat za promicanje koji može poslužiti u više svrha. Smjernice obično utvrđuju kako tijelo tumači i primjenjuje zakon o tržišnom natjecanju. U kontekstu namještanja ponuda sklapanjem zabranjenih sporazuma, smjernice mogu pomoći javnim službenicima i sudionicima na tržištu da razumiju rizike tajnog dogovaranja. Također mogu pojasniti koji oblici suradnje između poduzeća mogu biti zakoniti ili nezakoniti. Osim toga, mogu podržati otkrivanje ističući sumnjive obrasce nadmetanja i znakove upozorenja u nabavi. Konačno, mogu potaknuti poduzeća na usklađenost i premostiti jaz između zakonskih zahtjeva i prakse nabave. Proces izrade i savjetovanja o smjernicama također služi kao promicanje, kroz angažman s vanjskim dionicima.
Svih šest tijela za zaštitu tržišnog natjecanja uključenih u ovaj projekt razvilo je takve instrumente prilagođene potrebama službenika za nabavu i drugih relevantnih publika. U Austriji je AFCA ažurirala smjernice za svoj program oslobađanja od/smanjenja kazne 2022. godine2, predstavljajući postupak i koristi programa zainteresiranim poduzećima. U Hrvatskoj je Agencija za zaštitu tržišnog natjecanja (AZTN) 2016. godine objavila praktični vodič kako bi pomogla naručiteljima u identificiranju i prijavljivanju kartela za namještanje ponuda sklapanjem zabranjenih sporazuma.3 U Bugarskoj je CPC 2020. godine usvojio revidirane smjernice kako bi odražavao promjene u nacionalnom zakonodavstvu i zakonodavstvu EU-a, kao i preporuke OECD-a.4 Smjernice Bugarske komisije za zaštitu tržišnog natjecanja (CPC) pružaju detaljne pokazatelje protutržišnog ponašanja, opisuju čimbenike rizika u obliku natječaja i naglašavaju obvezu (prema nacionalnom zakonodavstvu) naručitelja da prijave sumnju na tajno dogovaranje. Na Cipru je CPC 2017. izdao priručnik za otkrivanje i sprječavanje tajnog dogovaranja u javnoj nabavi, nakon čega su uslijedili diseminacijski seminari. U Grčkoj je Grčka komisija za zaštitu tržišnog natjecanja (HCC) ažurirala svoj vodič 2022. godine kako bi uključila primjere, kontrolne liste i pregled primjenjivog pravnog okvira i sankcija.5 U Rumunjskoj je Rumunjsko vijeće za tržišno natjecanje (RCC) objavilo smjernice o otkrivanju i odvraćanju od namještanja ponuda sklapanjem zabranjenih sporazuma,6 nadmetanju u okviru udruženja7 i podjeli ponuda na lotove.8
U Španjolskoj je Nacionalna komisija za tržišta i tržišno natjecanje (CNMC) 2025. godine usvojila smjernice o pripremi i oblikovanju javnih natječaja kako bi podržala naručitelje. Smjernice utvrđuju kako strukturirati postupke natječaja na protržišni način. Uključuju preporuke o podjeli ugovora na lotove, korištenju tržišnih konzultacija i kriterijima za sudjelovanje malih i srednje velikih poduzeća. Ove smjernice odražavaju sve veće prepoznavanje da oblik postupaka nabave može odvratiti ili, obrnuto, olakšati tajno dogovaranje.
Ovaj primjer pokazuje relevantnost smjernica kao alata za promicanje korisnog za javne službenike u svrhu poboljšanja oblika nabave i smanjenja ranjivosti na tajno dogovaranje.
Izvor: CNMC (2025[10]), Guía sobre la Preparación y Diseño de las Licitaciones Públicas (G-2023-01), https://www.cnmc.es/expedientes/g-2023-01.
Mišljenja koja izdaju tijela za zaštitu tržišnog natjecanja nadopunjuju smjernice pružajući ciljanije savjete. U nekim slučajevima ta se mišljenja objavljuju zajedno s drugim javnim tijelima (kao što su agencije za nabavu) kako bi se promicao koherentan, cjelovit pristup borbi protiv namještanja ponuda sklapanjem zabranjenih sporazuma. Praksa namještanja ponuda sklapanjem zabranjenih sporazuma nalazi se na presjeku prava tržišnog natjecanja i prava javne nabave. U tom kontekstu, zajednička mišljenja mogu pomoći u razjašnjavanju kako odluke o pravu tržišnog natjecanja (npr. sankcije za tajno dogovaranje) djeluju na mjere nabave (npr. isključenje ponuditelja, obveze „samočišćenja“ ili transparentnosti).9 Odražavajući zajedničko institucionalno razumijevanje, zajednička mišljenja povećavaju pravnu sigurnost i mogu smanjiti rizik od sukobljenih tumačenja, pružajući usklađene smjernice o tome kako primjenjivati relevantna pravila. Okvir 2.4 daje primjer iz Rumunjske.
U kolovozu 2020. Rumunjsko vijeće za tržišno natjecanje (RCC) i Nacionalna agencija za javnu nabavu (ANAP) izdali su zajedničko mišljenje. U njemu je pojašnjeno kako bi naručitelji trebali procijeniti isključenje i „samočišćenje“ u postupcima javne nabave koji uključuju poduzeća kažnjena zbog kršenja pravila tržišnog natjecanja. Rumunjski zakon o javnoj nabavi zahtijeva isključenje ponuditelja koji su počinili ozbiljan profesionalni propust, uključujući kartelsko ponašanje poput namještanja ponuda sklapanjem zabranjenih sporazuma. Međutim, gospodarski subjekti mogu izbjeći isključenje ako mogu pokazati učinkovite mjere „samočišćenja“ koje vraćaju njihovu vjerodostojnost. Zajedničko mišljenje daje smjernice o vrstama dokaza koji se mogu smatrati vjerodostojnima i dovoljnima za tu svrhu.
Prema mišljenju, gospodarski subjekti mogu predočiti odluke RCC-a iz protekle tri godine koje pokazuju njihovu suradnju u istragama. Također mogu dokazati provedbu programa usklađenosti usklađenih sa smjernicama RCC-a. Ti programi moraju uključivati konkretne mjere za sprječavanje budućeg protutržišnog ponašanja.
U mišljenju se također naglašava da odluke o isključenju ostaju diskrecija naručitelja, koji moraju procijeniti proporcionalnost u svakom slučaju i mogu zatražiti podršku od RCC-a. Kako bi se olakšala ta procjena, RCC objavljuje ažurirani popis poduzeća koja su prethodno sankcionirana zbog namještanja ponuda sklapanjem zabranjenih sporazuma. Popis uključuje jesu li surađivala s tijelom ili provodila mjere usklađenosti.
Zajedničkim pojašnjavanjem kako se pravila o tržišnom natjecanju i nabavi preklapaju u kontekstu isključenja ponuditelja, RCC i ANAP potiču dosljednu i proporcionalnu primjenu zakona.
Osim toga, rumunjska tijela za nabavu mogu, prema članku 167. stavku (1) Zakona o javnoj nabavi i članku 180. stavku (1) Zakona o sektorskoj nabavi, isključiti ponuditelje na temelju odluke RCC-a o kršenju, bez čekanja konačne sudske presude. RCC može izdati savjetodavna mišljenja na zahtjev, procjenjujući je li došlo do tajnog dogovaranja i evaluirajući vjerodostojnost bilo kakvih napora za „samočišćenje“. Ta mišljenja nisu obvezujuća, ali vode tijela za nabavu u poštovanju pravila tržišnog natjecanja i nabave uz poštovanje proporcionalnosti.
U 2024. godini, pet od osam istraga o namještanju ponuda koje je pokrenuo RCC proizašle su iz savjetodavnih zahtjeva javnih naručitelja.
Izvor: RCC i ANAP (2021[11]), Opinie Comună, https://www.consiliulconcurentei.ro/wp-content/uploads/2020/08/Opinie-comuna-CC-ANAP.pdf.
U jurisdikcijama gdje je namještanje ponuda sklapanjem zabranjenih sporazuma također kazneno djelo, zajednička mišljenja mogu uključivati i javne tužitelje. Ona mogu ponuditi vrijedna pojašnjenja o pitanjima kao što su međudjelovanje antimonopolskih i kaznenih istraga, primjena načela non bis in idem (tj. zabrana dvostrukog kaznenog progona ili kažnjavanja za isto kazneno djelo, kako je utvrđeno u članku 50. Povelje EU o temeljnim pravima),10 i razmjena informacija između tijela. Takva mišljenja mogu pomoći u osiguravanju da paralelne mjere provedbe ostanu koordinirane.
Tijela za zaštitu tržišnog natjecanja također izdaju „čista“ mišljenja o specifičnim slučajevima ili pitanjima koja postave naručitelji. Ta mišljenja mogu uključivati, na primjer, savjete o obliku određenog natječaja ili isključenju sumnjivog ponuditelja. Obično nisu javna, ali predstavljaju važan oblik privatnog promicanja unutar vlade. Primjer je naveden u Okvir 2.5 u nastavku.
Nacionalna komisija za tržišta i konkurenciju (CNMC) u Španjolskoj nudi neobvezujuće savjetodavne preglede nacrta natječajne dokumentacije (borradores de pliegos) koje pripremaju naručitelji. Ovaj mehanizam omogućuje javnim tijelima da se konzultiraju s CNMC-om prije pokretanja velikih ili složenih natječaja, pomažući im da identificiraju značajke oblika koje mogu ograničiti tržišno natjecanje ili povećati rizik od tajnog dogovaranja.
Nedavni primjer je izvješće CNMC-a iz 2024. o nacrtu natječajne dokumentacije za centraliziranu nabavu telekomunikacijskih usluga za Opću državnu upravu i druge javne subjekte. Ova nabava dio je dugogodišnjeg programa centralizacije, s visokom ukupnom procijenjenom vrijednošću. U svojoj procjeni, CNMC je izdao detaljne preporuke za poboljšanje tržišnog natjecanja, uključujući:
jačanje analize tržišta prije pokretanja postupka
povećanje broja lotova kako bi se privukao širi krug dobavljača, posebno za mala i srednje velika poduzeća
prilagođavanje zahtjeva za solventnost i tehničkih zahtjeva kako bi se izbjegle nepotrebne prepreke ulasku
osiguravanje transparentnosti i jednakog pristupa informacijama za sve potencijalne ponuditelje
ograničavanje težine subjektivnih kriterija ocjenjivanja i poboljšanje upotrebe objektivnih formula za bodovanje
izričito informiranje ponuditelja o pravnim posljedicama protutržišnog ponašanja.
Ovaj slučaj ilustrira ranu suradnju s tijelom za zaštitu tržišnog natjecanja kako bi se poboljšala protržišnost postupaka nabave velikih razmjera.
Izvori: CNMC (n.d.[12]), Documentos de análisis sobre contratación pública, https://www.cnmc.es/impulsamos-la-competencia/contratacion-publica/informes-y-estudios-sobre-contratacion-publica.
CNMC (n.d.[13]), Informe sobre los Pliegos de Contratación de Servicios de Telecomunicaciones de la Administración General del Estado y Otras Entidades Públicas (Fase III), INF/CNMC/124/24, https://www.cnmc.es/sites/default/files/5678178.pdf.
2.3.2. Izgradnja kapaciteta
Aktivnosti izgradnje kapaciteta poput osposobljavanja i radionica podržavaju sprječavanje i otkrivanje namještanja ponuda sklapanjem zabranjenih sporazuma. Ove inicijative mogu biti usmjerene na širok raspon publike (objašnjeno u odjeljku 2.2) s različitim ciljevima učenja. Sadržaj, format i izvedba radionica trebaju biti pažljivo prilagođeni profilu i potrebama svake skupine, kao i dostupnim resursima. Sljedeći odjeljci pružit će specifične smjernice ovisno o vrsti publike.
Planiranje radionica trebalo bi započeti s jasnim razumijevanjem razine znanja publike, ciljeva učenja i poželjne ravnoteže između teorije i prakse. Na primjer, radionice za službenike javne nabave obično se usredotočuju na podizanje svijesti o rizicima namještanja ponuda sklapanjem zabranjenih sporazuma, pružanje alata za smanjenje tih rizika boljim oblikom natječaja i poboljšanje sposobnosti otkrivanja tajnog dogovaranja. Za privatna poduzeća naglasak se može pomaknuti na pravne rizike, sankcije, koristi od suradnje s tijelima za zaštitu tržišnog natjecanja i ulogu programa usklađenosti u sprječavanju nezakonite koordinacije.
Radionice su posebno prikladne za pružanje intenzivnog osposobljavanja u kratkom vremenskom okviru, uvođenje koncepata i poticanje razmjene iskustava. Radionice čine više od pukog prijenosa znanja: one stvaraju prostor za neformalnu interakciju i razumijevanje između institucija koje bi inače mogle djelovati izolirano. Ove interakcije mogu poslužiti kao katalizator za međuinstitucionalnu suradnju pomažući sudionicima da se suoče s drugom stranom, razumiju međusobne uloge i ograničenja te izgrade povjerenje izravnom razmjenom. S vremenom se ljudski odnosi razvijeni tijekom radionica mogu razviti u trajne komunikacijske kanale, koji su ključni za timski rad u otkrivanju, istraživanju i sprječavanju namještanja ponuda sklapanjem zabranjenih sporazuma.
Uvidi stečeni kroz ovaj projekt pokazuju da je izgradnja kapaciteta korisna. Međutim, organiziranje radionica može zahtijevati puno resursa. U slučajevima kada su vrijeme i dostupnost osoblja oskudni, oni također mogu preusmjeriti resurse s provedbe. Čest izazov je privlačenje dovoljno velike i relevantne publike. To se djelomično može prevladati unaprijed identificiranjem i uspostavljanjem dobrog radnog odnosa s ciljanom publikom, vodeći računa o osiguranju kvalitete sesija i pravih govornika te oglašavanjem mogućnosti izgradnje kapaciteta putem pravih kanala.
Radionice za izgradnju kapaciteta i dijalog na njima pokazali su da je važno prevesti složene koncepte tržišnog natjecanja u dostupno znanje za različite skupine dionika i ostaviti vremena za raspravu. U svih šest zemalja korisnica, javni službenici izvijestili su o koristima od osobnih razmjena. Posebno u jurisdikcijama s ograničenom provedbom suzbijanja namještanja ponuda sklapanjem zabranjenih sporazuma, ove su sesije omogućile otvorene rasprave o znakovima upozorenja, praksama otkrivanja i praktičnim implikacijama specifičnih izbora oblika natječaja.
Sudionici su spomenuli da su alati usmjereni na djelovanje, poput kontrolnih lista, korisni, posebno kada su povezani sa specifičnim fazama nabave (npr. oblikovanje natječaja, pregled ponuda) ili kanalima izvješćivanja. Nasuprot tome, više generički savjeti (poput pravnih načela ili opće teorije tržišnog natjecanja) smatrani su manje relevantnima. Općenito, tijela javnog sektora izrazila su snažnu preferenciju za konkretnim, primjenjivim smjernicama.
Daljnja ponavljajuća poruka bila je da praktične alate treba integrirati u svakodnevne tijekove rada ili ih propisati internim postupcima. Osim toga, redovita interakcija između vlasti, kao i redovita osposobljavanja, podsjećaju službenike što bi trebali činiti. Dionici su naglasili potrebu za kontinuitetom i vrijednost jasnih kontaktnih točaka u svakom javnom tijelu. Međuagencijska suradnja u osmišljavanju i provedbi promicanja istaknuta je kao dobra praksa.
Nacionalna iskustva ilustriraju raznolikost pristupa izgradnji kapaciteta i ističu važnost praktičnog osposobljavanja kao alata za promicanje. U Austriji je AFCA u travnju 2023. pokrenula zajedničku radionicu s pokrajinskim revizijskim sudovima Gradišća, Koruške i Gornje Austrije.11 Ovom inicijativom uspostavljen je redoviti forum za razmjenu znanja o otkrivanju namještanja ponuda sklapanjem zabranjenih sporazuma, iskorištavajući ulogu sudova u preispitivanju javnih ugovora na regionalnoj razini.
