Acest capitol analizează în detaliu rolul activităților de promovare în combaterea trucării licitațiilor. Se explică faptul că activitățile de promovare pot ajuta la conceperea unor proceduri de achiziții care reduc de la început riscul de coluziune. Activitățile de promovare pot sprijini, de asemenea, raportarea potențialelor încălcări ale legii. Capitolul identifică principalele categorii de public vizate de activitățile de promovare, și anume funcționarii responsabili cu achizițiile publice, auditorii care verifică procedurile de achiziții publice, organismele care investighează frauda și corupția, judecătorii și sectorul privat. Capitolul descrie cele mai importante forme și teme de promovare care pot sprijini și încuraja inițiativele naționale în acest domeniu. Activitățile de conștientizare ar trebui să acopere atât aspecte esențiale legate de trucarea licitațiilor (precum semnalele de alarmă), cât și aspecte mai largi legate de aplicarea dreptului concurenței, cum ar fi programele de clemență, mecanismele de avertizare în interes public și dreptul de a solicita despăgubiri pentru prejudiciile cauzate de carteluri.
Combaterea trucării licitațiilor în achizițiile publice din Austria, Bulgaria, Croația, Cipru, Grecia și România
Abstract
Prima secțiune a acestui capitol prezintă conceptul de promovare în domeniul concurenței și modul în care acesta interacționează cu aplicarea legii. Apoi, se concentrează pe activitățile de promovare în contextul trucării licitațiilor, identificând cele mai relevante forme de intervenție și categoriile de public vizate.
Activitățile de promovare sunt esențiale pentru combaterea trucării licitațiilor, atât prin prevenirea coluziunii, cât și prin facilitarea detectării acesteia. În primul rând, acestea pot preveni comportamentele coluzive prin promovarea unor măsuri de concepere a procedurilor de achiziții care să reducă riscul formării cartelurilor. Acest lucru necesită creșterea gradului de conștientizare asupra caracteristicilor trucării licitațiilor, a condițiilor de piață care favorizează coluziunea și a strategiilor de concepere a unor proceduri de achiziții care încurajează participarea ofertanților. În al doilea rând, activitățile de promovarea sprijină detectarea, permițând funcționarilor publici (inclusiv achizitorilor, auditorilor, procurorilor, poliției financiare și economice) să recunoască semnele de coluziune în cursul activității lor și să le raporteze autorității de concurență competente. În jurisdicțiile în care cererile de clemență sunt rare, detectarea coluziunii depinde în mare măsură de vigilența funcționarilor publici și de raportarea suspiciunilor către autoritatea competentă.
Activitățile de promovare a concurenței sunt definite în general ca „ansamblul activităților desfășurate de autoritatea de concurență în legătură cu promovarea unui mediu concurențial pentru activitățile economice, prin intermediul unor mecanisme nu care nu țin de aplicarea de sancțiuni, în principal prin intermediul relațiilor sale cu alte entități guvernamentale și prin creșterea gradului de conștientizare publică asupra beneficiilor concurenței” (ICN, 2002[1]).
Această definiție evidențiază două dimensiuni complementare ale activităților de promovare a concurenței. Pe de o parte, activitățile de promovare desfășurate la nivelul administrației publice vizează alte ramuri și niveluri ale administrației publice. Pe de altă parte, activitățile de promovare a culturii concurenței urmăresc să dezvolte o înțelegere mai amplă la nivelul societății și să consolideze sprijinul pentru piețe concurențiale (OECD, 2010[2]).
Activitățile de promovare a culturii concurenței urmăresc să crească gradul de conștientizare în rândul publicului larg, consumatorilor, mediului academic, societății civile și comunității de afaceri cu privire la beneficiile concurenței și la necesitatea respectării normelor de concurență. În special, activitățile de promovare adresate mediului de afaceri urmăresc să îndrume întreprinderile cu privire la aplicarea corectă și respectarea dreptului concurenței. Aceste inițiative implică, de regulă, instrumente de comunicare precum campanii publice, mediatizare, publicarea de ghiduri sau organizarea de seminare. În schimb, activitățile de promovare desfășurate la nivelul administrației publice se concentrează pe consilierea instituțiilor publice (din cadrul puterii executive, legislative și judecătorești, precum și de la nivel local și regional) cu privire la modul în care politicile și procedurile acestora pot afecta negativ concurența și la măsurile prin care astfel de efecte pot fi reduse la minimum (OECD, 2010[2]). Acest tip de activități este, în general, mai complex, având în vedere diferențele dintre atribuțiile instituționale, constrângerile bugetare și necesitatea unei cooperări durabile între instituții. Acestea pot implica schimburi de informații confidențiale sau recomandări cu caracter sensibil, precum îndrumări privind detectarea trucării licitațiilor, bazate pe experiența acumulată în activitatea de aplicare a legii.
Activitățile de promovare desfășurate la nivelul administrației publice pot îmbrăca atât forme publice, cât și nepublice. Exemple în acest sens sunt ghidurile publicate pentru autoritățile contractante (formă publică) sau opiniile confidențiale privind conceperea unei anumite proceduri de achiziție (formă nepublică). În schimb, activitățile de promovare a culturii concurenței au aproape întotdeauna un caracter public, întrucât urmăresc să ajungă la un public cât mai larg prin intermediul unor instrumente de comunicare precum campanii de informare, materiale video sau seminare. Tabelul 2.1 prezintă diferitele instrumente de promovare. Aceasta arată cum instrumente precum ghidurile, opiniile, atelierele de lucru, acordurile de cooperare și campaniile pot fi utilizate atât în cadrul activităților de promovare desfășurate la nivelul administrației publice, cât și al celor de promovare a culturii concurenței, în funcție de caracterul lor public sau nepublic.
Notă: activitățile de promovare a culturii concurenței au, în mod obișnuit, caracter public, întrucât vizează să ajungă la un public cât mai larg. Prin urmare, dimensiunea „nepublică” este limitată.
Sursă: elaborare OCDE pe baza rezultatelor proiectelor și a exemplelor internaționale.
Acest raport, precum și proiectul mai amplu pe care se bazează, includ toate tipurile de activități de promovare menționate anterior. Proiectul a cuprins ateliere de lucru pentru sectorul privat privind prevenirea și raportarea trucării licitațiilor, precum și importanța respectării dreptului concurenței. Cu toate acestea, accentul principal al proiectului este pus pe activitățile de promovare desfășurate la nivelul administrației publice, în special în relație cu achizitorii publici, judecătorii și alte autorități din afara sferei de aplicare a dreptului concurenței. Acești actori joacă un rol decisiv în conceperea, derularea și verificarea procedurilor de achiziții publice și sunt, prin urmare, esențiali în combaterea trucării licitațiilor.
Activitățile de promovare a concurenței și aplicarea legii sunt complementare. Rezultatele aplicării legii pot contribui la formularea mesajelor de promovare, iar inițiativele de promovare pot facilita declanșarea investigațiilor. În cazul trucării licitațiilor, activitățile de promovare adresate instituțiilor publice urmăresc adesea încurajarea unor proceduri de achiziții favorabile concurenței și îmbunătățirea cooperării, domenii care nu sunt direct legate de aplicarea sancțiunilor. Totuși, acestea pot contribui și la creșterea capacității de detectare și la raportarea semnalelor de alarmă către autoritățile de concurență. În același timp, un istoric credibil de aplicare a legii poate consolida mesajele de promovare adresate sectorului privat. În acest sens, acesta face riscurile coluziunii mai tangibile și evidențiază sancțiunile aplicabile în cazul nerespectării normelor (OECD, 2010[2]).