U Bugarskoj je CPC 2023. godine održao tri sesije osposobljavanja o namještanju ponuda: u veljači za Agenciju za socijalnu pomoć te u listopadu i prosincu u okviru programa koji je vodilo Ministarstvo prometa i komunikacija, ciljajući na više institucija uključenih u upravljanje fondovima EU-a. Osim toga, u studenom 2024. CPC je organizirao interno osposobljavanje za vlastitu Upravu za javnu nabavu i koncesije o otkrivanju i sprječavanju namještanja ponuda sklapanjem zabranjenih sporazuma.12 Sesija, koju je vodila Uprava za antimonopolsku politiku i koncentracije CPC-a, usredotočila se na ključne znakove upozorenja, praktične primjere i Smjernice OECD-a o borbi protiv namještanja ponuda sklapanjem zabranjenih sporazuma u javnoj nabavi (OECD, 2026[14]). Cilj osposobljavanja bio je poboljšati sposobnost uprave da prepozna znakove tajnog dogovaranja tijekom pregleda nabave, čime se ojačao ukupni institucionalni odgovor CPC-a na namještanje ponuda sklapanjem zabranjenih sporazuma. U Hrvatskoj, AZTN provodi osposobljavanje za javne službenike, uključujući sesiju za Državnu komisiju za kontrolu postupaka javne nabave 2023. godine. Agencija je 2024. godine također surađivala s Komisijom i Hrvatskom gospodarskom komorom kako bi organizirala seminare diljem zemlje. Ciparski CPC je 2016. godine objavio priručnik za naručitelje o „Otkrivanju i sprječavanju tajnog dogovaranja u postupcima javne nabave“, nakon čega je uslijedio niz seminara za diseminaciju njegovog sadržaja.
Uz radionice uživo, digitalni alati za osposobljavanje mogu pružiti fleksibilan i isplativ dodatak izgradnji kapaciteta. Moduli e-učenja omogućuju sudionicima da se bave istim sadržajem i metodama koje se koriste u radionicama (kao što su studije slučaja, alati za otkrivanje i savjeti o oblikovanju natječaja) vlastitim tempom i na različitim lokacijama. Ovi resursi mogu biti posebno vrijedni tamo gdje je sudjelovanje uživo otežano zbog proračunskih ili drugih ograničenja. Također mogu poslužiti kao uvodni materijal prije sesija licem u lice i idealno bi bilo da su povezani s dodatnim smjernicama. Međutim, online alati ne nude izravne interakcije i osobne veze između tijela koja često pomažu u izgradnji povjerenja i održavanju dugoročne suradnje.
Britanska Uprava za tržišno natjecanje i tržišta (CMA) razvila je besplatni online modul osposobljavanja za stručnjake za nabavu kako bi im pomogla u prepoznavanju i sprječavanju protutržišnog ponašanja u postupcima natječaja.
Tridesetominutni modul podiže svijest o šteti koju uzrokuje namještanje ponuda sklapanjem zabranjenih sporazuma, ističe uobičajene znakove upozorenja i čimbenike rizika te objašnjava kako ublažiti te rizike. Također vodi nabavljače o tome kako prijaviti sumnjive nepravilnosti.
Omogućavanjem osposobljavanja u digitalnom formatu, ovaj alat omogućuje pristup praktičnim smjernicama, omogućujući javnim službenicima da ojačaju svoju sposobnost otkrivanja i sprječavanja tajnog dogovaranja bez potrebe za namjenskim sesijama obuke uživo.
Izvor: CMA (2015[15]), Besplatno e-učenje o tome kako prepoznati namještanje ponuda, https://www.builtintelligence.com/pages/free-e-learning-on-how-to-spot-bid-rigging.
2.3.3. Radne skupine i razmjena osoblja
Strukturirani i održivi oblici angažmana poput radnih skupina i razmjene osoblja mogu igrati važnu ulogu u poticanju suradnje.
Radne skupine obično se osnivaju kako bi se osigurala redovita koordinacija između tijela s komplementarnim ulogama. Ove skupine mogu se osnovati formalno, putem međuinstitucijskog sporazuma ili djelovati neformalno. Njihova dodana vrijednost leži u stvaranju namjenske platforme za zajedničko utvrđivanje rizika, razmjenu informacija, raspravu o slučajevima ili zakonodavnim događajima te dogovaranje prioriteta za djelovanje ili osposobljavanje. Kada su aktivne i dobro opremljene, radne skupine mogu poboljšati usklađenost između institucija i izbjeći dupliciranje napora.
Razmjena osoblja pruža praktičniju priliku za izgradnju međusobnog razumijevanja i tehničkih kapaciteta. Na primjer, službenik za javnu nabavu upućen u tijelo za zaštitu tržišnog natjecanja može steći uvid u to kako se natječaji analiziraju iz perspektive provedbe. U međuvremenu, voditelj antimonopolskih slučajeva upućen u javnog naručitelja može bolje razumjeti operativna ograničenja postupaka nabave. Ove razmjene potiču zajedničko razumijevanje, omogućujući svakom tijelu da izgradi praktično znanje o alatima i mandatima drugog tijela.
Uvidi iz intervjua za utvrđivanje činjenica u sklopu projekta u šest zemalja otkrili su značajno praktično ograničenje: mnoga tijela suočavaju se sa stalnim pritiscima na ljudske resurse. Kao rezultat toga, često nisu u mogućnosti rasporediti osoblje na privremeno radno mjesto, čak i ako je prepoznata vrijednost učenja. Izazov je nedostatak dovoljnog broja osoblja za održavanje redovitog poslovanja uz istovremeno puštanje osoblja na vanjska radna mjesta.
I radne skupine i razmjene osoblja nude priliku za institucionalizaciju suradnje izvan osobnih kontakata. Njihov uspjeh ovisi o nekoliko čimbenika, uključujući podršku vodstva, jasnoću ciljeva učenja i, prije svega, odgovarajuće resurse. Bez toga, radne skupine riskiraju da postanu neaktivne, a privremeno radno mjesto može se smatrati teretom umjesto strateškim ulaganjem. Kada uvjeti dopuštaju, ovi mehanizmi mogu pomoći u stvaranju trajnih mostova između institucija, što u konačnici poboljšava otkrivanje i provedbu zakona protiv namještanja ponuda sklapanjem zabranjenih sporazuma.
2.3.4. Kampanje: Videozapisi, kampanje u tisku, oglasi
Javne kampanje (putem videozapisa, medijskog djelovanja ili oglašavanja) predstavljaju snažan alat za promicanje kulture tržišnog natjecanja (smjer promicanja usmjeren na podizanje svijesti o načelima tržišnog natjecanja u društvu u cjelini). Za razliku od promicanja unutar vlade, koje je usmjereno na javne službenike i institucije, širi pristup može upoznati nestručnu publiku s rizicima i posljedicama protutržišnih praksi poput namještanja ponuda sklapanjem zabranjenih sporazuma.
Čineći tehničke koncepte pristupačnijima, kampanje mogu promovirati opće razumijevanje o tome kako tajno dogovaranje u javnoj nabavi potkopava poštenu konkurenciju, povećava troškove za porezne obveznike i smanjuje kvalitetu javnih usluga. Videozapisi ili sadržaj na društvenim mrežama, na primjer, mogu jednostavnim riječima ilustrirati kako izgleda namještanje ponuda sklapanjem zabranjenih sporazuma, zašto je štetno i koji se znakovi upozorenja mogu uočiti. Priopćenja za medije, infografike ili svjedočanstva mogu se osmisliti tako da dopru ne samo do poslovne zajednice već i do civilnog društva, novinara i lokalnih dionika.
Takve inicijative informiranja javnosti posebno su vrijedne u jurisdikcijama s ograničenom sviješću o pravu tržišnog natjecanja ili niskim povjerenjem javnosti u institucije. Širenjem jasnih i zanimljivih poruka pomažu u izgradnji kulture tržišnog natjecanja i stvaranju javne podrške za provedbene mjere. Osim toga, kampanje mogu potaknuti prijavljivanje nepravilnosti od strane pojedinaca koji inače ne bi prepoznali ili reagirali na znakove tajnog dogovaranja. Iako često zahtijevaju puno resursa, posebno korištenje mainstream medija, kampanje mogu biti isplative ako rabe postojeće komunikacijske platforme, nadograde se na prethodne materijale za podizanje svijesti ili su koordinirane s drugim agencijama, kao što su tijela za borbu protiv korupcije, revizorske institucije ili gospodarske komore. Kao i kod drugih alata za promicanje, njihova učinkovitost ovisi o prilagođavanju poruke ciljanoj publici i osiguravanju vjerodostojnosti kroz dosljednost sa širim narativom politike tijela.
Na radionicama projekta, rasprave o kampanjama pokazale su njihov potencijal kada su pravilno usmjerene. Međutim, dionici su istaknuli da uspjeh kampanja često ovisi o komplementarnim naporima u podizanju svijesti poput radionica. U tom kontekstu, kampanje su najučinkovitije kada se koriste kao početna točka, uz podršku relevantnih institucija i nadopunu alatima za praćenje poput modula e-učenja ili osposobljavanja licem u lice.
Video kampanje su svestran i pristupačan alat za podizanje javne svijesti o rizicima i posljedicama namještanja ponuda sklapanjem zabranjenih sporazuma. Nekoliko tijela za zaštitu tržišnog natjecanja razvilo je kratke videozapise namijenjene različitoj publici – od naručitelja i dobavljača do javnosti.
Kanadski ured za zaštitu tržišnog natjecanja objavio je 2015. godine jedan videozapis pod nazivom „Namještanje ponuda sklapanjem zabranjenih sporazuma: Natječite se zakonito!“, a 2021. godine drugi videozapis pod nazivom „Spisi slučajeva usklađenosti: Epizoda 1 – Namještanje ponuda sklapanjem zabranjenih sporazuma“. Animirani videozapisi prenose jasne i razumljive poruke o nezakonitosti i posljedicama namještanja ponuda sklapanjem zabranjenih sporazuma. Koristeći svakodnevni jezik i ilustrativne primjere, videozapisi pokazuju oblike koje namještanje ponuda sklapanjem zabranjenih sporazuma može poprimiti i upozoravaju da takve prakse mogu rezultirati visokim novčanim kaznama ili zatvorom prema kanadskom Zakonu o tržišnom natjecanju. Videozapisi također informiraju poduzeća o programima imuniteta i oslobođenja od/smanjenja kazne Ureda za zaštitu tržišnog natjecanja, potičući one koji su uključeni u namještanje ponuda sklapanjem zabranjenih sporazuma da se sami prijave i surađuju s vlastima.
Britanska Uprava za tržišno natjecanje i tržišta (CMA) objavila je 2015. videozapis pod nazivom „Namještanje ponuda sklapanjem zabranjenih sporazuma i rasprava o natječajima“. Pet godina kasnije pokrenula je kampanju pod nazivom „Varanje ili tržišno natjecanje“ zajedno s kvizom o samoprocjeni kartela. Kampanja je osmišljena kako bi pomogla poduzećima da uoče jesu li oni ili njihovi konkurenti u opasnosti od kršenja zakona o tržišnom natjecanju. Videozapis i kampanja uvode koncept namještanja ponuda sklapanjem zabranjenih sporazuma i njegove štetne učinke na tržišno natjecanje i porezne obveznike. Prikazuju vrste zabranjenog ponašanja, s naglaskom na financijsku štetu uzrokovanu tajnim dogovaranjem, pravne posljedice tajnog dogovaranja te alate za prijavljivanje poput oslobođenja od/smanjenja kazne i prijave nepravilnosti.
U Austriji je Savezno tijelo za zaštitu tržišnog natjecanja (BWB) 2020. godine objavilo kratki animirani videozapis koji ilustrira tipičnu shemu namještanja ponuda sklapanjem zabranjenih sporazuma u građevinskim nabavama. Videozapis objašnjava kako izvođač radova dogovara s konkurentima da podnesu umjetno visoke ponude, osiguravajući da dobije ugovor po napuhanoj cijeni. Videozapis ističe pravne posljedice, uključujući kazne do 10 % prometa, te promiče sustave BWB-a za oslobođenje od/smanjenje kazne i anonimne sustave zviždača kao ključne alate za provedbu zakona.
U Grčkoj je Grčka komisija za zaštitu tržišnog natjecanja (HCC) 2022. godine objavila videozapis s ciljem podizanja svijesti među poduzećima i javnim tijelima. Video, na grčkom jeziku, ocrtava pravnu definiciju kartela, uključujući namještanje ponuda sklapanjem zabranjenih sporazuma, te objašnjava njihove štetne učinke na porezne obveznike i tržišno natjecanje. Naglašava ovlasti HCC-a za provedbu zakona i poziva gledatelje da prijave sumnju na tajno dogovaranje. Time se ističe online platforma komisije za prijavu nepravilnosti i važnost održavanja poštene i otvorene konkurencije u javnoj nabavi.
Konačno, 2021. godine, OECD je objavio svoju kampanju „Namještanje ponuda sklapanjem zabranjenih sporazuma i politika tržišnog natjecanja objašnjeni u 7 minuta“. Videozapis predstavlja koncept namještanja ponuda sklapanjem zabranjenih sporazuma i njegov utjecaj na troškove nabave, ističe prednosti prevencije putem promicanja i predstavlja alate za otkrivanje kao što su zahtjevi za oslobođenje od/smanjenje kazne, digitalni ekrani i prijavljivanje nepravilnosti. Videozapis, koji je producirao Regionalni centar za tržišno natjecanje OECD-GVH u Budimpešti, dostupan je s titlovima na 15 jezika.
Izvori: Kanadski ured za zaštitu tržišnog natjecanja (2015[16]), „Namještanje ponuda: Natječite se zakonito!“, https://www.youtube.com/watch?v=Wu6PTbPYKfY; Kanadski ured za zaštitu tržišnog natjecanja (2021[17]), „Spisi slučajeva usklađenosti: Epizoda 1 – Namještanje ponuda“, https://www.youtube.com/watch?v=B5pyLluALzo;
CMA (2015[18]), „Namještanje ponuda i rasprava o natječajima“: Britanska Uprava za tržišno natjecanje i tržišta, https://www.youtube.com/watch?v=PjoQvDKW28U; CMA (2023[19]), Kampanja „Varanje ili tržišno natjecanje“, https://cheatingorcompeting.campaign.gov.uk/; AFCA (2020[20]), Namještanje ponuda i njegove posljedice, https://www.youtube.com/watch?v=DCj38PP-uss; HCC (2022[21]), “GB Ξεσκέπασε τα Καρτέλ - Ρίξε τις Τιμές (για Αναθέτουσες Αρχές”, https://www.youtube.com/watch?v=qu5GpJOv0O8; OECD (2021[22]), „Namještanje ponuda i politika tržišnog natjecanja objašnjeni u 7 minuta“, https://youtu.be/JSPoHSqtVyY.
Ovaj odjeljak predstavlja ključne teme promicanja identificirane istraživanjem OECD-a, aktivnosti izgradnje kapaciteta projekta i intervjue s dionicima radi utvrđivanja činjenica kao ključne za promociju tržišnog natjecanja u javnoj nabavi. Gdje je relevantno, spominje primjenjive međunarodne okvire i smjernice koje su razvili OECD i Europska unija.
Ove teme odražavaju pitanja koja tijela za zaštitu tržišnog natjecanja najčešće trebaju objasniti ili razjasniti prilikom komunikacije sa službenicima za nabavu, poduzećima, sucima ili drugim dionicima. Stoga pružaju korisne naznake o potencijalnom sadržaju promicanja. Neke se teme odnose na ključne aspekte namještanja ponuda sklapanjem zabranjenih sporazuma, poput znakova upozorenja na namještanje ponuda sklapanjem zabranjenih sporazuma, oblika natječaja koji potiče na konkurentnost i potrebe za pristupom podacima o nabavi. Druge se odnose na šire aspekte borbe protiv kartela i provedbe tržišnog natjecanja općenito. Ove šire teme ostaju relevantne za javnu nabavu i stoga ih je potrebno objasniti, razjasniti ili promovirati. Uključuju teme poput oslobođenja od/smanjenja kazne, prijavljivanja nepravilnosti ili prava na traženje odštete. Iskustvo projekta naglasilo je važnost dobivanja smjernica o ovim širim pitanjima, jer neizvjesnost u vezi s njima može odvratiti od izvještavanja, potkopati napore u usklađivanju ili ograničiti rezultate provedbe.
Relevantnost svake teme ovisi o ciljanoj publici. Na primjer, znakovi upozorenja, prijavljivanje sumnji i dostupnost zahtjeva za odštetu za štetu uzrokovanu kartelom posebno su relevantni za službenike nabave. U međuvremenu, prijavljivanje nepravilnosti, programi oslobođenja od/smanjenja kazne i usklađenosti relevantniji su za poduzeća. Međutim, većina pitanja je međusektorska i tiče se sve publike.
2.4.1. Pružite smjernice o prepoznavanju namještanja ponuda sklapanjem zabranjenih sporazuma (znakovi upozorenja)
Kao što je istaknuto u ovom izvješću, službenici javne nabave nalaze se u jedinstvenom položaju za uočavanje anomalija koje mogu ukazivati na tajno dogovaranje u postupku nadmetanja. Drugi službenici javnog sektora također mogu naići na znakove namještanja ponuda sklapanjem zabranjenih sporazuma tijekom svog rada, posebno oni koji su uključeni u nadzor, istragu ili reviziju. Napori promicanja trebali bi osigurati da su ti službenici adekvatno informirani kako bi prepoznali i reagirali na znakove upozorenja na namještanja ponuda sklapanjem zabranjenih sporazuma.
Prvi korak u prepoznavanju znakova upozorenja jest razumijevanje najčešćih oblika tajnog dogovaranja u javnoj nabavi. Smjernice OECD-a za borbu protiv namještanja ponuda sklapanjem zabranjenih sporazuma u javnoj nabavi (OECD, 2026[14]) detaljno opisuju nekoliko tipičnih strategija koje članovi kartela koriste za manipuliranje rezultatima natječaja:
Lažne ponude: ovo je jedan od najraširenijih oblika tajnog dogovaranja. Do njega dolazi kada se poduzeća dogovore o podnošenju lažnih ponuda kako bi stvorila iluziju stvarne konkurencije. To može uključivati podnošenje ponude koja je viša od ponude određenog pobjednika, koja sadrži uvjete za koje se zna da su neprihvatljivi nabavljaču ili koja je na neki drugi način osmišljena da rezultira gubitkom.
Nepodnošenje ili povlačenje ponude: u ovom obliku tajnog dogovaranja, jedan ili više natjecatelja slažu se da će se suzdržati od nadmetanja ili povući prethodno podnesenu ponudu, osiguravajući da određeno poduzeće dobije ugovor. Nepodnošenje ili povlačenje ponuda može se također pojaviti u obliku kolektivnih bojkota, gdje se poduzeća u potpunosti suzdržavaju od nadmetanja kako bi stavila pritisak na naručitelja da promijeni uvjete natječaja ili izravno dodijeli ugovor.
Rotacija ponuda: prema shemama rotacije ponuda, zavjerenici naizmjence dobivaju natječaje. To se može učiniti na temelju unaprijed određenog redoslijeda, veličine ponuđenog ugovora ili bilo koje druge podjele. Iako se sva poduzeća nadmeću, samo se jedno bira da pobijedi svaki put, u skladu sa sporazumom.
Podjela tržišta: u sporazumima o raspodjeli tržišta, poduzeća dijele tržišta geografski, prema kupcu, proizvodu ili vrsti ugovora, dogovarajući se da neće konkurirati u područjima dodijeljenim njihovim suučesnicima u zavjeri. To može uključivati suzdržavanje od nadmetanja ili podnošenje samo lažnih ponuda u natječajima izvan njihove dodijeljene domene.
Ove strategije, iako različite, nisu međusobno isključive i mogu se koristiti zajedno unutar jednog tajnog dogovora. Njihova provedba može ostaviti uočljive obrasce i pokazatelje (znakove upozorenja) koje službenici javne nabave mogu pratiti kako bi otkrili i prijavili potencijalno namještanje ponuda sklapanjem zabranjenih sporazuma.
OECD-ova kontrolna lista za otkrivanje namještanja ponuda sklapanjem zabranjenih sporazuma, sažeta u Figura 2.1, navodi moguće pokazatelje tajnog dogovaranja u svim fazama postupka natječaja. Kontrolna lista navodi niz znakova upozorenja grupiranih u pet kategorija: sumnjivi obrasci nadmetanja (obrasci i učestalost kojom poduzeća dobivaju ili gube natječaje ili podugovaranje i zajedničke ponude između inače neovisnih dobavljača); anomalije u natječajnoj dokumentaciji (npr. identične pogreške, identične ponude, dijeljeni kontaktni podaci); nepravilnosti u određivanju cijena (npr. ujednačene ponude unatoč promjenjivim tržišnim uvjetima, iznenadna povećanja ili smanjenja cijena bez objašnjenja); sumnjive izjave (npr. izjave koje ukazuju da određena poduzeća ne prodaju na određenom području ili određenim kupcima); i sumnjivo ponašanje (npr. česti sastanci između dobavljača ili neočekivano podugovaranje ponuditeljima koji gube natječaj).
Nijedan od ovih pokazatelja sam po sebi ne predstavlja dokaz namještanja ponuda sklapanjem zabranjenih sporazuma. Međutim, dosljedna pojava takvih znakova (osobito ako ih je vidljivo više od jednog i ako se pojavljuju tijekom vremena ili u više natječaja) trebala bi potaknuti unutarnju kontrolu. Ako je opravdano, treba se obratiti tijelu za zaštitu tržišnog natjecanja. Smjernice također savjetuju osoblju nabave da vodi detaljne evidencije o sumnjivim aktivnostima, sigurno čuva svu relevantnu dokumentaciju i izbjegava bilo kakav izravan kontakt s dobavljačima.
Nekoliko radionica u sklopu projekta potvrdilo je praktičnu relevantnost Smjernica, kao i nacionalnih smjernica o ovoj temi, te potrebu za njihovom širom diseminacijom i korištenjem. Sudionici radionica primijetili su da službenici za nabavu možda ne znaju što tražiti. Također možda neće moći utvrditi odražava li neko ponašanje legitimnu poslovnu odluku ili nezakonitu aktivnost (na primjer, zakonito naspram nezakonitog podugovaranja) ili kako reagirati kada se pojave sumnje. Napori promicanja mogu premostiti taj jaz.
Važno je napomenuti da su stručnjaci na radionicama naglasili da se od naručitelja ne očekuje da sami istražuju sumnje na namještanje ponuda sklapanjem zabranjenih sporazuma. Nakon što se identificiraju znakovi upozorenja, njihova je odgovornost ograničena na njihovo prijavljivanje tijelu za zaštitu tržišnog natjecanja. Ovo važno pojašnjenje bit će detaljnije razrađeno u sljedećem pododjeljku o prijavljivanju sumnji.
Izvor: OECD (2026[14]), Smjernice OECD-a za borbu protiv namještanja ponuda sklapanjem zabranjenih sporazuma u javnoj nabavi (ažurirane 2025.), https://doi.org/10.1787/1e44099d-hr.
2.4.2. Pojasnite kako prijaviti sumnje na namještanje ponuda
Tijekom radionica projekta često su se pokretala dva pitanja. Prvo, službenici za nabavu ne znaju gdje i kako prijaviti sumnje. Drugo, prijavljivanje može biti ometajuće. Mnogi su izrazili oklijevanje oko obavještavanja tijela za zaštitu tržišnog natjecanja iz straha da bi takva radnja mogla dovesti do obustave ili otkazivanja postupaka nabave, a zatim značajno odgoditi ili ugroziti apsorpciju proračuna za nabavu.
Inicijative za promicanje trebale bi odgovoriti na oba pitanja. Prvo, promicanje može razjasniti kanale prijavljivanja. Trebalo bi naglasiti da se provedba zakona o tržišnom natjecanju te istraga i kažnjavanje kartela događaju ex post – nakon završetka natječaja. To uključuje i nakon što je ugovor izvršen. Stoga je uvijek vrijedno prijaviti sumnje i rijetko je „prekasno“. Drugo, promicanje bi trebalo objasniti da prijavljivanje sumnji na namještanje ponuda sklapanjem zabranjenih sporazuma ne zahtijeva nužno pauziranje ili otkazivanje postupaka nabave. Međutim, naručitelji imaju diskrecijsko pravo pauzirati ili otkazati postupke, idealno nakon konzultacija s tijelom za zaštitu tržišnog natjecanja. Važno je usmjeriti službenike o mogućnostima prema nacionalnom zakonodavstvu i okolnostima u kojima zaustavljanje ili nastavak postupka natječaja može biti opravdan. Važno je da promicanje razjasni da službenici za nabavu ne bi smjeli pokušavati razjasniti sumnje izravno s ponuditeljima, jer to može ugroziti integritet buduće istrage i riskirati uništavanje potencijalnih dokaza.
Promicanje bi također trebalo razlikovati prijavljivanje od istrage. Naručitelji i tijela izvan sustava za zaštitu tržišnog natjecanja nisu obvezni niti se od njih očekuje (a u slučaju službenika za nabavu, nisu ni opremljeni) istraživati ili dokazivati kršenja zakona o tržišnom natjecanju. Njihova je uloga prijavljivati, a ne provjeravati. Promicanje može pojasniti da neće svako prijavljivanje dovesti do istrage. Tijelo za tržišno natjecanje razmotrit će pravne standarde, vlastite prioritete i ograničenja resursa prije nego što odluči pokrenuti postupak. Tijelo za tržišno natjecanje također će prikupiti dokaze kako bi dokazalo slučaj.
Gdje je to izvedivo i u skladu s obvezama povjerljivosti prema nacionalnim pravilima, službenici bi trebali pružiti što više detalja. To uključuje zapise o sumnjivom ponašanju ili izjavama i svu relevantnu dokumentaciju (npr. ponude, korespondenciju ili spise nabave). Tijela za zaštitu tržišnog natjecanja trebala bi jasno komunicirati dostupne kanale za prijavljivanje i pružiti uvjeravanje o mjerama za zaštitu povjerljivosti. Sporazumi o suradnji mogu uključivati mehanizme za sigurnu razmjenu dokaza.
2.4.3. Naglasite kako oblik natječaja može ograničiti rizike od namještanja ponuda sklapanjem zabranjenih sporazuma
Inicijative za promicanje trebale bi naglasiti da oblik natječaja može odrediti potiču li tržišno natjecanje ili nenamjerno omogućuju tajno dogovaranje. Za vrijeme radionica i sastanaka dionika projekta oblik natječaja pokazao se kao područje u kojem male prilagodbe mogu donijeti značajne koristi.
OECD-ova kontrolna lista za pripremu postupka nabave (vidi Figura 2.2) pruža sveobuhvatan okvir za osmišljavanje procesa nabave koji mogu ublažiti rizike od tajnog dogovaranja. Kontrolna lista utvrđuje niz protržišnih mjera, podijeljenih u šest skupina: biti informiran prije osmišljavanja postupka natječaja, maksimizirati sudjelovanje istinski konkurentnih ponuditelja, jasno definirati zahtjeve i izbjegavati predvidljivost, smanjiti komunikaciju među ponuditeljima i pažljivo dijeliti informacije, pažljivo odabrati kriterije za ocjenjivanje i dodjelu natječaja te razjasniti rizike od namještanja ponuda sklapanjem zabranjenih sporazuma u dokumentaciji za natječaj.
Promicanje bi trebalo istaknuti važnost razumijevanja tržišne dinamike i konkurentnosti, kao i procjene rizika od tajnog dogovaranja prije objave poziva za podnošenje ponuda.
Naglasite da odabiri oblika mogu ometati ili olakšavati tajno dogovaranje. Prakse poput pretjeranih kriterija sudjelovanja koji smanjuju broj ponuditelja, predvidljivih rasporeda nabave i nepromjenjivih količina, otkrivanja identiteta ponuditelja jednih drugima ili korištenja samo kriterija dodjele temeljenih na cijeni mogu olakšati tajno dogovaranje. Suprotno tome, nagrađivanje inovacija i kvalitete, raščlanjivanje natječaja na lotove privlačne malim poduzećima i smanjenje troškova pripreme ponuda mogu proširiti sudjelovanje i povećati konkurentski pritisak. Nekoliko sudionika radionice istaknulo je važnost međuagencijskih konzultacija tijekom izrade velikih ili složenih natječaja.
Izvor: OECD (2026[14]), Smjernice OECD-a za borbu protiv namještanja ponuda sklapanjem zabranjenih sporazuma u javnoj nabavi (ažurirane 2025.), https://doi.org/10.1787/1e44099d-hr.
2.4.4. Objasnite rizik zajedničkih ponuda i podugovora koji prikrivaju zavjere koje imaju za cilj namještanje ponuda
Tijekom radionica projekta, dionici su prepoznali potrebu za smjernicama za razlikovanje legitimnih zajedničkih ponuda (ili konzorcija) od podugovora te nezakonitog tajnog dogovaranja. Zajedničke ponude i podugovori, gdje se dva ili više poduzeća udružuju kako bi podnijeli jednu ponudu ili gdje jedan ponuditelj podizvođački prepušta dio ugovora drugima, mogu biti potrebni ako poduzeća ne mogu samostalno podnijeti ponudu ili mogu učinkovitije zajedno podnijeti ponudu. Međutim, zajedničke ponude također mogu prikriti protutržišno ponašanje, kada su uključene strane mogle samostalno podnijeti ponude.
Kako je pojašnjeno u Horizontalnim smjernicama EU-a (2023.), zajedničko nadmetanje u načelu nije protutržišno (European Commission, 2023[23]). Kada strane nemaju kapacitet za samostalnu provedbu projekta, suradnja može stvoriti učinkovitosti kao što su niža cijena, inovacije ili bolja kvaliteta usluge. Na primjer, strane u konzorciju za nadmetanje mogu pružati komplementarne usluge. Kao drugi primjer, strane aktivne na istom tržištu (tržištima) možda neće moći pojedinačno sudjelovati u nadmetanju zbog veličine ili složenosti natječaja. Međutim, zajedničke ponude stvarnih ili potencijalnih konkurenata koji su realno mogli zasebno podnijeti ponude mogu kršiti članak 101. stavak (1) UFEU-a i ekvivalentne nacionalne odredbe. Rizici za tržišno natjecanje povećavaju se kada su strukture zajedničkih ponuda ponavljajuće, loše dokumentirane ili uključuju više strana nego što je potrebno. Osim toga, podugovaranje strana jednih drugima u paralelnim natječajima postavlja pitanja o neovisnosti njihovog komercijalnog ponašanja.
OECD-ova kontrolna lista za otkrivanje namještaja ponuda spominje slučajeve koji se čine suprotnima konkurentnom tržištu i sugeriraju mogućnost namještanja ponuda sklapanjem zabranjenih sporazuma. Među njima se referiraju na slučajeve u kojima
dvije ili više poduzeća podnose zajedničku ponudu iako su u prošlosti samostalno sudjelovali u sličnim natječajima i/ili u praksi jedno od njih ispunjava ugovor; redovni dobavljači ne daju ponudu na natječaj za koji bi se inače očekivalo da će se natjecati, ali postaju podizvođači ili nastavljaju s nadmetanjima za druge natječaje; pobjednički ponuditelj podugovara posao neuspješnim ponuditeljima; pobjednički ponuditelj ne prihvaća ugovor i kasnije se utvrdi da je podizvođač.
Promicanje može odrediti što treba, a što ne treba raditi kod zajedničkih ponuda i podugovora. U osnovi, oni mogu biti protržišni i zakoniti kada manjim ili specijaliziranim poduzećima daju priliku za sudjelovanje u javnim natječajima udruživanjem svoje radne snage, opreme i/ili specijalizacije. To bi bio slučaj kada dobavljači udružuju snage kako bi pružili proizvod ili uslugu za koju nijedan od njih ne bi imao pojedinačno kapacitet isporučiti, potencijalno s boljom kvalitetom ili cjenovnim uvjetima nego jedno poduzeće, ili kako bi proizveli novu ili inovativnu robu. Suprotno tome, zajedničke ponude i podugovori mogu biti protutržišni i nezakoniti kada svako poduzeće ima financijski i tehnički kapacitet za samostalno ispuniti ugovor ili kada suradnja ne stvara nove ili bolje proizvode, učinkovitost proizvodnje ili isporuke ili smanjenje cijena.
Napori promicanja trebali bi obuhvaćati ciljano osposobljavanje i smjernice (vidi Okvir 2.8), uključujući jasan popis osnovnih „što činiti i što ne činiti“. Za poduzeća to može uključivati:
Što činiti: definirajte opseg suradnje; ograničiti dijeljenje informacija na dotičnu ponudu ako su poduzeća konkurenti i dokumentirati razloge za udruživanje.
Što ne činiti: koristiti sporazum za raspravu o nepovezanim natječajima, dogovarati se o budućim rotacijama ponuda ili formirati zajedničke ponude kada je neovisno sudjelovanje bilo moguće.
Za naručitelje, „što činiti i što ne činiti“ može uključivati:
Što činiti: provjeriti bi li poduzeća imala kapacitet za samostalno nadmetanje, zatražiti dokumentaciju koja opravdava konzorcij, provjeriti jesu li poduzeća izravni konkurenti ili posluju na različitim tržištima i procijeniti odgovara li struktura konzorcija tehničkoj složenosti ugovora.
Što ne činiti: prihvatiti nejasna opravdanja za suradnju, ignorirati obrasce ponavljajućih zajedničkih ponuda istih poduzeća ili previdjeti sheme unakrsnog podizvođenja koje mogu prikrivati tajno dogovaranje.
Dansko tijelo za zaštitu tržišnog natjecanja i zaštitu potrošača (DCCA) objavilo je 2018. godine smjernice o zajedničkim ponudama kako bi pomoglo poduzećima i naručiteljima u procjeni zakonitosti konzorcija za nadmetanje prema zakonu o tržišnom natjecanju.
Kako bi se pomoglo naručiteljima, smjernice uključuju detaljan dijagram toka koji postavlja ključna pitanja: Natječu li se poduzeća na istom tržištu? Jesu li mogla podnijeti pojedinačne ponude? Dovodi li suradnja do povećanja učinkovitosti? Ovaj alat pomaže u prepoznavanju situacija koje mogu zahtijevati veću kontrolu ili konzultacije s tijelom za zaštitu tržišnog natjecanja. DCCA također potiče naručitelje da prikupe dokumentaciju koja opravdava potrebu za zajedničkom ponudom i da ostanu budni prema znakovima upozorenja poput ponavljajućih konzorcija ili neobjašnjivog podugovaranja između čestih konkurenata.