Nu există un echilibru universal optim între activitățile de promovare și activitățile de aplicare a legii. Autoritățile de concurență stabilesc combinația potrivită de activități de promovare și activități de aplicare a legii, precum și tipul de măsuri de promovare care corespund societății și economiei lor, în funcție de disponibilitate, priorități și resurse1. Mai multe studii arată că acest echilibru se poate modifica în timp și poate fi ajustat în funcție de gradul de maturitate al autorității de concurență și de nivelul culturii concurențiale din jurisdicția respectivă (OECD, 2005[3]).
Din acest motiv, nu există o formulă simplă pentru stabilirea nivelului optim al activităților de promovare. Autoritățile de concurență sunt încurajate să prioritizeze intervențiile de promovare care au impact, sunt semnificative din punct de vedere economic, sunt vizibile din punct de vedere politic și pot fi realizate cu resursele disponibile (OECD, 2005[3]).
OCDE a identificat mai multe principii care stau la baza unor activități de promovare eficiente în sectorul public (OECD, 2010[2]):
Recomandări de înaltă calitate: aceasta presupune ca autoritatea de concurență să dețină suficientă expertiză tehnică, credibilitate și cunoștințe sectoriale.
Momentul intervenției: recomandările sunt cele mai eficiente atunci când sunt transmise devreme în ciclul de politici sau proiecte (în acest caz, în ciclul de achiziții publice), înainte de adoptarea deciziilor-cheie.
Imparțialitate și obiectivitate: autoritatea trebuie percepută ca oferind îndrumări bazate pe dovezi și principii legale, nu pe interese instituționale.
Valoare adăugată: noile perspective, datele sau analizele pot îmbogăți procesul decizional.
Prin respectarea acestor principii, activitățile de promovare pot deveni un factor care facilitează și completează în mod esențial aplicarea legii.
Trucarea licitațiilor este un subiect deosebit de relevant pentru activitățile de promovare a concurenței. După cum s-a explicat în capitolul 1, cartelurile din domeniul achizițiilor publice generează costuri ridicate și afectează utilizarea fondurilor publice. Astfel, combaterea trucării licitațiilor devine un domeniu de acțiune cu vizibilitate politică ridicată, care poate consolida credibilitatea instituțională (atât a autorităților de concurență, cât și a autorităților contractante) și poate crește încrederea publicului. În plus, activitățile de promovare în acest domeniu pot fi eficiente, deoarece actorii-cheie (precum autoritățile contractante, organismele de supraveghere și sistemul judiciar) sunt clar identificați.
În 2025, Senatul Franței a înființat o comisie parlamentară de anchetă privind costurile efective și modalitățile de achiziții publice și impactul acestora asupra economiei franceze. Deși inițial ancheta s-a concentrat pe aspecte mai largi, precum suveranitatea economică și sprijinirea întreprinderilor europene, aceasta a integrat preocupări specifice de drept al concurenței, ca urmare a contribuțiilor autorității franceze de concurență (ADLC) și ale Direcției Generale Concurență, Consum și Combaterea Fraudelor. Aceste instituții, în special printr-o intervenție orală a președintelui ADLC și prin contribuții scrise, au contribuit la includerea în raportul final al Senatului a unei secțiuni dedicate combaterii trucării licitațiilor.
Raportul final al Comisiei, adoptat în unanimitate în iulie 2025, cuprinde 67 de recomandări, dintre care mai multe se referă direct la practicile anticoncurențiale din domeniul achizițiilor publice. Recomandările 1-3 se concentrează pe consolidarea competențelor de investigare în contextul practicilor anticoncurențiale, în timp ce recomandările 61-65 se referă la îmbunătățirea accesului la datele din achizițiile publice. Aceste măsuri urmăresc să îmbunătățească detectarea, prevenirea și sancționarea trucării licitațiilor, subliniind angajamentul politic la nivel înalt al Franței de a menține integritatea și concurența în domeniul achizițiilor publice. Această evoluție reflectă vizibilitatea tot mai mare a trucării licitațiilor ca problemă de natură politică în Franța și ilustrează modul în care inițiativele parlamentare pot contribui la integrarea considerentelor de drept al concurenței în politicile naționale de achiziții publice.
Surse: Le Sénat de France (2025[4]), Commission d’enquête sur les coûts et les modalités effectifs de la commande publique et la mesure de leur effet d’entraînement sur l’économie française, www.senat.fr/travaux-parlementaires/structures-temporaires/commissions-denquete/commission-denquete-sur-les-couts-et-les-modalites-effectifs-de-la-commande-publique-et-la-mesure-de-leur-effet-dentrainement-sur-leconomie-francaise.html.
Prin urmare, potențialul randament al investițiilor în activitățile de promovare este ridicat în domeniul trucării licitațiilor. Este important de subliniat că beneficiile acestor activități nu sunt unidirecționale. Autoritățile de concurență pot împărtăși cunoștințe cu alte instituții publice, însă, în același timp, dobândesc și ele informații privind procesele de achiziții publice, înțeleg mai bine provocările cu care se confruntă autoritățile contractante și învață cum să colaboreze mai eficient cu alte autorități de aplicare a legii. Aceste beneficii bidirecționale transformă activitățile de promovare într-un proces de învățare reciprocă, care consolidează capacitatea instituțională a tuturor actorilor implicați.
Toate cele șase autorități de concurență care au participat la acest proiect au întreprins activități de promovare adresate unor categorii diverse de public și utilizând canale variate. De asemenea, acestea au o cooperare formală sau informală cu autoritățile contractante și alte instituții publice, ceea ce poate ajuta la punerea în aplicare cu succes a inițiativelor de promovare. Acest proiect își propune să valorifice aceste eforturi, să abordeze eventualele lacune și să propună îmbunătățiri acolo unde este necesar. Secțiunile următoare prezintă cele mai relevante forme și canale de promovare în domeniul trucării licitațiilor, precum și principalele categorii de public cărora aceste activități ar trebui să li se adreseze.
Pe lângă selectarea instrumentelor și canalelor adecvate de promovare, autoritățile de concurență trebuie să identifice și categoriile relevante de public vizate de inițiativele lor. În cazul trucării licitațiilor, spectrul părților interesate include actori publici și privați implicați în diferite etape ale ciclului de achiziții publice. Printre aceștia se numără funcționarii cu responsabilități în achizițiile publice, care concep procedurile de achiziții și atribuie contractele, întreprinderile care participă la licitații, auditorii care verifică procedurile de achiziții și cheltuielile publice, organismele care investighează posibile fraude și fapte de corupție, autoritățile de supraveghere a achizițiilor publice, care emit îndrumări (de exemplu, privind excluderea de la proceduri), precum și judecătorii, atât cei care analizează deciziile autorităților de concurență, cât și cei care soluționează acțiunile în despăgubire formulate de autoritățile contractante prejudiciate. Această secțiune analizează fiecare dintre aceste categorii și explică de ce reprezintă ținte esențiale pentru activitățile de promovare a concurenței.
2.2.1. Funcționarii responsabili cu achizițiile publice
Funcționarii responsabili cu achizițiile publice reprezintă una dintre principalele categorii de public vizate de acțiunile de promovare a concurenței în domeniul trucării licitațiilor. Aceștia cunosc condițiile și dinamica pieței, modelele procedurilor de achiziții (sau eventualele anomalii ale ofertării), identitatea ofertanților potențiali și efectivi, prețurile ofertelor și propunerile tehnice. De regulă, funcționarii responsabili cu achizițiile publice au o bună cunoaștere a dreptului achizițiilor publice. Totuși, este posibil să aibă cunoștințe limitate în ceea ce privește dreptul concurenței sau riscurile și semnalele de alarmă asociate coluziunii în cadrul procedurilor de achiziții publice.