Nudeći praktične alate prilagođene službenicima za nabavu, danske smjernice predstavljaju dobar primjer promicanja koje potiče usklađenost dok istovremeno podržava javne naručitelje u zaštiti tržišnog natjecanja.
Izvor: DCCA (2018[24]), Smjernice o zajedničkim ponudama prema pravu tržišnog natjecanja, https://en.kfst.dk/media/50765/050718_joint-bidding-guidelines.pdf.
2.4.5. Raspravite kada i kako se ponuditelji koji sudjeluju u tajnom dogovaranju mogu isključiti iz postupaka nabave (isključenje)
Promicanje može igrati ključnu ulogu u razjašnjavanju načina na koje se ponuditelji mogu isključiti iz postupaka nabave. Isključenje ponuditelja odnosi se na zabranu poduzeću da sudjeluje u tekućem natječaju ili u budućim postupcima javne nabave, tijekom određenog razdoblja (OECD, 2022[25]). Štiti integritet javne nabave od štetnih učinaka namještanja ponuda sklapanjem zabranjenih sporazuma te teži preventivnim i odvraćajućim ciljevima (OECD, 2022[25]). Režimi se razlikuju s obzirom na tijelo ovlašteno za nametanje isključenja (tijela za nabavu u odnosu na tijela za zaštitu tržišnog natjecanja), je li isključenje automatsko ili diskrecijsko te primjenjivo razdoblje isključenja (OECD, 2022[25]). Preporuka OECD-a o borbi protiv namještanja ponuda sklapanjem zabranjenih sporazuma u javnoj nabavi [OECD-LEGAL-0396] savjetuje razmatranje „isključivanja poduzeća, kao i pojedinaca koji su sudjelovali u namještanju ponuda, iz tekućih ili budućih javnih natječaja, s diskrecijskom ovlasti za procjenu bi li isključenje poduzeća dovelo do značajnog smanjenja konkurencije, uz razmatranje isključenja pojedinaca u svim slučajevima“ i „vođenje središnjeg registra isključenja“.
Prema pravu EU-a,13 kršenja prava tržišnog natjecanja, uključujući namještanje ponuda sklapanjem zabranjenih sporazuma, predstavljaju neobavezni razlog za isključenje prema Direktivi 2014/24/EU.14 Naručitelji imaju pravo primijeniti ovaj razlog za isključenje od slučaja do slučaja i imaju diskrecijsko pravo utvrditi postoje li „dovoljno uvjerljive naznake“ tajnog dogovaranja koje potkopavaju pouzdanost ponuditelja (European Union, 2022[26]).
Tijekom radionica projekta, naručitelji su izrazili nesigurnost oko toga kako tumačiti i primjenjivati svoju diskreciju u procjeni odluka o isključenju. Ponavljajuća zabrinutost bili su potencijalni pravni i financijski rizici isključenja ponuditelja na temelju sumnje na tajno dogovaranje, posebno u nedostatku konačne odluke o kršenju propisa od strane tijela za zaštitu tržišnog natjecanja ili suda. Radionice su istraživale odgovornosti tijela za zaštitu tržišnog natjecanja i naručitelja u odlukama o isključenju. Sudionici su često pitali koja bi institucija trebala imati konačnu riječ u odlučivanju o tome treba li ponuditelja isključiti.
U tom smislu, nedavna sudska praksa Suda Europske unije (CJEU), posebno presuda u predmetu Infraestruturas de Portugal,15 donijela je korisna pojašnjenja. Sud je presudio da, prema direktivama o javnoj nabavi, ovlast isključenja poduzeća iz natječaja zbog kršenja pravila tržišnog natjecanja ne može biti isključivo na nacionalnom tijelu za zaštitu tržišnog natjecanja. Umjesto toga, naručitelji zadržavaju nadležnost za procjenu pouzdanosti ponuditelja i mogu odlučiti o isključenju. Svoju odluku trebali bi temeljiti na dovoljno uvjerljivim pokazateljima protutržišnog ponašanja, čak i u nedostatku konačne odluke tijela za zaštitu tržišnog natjecanja. Međutim, procjena (ne)pouzdanosti gospodarskog subjekta mora biti propisno obrazložena.
Europska komisija izdala je 2021. godine „Obavijest o alatima za borbu protiv tajnog dogovaranja u javnoj nabavi i o smjernicama o tome kako primijeniti povezani razlog za isključenje“.
Obavijest pojašnjava da isključenje samo po sebi nije kazna, već mjera za zaštitu integriteta i pouzdanosti postupka nabave. Naručiteljima se daje široka diskrecijska ovlast da, od slučaja do slučaja, procjene postoje li takve naznake, bez potrebe za konačnom odlukom tijela za zaštitu tržišnog natjecanja ili suda.
Dokument opisuje:
pravni okvir i marginu prosudbe danu naručiteljima
razliku između „indikacija“ i formalnih „dokaza“ o tajnom dogovaranju
primjere činjenica koje mogu predstavljati uvjerljive indikacije (npr. anomalije cijena, slične pogreške, prednarudžba materijala itd.)
kako postupati s ponudama povezanih poduzeća, zajedničkih ponuditelja ili podizvođača
pravo gospodarskih subjekata da dokažu svoju pouzdanost mjerama „samočišćenja“
potrebu da odluke o isključenju budu dobro dokumentirane i proporcionalne
vrijednost savjetovanja s tijelima za zaštitu tržišnog natjecanja u složenim slučajevima.
Smjernice u konačnici imaju za cilj osnažiti naručitelje da s povjerenjem koriste svoju diskreciju, uz održavanje proceduralne pravičnosti i minimiziranje pravnih rizika.
Izvor: Europska komisija (2021[27]), Obavijest o alatima za borbu protiv tajnog dogovaranja u javnoj nabavi i o smjernicama o tome kako primijeniti povezani razlog za isključenje (2021/C 91/01), https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=oj:JOC_2021_091_R_0001.
Diskrecijsko pravo dano naručiteljima znači da ne postoji jedinstveni standard za dovoljne dokaze ili odgovarajuće „samočišćenje“ koje bi opravdalo isključenje. Iako ovo diskrecijsko pravo povećava kapacitet naručitelja da zaštite integritet postupaka nabave, mora se provoditi u skladu s načelom proporcionalnosti. (European Union, 2022[26]). Proporcionalnost zahtijeva pažljivo razmatranje tržišnih uvjeta: na koncentriranim ili oligopolnim tržištima, isključenje svih sudionika u shemi tajnog dogovaranja može značajno smanjiti konkurenciju i narušiti ishode nabave (OECD, 2022[25]). U takvim kontekstima, nadležna tijela mogu razmotriti alternativne pristupe, kao što je isključenje samo vođe kartela, ograničavanje opsega isključenja na određene podružnice ili ugovore ili primjena kraćih razdoblja isključenja (OECD, 2022[25]) (vidi Okvir 2.10).
Isključenje se također mora pažljivo odvagnuti u odnosu na poticaje za primjenu oslobođenja od/smanjenja kazne. Preporuka OECD-a o borbi protiv namještanja ponuda sklapanjem zabranjenih sporazuma [OECD/LEGAL/0396] poziva na izuzeće od isključenja onih koji su prvi uspješno podnijeli zahtjev za oslobođenje od/smanjenje kazne ili na smanjenje razdoblja isključenja. Ovaj pristup može očuvati poticaje za oslobođenje od/smanjenje kazne, a istovremeno zadržati sankciju isključenja.
Prije nego što isključe poduzeća, naručitelji im moraju dati priliku da podnesu korektivne mjere (mjere „samočišćenja“) kako bi dokazali svoju pouzdanost (European Union, 2022[26]). Te mjere mogu uključivati naknadu štete, suradnju s istražnim tijelima i provedbu organizacijskih, tehničkih ili kadrovskih reformi usklađenosti (OECD, 2022[25]). U slučajevima tajnog dogovaranja, aktivna suradnja poduzeća s tijelom za zaštitu tržišnog natjecanja, uključujući putem oslobođenja od/smanjenja kazne ili nagodbe, važan je element „samočišćenja“. Doista, aktivna i dobrovoljna suradnja podnositelja zahtjeva za oslobođenje od/smanjenje kazne igra ključnu ulogu u provedbi zakona o tržišnom natjecanju. Konkretno, kada se podnositelj zahtjeva za oslobođenje od/smanjenje kazne dobrovoljno javi tijelu za zaštitu tržišnog natjecanja (Komisiji ili nacionalnom tijelu za zaštitu tržišnog natjecanja), otkrije svoje sudjelovanje u tajnom dogovaranju i dostavi sve relevantne dokaze, to pomaže u dokazivanju kršenja pravila tržišnog natjecanja. Za gospodarske subjekte koji su priznali svoje sudjelovanje u kartelu, platili kazne i poduzeli učinkovite korektivne mjere može se smatrati da su dovoljno obnovili svoju pouzdanost te stoga neće biti isključeni (European Union, 2022[26]).
Konačno, učinkovita suradnja između naručitelja i tijela za zaštitu tržišnog natjecanja ključna je za pravilnu primjenu isključenja ponuditelja u slučajevima tajnog dogovaranja. Direktive EU-a o javnoj nabavi ne zahtijevaju od naručitelja da se konzultiraju s tijelima za zaštitu tržišnog natjecanja prije donošenja odluka o isključenju. Međutim, takve se konzultacije snažno potiču radi usklađivanja djelovanja, posebno u složenim ili osjetljivim slučajevima (European Commission, 2021[27]). Smjernice tijela za zaštitu tržišnog natjecanja mogu pomoći u razjašnjavanju ukazuju li sumnjivi obrasci na tajno dogovaranje, u procjeni adekvatnosti mjera „samočišćenja“, u izbjegavanju kažnjavanja poduzeća koja su surađivala u istragama o kršenju tržišnog natjecanja te u smanjenju rizika od pravnih izazova. Kao što je naglašeno tijekom radionica, provođenje mjera za borbu protiv namještanja ponuda sklapanjem zabranjenih sporazuma, uključujući isključenje ponuditelja, treba smatrati zajedničkim ciljem, a ne izvorom institucionalne napetosti.
Razmatranja u Okvir 2.10 relevantna su kada bi ponuditelji mogli biti isključeni zbog počinjenja ili sumnje na namještanje ponuda sklapanjem zabranjenih sporazuma.
Naručitelji ili drugi subjekti mogu prilikom odlučivanja o isključenju ponuditelja koji je proglašen krivim za tajno dogovaranje razmotriti sljedeće:
Postoje li alternativne sankcije isključenju ponuditelja koje mogu biti jednako učinkovite ili učinkovitije? To može uključivati:
kaznene sankcije
korporativne ili pojedinačne novčane kazne
diskvalifikaciju direktora
Ako ne, je li tržište oligopolno? Karakteriziraju li ovo tržište neki od sljedećih čimbenika?
mali broj dobavljača
visoke prepreke ulasku (regulatorne, strateške, bihevioralne) ili visoki mrežni učinci
homogeni proizvodi
bliskost konkurencije
paralelno ili međuovisno ponašanje igrača (inteligentna prilagodba komercijalnoj strategiji konkurenata)
prisutnost ekonomskih, ugovornih i strukturnih veza koje omogućuju paralelno ponašanje (uključujući unakrsno dioničarstvo i međusobno povezane uprave)
visoka transparentnost cijena
Ako je tržište oligopolno, je li neka od sljedećih opcija održiva:
Može li se isključiti samo jedan od sudionika (vođa ili poticatelj) iz sheme namještanja ponuda sklapanjem zabranjenih sporazuma?
Je li moguće i učinkovito ograničiti diskvalifikaciju na društvo kći, određeni odjel ili podružnicu?
Je li moguće i učinkovito ograničiti diskvalifikaciju samo na određenu vrijednost ugovora, određeno tržište ili određenog naručitelja?
Je li moguće i učinkovito skratiti trajanje diskvalifikacije?
Koje bi mjere „samočišćenja“ ili druge mjere upravljanja rizicima omogućile siguran pristup relevantnom subjektu budućim ponudama?
Je li moguće i učinkovito koristiti alternativne alate za rješavanje kršenja (npr. sustave nagrađivanja)?
Izvor: OECD (2022[25]), Diskvalifikacija direktora i isključenje ponuditelja u provođenju zakona o tržišnom natjecanju, https://doi.org/10.1787/fe39ea1a-en.
RCC održava online popis poduzeća osuđenih za namještanje ponuda sklapanjem zabranjenih sporazuma, koji uključuje referencu na odluke o kršenju propisa, je li poduzeće zatražilo oslobođenje od/smanjenje kazne ili priznalo nepravilnosti te je li provelo mjere „samočišćenja“ (npr. program usklađenosti). Omogućavanjem dostupnosti ovih informacija, RCC podržava javne naručitelje u njihovoj dubinskoj analizi. Istovremeno, ova inicijativa pomaže u odvraćanju od kršenja propisa povećavajući reputacijske rizike za poduzeća (RCC, 2025[28]).
2.4.6. Potičite upotrebu alata za prijavu nepravilnosti
Promicanje može igrati središnju ulogu u poticanju upotrebe kanala za prijavu nepravilnosti pojašnjavanjem načina njihova funkcioniranja i postojećih zaštita. Anonimni alati za prijavu nepravilnosti postali su vrijedan mehanizam za prijavu protutržišnog ponašanja, uključujući zavjere koje imaju za cilj namještanje ponuda sklapanjem zabranjenih sporazuma. Kao takvi, ti alati omogućuju pojedincima (poput zaposlenika ponuditelja ili čak osoblja za nabavu) da povjerljivo prijave sumnje na nepravilnosti, bez straha od odmazde. Time nude put onima koji ne žele ili ne mogu formalno prijaviti nezakonitu aktivnost.
Šest tijela za zaštitu tržišnog natjecanja u ovom projektu imaju anonimne digitalne platforme za prijavu nepravilnosti.16 Komisija također ima alat za anonimno prijavljivanje kršenja pravila tržišnog natjecanja, pokrenut 2017. godine i nedavno unaprijeđen kako bi se poboljšala dostupnost korisnicima i sigurnost podataka (OECD, 2023[29]). Direktiva EU-a o zaštiti zviždača17 zahtijeva da države članice uspostave sigurne kanale za prijavu. Također zahtijeva zaštitu pojedinaca koji prijavljuju od odmazde, čuvanje povjerljivosti njihovog identiteta i pružanje zaštitnih mjera od otkaza, degradacije ili drugih oblika profesionalne odmazde.
Napori promicanja oko platformi za zviždače mogu objasniti da su to sigurni, anonimni alati za prijavljivanje sumnji na tajno dogovaranje u javnoj nabavi. Materijali za informiranje i osposobljavanje trebali bi opisati kako pojedinci (bilo da su javni službenici, zaposlenici ili treće strane) mogu podnijeti prijavu, kojem tijelu se obratiti (npr. nacionalnom tijelu za zaštitu tržišnog natjecanja ili Komisiji) i koje vrste informacija treba uključiti. Također bi trebali uvjeriti potencijalne zviždače da će njihov identitet biti zaštićen i da se neće suočiti s odmazdom. Isticanje pravnih zaštitnih mjera koje su na snazi prema Direktivi EU-a o zaštiti zviždača može pomoći u jačanju ove poruke i potaknuti više pojedinaca da se jave.18
Godine 2022., kako bi se pojačalo otkrivanje namještanja ponuda sklapanjem zabranjenih sporazuma u javnoj nabavi, Grčka komisija za zaštitu tržišnog natjecanja (HCC) pokrenula je specijaliziranu digitalnu platformu za prijavu nepravilnosti isključivo za naručitelje (www.epant.gr/bidrigalert). Ovaj alat omogućuje službenicima uključenima u natječajne postupke da prijave sumnje na tajno dogovaranje uz očuvanje potpune povjerljivosti.
Kako bi promovirao korištenje ovog alata HCC je pokrenuo kampanju za podizanje svijesti javnosti, uključujući radijske emisije i ciljano informiranje javnosti putem društvenih mreža. Ti su se napori pokazali učinkovitima: broj prijava zviždača koje je tijelo primilo porastao je za više od 150 % između 2021. i 2022., s 42 na 147 prijava.
Sustav za prijavu nepravilnosti opremljen je naprednim tehnološkim zaštitnim mjerama kako bi se osigurala povjerljivost i spriječila odmazda, čime se potiče povjerenje među javnim službenicima i proaktivna suradnja u borbi protiv namještanja ponuda sklapanjem zabranjenih sporazuma.
Izvor: HCC (2023[30]), Godišnje izvješće o razvoju politike tržišnog natjecanja u Grčkoj – 2022., https://one.oecd.org/document/DAF/COMP/AR(2023)14/en/pdf.