În consecință, formarea funcționarilor responsabili cu achizițiile publice pentru a identifica semnalele de alarmă și formele uzuale de coluziune, precum și pentru a raporta suspiciunile autorității de concurență, este esențială pentru aplicarea legii. De asemenea, este la fel de important să li se clarifice incertitudinile, întrebările și modul de acțiune în astfel de situații. De exemplu, în cadrul atelierelor desfășurate în cadrul acestui proiect, numeroși funcționari și-au exprimat incertitudinea cu privire la consecințele raportării unor suspiciuni de coluziune. În special, aceștia s-au întrebat dacă astfel de acțiuni ar putea duce la suspendarea sau anularea procedurilor de achiziție în derulare. Inițiativele de promovare ar putea clarifica faptul că investigațiile în materie de concurență pot fi desfășurate ex post – după atribuirea contractului – și că această cooperare cu autoritățile de concurență nu conduce neapărat la oprirea procedurilor de achiziții.
Activitățile de promovare adresate funcționarilor responsabili cu achizițiile publice nu se limitează la creșterea gradului de conștientizare: acestea creează și premisele unei cooperări eficiente cu autoritățile de concurență (analizate în capitolul 3). Odată ce achizitorii înțeleg cum să identifice și să raporteze suspiciunile, o cooperare structurată poate asigura transmiterea acestor informații.
Activitățile de promovare adresate funcționarilor responsabili cu achizițiile publice ar trebui să vizeze și proiectarea procedurilor de achiziții. Acești funcționari au o anumită libertate în structurarea ofertelor. Prin urmare, este necesar să li se ofere competențele necesare pentru a înțelege modul în care alegerile privind conceperea unei proceduri pot influența riscul de coluziune, precum și ce măsuri ar trebui adoptate și ce practici ar trebui evitate.
2.2.2. Sectorul privat
Întreprinderile care participă la proceduri de achiziții publice reprezintă una dintre principalele categorii de public vizate de activitățile de promovare în domeniul trucării licitațiilor, în special pentru a se asigura că practicile coluzive nu sunt percepute în mod eronat ca fiind comportamente comerciale legitime. Activitățile de promovare adresate sectorului privat pot contracara aceste percepții, clarificând faptul că trucarea licitațiilor atrage consecințe juridice semnificative. Printre acestea se numără sancțiuni, posibila excludere de la procedurile de achiziții publice, expunerea la acțiuni în despăgubire din partea victimelor cartelurilor (de exemplu, autoritățile contractante care au plătit prețuri exagerate ca urmare a cartelurilor) și prejudicii de imagine. Prin intermediul activităților de promovare, întreprinderile pot dobândi, de asemenea, o înțelegere mai clară a competențelor de aplicare a legii ale autorității și a procedurilor utilizate, precum inspecțiile inopinate și solicitările de informații.
Activitățile de promovare adresate sectorului privat pot oferi îndrumări constructive privind modul în care companiile pot asigura conformarea și pot aborda programe care să sprijine firmele în stimularea integrității, în identificarea internă a comportamentelor riscante și în prevenirea încălcărilor. Aceste îndrumări ar trebui să fie adresate în special întreprinderilor mici și mijlocii, care au capacități limitate sau inexistente de punere în aplicare a unor programe complexe de conformare.
Activitățile de promovare pot, de asemenea, să informeze participanții la piață cu privire la instrumentele prin care pot ieși din înțelegeri coluzive și pot coopera cu autoritățile de concurență. Aceasta include informarea întreprinderilor cu privire la beneficiile și condițiile programelor de imunitate și clemență, precum și la rolul procedurilor de tranzacție în aplicarea legislației în domeniul cartelurilor. De asemenea, se are în vedere existența canalelor de avertizare în interes public, care permit persoanelor neimplicate în trucarea licitațiilor să raporteze suspiciunile către autoritatea de concurență. Activitățile de promovare adresate sectorului privat pot sprijini, totodată, firmele în identificarea unor posibile cazuri de trucare a licitațiilor pe piețe adiacente sau asociate, inclusiv comportamente care implică alte companii care activează pe aceeași piață sau în relații de tip amonte sau aval, și pot încuraja raportarea practicilor anticoncurențiale suspectate către autoritățile de concurență. Pe piețele mai mici sau mai concentrate, unde firmele mențin adesea relații sociale sau profesionale strânse, teama de a afecta aceste relații poate descuraja depunerea cererilor de clemență. Totuși, platformele confidențiale de avertizare în interes public destinate terților pot fi eficiente în acest sens.
Un subiect util pentru activitățile de promovare este delimitarea dintre cooperarea comercială legitimă și coluziunea ilegală. În multe jurisdicții, dreptul achizițiilor publice permite anumite forme de colaborare în cadrul ofertării (precum ofertele comune sau subcontractarea), în anumite condiții. Aceste înțelegeri pot ridica probleme de concurență atunci când ascund o coordonare între concurenți independenți. Activitățile de promovare ar trebui să ofere îndrumări privind situațiile în care cooperarea este permisă și cele în care aceasta poate încălca dreptul concurenței.
Eficacitatea activităților de promovare adresate sectorului privat depinde atât de conținutul transmis, cât și de modul în care acesta este comunicat. Experiența atelierelor desfășurate în cadrul acestui proiect arată că întreprinderile reacționează mai favorabil la formate practice și interactive decât la prezentări de natură juridică sau teoretică. Exemplele de cazuri reale și exercițiile de joc de rol pot îmbunătăți înțelegerea și nivelul de implicare.
2.2.3. Judecătorii
Judecătorii joacă un rol esențial în aplicarea dreptului concurenței și reprezintă una dintre principalele categorii de public vizate de activitățile de promovare în combaterea trucării licitațiilor. În majoritatea jurisdicțiilor OCDE, autoritățile de concurență adoptă decizii care pot fi supuse controlului jurisdicțional de către instanțe administrative sau instanțe de drept comun (OECD, 2019[5]). În alte jurisdicții, autoritățile trebuie să sesizeze fie instanțe specializate, fie instanțe obișnuite, acestea din urmă având rolul de a pronunța decizia în primă instanță. Aceste modele sunt cunoscute sub denumirea de sisteme administrative și, respectiv, sisteme de urmărire penală. Dintre cele șase țări beneficiare ale acestui proiect, Austria este singura care are un sistem de urmărire penală, în care Autoritatea Federală pentru Concurență din Austria (AFCA) urmărește cauzele în fața instanței competente în materie de carteluri.
Controlul judiciar este esențial pentru a asigura temeinicia și credibilitatea rezultatelor aplicării legii. Cazurile de cartel, precum cele de trucare a licitațiilor, implică adesea concepte care pot depăși experiența de zi cu zi a multor judecători. Activitățile de promovare pot contribui la familiarizarea magistraților cu standardele dreptului concurenței, cu tipurile de probe utilizate în cauzele privind cartelurile și cu modul de administrare a anchetelor desfășurate de autoritățile de concurență. Acest lucru poate îmbunătăți modul în care instanțele judecă astfel de cauze și, în final, poate stimula aplicarea mai eficientă dreptului concurenței.
Independența judecătorească poate limita măsura în care judecătorii sunt dispuși să fie abordați sau instruiți de către autorități ale executivului (inclusiv autoritățile de concurență). Într-adevăr, judecătorii pot fi reticenți în a fi instruiți chiar de autoritățile ale căror decizii le verifică. În astfel de situații, formatele inter pares, precum instruirea realizată de judecători naționali sau europeni cu experiență, ori prin intermediul academiilor judiciare independente, pot fi mai ușor acceptate.
Activitățile de promovare adresate judecătorilor care soluționează acțiuni în despăgubire ar trebui să se concentreze pe efectele probatorii ale deciziilor definitive de constatare a încălcării, pe cuantificarea prejudiciului și pe disponibilitatea atât a acțiunilor în despăgubiri subsecvente, cât și a acțiunilor în despăgubiri principale.
2.2.4. Autoritățile din afara sferei de aplicare a dreptului concurenței
Pe lângă funcționarii responsabili cu achizițiile publice, sectorul privat și sistemul judiciar, activitățile de promovare în domeniul trucării licitațiilor pot viza și o categorie mai largă de actori publici, denumiți în prezentul raport „autorități din afara sferei de aplicare a dreptului concurenței”. Deși aceste instituții publice nu au atribuții de aplicare a dreptului concurenței, ele pot identifica sau se pot confrunta cu situații ori dovezi relevante pentru detectarea coluziunii în achizițiile publice. Exemple relevante includ instituțiile publice de audit, unitățile de poliție financiară și economică, parchetele, autoritățile fiscale și organismele anticorupție.
Aceste entități lucrează adesea în amonte sau în paralel cu autoritățile de concurență. Auditorii, de exemplu, pot identifica modele suspecte de ofertare sau anomalii de preț în cadrul verificării modului de utilizare a fondurilor publice. Parchetele și poliția financiară pot descoperi comportamente coluzive în cursul investigațiilor privind corupția și frauda. Coluziunea și corupția apar frecvent împreună și se pot consolida reciproc. Acest lucru este valabil în special în domeniul achizițiilor publice, unde funcționarii publici pot adapta procedurile de achiziții pentru a favoriza anumite companii sau pentru a ajuta la monitorizarea respectării înțelegerilor de tip cartel. Din acest motiv, toate instituțiile relevante trebuie să fie capabile să recunoască trucarea licitațiilor și să știe cum să transmită constatările către autoritatea națională de concurență competentă și către Comisia Europeană (denumită în continuare „Comisia”), în paralel, într-un mod oportun și conform cu cerințele legale.
În acest sens, activitățile de promovare adresate autorităților din afara sferei de aplicare a dreptului concurenței reprezintă un prim pas către cooperare. Prin punerea la dispoziția auditorilor, a procurorilor sau a organismelor anticorupție a cunoștințelor necesare pentru a identifica semnalele de alarmă, autoritățile creează condițiile pentru schimbul de informații și acțiuni comune, aspecte analizate în capitolul 3.
Investigația Comisiei Europene în cazul cartelului privind fructele exotice ilustrează importanța unei cooperări eficiente între autoritățile de concurență și autoritățile din afara sferei de aplicare a dreptului concurenței. În acest caz, probele utilizate pentru declanșarea și susținerea procedurilor antitrust ale Comisiei au provenit dintr-o anchetă penală separată desfășurată de autoritățile fiscale italiene. Aceste probe, obținute în mod legal în temeiul dreptului național și transmise Comisiei, au contribuit la stabilirea existenței încălcării normelor concurențiale.
Curtea de Justiție a Uniunii Europene (CJUE) a confirmat admisibilitatea unor astfel de probe. Aceasta a statuat că, în temeiul articolului 12 din Regulamentul nr. 1/2003, informațiile schimbate între autoritățile de aplicare a legii (indiferent dacă au fost colectate în alte scopuri) pot fi utilizate în cadrul anchetelor în domeniul concurenței, cu condiția să fie transmise conform cerințelor prevăzute de dreptul național. Acest precedent subliniază relevanța implicării proactive a altor autorități de aplicare a legii, care pot identifica indicii de coluziune în exercitarea atribuțiilor lor.
Curtea Europeană a Drepturilor Omului (CEDO) a confirmat acest aspect în hotărârea Marii Camere din 2025 în cauza Ships Waste Oil Collector B.V. și alții împotriva Țărilor de Jos. Cazul a vizat transmiterea unor date obținute prin interceptări telefonice în cadrul unor proceduri penale către autoritatea de concurență din Țările de Jos, pentru utilizarea acestora în anchete separate privind fixarea prețurilor. Reclamanții au susținut că utilizarea acestor date „accidentale” în proceduri administrative în materie de concurență le-a încălcat dreptul la respectarea corespondenței, în temeiul articolului 8 din Convenția europeană a drepturilor omului. Curtea a constatat că nu a existat nicio încălcare a Convenției, concluzionând că:
Transferurile au fost legale, au urmărit un scop legitim (bunăstarea economică a țării) și au fost necesare.
Cadrul juridic intern (inclusiv controlul jurisdicțional ex post) a oferit garanții suficiente.
Lipsa unei autorizări judiciare prealabile sau a unei motivări detaliate în ordonanța de transmitere a procurorului nu a făcut procedura ilegală, având în vedere existența unui control judiciar efectiv ulterior.
Sursă: Comisia Europeană (2015[6]), Hotărârea Tribunalului (Camera a doua) din 16 iunie 2015. FSL Holdings ș.a. împotriva Comisiei Europene, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:62011TJ0655.
CEDO (2025[7]), Ships Waste Oil Collector B.V. and Others v. the Netherlands [GC] – 2799/16, 2800/16, 3124/16 et al., https://hudoc.echr.coe.int/eng?i=002-14445.
Activitățile de promovare împotriva trucării licitațiilor pot îmbrăca numeroase forme, care se pot completa și consolida reciproc. Această secțiune analizează unele dintre cele mai relevante instrumente utilizate în combaterea trucării licitațiilor, scopurile în care acestea pot fi folosite, precum și resursele necesare pentru punerea lor în aplicare.
2.3.1. Ghiduri și opinii
Ghidurile și opiniile reprezintă una dintre cele mai frecvente forme de activități de promovare utilizate de autoritățile de concurență (OECD, 2024[8]). Ambele tipuri de documente au ca obiectiv clarificarea standardelor juridice și creșterea transparenței, prin explicarea modului în care autoritatea de concurență interpretează și aplică legea (OECD, 2024[8]). Acestea fac adesea trimitere la legislația relevantă, la jurisprudență sau la decizii administrative și oferă exemple practice sau ipotetice pentru a ilustra criteriile de aplicare a legii. Ghidurile și opiniile oferă îndrumări valoroase funcționarilor publici, întreprinderilor și altor părți interesate cu privire la modul de respectare a normelor de concurență (UNCTAD, 2012[9]).
În contextul trucării licitațiilor, ghidurile reprezintă un instrument eficient de promovare, care poate îndeplini mai multe funcții. De regulă, acestea stabilesc modul în care autoritatea de concurență interpretează și aplică dreptul concurenței. În contextul trucării licitațiilor, ghidurile pot ajuta funcționarii publici și participanții la piață să înțeleagă riscurile de coluziune. Acestea pot clarifica, de asemenea, care forme de cooperare între întreprinderi pot fi legale sau ilegale. În plus, pot sprijini detectarea prin evidențierea modelelor de ofertare suspecte și a semnalelor de alarmă în cadrul achizițiilor publice. În cele din urmă, ghidurile pot stimula conformarea voluntară a companiilor și pot reduce decalajul dintre cerințele legale și practica din domeniul achizițiilor publice. Procesul de elaborare și consultare a ghidurilor reprezintă, de asemenea, o formă de promovare, prin implicarea părților interesate externe.