2.4.7. Podižite svijest o programu oslobođenja od/smanjenja kazne te o njegovim uvjetima i prednostima
Promicanje je ključno kako bi se objasnilo kako oslobođenje od/smanjenje kazne funkcionira, koje koristi pruža i kako djeluje s drugim alatima za provedbu zakona. Programi oslobođenja od/smanjenja kazne potiču poduzeća da sama prijave svoju umiješanost u tajno dogovaranje u zamjenu za potpuni ili djelomični imunitet od kazni. Ovi programi mogu otkriti inače neotkriveno ponašanje i olakšati istrage pružanjem pristupa dokazima unutar kartela. (OECD, 2023[29]). Oslobođenje od/smanjenje kazne i dalje ostaje jedan od najmoćnijih alata dostupnih tijelima za zaštitu tržišnog natjecanja za otkrivanje i razbijanje kartela, uključujući one koji djeluju u javnoj nabavi.
U svim zemljama članicama OECD-a korištenje mehanizama za oslobođenje od/smanjenje kazne poraslo je posljednjih godina (vidi Figura 2.3). Međutim, broj zahtjeva za oslobođenje od/smanjenje kazne bio je ograničen u većini zemalja koje sudjeluju u ovom projektu. To je moguće zbog kulturnih barijera, bliskih poslovnih veza ili ograničene svijesti o ponuđenim pogodnostima i zaštitama.
Bilješka: Podaci se temelje na 47 jurisdikcija u OECD-ovoj bazi podataka CompStats koje su devet godina pružale podatke o zahtjevima za oslobođenje od/smanjenje kazne. Ova slika ne prikazuje podatke tijela za zaštitu tržišnog natjecanja Sjedinjenih Američkih Država.
Izvor: Baza podataka OECD CompStats; OECD (2025[31]), Trendovi u tržišnom natjecanju, OECD, 2025., https://doi.org/10.1787/8c4bd00b-en.
To znači da je ciljano promicanje oslobođenja od/smanjenja kazne u odnosu na privatni sektor ključno, kako bi poduzeća razumjela prednosti i uvjete za podnošenje zahtjeva. Tijela bi također trebala objasniti kako oslobođenje od/smanjenje kazne utječe na druge pravne posljedice. Na primjer, mogu li podnositelji zahtjeva za pomilovanje biti izuzeti od isključenja ili kaznene odgovornosti? Može li se odgovornost za štetu ograničiti?
Na radionicama projekta, sudionici su primijetili da se oslobođenje od/smanjenje kazne doživljava kao rizično s obzirom na potencijalno isključenje iz javnih natječaja. Neka su tijela također izvijestila o tenzijama između zaštite povjerljivosti izjava o oslobođenju od/smanjenju kazne i ispunjavanja zahtjeva naručitelja za informacijama u svrhu potpore procjenama „samočišćenja“ ili odlukama o isključenju. To naglašava važnost dobro kalibriranih regulatornih okvira koji štite podnositelje zahtjeva za oslobođenje od/smanjenje kazne. Preporuka OECD-a o borbi protiv namještanja ponuda sklapanjem zabranjenih sporazuma u javnoj nabavi [OECD/LEGAL/0396] savjetuje da se razmotri izuzeće od isključenja onih koji su prvi uspješno podnijeli zahtjev za oslobođenje od/smanjenje kazne.
Kako bi se potaknulo podnošenje zahtjeva, promicanje usmjereno na privatni sektor trebalo bi objasniti i interakciju između oslobođenja od/smanjenja kazne i privatne provedbe od strane oštećenih strana koje traže naknadu za štetu uzrokovanu kartelom, uključujući primjenjiva ograničenja odgovornosti. Podnositelji zahtjeva za imunitet otkrivaju kartel i svoju ulogu u njemu. Budući da se ne žale na odluku tijela za zaštitu tržišnog natjecanja o kršenju, njihova se odgovornost potvrđuje ranije, što ih čini ranijim metama zahtjeva za odštetu (OECD, 2018[32]). Prepoznajući ovaj rizik, Direktiva EU-a o naknadi štete19 ograničava građansku odgovornost primatelja imuniteta na štetu prouzročenu njihovim izravnim ili neizravnim kupcima ili dobavljačima; također štiti sve izjave o oslobođenju od/smanjenju kazne od objave. Glavna uprava za tržišno natjecanje (DG COMP) to je pojasnila i objasnila tijekom radionica projekta.
Slično tome, interakcija između oslobođenja od/smanjenja kazne i kaznene provedbe trebala bi se razjasniti putem promicanja. Kaznene sankcije (posebno prijetnja zatvorom za pojedince) mogu povećati učinkovitost programa oslobođenja od/smanjenja kazne, ako oslobođenje od/smanjenje kazne nudi imunitet od kaznenih djela.
Među šest jurisdikcija u ovom projektu, Austrija, Grčka, Hrvatska i Rumunjska imaju kaznene sankcije za namještanje ponuda sklapanjem zabranjenih sporazuma, iako s različitim stupnjevima provedbenih aktivnosti; tri od njih daju kazneni imunitet uspješnim podnositeljima zahtjeva za oslobođenje od/smanjenje kazne. U Austriji, pojedinci koji u potpunosti surađuju s vlastima i sudovima u istragama o kršenju antimonopolskih zakona mogu dobiti imunitet od kaznenog progona, prema članku 209.b Zakona o kaznenom postupku.20 U Grčkoj, kada je poduzeću dodijeljen puni imunitet, neće se izreći kaznene sankcije fizičkim osobama uključenima u kartel, na temelju članka 44. (3A) Zakona 3959/2011 o zaštiti slobodnog tržišnog natjecanja.21 U Rumunjskoj, menadžeri, direktori, administratori i pravni zastupnici poduzeća mogu biti izuzeti od kaznene odgovornosti prema članku 65(1) Zakona o zaštiti tržišnog natjecanja ako poduzeće zatraži oslobođenje od/smanjenje kazne prije početka kaznene istrage i ako dotična osoba surađuje s tužiteljstvom (OECD, 2023[33]).
U Hrvatskoj, zahtjev za oslobođenje od/smanjenje kazne ne izuzima poduzeća ili pojedince od kaznenog progona22 (OECD, 2023[34]): odluka o pokretanju kaznenog postupka je na Uredu državnog odvjetnika, u skladu s nacionalnim kaznenim pravom. Državni odvjetnik može odlučiti da neće pokrenuti postupak protiv sadašnjih ili bivših direktora, menadžera ili drugih članova osoblja poduzeća koje podnosi zahtjev za imunitet od novčanih kazni u okviru programa oslobođenja od/smanjenja kazne. Također može odustati od traženja sankcija protiv tih osoba u upravnim postupcima ili povezanim upravnim sporovima koji se odnose na njihovo sudjelovanje u kartelu, pod uvjetom da: (1) zahtjev poduzeća za imunitet od novčanih kazni ispunjava uvjete utvrđene u odredbama koje uređuju imunitet od novčanih kazni ili smanjenje novčanih kazni; i (2) sadašnji ili bivši direktori, menadžeri ili drugi dotični članovi osoblja aktivno surađuju s Agencijom. Državni odvjetnik također može predložiti ublažavanje kazni ovisno o vrijednosti suradnje. Konačno, državni odvjetnik može odlučiti da neće pokrenuti kazneni postupak ili može predložiti nadležnom sudu ublažavanje sankcija u kaznenom postupku, ako doprinos pojedinca otkrivanju i istrazi kartela nadmašuje javni interes za kazneni progon i/ili sankcioniranje.
U svom radu na promicanju, tijela za zaštitu tržišnog natjecanja trebala bi također komunicirati odnosi li se imunitet u okviru programa oslobođenja od/smanjenja kazne na pojedince te pojasniti proceduralne zaštitne mjere. Također bi trebala blisko surađivati s tužiteljima kako bi osigurala dosljedno postupanje.
Konačno, promicanje bi trebalo naglasiti da oslobođenje od/smanjenje kazne funkcionira kada se koriste drugi alati za otkrivanje (kao što su metode probira objašnjene u sljedećem pododjeljku), što povećava percipirani rizik otkrivanja i potiče samoprijavljivanje. Poduzeća će vjerojatnije zatražiti oslobođenje od/smanjenje kazne kada smatraju da vlasti mogu otkriti kartele putem službene dužnosti (OECD, 2018[32]).
Austrijsko savezno tijelo za zaštitu tržišnog natjecanja (AFCA) objavilo je smjernice o svom programu oslobođenja od/smanjenja kazne i potiče poduzeća da dostave informacije o kartelima, uključujući namještanje ponuda sklapanjem zabranjenih sporazuma. Ove smjernice, zadnji put ažurirane 2022. godine, javno su dostupne i osmišljene su kako bi pružile informacije poduzećima koja razmatraju podnošenje zahtjeva za oslobođenje od/smanjenje kazne.
Smjernice objašnjavaju da je potpuni imunitet od kazni dostupan prvom poduzetniku koji dostavi odlučujuće informacije i dokaze koji omogućuju AFCA-i da pokrene ili podrži istragu o kartelu. Poduzeća koja podnesu zahtjev kasnije mogu imati koristi od smanjenja kazni, ovisno o dodanoj vrijednosti dostavljenih informacija. Dokument također utvrđuje kriterije za imunitet i smanjenje, uključujući prestanak sudjelovanja u kršenju, sveobuhvatnu suradnju s AFCA-om i neprisilu drugih sudionika.
Smjernice opisuju kako poduzeća mogu podnijeti zahtjev za oslobođenje od/smanjenje kazne, uključujući putem oznaka ili sažetih zahtjeva. Također pojašnjavaju privilegirani status podnositelja zahtjeva za oslobođenje od/smanjenje kazne u postupcima za naknadu štete i kaznenim postupcima, uključujući zaštitu dostupnu prema odjeljku 209.b austrijskog Zakona o kaznenom postupku.
Objavljivanje ovih smjernica služi kao ključni alat za promicanje. Povećava pravnu sigurnost, potiče samoprijavljivanje i jača kredibilitet programa oslobođenja od/smanjenja kazne postavljanjem jasnih očekivanja, postupaka i zaštite za podnositelje zahtjeva.
Izvor: AFCA (2022[35]), Smjernice programa za oslobođenje od/smanjenje kazne, https://www.bwb.gv.at/fileadmin/user_upload/Leitfaden_Kronzeugen_final_en-GBclean_04.11.2022.pdf.
2.4.8. Promovirajte pristup podacima o nabavi s ciljem otkrivanja kartela
Promicanje može pomoći dionicima da shvate zašto sveobuhvatni, visokokvalitetni podaci o nabavi mogu pomoći tijelima za zaštitu tržišnog natjecanja u otkrivanju tajnog dogovaranja i kako ih treba prikupljati, pohranjivati i dijeliti. Preporuka OECD-a o borbi protiv namještanja ponuda sklapanjem zabranjenih sporazuma u javnoj nabavi [OECD/LEGAL/0396] savjetuje da se „razmotri razvoj digitalnih filtera (provjera) podataka o nabavi kako bi se pomoglo u otkrivanju kartela u nadmetanju“. To zapravo potiče tijela za zaštitu tržišnog natjecanja da koriste softver (provjeru) na podacima o nabavi kako bi identificirali znakove upozorenja. Rezultati provjera namještanja ponuda sklapanjem zabranjenih sporazuma mogu pomoći u pokretanju istraga i opravdavanju nenajavljenih inspekcija. U osnovi, rezultati provjera vrijedni su kao znakovi upozorenja koji mogu opravdati daljnje istrage, ali rijetko sami po sebi predstavljaju dovoljan dokaz. (OECD, 2022[36]).
Da bi provjere funkcionirale, tijelima je potreban pristup sveobuhvatnim, detaljnim i točnim podacima o nabavi. Nedosljedni i nekvalitetni podaci, kao i fragmentirani izvori, ometaju napore provjere. Nadalje, kada tijelo za zaštitu tržišnog natjecanja nema pristup podacima koji nisu podaci o javnoj nabavi, provjera se ne može ni pokušati.
Na radionicama i prikupljanju činjenica u sklopu projekta, šest tijela za zaštitu tržišnog natjecanja i međunarodni stručnjaci dosljedno su naglašavali važnost strojno čitljivih podataka o nabavi i njihovog pristupa njima. Pristup je bio omogućen putem sporazuma s tijelima javnog sektora koja upravljaju nacionalnim platformama za nabavu. Tijela su izvijestila o nizu prepreka, uključujući decentralizirane sustave nabave, ograničena prava pristupa podacima i formate koji nisu strojno čitljivi poput skeniranih dokumenata.
RCC ima pristup podacima o nabavi, iako se većina podataka pohranjuje u nestrukturiranim PDF formatima, što komplicira analizu velikih razmjera. AZTN također ima pristup bazi podataka o nabavi, ali se suočava s ograničenjima zbog funkcionalnosti pretraživanja i formata podataka (npr. skenirane JPG datoteke). HCC je naglasio da mu je potreban jednostavan pristup podacima koji nisu vezani za javnu nabavu (poput ponuda koje nisu dobile natječaj ili rezultata istraživanja tržišta prije natječaja koje je proveo naručitelj) kako bi se razumjelo je li ponašanje ponuditelja problematično. Nakon opsežnih konzultacija između tijela, izmjena Zakona 3959/2011 (uvedena u studenom 2025.) izričito omogućuje HCC-u puni pristup nacionalnoj platformi za nabavu (ESIDIS) i međusobno povezivanje s informacijskim sustavima drugih tijela javnog sektora.23 Ciparski CPC također je spomenuo potrebu za jednostavnim i izravnim pristupom podacima o javnoj nabavi (uključujući ponude koje nisu dobile natječaj, podugovaranje ili rezultate istraživanja tržišta prije natječaja koje je proveo naručitelj), kako bi se razumjeli i prepoznali znakovi upozorenja.
Ipak, unatoč tim izazovima, sve jurisdikcije priznale su rastuću institucionalnu predanost provedbi temeljenoj na podacima i potrebu davanja prioriteta naporima digitalizacije u nabavi.
Da bi alati za provjeru bili operativni i učinkoviti, digitalni sustavi nabave moraju bilježiti i pohranjivati u strojno čitljivim, standardiziranim formatima informacije kao što su broj i identitet ponuditelja, cijene ponuda, podnesene i povučene ponude, rokovi podnošenja, kriteriji dodjele, vrijednosti ugovora, podizvođači i izvršenje ugovora (OECD, 2022[36]). Promicanje može pomoći u objašnjavanju koji su podaci važni i zašto te, ako je potrebno, potaknuti reformu zakona kako bi se omogućilo odgovarajuće prikupljanje i dijeljenje podataka. Preporuka OECD-a o borbi protiv namještanja ponuda sklapanjem zabranjenih sporazuma u javnoj nabavi [OECD/LEGAL/0396] zahtijeva:
vođenje pouzdanih i sveobuhvatnih baza podataka o nabavi koje:
● su dosljedne među naručiteljima
● pokrivaju sve faze postupka nabave kako bi se podržao oblik natječaja koji potiče tržišno natjecanje, kao i odgovarajuća provedba zakona
● uključuju podatke o ponudama (uspješnim i neuspješnim) i ugovorima (uključujući izmjene i podugovore) te ključne varijable (kao što su identifikatori poduzeća) koje olakšavaju procjenu je li došlo do namještanja ponuda sklapanjem zabranjenih sporazuma
● su dostupne službenicima javne nabave i relevantnim tijelima za provedbu zakona, uključujući tijela za zaštitu tržišnog natjecanja.
Ukratko, digitalna provjera podataka o nabavi ključan je alat u arsenalu tijela za zaštitu tržišnog natjecanja, koji jača odvraćanje povećanjem percipirane vjerojatnosti otkrivanja kartela. Stoga bi trebao biti ključna tema za inicijative promicanja u borbi protiv namještanja ponuda sklapanjem zabranjenih sporazuma. U prethodnim projektima u zemlji, OECD je preporučio načine za izradu sveobuhvatnih i relevantnih baza podataka o nabavi za tijela za nabavu i zaštitu tržišnog natjecanja. Ove preporuke uključuju dobre prakse za prikupljanje, kvalitetu, pohranu i pristup podacima te predložene varijable koje omogućuju analizu obrazaca namještanja ponuda sklapanjem zabranjenih sporazuma.
Sljedeće smjernice za podatke imaju za cilj osigurati da su baze podataka o nabavi korisne za provedbu zakona protiv namještanja ponuda sklapanjem zabranjenih sporazuma:
Ciljanje: podaci bi trebali odgovarati svrsi svake predložene analize. Unaprijed identificirana svrha određuje vrstu i format prikupljenih podataka. Tijela za nabavu trebala bi se konzultirati s tijelima za zaštitu tržišnog natjecanja o izgradnji baza podataka o nabavi koje se mogu koristiti za otkrivanje potencijalnih slučajeva tajnog dogovaranja. Indikativno, sve bi ponude, uključujući podatke na razini poduzeća i metapodatke datoteka, trebale biti zabilježene.