Toate cele șase autorități de concurență implicate în acest proiect au elaborat astfel de instrumente adaptate nevoilor funcționarilor responsabili cu achizițiile publice și ale altor categorii de public relevante. În Austria, AFCA și-a actualizat în 2022 ghidul privind programul de clemență2, prezentând procedura și beneficiile acestuia întreprinderilor interesate. În Croația, Agenția Croată pentru Concurență (CCA) a publicat în 2016 un ghid practic pentru a sprijini autoritățile contractante în identificarea și raportarea cartelurilor de trucare a licitațiilor3. În Bulgaria, CPC a adoptat un ghid revizuit în 2020 pentru a reflecta modificările din legislația națională și europeană, precum și recomandările OCDE4. Ghidul CPC prezintă în detaliu comportamentele anticoncurențiale, descrie factorii de risc în conceperea procedurilor de achiziții și subliniază obligația (prevăzută de legislația națională) a autorităților contractante de a raporta suspiciunile de coluziune. În Cipru, CPC a publicat în 2017 un manual pentru detectarea și prevenirea coluziunii în achizițiile publice, urmat de seminare de diseminare. În Grecia, Comisia Elenă pentru Concurență (HCC) și-a actualizat ghidul în 2022, incluzând exemple, liste de verificare și o prezentare generală a cadrului juridic și a sancțiunilor aplicabile5. În România, Consiliul Concurenței din România (CCR) a publicat ghiduri pentru detectarea și descurajarea trucării licitațiilor6, privind respectarea regulilor de concurenţă în situaţia participării sub formă de asociere la o procedură de achiziţie publică7 și lotizarea în cadrul procedurilor de achiziție publică8.
În Spania, Comisia Națională pentru Piețe și Concurență (CNMC) a adoptat în 2025 ghidul privind pregătirea și conceperea procedurilor de achiziții publice, pentru a sprijini autoritățile contractante. Ghidul explică modul în care procedurile de achiziții pot fi structurate astfel încât să favorizeze concurența. Acestea includ recomandări privind împărțirea contractelor pe loturi, utilizarea consultărilor de piață și criteriile de participare a întreprinderilor mici și mijlocii. Aceste ghid reflectă recunoașterea tot mai largă a faptului că modul de concepere a procedurilor de achiziții poate fie să descurajeze, fie, dimpotrivă, să faciliteze comportamentele coluzive.
Acest exemplu evidențiază importanța ghidurilor ca instrument de promovare a concurenței, util pentru funcționarii publici în vederea îmbunătățirii modului de concepere a procedurilor de achiziții și a reducerii vulnerabilității acestora la comportamente coluzive.
Sursă: CNMC (2025[10]), Guía sobre la Preparación y Diseño de las Licitaciones Públicas (G-2023-01), https://www.cnmc.es/expedientes/g-2023-01.
Opiniile emise de autoritățile de concurență completează ghidurile prin furnizarea unor recomandări mai specifice. În anumite cazuri, aceste opinii sunt publicate în comun cu alte instituții publice (precum agențiile responsabile cu achizițiile publice), pentru a promova o abordare coerentă, la nivelul întregii administrații, în combaterea trucării licitațiilor. Trucarea licitațiilor se află la intersecția dintre dreptul concurenței și dreptul achizițiilor publice. În acest context, opiniile comune pot contribui la clarificarea modului în care deciziile adoptate în materie de concurență (de exemplu, sancțiunile aplicate pentru coluziune) interacționează cu măsurile specifice achizițiilor publice (de exemplu, excluderea ofertanților, măsurile de autocorectare sau obligațiile de transparență).9 Reflectând o înțelegere instituțională comună, opiniile comune sporesc securitatea juridică și pot reduce riscul unor interpretări contradictorii, oferind orientări armonizate privind aplicarea normelor relevante. Caseta 2.4 prezintă un exemplu din România.
În august 2020, Consiliul Concurenței din România (CCR) și Agenția Națională pentru Achiziții Publice (ANAP) au emis o opinie comună. Aceasta a clarificat modul în care autoritățile contractante ar trebui să evalueze excluderea ofertanților și măsurile de autocorectare în procedurile de achiziții publice care implică companii sancționate pentru încălcări ale normelor de concurență. Legislația română privind achizițiile publice prevede excluderea ofertanților care au săvârșit abateri profesionale grave, inclusiv comportamente de tip cartel, precum trucarea licitațiilor. Cu toate acestea, operatorii economici pot evita excluderea dacă demonstrează că au pus în aplicare măsuri eficiente de autocorectare care le restabilesc credibilitatea. Opinia comună oferă îndrumări privind tipurile de dovezi care pot fi considerate credibile și suficiente în acest scop.
Potrivit opiniei, operatorii economici pot prezenta decizii ale CCR din ultimii trei ani care să evidențieze cooperarea lor în cadrul investigațiilor. De asemenea, aceștia pot demonstra punerea în aplicare a unor programe de conformare aliniate la ghidurile CCR. Aceste programe trebuie să includă măsuri concrete menite să prevină apariția unor comportamente anticoncurențiale în viitor.
Opinia subliniază, de asemenea, că deciziile de excludere rămân la latitudinea autorităților contractante, care trebuie să evalueze proporționalitatea în fiecare caz și pot solicita sprijinul CCR. Pentru a facilita această evaluare, CCR publică o listă actualizată a companiilor sancționate anterior pentru trucarea licitațiilor. Lista include informații privind cooperarea acestora cu autoritatea și punerea în aplicare a unor măsuri de conformare.
Prin clarificarea comună a modului în care se intersectează normele de concurență și cele privind achizițiile publice în contextul excluderii ofertanților, CCR și ANAP promovează o aplicare coerentă și proporțională a legii.
În plus, autoritățile contractante din România pot, în temeiul articolului 167 alineatul (1) din Legea achizițiilor publice și al articolului 180 alineatul (1) din Legea privind achizițiile sectoriale, să excludă ofertanții pe baza unei decizii de încălcare emisă de CCR, fără a fi necesară așteptarea unei hotărâri judecătorești definitive. Acesta din urmă poate emite opinii consultative la cerere, prin care evaluează dacă a avut loc o coluziune și apreciază credibilitatea eventualelor măsuri de autocorectare. Aceste opinii nu au caracter obligatoriu, însă oferă îndrumare autorităților contractante pentru respectarea normelor în domeniul concurenței și al achizițiilor publice, în condiții de proporționalitate.
În 2024, cinci dintre cele opt anchete privind trucarea licitațiilor deschise de CCR au avut la bază solicitări de puncte de vedere din partea autorităților contractante.
Sursă: CCR și ANAP (2021[11]), Opinie comună, https://www.consiliulconcurentei.ro/wp-content/uploads/2020/08/Opinie-comuna-CC-ANAP.pdf.
În jurisdicțiile în care trucarea licitațiilor constituie și infracțiune, opiniile comune pot implica și parchetele. Acestea pot oferi clarificări utile cu privire la aspecte precum interacțiunea dintre investigațiile antitrust și cele penale, aplicarea principiului non bis in idem (adică interdicția de a fi urmărit sau sancționat de două ori pentru aceeași faptă, consacrată la articolul 50 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene)10 și schimbul de informații între autorități. Astfel de opinii pot contribui la asigurarea unei coordonări adecvate între acțiunile de aplicare a legii desfășurate în paralel.