Kvaliteta: kvalitetni podaci ključni su za postizanje korisnih rezultata koji se mogu ispravno interpretirati. Metode unosa i validacije podataka trebale bi osigurati da se podaci bilježe na standardan, dosljedan i način koji je siguran od grešaka. Na primjer, podatkovna polja za cijene i jedinice trebaju biti ujednačena, tekstualna polja i konvencije imenovanja trebaju biti postavljeni, a provjere odstupanja u kodiranju trebale bi biti ugrađene u fazu unosa podataka.
Upotrebljivost: informacije bi trebale biti pohranjene u formatu s mogućnošću pretraživanja koji omogućuje jednostavno rukovanje i korištenje (na primjer, u proračunskim tablicama ili bazama podataka, a ne skeniranim slikama ugovora), što omogućuje jednostavnu primjenu potrebnih filtera i analitičkih tehnika. Baze podataka koje se vode u javnim tijelima trebaju biti interoperabilne, u smislu formatiranja i unakrsnog referenciranja, kako bi se omogućilo spajanje baza podataka i provjera među njima radi utvrđivanja naznaka namještanja ponuda sklapanjem zabranjenih sporazuma.
Pristup: baze podataka trebaju imati jasna prava pristupa, kako u pogledu ulaznih podataka (centralizirane ili decentralizirane baze podataka), tako i u pogledu izlaznih podataka. Pristup treba dati tijelima za zaštitu tržišnog natjecanja u svrhu provedbe zakona.
Bilješka: Više informacija o radu OECD-a u zemlji na borbi protiv namještanja ponuda sklapanjem zabranjenih sporazuma u javnoj nabavi možete pronaći na https://www.oecd.org/en/topics/sub-issues/competition-enforcement/fighting-bid-rigging-in-public-procurement.html.
Izvori: OECD (2018[37]), Borba protiv namještanja ponuda sklapanjem zabranjenih sporazuma u nabavi IMSS-a: Utjecaj preporuka OECD-a, https://doi.org/10.1787/6ce76ce1-en; OECD (2022[36]), Alati za provjeru podataka za istrage kršenja pravila tržišnog natjecanja, https://doi.org/10.1787/4c5bbb9d-en.
2.4.9. Obavijestite naručitelje o njihovom pravu na traženje odštete
Promicanje može informirati naručitelje o njihovom pravu na traženje odštete kada su oštećeni kartelima koji imaju za cilj namještanje ponuda sklapanjem zabranjenih sporazuma. Zahtjevi se mogu podnijeti neovisno („samostalno“) ili kao naknadne radnje nakon odluke o javnoj provedbi (OECD, 2015[38]). Privatna provedba prvenstveno služi individualnom interesu oštećenih strana da dobiju naknadu. Međutim, ona također doprinosi širim ciljevima politike tržišnog natjecanja nadopunjavanjem javne provedbe, osiguravanjem naknade štete i odvraćanjem od budućih kršenja. Zahtjevi za naknadu štete mogu osigurati da kršenja zakona o tržišnom natjecanju ne budu profitabilna, posebno kada su administrativne kazne ograničene24 i možda neće nadmašiti dugoročne dobitke od nezakonitog ponašanja (ACCO, 2023[39]).
U slučaju nabave, takvi su zahtjevi posebno relevantni, budući da namještanje ponuda sklapanjem zabranjenih sporazuma može dovesti do značajnih prekomjernih troškova (procjenjuje se na oko 20 % u prosjeku, kao što je objašnjeno u Poglavlju 1.). Preporuka OECD-a o učinkovitom djelovanju protiv tvrdokornih kartela [OECD/LEGAL/0452] preporučuje „osiguravanje mehanizma koji daje svakome tko je pretrpio štetu uzrokovanu tvrdokornim kartelom pravo da dobije pravnu zaštitu ili zatraži naknadu za tu štetu od osoba ili subjekata koji su je prouzročili, pažljivo balansirajući interakciju javne i privatne provedbe, posebno radi zaštite programa oslobođenja od/smanjenja kazne.“
Preporuka poziva na omogućavanje samostalnih postupaka, osiguravanje pristupa dokazima (uz odgovarajuću zaštitu za dokumente o oslobođenju od/smanjenju kazne i nagodbi) te uvođenje mehanizama kolektivne pravne zaštite. Na razini EU-a, Direktiva o odšteti (European Commission, 2014[40]) uspostavlja usklađeni pravni okvir za olakšavanje podnošenja zahtjeva za odštetu. Direktiva postavlja standarde EU-a o otkrivanju dokaza kako bi se riješila informacijska asimetrija između tužitelja i prekršitelja. Direktiva također postavlja ograničenja otkrivanja (npr. za zahtjeve za oslobođenje od/smanjenje kazne i nagodbu) te štiti povjerljive informacije putem redigiranja, krugova povjerljivosti ili stručnih sažetaka. Direktiva jasno navodi da se otkrivanje prvo mora tražiti od tuženika i trećih strana, a od tijela za zaštitu tržišnog natjecanja tek kao krajnja mjera. Komisija je objavila neobvezujuće pojašnjenje za nacionalne sudove o tri ključna aspekta primjene privatnog provođenja zakona: zaštiti povjerljivih informacija (European Commission, 2020[41]), procjeni prekomjernih troškova prenesenih na neizravne kupce (European Commission, 2019[42]) i kvantifikaciji štete (European Commission, 2013[43]).
Zemlje korisnice projekta nisu prijavile nikakve zahtjeve za naknadu štete od strane naručitelja. Tijekom radionica, sudionici su spominjali prepreke poput ograničenog ili nepostojećeg znanja o mogućnosti podnošenja zahtjeva za naknadu štete, nesigurnosti u vezi s proceduralnim zahtjevima, složenosti dokazivanja prekomjernih troškova i kvantificiranja štete, asimetrije informacija, zabrinutosti zbog sudskih troškova i općeg oklijevanja u pokretanju sudskog spora. Mnogi su izrazili sumnje u to mogu li se zahtjevi voditi samostalno ili je potrebna prethodna odluka tijela za zaštitu tržišnog natjecanja.
Promicanje može pomoći u razjašnjavanju pravnog i proceduralnog okvira te potaknuti tijela da podnesu zahtjeve. U vezi s ovom temom, promicanje može uključivati diseminaciju predložaka zahtjeva, pružanje smjernica o prikupljanju dokaza i prikazivanje uspješnih slučajeva (koji, u nedostatku domaćih slučajeva, mogu biti slučajevi drugih zemalja EU-a).
Katalonsko tijelo za zaštitu tržišnog natjecanja (ACCO) objavilo je 2023. godine dokument o politici pod nazivom „Strategije za promicanje zahtjeva za naknadu štete zbog kršenja zakona o tržišnom natjecanju od strane javnih uprava“, prepoznajući da se takvi zahtjevi nedovoljno rabe. Naručitelji u Španjolskoj (i diljem Europe) rijetko traže naknadu štete, a tijela za zaštitu tržišnog natjecanja povijesno su ograničeno naglašavala podršku takvim postupcima.
ACCO je objasnio da načela učinkovitosti i dobrog upravljanja javnim resursima znače da uprave trebaju podnositi takve zahtjeve, kako bi nadoknadile neopravdane troškove i ojačale povjerenje u javne institucije. Izvješće ističe nekoliko razloga za neaktivnost javnih subjekata, uključujući:
opći nedostatak poznavanja prava tržišnog natjecanja i pravnog okvira za zahtjeve za naknadu štete
institucionalnu fragmentaciju i nepostojanje namjenskih jedinica odgovornih za utvrđivanje i praćenje štete uzrokovane protutržišnim djelovanjem
pravnu nesigurnost u vezi s postupcima pokretanja zahtjeva
do nedavno, nepostojanje formalnog mehanizma za javne naručitelje za prijavu sumnje na tajno dogovaranje (uveden tek u siječnju 2023. prema članku 150.1. španjolskog Zakona o javnoj nabavi).
Kako bi se riješile te prepreke, ACCO je izdao preporuke usmjerene na osnaživanje javnih uprava da traže pravnu zaštitu. To uključuje:
pokretanje komunikacijskih i edukacijskih kampanja za podizanje svijesti i izgradnju kapaciteta u javnim tijelima
osnivanje specijalizirane jedinice za naknadu štete unutar katalonske uprave
pojašnjenje uloga i odgovornosti unutar javnih subjekata radi olakšavanja praćenja
poticanje korištenja odluka tijela za zaštitu tržišnog natjecanja kao pravne osnove za daljnje zahtjeve
podršku kvantifikaciji štete putem procjena koje daje tijelo
omogućavanje sudjelovanja tijela kao stručnog tijela u sudskim postupcima
uključivanje ugovornih klauzula koje zadržavaju pravo na traženje odštete za štetu uzrokovanu protutržišnim djelovanjem.
Inicijativa ACCO-a konkretan je primjer promicanja tržišnog natjecanja usmjerenog na javna tijela i interne upravne procese. Njegove preporuke mogu biti korisne drugim tijelima za zaštitu tržišnog natjecanja koja žele aktivirati privatnu provedbu zakona protiv kartela koji utječu na javnu nabavu.
Izvor: ACCO (2023[39]), Strategije za promicanje zahtjeva za naknadu štete zbog kršenja antimonopolskih propisa u javnoj upravi, https://acco.gencat.cat/ca/detall/article/20241128-reclamacio-danys-illicits-competencia#googtrans(ca|en).
Promicanje oko privatne provedbe također može biti korisno za pravosuđe, kako bi se objasnilo kako se, nakon što tijelo za zaštitu tržišnog natjecanja utvrdi kršenje propisa o namještanju ponuda, aktivira pravo na traženje odštete. OECD-ovo pravosudno osposobljavanje u ovom projektu potvrdilo je vrijednost takvih inicijativa. Na radionicama projekta suci su raspravljali o pravnoj osnovi za zahtjeve za naknadu štete prema Direktivi EU-a i nacionalnom zakonu o tržišnom natjecanju, dokaznim standardima za dokazivanje štete te proceduralnim pravilima i rokovima. Sudionici su priznali ograničenu primjenu privatnog provođenja u njihovim jurisdikcijama i istaknuli izazove poput troškova parnica i ograničenog poznavanja prava tržišnog natjecanja među općim sudovima. Međutim, također su prepoznali stratešku važnost tih zahtjeva za jačanje usklađenosti i pozivanje sudionika kartela na odgovornost.
Općenito, olakšavanje pristupa odšteti stvar je institucionalne spremnosti i kulturnih promjena. Promicanje i izgradnja kapaciteta mogu pomoći naručiteljima da podnesu zahtjeve i osiguraju da ih suci saslušaju, kao i pomoći privatnoj provedbi prava tržišnog natjecanja.
U Španjolskoj je regionalni zavod za zdravstveno osiguranje Katalonije (CatSalut) podnio značajnu tužbu za odštetu od 526 milijuna EUR protiv Hartmanna i Essityja, dvaju poduzeća osuđenih za sudjelovanje u kartelu „pelene za odrasle“. Kartel, koji je otkrilo Španjolsko tijelo za zaštitu tržišnog natjecanja (CNMC) 2016. godine i sankcioniralo kaznama od gotovo 128,8 milijuna EUR, uključivao je osam proizvođača koji su kontrolirali oko 95 % tržišta i trajao je od 1996. do 2014. godine.
CatSalutova zahtjev, prihvaćen 2022. godine pred Trgovačkim sudom u Barceloni br. 9, označava prvi put da je španjolska regionalna uprava tražila naknadu štete uzrokovane kršenjem pravila tržišnog natjecanja. Iako su se zahtjevi za naknadu štete od strane privatnih strana povećali posljednjih godina, španjolske javne uprave prije nisu tražile naknadu.
Sveukupno, CNMC procjenjuje da protutržišne prakse uzrokuju štetu javnom sektoru u iznosu od oko 48 milijardi EUR godišnje, uglavnom u području javne nabave.
Ako bude uspješan, ovaj slučaj mogao bi postaviti važan presedan, potičući druga regionalna i nacionalna tijela da traže naknadu za prekomjerno plaćene troškove zbog tajnog dogovaranja.
Izvor: Cortés (2023[44]), Zahtjev Katalonije protiv „kartela pelena“ (526 milijuna EUR) otvara vrata na nacionalnoj razini, https://www.elconfidencial.com/juridico/2023-02-10/servicio-catalan-de-salud-reclama-526millones-panales_3572295/.
2.4.10. Istaknite vrijednost usklađenosti s propisima o tržišnom natjecanju
Programi korporativne usklađenosti su skupovi pravila, postupaka i praksi koji omogućuju poduzećima i njihovim zaposlenicima da identificiraju, spriječe i reagiraju na potencijalna kršenja zakona. U području tržišnog natjecanja obično su usmjereni na potencijalna kršenja propisa o kartelima (OECD, 2021[45]). Promicanje može potaknuti poduzeća da uspostave mehanizme za usklađenost s propisima o tržišnom natjecanju i da ih rabe za sprječavanje, identificiranje i prijavljivanje kršenja. Promicanje može razjasniti smatraju li se takvi programi kaznama, olakšavajućim čimbenicima ili se shvaćaju u kontekstu „samočišćenja“.
Programi usklađenosti pomažu poduzećima u razvoju internih zaštitnih mjera i poštovanju načela tržišnog natjecanja. Kao što je raspravljano tijekom radionica projekta za privatni sektor, programi usklađenosti mogu signalizirati: (1) zabranjene prakse poput lažnih ponuda, rotacije ponuda ili podjele tržišta; (2) potencijalno problematične prakse poput neopravdanih zajedničkih ponuda ili podugovora; i (3) neformalnu komunikaciju s konkurentima (npr. na strukovnim događajima ili putem e-pošte), što može biti nezakonito.
Sudionici radionice raspravljali su o integraciji usklađenosti u svakodnevno poslovanje poduzeća (npr. putem internih biltena, priručnika i intranet platformi), scenarijima visokog rizika i internim revizijama. Mala poduzeća, koja si obično ne mogu priuštiti sveobuhvatne programe po mjeri, mogu rabiti javno dostupne predloške ili smjernice. Okvir 2.16 prikazuje što je istraživanje Tajništva OECD-a otkrilo o osmišljavanju učinkovitih programa usklađenosti.
Program usklađenosti trebao bi odražavati specifične karakteristike (veličinu, strukturu, specijalizaciju) poduzeća, okruženje u kojem ono posluje i rizike s kojima se suočava. Međutim, zajednički elementi dobro osmišljenog programa mogu se identificirati i navedeni su u nastavku.
Procjena rizika: poduzeće bi trebalo identificirati i procijeniti svoje rizike usklađenosti, posebno pri ulasku na nova tržišta ili zapošljavanju ključnog osoblja. Poduzeća bi trebala identificirati operacije, jedinice i osoblje koje je najviše izloženo riziku te preispitati mogu li sheme nagrađivanja, posebno za visokorangirane službenike, izazvati nezakonito ponašanje; na primjer, procijeniti imaju li menadžeri poticaje za sudjelovanje u tajnom dogovaranju kako bi ispunili pragove dobiti povezane s bonusima.
Snažna predanost vodstva i menadžmenta: programi usklađenosti moraju imati punu, vidljivu podršku vodstva poduzeća – predsjednika, upravnog odbora i glavnog izvršnog direktora. Resursi posvećeni programu, uključujući (u većim poduzećima) predanog i osnaženog službenika za usklađenost, pokazuju predanost višeg menadžmenta usklađenosti.
Transparentnost, komunikacija i dokumentacija: vodstvo poduzeća trebalo bi izdati smjernice i javne izjave kako bi se povećala odgovornost te doprinijelo podizanju svijesti i edukaciji. Koherentne i redovite poruke uprave trebale bi jasno dati do znanja da se kršenja propisa o tržišnom natjecanju neće tolerirati. Drugim riječima, poduzeće neće braniti niti podržavati prekršitelje, koji će se suočiti s negativnim posljedicama. Provedba programa usklađenosti trebala bi biti dobro dokumentirana kako bi se pomoglo u poboljšanju i potvrdili napori u usklađivanju.
Revizija, praćenje, evaluacija: program usklađenosti trebao bi biti predmet redovitog praćenja kako bi se osiguralo da ostane ažuriran i učinkovit. Učinkovitost se može testirati, na primjer, putem anketa; evaluacija obuke; i intervjua s ključnim osobama kako bi se provjerilo znanje i stavovi prema usklađenosti i nezakonitim ponašanjima.
Obuka: program usklađenosti trebao bi uključivati obveznu obuku o usklađenosti za sve zaposlenike na vodećim pozicijama, na pozicijama s utvrđenim rizicima, kao i biti dio uvođenja novih zaposlenika. Obuka bi trebala biti prilagođena rizicima i profilu poduzeća.
Prijavljivanje: potreban je sustav koji osigurava da osoblje može povjerljivo i bez prijetnje odmazdom prijaviti kršenja programa usklađenosti ili kršenja propisa o tržišnom natjecanju.
Ex post pregled: takvim pregledima provjerava se je li i zašto je došlo do kršenja propisa, je li uprava postupila na odgovarajući način te se utvrđuju sve mjere za jačanje programa usklađenosti.
Izvor: OECD (2021[45]), Programi usklađenosti s propisima o tržišnom natjecanju, https://doi.org/10.1787/9f6a5618-en.
Tajništvo OECD-a prepoznalo je vrijednost programa korporativne usklađenosti. Primijetilo je da su mnoge jurisdikcije poduzele korake za izdavanje smjernica za poduzeća, a sve veći broj njih usmjeren je na mala poduzeća i strukovna udruženja (OECD, 2021[45]). Učinkoviti mehanizmi usklađenosti trebali bi spriječiti kršenja ili barem omogućiti njihovo uočavanje. Kršenja bi zatim trebalo prijaviti nadležnom tijelu za zaštitu tržišnog natjecanja, potencijalno putem zahtjeva za oslobođenje od/smanjenje kazne.
Tijela za zaštitu tržišnog natjecanja također bi trebala poticati poduzeća da promiču usklađenost s propisima o tržišnom natjecanju među trećim stranama kao što su podizvođači, dobavljači i partneri u zajedničkim pothvatima (OECD, 2021[45]). To je posebno važno na tržištima nabave, a posebno kod natječaja visoke vrijednosti ili složenih natječaja, gdje se poduzeća često moraju oslanjati na vanjske dobavljače, formirati konzorcije ili sudjelovati u zajedničkim ponudama.
Šest tijela za zaštitu tržišnog natjecanja pristupilo je programima usklađenosti na različite načine.
AFCA je surađivala s Austrijskom gospodarskom komorom kako bi objavile zajedničke smjernice u kojima se navodi pet ključnih načela za učinkovite programe usklađenosti (AFCA and Austrian Economic Chamber, 2023[46]). To uključuje predanost na najvišoj razini, sveobuhvatnu provedbu i kontinuirano praćenje. AFCA i Sud za kartele mogu postojanje takvog programa (ako se smatra dovoljno robusnim) uzeti u obzir kao olakšavajuću okolnost prilikom određivanja kazni. Slično tome, i u skladu s pravnim okvirom EU-a,25 mjere usklađenosti s propisima o tržišnom natjecanju relevantne su u austrijskom okviru nabave kao dio procjena za „samočišćenje“.
Bugarski CPC je 2012. godine izdao smjernice kojima se potiče usklađenost korporacija i obvezna obuka osoblja (BCPC and UNCTAD, 2012[47]). Programi usklađenosti nisu čimbenici ublažavanja kazni.
U Hrvatskoj je Agencija za zaštitu tržišnog natjecanja izdala smjernice kojima preporučuje integraciju usklađenosti u interne postupke i obuku osoblja (AZTN, 2014[48]). Hrvatski zakon ne prepoznaje programe usklađenosti kao olakšavajuće čimbenike.
Na Cipru i u Grčkoj ne postoje posebne smjernice o programima usklađenosti.
RCC je 2020. godine izdao vodič o programima usklađenosti s propisima o tržišnom natjecanju (RCC, 2020[49]). Njime se mogu smanjiti kazne do 10 % ako poduzeće dostavi vjerodostojan i učinkovit program usklađenosti. RCC je također promovirao programe usklađenosti u kontekstu javnih natječaja, objavljujući zajedničke smjernice s nacionalnim tijelom za nabavu i integrirajući usklađenost s propisima o tržišnom natjecanju u uvjete za „samočišćenje“. RCC također objavljuje popis poduzeća koja su bile uključena u namještanje ponuda sklapanjem zabranjenih sporazuma, napominjući jesu li surađivala s tijelom ili su usvojila programe usklađenosti kao odgovor na sankcije.
Svih šest tijela priznaje vrijednost programa usklađenosti kao preventivnih alata. Napori promicanja trebali bi se usredotočiti na promicanje usvajanja mjera usklađenosti i pojašnjenje mogu li se programi usklađenosti računati u kontekstu „samočišćenja“ u javnoj nabavi.
2.4.11. Unaprijedite pravosudno znanje o namještanju ponuda i dokazima u slučajevima namještanja ponuda sklapanjem zabranjenih sporazuma
Suci preispituju odluke tijela za zaštitu tržišnog natjecanja i igraju važnu ulogu u osiguravanju pravedne i dosljedne provedbe zakona o tržišnom natjecanju. Preporuka OECD-a o transparentnosti i proceduralnoj pravičnosti u provedbi zakona o tržišnom natjecanju [OECD/LEGAL/0465] predviđa da sudovi trebaju preispitati činjenice i dokaze te osnovanost odluka o provedbi zakona o tržišnom natjecanju. Izgradnja kapaciteta može ojačati sposobnost sudova da obavljaju te dužnosti.
U radionicama za suce u sklopu ovog projekta, OECD je organizirao strukturirane razmjene mišljenja i sesije temeljene na sudskoj praksi, koje su vodili suci i referendari sa Suda Europske unije i Općeg suda EU-a (vidi Tablicu 2. Dodatka A). Na tim sesijama ispitano je kako se karteli dokazuju prema pravu EU-a, ističući načela koja mogu voditi nacionalne sudove u njihovim slučajevima.
Na sesijama je objašnjeno kako je kartelsko ponašanje, poput namještanja ponuda sklapanjem zabranjenih sporazuma, ograničavanje tržišnog natjecanja „po cilju“. Stoga, iako tijelo za zaštitu tržišnog natjecanja mora dokazati ponašanje, ne mora dokazivati stvarne učinke na tržišno natjecanje. Šteta za tržišno natjecanje se podrazumijeva i smatra se da postoji kada se utvrdi kartel.26
Na radionicama su se također istraživala pitanja trajanja i opsega kršenja propisa o namještanju ponuda, pojam pojedinačnog i kontinuiranog kršenja propisa te pripisivanje odgovornosti matičnim društvima i trećim stranama. Okvir 2.17 sažima neka načela sudske prakse EU-a za procjenu odgovornosti u slučajevima kartela.
Sudovi EU-a razvili su opsežnu sudsku praksu o postojanju, trajanju i pripisivanju odgovornosti u slučajevima kršenja propisa o kartelima te dokazima koji se koriste za dokazivanje slučajeva.
Jedinstveno i kontinuirano kršenje: u predmetu Sony Corp. i Sony Electronics protiv Komisije (C-697/19 P), Sud je potvrdio da kartel može predstavljati jedinstveno i kontinuirano kršenje kada nekoliko poduzetnika teži zajedničkom protutržišnom cilju koordiniranim ponašanjem tijekom vremena. U ovom slučaju, dobavljači su sudjelovali u paralelnim bilateralnim kontaktima kako bi uskladili strategije nadmetanja i održali cijene u natječajima. Sud je utvrdio da je svaki sudionik svjesno doprinio zajedničkom restriktivnom cilju ili je barem mogao razumno predvidjeti nezakonito ponašanje drugih i prihvatio rizik. Nadalje je pojasnio da varijacije u sudjelovanju ili praznine u dokazima tijekom određenih razdoblja ne potkopavaju ukupni nalaz kontinuiranog kršenja, sve dok zaključak počiva na objektivnim i konvergentnim dokazima o tajnom dogovaranju.
Trajanje i rokovi zastare: u slučaju finskog natječaja za prijenos električne energije (Kilpailu-ja Kuluttajavirasto, C-450/19), Sud je pojasnio kada se kršenje propisa o namještanju ponuda treba smatrati završenim u svrhu izračuna rokova zastare. Presudio je da sudjelovanje u kartelu prestaje na dan kada su bitni uvjeti ugovora (posebno cijena) konačno utvrđeni, što se obično poklapa s potpisivanjem ugovora. Iako štetni ekonomski učinci tajnog dogovaranja mogu trajati i nakon te točke, takve posljedice nakon dodjele ne produžuju trajanje kršenja u svrhe javne provedbe. Presuda je uvela jasnu razliku između roka zastare relevantnog za javnu provedbu (koji završava sklapanjem ugovora) i privatnih zahtjeva za naknadu štete.
Pripisivanje odgovornosti za ponašanje treće strane: u predmetu VM Remonts (C-542/14), Sud je pojasnio uvjete pod kojima se poduzeće može smatrati odgovornim za protutržišno ponašanje neovisnog pružatelja usluga u kontekstu kartela kojima je cilj namještanje ponuda sklapanjem zabranjenih sporazuma. Sud je razlikovao zaposlenike (čije se ponašanje može pripisati poduzeću) i neovisne pružatelje usluga, čije se radnje mogu pripisati poduzeću klijentu samo ako su ispunjeni određeni uvjeti: pružatelj usluga djelovao je pod vodstvom ili kontrolom poduzeća, poduzeće je bilo svjesno i namjeravalo je doprinijeti protutržišnoj svrsi ili je poduzeće moglo razumno predvidjeti da će njegov pružatelj usluga podijeliti osjetljive informacije s konkurentima i prihvatilo je taj rizik.
Odgovornost matičnog društva unutar korporativnih grupacija: u predmetu Grupacija Goldman Sachs protiv Komisije (C-595/18s), Sud je ponovno potvrdio da se pretpostavlja da matično društvo koje posjeduje sve ili gotovo sve dionice društva kćeri vrši odlučujući utjecaj na njega. Stoga se može smatrati solidarno odgovornim za kršenje propisa od strane društva kćeri. Ova se pretpostavka može opovrgnuti samo dokazom da je društvo kći djelovalo potpuno samostalno.
Izvori: Četvrto vijeće (2019[50]), Presuda Suda (četvrto vijeće) od 16. lipnja 2022., Sony Corporation, Sony Electronics Inc. protiv Europske komisije, predmet C-697/19 P, ECLI:EU:C:2022:478; Drugo vijeće (2021[51]), Presuda Suda (Drugo vijeće) od 14. siječnja 2021., u postupku koji je pokrenuo Kilpailu-ja kuluttajavirasto, predmet C-450/19, ECLI:EU:C:2021:10; Četvrto vijeće (2016[52]), Presuda Suda (četvrto vijeće) od 21. srpnja 2016., SIA „VM Remonts“ (prije SIA „DIV un KO“) i drugi protiv Konkurences padomen, predmet C 542/14 ECLI:EU:C:2016:578; Drugo vijeće (2021[53]), Presuda Suda (Drugo vijeće) od 27. siječnja 2021., Grupacija Goldman Sachs Inc. protiv Europske komisije, predmet C-595/18 P, ECLI:EU:C:2021:73.
Rasprave o standardu dokazivanja, tj. razini sigurnosti potrebnoj da bi se slučaj smatrao dokazanim, bile su posebno zanimljive za suce. Primjenjivi standard dokazivanja varira ovisno o pravnoj prirodi istrage o provedbi zakona o tržišnom natjecanju (npr. upravna vs. kaznena) i njezinim posljedicama (OECD, 2024[54]). U kaznenim istragama, gdje postoji pretpostavka nevinosti i posljedice za istražene strane mogu biti teške, uobičajeni standard je dokaz izvan razumne sumnje. U upravnim slučajevima, standard na razini EU-a su jasni i uvjerljivi dokazi (tj. kršenje se puno vjerojatnije dogodilo nego nije).
Popularna tema bila je pitanje dokaza potrebnih za dokazivanje kršenja propisa, posebno kada izravni dokazi ne postoje ili su fragmentirani, te stupanj u kojem se zaključivanje ili dedukcija mogu koristiti za dokazivanje slučaja. U raspravama je razjašnjeno da je normalno da se protutržišne prakse i sporazumi odvijaju u tajnosti te da su, kao rezultat toga, dokumentarni dokazi često fragmentirani i rijetki. Stoga, također u skladu sa sudskom praksom EU-a, „u većini slučajeva, postojanje protutržišne prakse ili sporazuma mora se zaključiti iz niza slučajnosti i indicija koje, uzete zajedno, mogu, u nedostatku drugog uvjerljivog objašnjenja, predstavljati dokaz o kršenju pravila tržišnog natjecanja.“ Također, sudovi bi trebali procjenjivati dokaze kao cjelinu; svaki dokazni element ne mora biti sam po sebi konačan.27
U raspravama je također naglašena važnost proceduralnih načela koja osiguravaju da procjena dokaza ostane u skladu sa zahtjevom za učinkovitost prema pravu EU-a. Nacionalna pravila o dokazima ne smiju tijelima za zaštitu tržišnog natjecanja pretjerano otežavati dokazivanje tajnog dogovaranja.
Sveukupno, projekt je omogućio uspješno testiranje promicanja usmjerenog prema sucima. Konkretno, seminari o sudskoj praksi i pravosudnom dijalogu (među kolegama) pomogli su u uspostavljanju zajedničkog razumijevanja načela i sudske prakse u vezi s provedbom zakona o borbi protiv namještanja ponuda sklapanjem zabranjenih sporazuma.
U Poglavlju 2. utvrđena je uloga promicanja u borbi protiv namještanja ponuda sklapanjem zabranjenih sporazuma te su iz projekta izvučene pouke o tome kako tijela za zaštitu tržišnog natjecanja mogu ojačati svoje napore u informiranju javnosti. Sažimaju se dobre prakse o mehanizmima, publici i relevantnim temama za promicanje borbe protiv namještanja ponuda sklapanjem zabranjenih sporazuma. Mehanizmi uključuju smjernice, radionice i kampanje, publika se kreće od nabavljača i nadzornih tijela do privatnog sektora i pravosuđa, a teme uključuju smjernice o znakovima upozorenja, obliku natječaja, prijavljivanju sumnji, isključenju ponuditelja, pristupu podacima, zahtjevima za naknadu štete i usklađenosti.
Općenito, promicanje najbolje funkcionira kada su alati raznoliki i rabe se zajedno (npr. javne kampanje uz ciljanije jačanje kapaciteta), a poruke prilagođene publici. Promicanje oprema relevantne dionike znanjem i samopouzdanjem za otkrivanje i sprječavanje namještanja ponuda sklapanjem zabranjenih sporazuma. Nadovezujući se na tu svijest, institucionalna suradnja pruža kanale putem kojih se takvo znanje može dijeliti i djelovati na temelju njega, osiguravajući prijavu sumnji, očuvanje dokaza i pokretanje provedbe. Sljedeće poglavlje bavi se suradnjom.
Izvori
[39] ACCO (2023), “Strategies to promote damages claims for antitrust infringements in public administrations”, https://acco.gencat.cat/ca/detall/article/20241128-reclamacio-danys-illicits-competencia#googtrans(ca|en) (accessed on 8 July 2025).
[35] AFCA (2022), Leniency Programme Guidelines, Austria Federal Competition Authority, Vienna, https://www.bwb.gv.at/fileadmin/user_upload/Leitfaden_Kronzeugen_final_en-GBclean_04.11.2022.pdf.
[20] AFCA (2020), Bid-rigging and its consequences, [video], 30 January, https://youtu.be/DCj38PP-uss (accessed on 17 July 2025).
[46] AFCA and Austrian Economic Chamber (2023), Cartel Law and Compliance (2nd edition): Guide for a Professional Approach to Cartel Law Rules at the Company Level, FCA and Austrian Economic Chamber, https://www.bwb.gv.at/fileadmin/user_upload/Broschuere_Kartellrecht_und_Compliance__2._Auflage_final.pdf.
[48] AZTN (2014), “Compliance programme for undertakings with competition law regulations”, Croatian Competition Agency, Zagreb, https://www.aztn.hr/ea/wp-content/uploads/2023/03/Program_uskladenosti_AZTN.pdf.
[47] BCPC and UNCTAD (2012), Guidelines on Corporate Programs for Compliance with Competition Rules, Bulgarian Commission on Protection of Competition, Sofia, and United Nations Conference on Trade and Development, Geneva, https://unctad.org/system/files/non-official-document/ccpb_SCF_CorporateCompliance_en.pdf.
[19] CMA (2023), “Cheating or competing campaign”, [video], 16 August, https://cheatingorcompeting.campaign.gov.uk/ (accessed on 16 July 2025).
[18] CMA (2015), “Bid-rigging and discussing tenders: UK’s Competition and Markets Authority”, [video], 15 November, https://www.youtube.com/watch?v=PjoQvDKW28U (accessed on 15 July 2025).
[15] CMA (2015), “Free e-learning on how to spot bid rigging”, https://www.builtintelligence.com/pages/free-e-learning-on-how-to-spot-bid-rigging (accessed on 24 June 2025).
[10] CNMC (2025), Guía sobre la Preparación y Diseño de las Licitaciones Públicas (G-2023-01, [Guide to the Preparation and Design of Public Tenders], National Authority for Markets and Competition, Madrid, https://www.cnmc.es/expedientes/g-2023-01.
[12] CNMC (n.d.), Documentos de análisis sobre contratación pública, [Documents analysing public procurement], National Authority for Markets and Competition, Madrid, https://www.cnmc.es/impulsamos-la-competencia/contratacion-publica/informes-y-estudios-sobre-contratacion-publica.