Autoritățile de concurență emit, de asemenea, opinii propriu-zise privind cazuri specifice sau întrebări adresate de autoritățile contractante. Aceste opinii pot include, de exemplu, recomandări privind conceperea unei anumite proceduri de achiziții sau excluderea unui ofertant suspectat. De regulă, acestea nu sunt publice, însă reprezintă o formă importantă de promovare internă, la nivelul administrației publice. Un exemplu este prezentat mai jos în Caseta 2.5.
Comisia Națională pentru Piețe și Concurență (CNMC) din Spania oferă analize consultative fără caracter obligatoriu asupra proiectelor de documentație de atribuire (borradores de pliegos) elaborate de autoritățile contractante. Acest mecanism permite instituțiilor publice să consulte CNMC înainte de lansarea unor proceduri de achiziții de anvergură sau complexe, ajutându-le să identifice modele care pot restrânge concurența sau pot crește riscurile de coluziune.
Un exemplu recent este raportul CNMC din 2024 privind proiectul documentației de atribuire pentru achiziția centralizată de servicii de telecomunicații destinate administrației generale a statului și altor entități publice. Această achiziție face parte dintr-un program de centralizare de lungă durată, cu o valoare totală estimată ridicată. În evaluarea sa, CNMC a formulat recomandări detaliate pentru îmbunătățirea concurenței, inclusiv:
consolidarea analizei de piață înainte de lansarea procedurii;
creșterea numărului de loturi pentru a atrage o gamă mai largă de furnizori, în special întreprinderi mici și mijlocii;
ajustarea cerințelor de solvabilitate și tehnice pentru a evita barierele inutile la intrarea pe piață;
asigurarea transparenței și a accesului egal la informații pentru toți ofertanții potențiali;
limitarea ponderii criteriilor de evaluare subiective și îmbunătățirea utilizării formulelor de punctaj obiective;
informarea explicită a ofertanților cu privire la consecințele juridice ale comportamentelor anticoncurențiale.
Acest caz ilustrează implicarea timpurie a unei autorități de concurență în vederea consolidării caracterului favorabil concurenței al procedurilor de achiziții publice de amploare.
Surse: CNMC (n.d.[12]), Documentos de análisis sobre contratación pública, https://www.cnmc.es/impulsamos-la-competencia/contratacion-publica/informes-y-estudios-sobre-contratacion-publica.
CNMC (n.d.[13]), Informe sobre los Pliegos de Contratación de Servicios de Telecomunicaciones de la Administración General del Estado y Otras Entidades Públicas (Fase III), INF/CNMC/124/24, https://www.cnmc.es/sites/default/files/5678178.pdf.
2.3.2. Consolidarea capacităților
Activitățile de consolidare a capacităților, precum sesiunile de formare și atelierele de lucru, sprijină prevenirea și detectarea trucării licitațiilor. Aceste inițiative pot viza o gamă largă de categorii de public (așa cum se explică în secțiunea 2.2), cu obiective de învățare diferite. Conținutul, formatul și modul de desfășurare a atelierelor trebuie adaptate cu atenție la profilul și nevoile fiecărui grup, precum și la resursele disponibile. Secțiunile următoare vor oferi îndrumări specifice în funcție de tipul de public.
Planificarea atelierelor ar trebui să înceapă cu o înțelegere clară a nivelului de cunoștințe al participanților, a obiectivelor de învățare și a echilibrului preferat între teorie și practică. De exemplu, atelierele destinate funcționarilor responsabili cu achizițiile publice se concentrează, de regulă, pe creșterea gradului de conștientizare a riscurilor de trucare a licitațiilor, pe furnizarea de instrumente pentru reducerea acestor riscuri printr-o mai bună concepere a procedurilor de achiziții și pe consolidarea capacității de detectare a coluziunii. Pentru companiile private, accentul se poate muta pe riscurile juridice, sancțiuni, beneficiile cooperării cu autoritățile de concurență și rolul programelor de conformare în prevenirea coordonării anticoncurențiale.
Atelierele sunt îndeosebi adecvate pentru a oferi formare intensivă într-un interval scurt de timp, pentru a introduce concepte și pentru a stimula schimbul de experiențe. Atelierele fac mai mult decât să transmită cunoștințe: ele creează un spațiu de interacțiune informală și de înțelegere între instituții care ar putea altfel funcționa izolat. Aceste interacțiuni pot servi drept catalizator pentru cooperarea interinstituțională, ajutând participanții să își cunoască omologii, să înțeleagă rolurile și constrângerile fiecărei părți și să construiască încredere prin schimb direct. În timp, relațiile umane dezvoltate în cadrul atelierelor pot evolua în canale durabile de comunicare, esențiale pentru colaborarea în detectarea, investigarea și prevenirea trucării licitațiilor.
Experiența acumulată în cadrul acestui proiect arată că activitățile de consolidare a capacităților sunt valoroase. Totuși, organizarea atelierelor poate necesita resurse semnificative. În cazurile în care timpul și disponibilitatea personalului sunt limitate, acestea pot devia resurse de la activitatea de aplicare a legii. O provocare frecventă este atragerea unui public suficient de numeros și relevant. Această dificultate poate fi parțial depășită prin identificarea și dezvoltarea în prealabil a unei relații de lucru solide cu categoria de public vizată, prin asigurarea calității sesiunilor și a unei selecții adecvate a vorbitorilor, precum și prin promovarea oportunităților de consolidare a capacităților prin canalele potrivite.
Atelierele de consolidare a capacităților și dialogul din cadrul acestora au arătat că este important ca noțiunile complexe de concurență să fie traduse într-un limbaj accesibil pentru diverse categorii de părți interesate și să fie alocat timp suficient pentru discuții. În toate cele șase țări beneficiare, funcționarii publici au raportat avantaje ale interacțiunilor față în față. În special în jurisdicțiile cu o experiență limitată în aplicarea legislației în materia trucării licitațiilor, aceste sesiuni au permis discuții deschise despre semnalele de alarmă, practicile de detectare și implicațiile concrete ale anumitor alegeri de concepere a procedurilor de achiziții.
Participanții au menționat că instrumentele orientate spre acțiune, cum ar fi listele de verificare, au fost utile, în special atunci când au fost corelate cu etape specifice ale achizițiilor (de exemplu, conceperea procedurii de atribuire, evaluarea ofertelor) sau cu canale de raportare. În schimb, recomandările mai generale (precum principiile juridice sau teoria generală a concurenței) au fost percepute ca fiind mai puțin relevante. În ansamblu, instituțiile din sectorul public au exprimat o preferință puternică pentru îndrumări concrete, aplicabile în practică.
Un alt mesaj recurent a fost acela că instrumentele practice trebuie integrate în activitățile curente sau instituite prin proceduri interne. În plus, interacțiunea periodică dintre autorități, precum și organizarea regulată de sesiuni de formare, le reamintesc funcționarilor ce măsuri trebuie să adopte. Părțile interesate au subliniat necesitatea continuității și importanța existenței unor puncte de contact clar desemnate în cadrul fiecărei instituții publice. De asemenea, colaborarea interinstituțională în conceperea și desfășurarea activităților de promovare a fost evidențiată ca o bună practică.
Experiențele de la nivel național ilustrează diversitatea abordărilor în materie de consolidare a capacităților și evidențiază importanța formării practice ca instrument de promovare. În Austria, AFCA a lansat, în aprilie 2023, un atelier comun alături de curțile de conturi regionale din Burgenland, Carintia și Austria Superioară11. Această inițiativă a creat un forum permanent pentru schimbul de cunoștințe privind detectarea trucării licitațiilor, valorificând rolul acestor instituții în verificarea contractelor publice la nivel regional.