[13] CNMC (n.d.), Informe sobre los Pliegos de Contratación de Servicios de Telecomunicaciones de la Administración General del Estado y Otras Entidades Públicas (Fase III), INF/CNMC/124/24, [Report on the Specifications for the Procurement of Telecommunications Services by the General State Administration and Other Public Entities], National Authority for Markets and Competition, Madrid, https://www.cnmc.es/sites/default/files/5678178.pdf.
[17] Competition Bureau Canada (2021), “Compliance Case Files: Episode 1 – Bid-rigging”, [video], 19 August, https://www.youtube.com/watch?v=B5pyLluALzo (accessed on 16 July 2025).
[16] Competition Bureau Canada (2015), “Bid-rigging: Compete Legally!”, [video], 25 March, https://www.youtube.com/watch?v=Wu6PTbPYKfY (accessed on 10 July 2025).
[44] Cortés, I. (2023), “La reclamación de Cataluña contra el ’cártel del pañal’ (526 M) abre la veda a nivel estatal”, [Catalonia’s claim against the ‘diaper cartel’ (€526 million) opens the floodgates at the national level], https://www.elconfidencial.com/juridico/2023-02-10/servicio-catalan-de-salud-reclama-526millones-panales_3572295/ (accessed on 10 July 2025).
[24] DCCA (2018), Guidelines on Joint Bidding under Competition Law, Danish Consumer and Competition Authority, Valby, https://en.kfst.dk/media/50765/050718_joint-bidding-guidelines.pdf.
[7] ECHR (2025), “Ships Waste Oil Collector B.V. and Others v. the Netherlands [GC] – 2799/16, 2800/16, 3124/16 et al. Judgment 1.4.2025 [GC]”, European Court of Human Rights, Strasbourg, https://hudoc.echr.coe.int/eng?i=002-14445.
[23] European Commission (2023), “Communication from the Commission Guidelines on the applicability of Article 101 of the Treaty on the Functioning of the European Union to horizontal cooperation agreements”, EUR-Lex, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52023XC0721(01).
[27] European Commission (2021), “Notice on tools to fight collusion in public procurement and on guidance on how to apply the related exclusion ground (2021/C 91/01)”, 2021/C 91/01 (OJ C, C/91, 18.03.2021, Publications of the European Commission, Luxembourg, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:52021XC0318(01).
[41] European Commission (2020), “Communication from the Commission Communication on the protection of confidential information by national courts in proceedings for the private enforcement of EU competition law”, EUR-Lex, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv:OJ.C_.2020.242.01.0001.01.ENG&toc=OJ:C:2020:242:TOC.
[42] European Commission (2019), “Communication from the Commission – Guidelines for national courts on how to estimate the share of overcharge which was passed on to the indirect purchaser”, EUR-Lex, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:52019XC0809(01).
[6] European Commission (2015), “Judgement of the General Court (Second Chamber) of 16 June 2015. FSL Holdings and Others v European Commission. ECLI:EU:T:2015:383”, EUR-Lex, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:62011TJ0655.
[40] European Commission (2014), “Directive 2014/104/EU of the European Parliament and of the Council of 26 November 2014”, EUR-Lex, https://eur-lex.europa.eu/eli/dir/2014/104/oj/eng.
[43] European Commission (2013), Communication from the Commission on quantifying harm in actions for damages based on breaches of Article 101 or 102 of the Treaty on the Functioning of the European Union, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=oj:JOC_2013_167_R_0019_01.
[26] European Union (2022), Director Disqualification and Bidder Exclusion – Note by the European Union, https://one.oecd.org/document/DAF/COMP/WD(2022)80/en/pdf.
[50] Fourth Chamber (2019), “Judgement of the Court (Fourth Chamber) of 16 June 2022, Sony Corporation, Sony Electronics Inc. v European Commission, Case C-697/19 P”, https://infocuria.curia.europa.eu/tabs/document?source=document&text=&docid=260982&pageIndex=0&doclang=EN&mode=req&dir=&occ=first&part=1&cid=518969 (accessed on 11 July 2025).
[52] Fourth Chamber (2016), “Judgement of the Court (Fourth Chamber) of 21 July 2016, SIA ‘VM Remonts’ (formerly SIA ‘DIV un KO’) and Others v Konkurences padomen, Case C 542/14”, https://infocuria.curia.europa.eu/tabs/document?source=document&text=&docid=181950&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=520138 (accessed on 11 July 2025).
[30] HCC (2023), Annual Report on Competition Policy Developments in Greece – 2022, Hellenic Competition Commission, Athens, https://one.oecd.org/document/DAF/COMP/AR(2023)14/en/pdf.
[21] HCC (2022), “Ξεσκέπασε τα Καρτέλ - Ρίξε τις Τιμές (για Αναθέτουσες Αρχές)”, [Expose Cartels – Lower Prices (for Contracting Authorities)] [video], 6 June, https://www.youtube.com/watch?v=qu5GpJOv0O8 (accessed on 16 July 2025).
[1] ICN (2002), Advocacy and Competition Policy, report prepared by the Advocacy Working Group, International Competition Policy, https://www.internationalcompetitionnetwork.org/wp-content/uploads/2018/09/AWG_AdvocacyReport2002.pdf.
[4] Le Sénat de France (2025), Commission d’enquête sur les coûts et les modalités effectifs de la commande publique et la mesure de leur effet d’entraînement sur l’économie française, Le Sénat de France, Paris, https://www.senat.fr/travaux-parlementaires/structures-temporaires/commissions-denquete/commission-denquete-sur-les-couts-et-les-modalites-effectifs-de-la-commande-publique-et-la-mesure-de-leur-effet-dentrainement-sur-leconomie-francaise.html.
[14] OECD (2026), Smjernice OECD-a za borbu protiv namještanja ponuda u javnoj nabavi (ažurirane 2025.), OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/1e44099d-hr.
[31] OECD (2025), OECD Competition Trends 2025, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/8c4bd00b-en.
[8] OECD (2024), The Role of Guidelines in Fostering Competition Policy in Tunisia, Competition Law and Policy Reviews, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/82f72c0e-en.
[54] OECD (2024), “The standard and burden of proof in competition law cases”, OECD Roundtables on Competition Policy Papers, No. 318, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/0199f63f-en.
[34] OECD (2023), The Future of Effective Leniency Programmes – Note by Croatia, OECD, Paris, https://one.oecd.org/document/DAF/COMP/WP3/WD(2023)21/en/pdf.
[33] OECD (2023), The Future of Effective Leniency Programmes – Note by Romania, OECD, Paris, https://one.oecd.org/document/DAF/COMP/WP3/WD(2023)23/en/pdf.
[29] OECD (2023), “The Future of Effective Leniency Programmes: Advancing Detection and Deterrence of Cartels”, OECD Roundtables on Competition Policy Papers, No. 299, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9bc9dd57-en.
[36] OECD (2022), “Data Screening Tools for Competition Investigations”, OECD Roundtables on Competition Policy Papers, No. 284, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/4c5bbb9d-en.
[25] OECD (2022), “Director Disqualification and Bidder Exclusion in Competition Enforcement”, OECD Roundtables on Competition Policy Papers, No. 291, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/fe39ea1a-en.
[22] OECD (2021), Bid rigging and competition policy explained in 7 minutes, [video], 15 July, https://youtu.be/JSPoHSqtVyY (accessed on 18 July 2021).
[45] OECD (2021), “Competition Compliance Programmes”, OECD Roundtables on Competition Policy Papers, No. 257, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9f6a5618-en.
[5] OECD (2019), “The Standard of Review by Courts in Competition Cases”, OECD Roundtables on Competition Policy Papers, No. 233, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/69008bd2-en.
[32] OECD (2018), “Challenges and Co-ordination of Leniency Programmes”, OECD Roundtables on Competition Policy Papers, No. 218, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/a62573a4-en.
[37] OECD (2018), Fighting Bid Rigging in IMSS Procurement: Impact of OECD Recommendations, Competition Law and Policy Reviews, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/6ce76ce1-en.
[38] OECD (2015), “Relationship Between Public and Private Antitrust Enforcement”, OECD Roundtables on Competition Policy Papers, No. 174, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/8c535258-en.
[2] OECD (2010), Strategies for Competition Advocacy: Background Paper, OECD, Paris, https://one.oecd.org/document/DAF/COMP/LACF(2010)4/en/pdf.
[3] OECD (2005), OECD Journal of Competition Law and Policy: Volume 6-4, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/clp-v6-4-en.
[28] RCC (2025), Lista actualizată a operatorilor economici care au fost implicați în investigații privind trucarea de licitații, [Updated list of economic operators involved in investigations into bid rigging], Romanian Competition Council, https://www.consiliulconcurentei.ro/wp-content/uploads/2020/09/Lista.pdf.
[49] RCC (2020), “Guidelines on competition compliance programs”, Romanian Competition Council, Bucharest, https://www.consiliulconcurentei.ro/uploads/docs/items/bucket13/id13010/ghid_privind_conformarea_cu_regulile_de_concurenta_decembrie.pdf.
[11] RCC and ANAP (2021), Opinie Comună, [Joint Opinion], Romanian Competition Council and National Agency for Public Procurement, Bucharest, https://www.consiliulconcurentei.ro/wp-content/uploads/2020/08/Opinie-comuna-CC-ANAP.pdf.
[51] Second Chamber (2021), “Judgement of the Court (Second Chamber) of 14 January 2021, in Proceedings brought by Kilpailu- ja kuluttajavirasto, Case C-450/19”, https://infocuria.curia.europa.eu/tabs/document?source=document&text=&docid=236423&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=519629 (accessed on 11 July 2025).
[53] Second Chamber (2021), “Judgement of the Court (Second Chamber) of 27 January 2021, The Goldman Sachs Group Inc. v European Commission, Case C-595/18 P”, https://infocuria.curia.europa.eu/tabs/document?source=document&text=&docid=237046&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=520975 (accessed on 11 July 2025).
[9] UNCTAD (2012), Guidelines for Implementing Competition Advocacy, https://unctad.org/system/files/non-official-document/ccpb_SCF_AdvocacyGuidelines_en.pdf.
← 1. Za mnoštvo primjera, pogledajte OECD (2019), Pregled preporuke OECD-a iz 1998. o učinkovitom djelovanju protiv tvrdokornih kartela, OECD Publishing, Pariz, https://doi.org/10.1787/58c38ceb-en.
← 2. Za više detalja pogledajte: https://www.bwb.gv.at/fileadmin/user_upload/Leitfaden_Kronzeugen_final_en-GBclean_04.11.2022.pdf.
← 3. Za više detalja pogledajte: https://www.aztn.hr/cca-closes-2016-with-a-guide-for-contracting-authorities-in-detecting-and-tipping-off-bid-rigging-cartels-in-public-procurement/.
← 4. Za više detalja pogledajte: https://cpc.bg/en/news-275.
← 5. Za više detalja pogledajte: https://www.epant.gr/enimerosi/dimosieyseis/odigoi/item/570-odigos-gia-anathetouses-arxes.html.
← 6. Za više detalja pogledajte: https://www.consiliulconcurentei.ro/wp-content/uploads/2016/05/ghid_practici_anticoncurentiale_licitatii.pdf.
← 7. Za više detalja pogledajte: https://www.consiliulconcurentei.ro/wp-content/uploads/2017/01/ghid_consortii_final.pdf.
← 8. Za više detalja pogledajte: https://www.consiliulconcurentei.ro/wp-content/uploads/2022/05/Ghid-lotizare_final_-24.05.2022.pdf.
← 9. „Samočišćenje“ se odnosi na mjere koje poduzima poduzeće kako bi dokazalo svoju pouzdanost unatoč počinjenom kršenju zakona. Te mjere mogu uključivati razjašnjavanje činjenica i okolnosti tijelima, naknadu prouzročene štete, usvajanje tehničkih, organizacijskih i kadrovskih mjera za sprječavanje daljnjih prekršaja ili provedbu programa usklađenosti. Prema pravu EU-a (Direktiva 2014/24/EU, članak 57[6]), naručitelji mogu uzeti u obzir takve mjere prilikom odlučivanja o isključenju ponuditelja.
← 10. Za više detalja pogledajte nedavne presude Suda EU-a u predmetima Bundeswettbewerbsbehörde protiv Nordzucker AG i drugih (C-151/20, ECLI:EU:C:2022:203) i Bpost SA v Autorité belge de la concurrence (C-117/20, ECLI:EU:C:2022:202).
← 11. Za više detalja pogledajte: https://www.bwb.gv.at/en/news/news-2022/detail-1/bid-rigging-afca-and-provincial-courts-of-audit-exchange-experience.
← 12. Za više detalja pogledajte: https://cpc.bg/en/news-372?returnUrl=page%3d2.
← 13. Pravni okvir EU-a o nabavi sastoji se od tri glavne direktive: Direktive 2014/24/EU za opću javnu nabavu roba i usluga, Direktive 2014/23/EU za ugovore o koncesijama i Direktive 2014/25/EU za nabavu subjekata koji posluju u sektorima vodnog gospodarstva, energetike, prometa i poštanskih usluga. Ovaj okvir primjenjuje se u jurisdikcijama šest zemalja korisnica ovog projekta.
← 14. U skladu s člankom 57. stavkom 4. Direktive 2014/24/EU.
← 15. Presuda – 21/12/2023 – Infraestruturas de Portugal and Futrifer Indústrias Ferroviárias, predmet C-66/22, ECLI:EU:C:2023:1016.
← 16. Za Austriju pogledajte: https://report.whistleb.com/en/bwb.
Za Bugarsku pogledajte: https://www.cpc.bg/en/signals.
Za Hrvatsku pogledajte: https://www.aztn.hr/kartel/prijava-kartela/.
Za Cipar pogledajte: http://www.competition.gov.cy/competition/competition.nsf/All/9B10EE45D2F7E021C2258AEF00460FDA?OpenDocument&highlight=bid%20rigging.
Za Grčku pogledajte: https://bidrigalert.whistleblowernetwork.net/.
Za Rumunjsku pogledajte: https://report.whistleb.com/ro/consiliulconcurentei.
← 17. Pogledajte Direktivu (EU) 2019/1937 Europskog parlamenta i Vijeća od 23. listopada 2019. o zaštiti osoba koje prijavljuju kršenja prava Unije, http://data.europa.eu/eli/dir/2019/1937/oj.
← 18. Direktiva (EU) 2019/1937 prvenstveno štiti prijavitelje od odmazde u kontekstu njihova zaposlenja (npr. otkaz, degradacija ili drugi nepovoljni tretman). Osim toga, na snazi su mjere za zaštitu identiteta zviždača u odnosu na druge strane u postupcima kršenja tržišnog natjecanja koje mogu dobiti pristup spisu, u skladu s pravilima EU-a o povjerljivosti i zaštiti poslovnih tajni. Pogledajte Europska komisija, Glavna uprava za tržišno natjecanje, Zviždači i informatori i povezane smjernice, dostupno na: https://competition-policy.ec.europa.eu/index/whistleblower_en
← 19. Vidi Direktivu 2014/104/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. studenog 2014., http://data.europa.eu/eli/dir/2014/104/oj.
← 20. Za potpunu zakonsku odredbu pogledajte: https://www.jusline.at/gesetz/stpo/paragraf/209b.
← 21. Za potpunu zakonsku odredbu pogledajte: https://www.epant.gr/en/legislation/protection-of-free-competition.html.
← 22. Za više detalja pogledajte članak 65(5) hrvatskog Zakona o zaštiti tržišnog natjecanja.
← 23. Vidi članak 45. Zakona 5255/2025, kojim se uvodi novi članak 38.A u Zakon 3959/2011.
← 24. U većini jurisdikcija EU-a, uključujući šest zemalja korisnica ovog projekta, maksimalna administrativna kazna za kršenje kartelskih propisa utvrđena je na 10 % prometa poduzeća u prethodnoj godini.
← 25. Članak 57(6) Direktive 2014/24/EU prepoznaje donošenje „konkretnih tehničkih, organizacijskih i kadrovskih mjera koje su prikladne za sprječavanje daljnjih kaznenih djela ili nedoličnog ponašanja“ kao mehanizam „samočišćenja“ za poduzeća kako bi pokazala svoju pouzdanost i osporila odluke o isključenju.
← 26. U predmetu C-8/08 T-Mobile Netherlands i drugi (ECLI:EU:C:2009:343) Sud EU-a je pojasnio da „razlika između 'kršenja po cilju' i 'kršenja po učinku' proizlazi iz činjenice da se određeni oblici tajnog dogovaranja između poduzetnika mogu, po samoj svojoj prirodi, smatrati štetnima za pravilno funkcioniranje normalnog tržišnog natjecanja.“
← 27. Vidi spojene predmete C-204/00 P, C-205/00 P, C-211/00 P, C-213/00 P, C-217/00 P i C-219/00 P, Aalborg Portland i drugi protiv Komisije (https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?docid=48825&doclang=EN); predmet C-405/04 P, Sumitomo Metal Industries protiv Komisije (ECLI:EU:C:2007:52).