În Bulgaria, CPC a organizat, în 2023, trei sesiuni de formare privind trucarea licitațiilor: în februarie pentru Agenția de Asistență Socială, iar în octombrie și decembrie în cadrul unui program coordonat de Ministerul Transporturilor și Comunicațiilor, destinat mai multor instituții implicate în gestionarea fondurilor Uniunii Europene. În plus, în noiembrie 2024, CPC a organizat o sesiune internă de formare pentru Direcția Achiziții Publice și Concesiuni, având ca temă detectarea și prevenirea trucării licitațiilor12. Sesiunea, susținută de Direcția Antitrust și Concentrări Economice a CPC, s-a concentrat asupra principalelor semnale de alarmă, exemplelor practice și Ghidului OCDE pentru combaterea trucării licitațiilor în procedurile de achizițiile publice (OECD, 2026[14]). Sesiunea a urmărit să consolideze capacitatea direcției de a identifica semnele de coluziune în cadrul verificării procedurilor de achiziții, întărind astfel răspunsul instituțional al CPC în combaterea trucării licitațiilor. În Croația, CCA desfășoară activități de formare destinate funcționarilor publici, inclusiv o sesiune organizată în 2023 și adresată Comisiei de Stat pentru Supravegherea Achizițiilor Publice. În 2024, agenția a colaborat, de asemenea, cu Comisia Europeană și Camera de Comerț a Croației pentru organizarea unor seminare la nivel național. În Cipru, CPC a publicat în 2016 un manual destinat autorităților contractante privind „Detectarea și prevenirea practicilor coluzive în procedurile de achiziții publice”, urmat de o serie de seminare organizate pentru diseminarea conținutului acestuia.
Pe lângă atelierele desfășurate în format fizic, instrumentele digitale de formare pot constitui un element complementar flexibil și eficient din punctul de vedere al costurilor pentru consolidarea capacităților. Modulele de e-learning permit participanților să parcurgă, în propriul ritm și din locații diferite, același tip de conținut și metode utilizate în cadrul atelierelor, cum ar fi studiile de caz, instrumentele de detectare și recomandările privind conceperea procedurilor de achiziții. Aceste resurse pot fi deosebit de utile atunci când participarea în format fizic este dificilă din motive de constrângeri bugetare sau din alte considerente. Acestea pot servi, de asemenea, drept material introductiv înaintea sesiunilor față în față și, de preferință, ar trebui să fie însoțite de materiale suplimentare de îndrumare. Totuși, instrumentele online nu oferă interacțiunile directe și relațiile personale dintre autorități, care contribuie adesea la construirea încrederii și la menținerea unei cooperări pe termen lung.
Autoritatea pentru Concurență și Piețe din Regatul Unit (CMA) a elaborat un modul gratuit de formare online destinat profesioniștilor din domeniul achizițiilor publice, pentru a-i ajuta să identifice și să prevină comportamentele anticoncurențiale în cadrul procedurilor de atribuire.
Modulul, cu o durată de aproximativ 30 de minute, urmărește să crească gradul de conștientizare cu privire la prejudiciile cauzate de trucarea licitațiilor, prezintă principalele semne de avertizare și factorii de risc și explică modalitățile prin care aceste riscuri pot fi reduse. De asemenea, acesta oferă îndrumări achizitorilor cu privire la modul de raportare a suspiciunilor de fapte ilegale.
Prin punerea la dispoziție a formării într-un format digital, acest instrument facilitează accesul la îndrumări practice și permite funcționarilor publici să își consolideze capacitatea de detectare și descurajare a coluziunii, fără a fi necesară participarea la sesiuni de formare în format fizic.
Sursă: CMA (2015[15]), Free e-learning on how to spot bid rigging, https://www.builtintelligence.com/pages/free-e-learning-on-how-to-spot-bid-rigging.
2.3.3. Grupuri de lucru și schimburi de personal
Formele structurate și continue de colaborare, precum grupurile de lucru și schimburile de personal, pot juca un rol important în stimularea cooperării interinstituționale.
Grupurile de lucru sunt create, de regulă, pentru a asigura o coordonare periodică între autorități care îndeplinesc roluri complementare. Acestea pot fi instituite în mod formal, prin acorduri interinstituționale, sau pot funcționa pe baze informale. Valoarea lor adăugată constă în crearea unei platforme dedicate pentru identificarea în comun a riscurilor, schimbul de informații, discutarea evoluțiilor legislative sau a cazurilor relevante și stabilirea unor priorități comune de acțiune sau de formare. Atunci când sunt active și beneficiază de resurse adecvate, grupurile de lucru pot contribui la o mai bună aliniere a activităților instituțiilor implicate și la evitarea duplicării eforturilor.
Schimburile de personal oferă o oportunitate mai practică de a consolida înțelegerea reciprocă și capacitatea tehnică. De exemplu, un funcționar responsabil cu achizițiile publice detașat la autoritatea de concurență poate înțelege mai bine modul în care sunt analizate procedurile de atribuire din perspectiva aplicării legii. În același timp, un responsabil de caz din domeniul antitrust detașat la o autoritate contractantă poate înțelege mai bine constrângerile operaționale ale procedurilor de achiziții publice. Aceste schimburi promovează o înțelegere comună, permițând fiecărei instituții să își dezvolte cunoștințele practice privind instrumentele și atribuțiile celeilalte.
Informațiile obținute din interviurile de documentare desfășurate în cadrul proiectului în cele șase țări au evidențiat o constrângere practică semnificativă: multe autorități se confruntă cu presiuni persistente asupra resurselor umane. Prin urmare, de multe ori, acestea nu reușesc să aloce personal pentru detașări, deși valoarea acestor experiențe de învățare este larg recunoscută. Provocarea principală constă în lipsa unui număr suficient de angajați pentru a menține activitatea curentă, în paralel cu eliberarea de personal pentru detașări externe.
Atât grupurile de lucru, cât și schimburile de personal oferă oportunitatea de a instituționaliza cooperarea dincolo de relațiile personale. Succesul acestora depinde de mai mulți factori, inclusiv sprijinul conducerii, claritatea obiectivelor de învățare și, mai ales, asigurarea resurselor adecvate. În absența acestora, grupurile de lucru riscă să devină inactive, iar detașările pot fi percepute ca o povară, mai degrabă decât ca o investiție strategică. Atunci când condițiile sunt favorabile, aceste mecanisme pot contribui la crearea unor punți durabile între instituții, îmbunătățind în cele din urmă capacitatea de detectare și aplicare a legii împotriva trucării licitațiilor.
2.3.4. Campanii: videoclipuri, campanii de presă, anunțuri
Campaniile publice (prin videoclipuri, mediatizare sau publicitate) reprezintă un instrument puternic de promovare a culturii concurenței (componenta de promovare care vizează creșterea gradului de conștientizare a principiilor concurenței la nivelul societății în ansamblu). Spre deosebire de activitățile de promovare la nivelul administrației publice, care vizează funcționarii publici și instituțiile, o abordare mai largă poate familiariza publicul nespecializat cu riscurile și consecințele practicilor anticoncurențiale, precum trucarea licitațiilor.
Prin facilitarea înțelegerii unor concepte tehnice, campaniile pot contribui la o înțelegere generală a modului în care coluziunea în achizițiile publice subminează concurența loială, crește costurile pentru contribuabili și reduce calitatea serviciilor publice. De exemplu, videoclipurile sau conținutul pentru rețelele sociale pot ilustra, într-un mod simplu, cum arată trucarea licitațiilor, de ce este dăunătoare și care sunt posibilele semne de avertizare. Comunicatele de presă, infograficele sau mărturiile pot fi concepute astfel încât să ajungă nu doar la mediul de afaceri, ci și la societatea civilă, jurnaliști și actori locali.
Astfel de inițiative de informare sunt deosebit de valoroase în jurisdicțiile în care nivelul de conștientizare a dreptului concurenței este redus sau în care încrederea publicului în instituții este scăzută. Prin transmiterea unor mesaje clare și atractive, acestea contribuie la consolidarea unei culturi a concurenței și la obținerea sprijinului public pentru acțiunile de aplicare a legii. În plus, campaniile pot încuraja acțiunile de avertizare în interes public de către persoanele care, în mod obișnuit, nu ar recunoaște sau nu ar reacționa la semnele unor comportamente coluzive. Deși necesită adesea resurse importante, în special atunci când utilizează mass-media tradițională, campaniile pot deveni eficiente din punctul de vedere al costurilor dacă valorifică platforme de comunicare existente, se bazează pe materiale de conștientizare elaborate anterior sau sunt coordonate cu alte instituții, precum agențiile anticorupție, instituțiile de audit sau camerele de comerț. Ca și în cazul altor instrumente de promovare, eficiența acestora depinde de adaptarea mesajului la categoria de public vizată și de asigurarea credibilității prin coerența cu direcția generală de politică a autorității.
Pe parcursul atelierelor desfășurate în cadrul proiectului, discuțiile privind campaniile au evidențiat potențialul acestora atunci când sunt bine direcționate. Totuși, părțile interesate au subliniat că succesul campaniilor depinde adesea de eforturi complementare de creștere a gradului de conștientizare, precum atelierele de lucru. În acest context, campaniile sunt cele mai eficiente atunci când sunt utilizate ca punct de intrare, sunt susținute de instituțiile relevante și sunt completate de instrumente ulterioare, cum ar fi modulele de e-learning sau sesiunile de formare față în față.
Campaniile video sunt un instrument versatil și ușor accesibil pentru creșterea gradului de conștientizare a publicului cu privire la riscurile și consecințele trucării licitațiilor. Mai multe autorități de concurență au realizat videoclipuri scurte destinate unor categorii de public diferite – de la autorități contractante și furnizori până la publicul larg.
În 2015, Biroul Concurenței din Canada a publicat un videoclip intitulat „Bid-rigging: Compete legally!”, iar în 2021 a lansat un altul, „Compliance Case Files: Episode 1 – Bid-rigging”. Aceste videoclipuri animate transmit mesaje clare și ușor de înțeles despre caracterul ilegal și consecințele trucării licitațiilor. Folosind un limbaj accesibil și exemple ilustrative, ele arată formele pe care le poate lua trucarea licitațiilor și avertizează că astfel de practici pot atrage amenzi semnificative sau pedepse cu închisoarea, în temeiul Legii concurenței din Canada. De asemenea, videoclipurile informează întreprinderile cu privire la programele de clemență și imunitate ale Biroului Concurenței, încurajând persoanele implicate în trucarea licitațiilor să se autodenunțe și să coopereze cu autoritățile.
Autoritatea pentru concurență și piețe (CMA) din Regatul Unit a publicat în 2015 un material video intitulat „Bid-rigging and discussing tenders”. Cinci ani mai târziu, a lansat o campanie intitulată „Trișezi sau concurezi”, împreună cu un test de autoevaluare privind cartelurile. Aceasta a fost concepută pentru a ajuta întreprinderile să identifice dacă ele sau concurenții lor ar putea fi expuse riscului de încălcare a dreptului concurenței. Videoclipul și campania introduc conceptul de trucare a licitațiilor și efectele sale negative asupra concurenței și contribuabililor. Acestea prezintă tipurile de comportamente interzise, punând accent pe prejudiciul financiar cauzat de coluziune, pe consecințele juridice ale acesteia, precum și pe instrumentele de raportare, cum ar fi programele de clemență și mecanismele de avertizare în interes public.
În Austria, Autoritatea Federală pentru Concurență (BWB) a lansat în 2020 un videoclip scurt, animat, care ilustrează o schemă tipică de trucare a licitațiilor în achizițiile din domeniul construcțiilor. Videoclipul explică modul în care un antreprenor colaborează cu concurenții pentru a depune oferte majorate artificial, astfel încât să câștige contractul la un preț exagerat. De asemenea, sunt evidențiate consecințele juridice, inclusiv amenzi de până la 10 % din cifra de afaceri, și sunt promovate programele de clemență ale BWB, precum și sistemele de avertizare anonimă ca instrumente-cheie de aplicare a legii.
În Grecia, Comisia Elenă pentru Concurență (HCC) a publicat în 2022 un videoclip care viza creșterea gradului de conștientizare în rândul întreprinderilor și al instituțiilor publice. Videoclipul, realizat în limba greacă, prezintă definiția juridică a cartelurilor, inclusiv trucarea licitațiilor, și explică efectele negative ale acestora asupra contribuabililor și concurenței pe piață. De asemenea, subliniază competențele HCC de aplicare a legii și îndeamnă publicul să raporteze suspiciunile de coluziune. În acest sens, este evidențiată platforma online de avertizare în interes public a Comisiei și importanța menținerii unei concurențe corecte și deschise în achizițiile publice.
În final, în 2021, OCDE a lansat campania „Trucarea licitațiilor și politica de concurență explicate în 7 minute”. Videoclipul introduce conceptul de trucare a licitațiilor și impactul acestuia asupra costurilor din achizițiile publice, evidențiază beneficiile prevenirii prin activități de promovare a concurenței și prezintă instrumente de detectare precum programele de clemență, monitorizarea digitală și mecanismele de avertizare în interes public. Realizat de Centrul Regional OCDE-GVH pentru Concurență din Budapesta, videoclipul este disponibil cu subtitrări în 15 limbi.
Surse: Biroul Concurenței din Canada (2015[16]), „Bid-rigging: Compete Legally”, https://www.youtube.com/watch?v=Wu6PTbPYKfY; Biroul Concurenței din Canada (2021[17]), „Compliance Case Files: Episode 1 – Bid-rigging”, https://www.youtube.com/watch?v=B5pyLluALzo;
CMA (2015[18]), „Bid-rigging and discussing tenders: UK's Competition and Markets Authority”, https://www.youtube.com/watch?v=PjoQvDKW28U; CMA (2023[19]), „Cheating or competing campaign”, https://cheatingorcompeting.campaign.gov.uk/; AFCA (2020[20]), Bid rigging and its consequences, https://www.youtube.com/watch?v=DCj38PP-uss; HCC (2022[21]), „GB Ξεσκέπασε τα Καρτέλ - Ρίξε τις Τιμές (για Αναθέτουσες Αρχές”, https://www.youtube.com/watch?v=qu5GpJOv0O8; OCDE (2021[22]), „Bid rigging and competition policy explained in 7 minutes”, https://youtu.be/JSPoHSqtVyY.
Această secțiune prezintă principalele teme de promovare identificate în cercetarea OCDE, în activitățile de consolidare a capacităților desfășurate în cadrul proiectului, precum și în interviurile de documentare realizate cu părțile interesate, ca fiind esențiale pentru promovarea concurenței în achizițiile publice. Acolo unde este cazul, se menționează cadrele internaționale aplicabile și ghidurile elaborate de OCDE și Uniunea Europeană.
Aceste teme reflectă aspectele pe care autoritățile de concurență trebuie cel mai frecvent să le explice sau să le clarifice în comunicarea cu funcționarii responsabili cu achizițiile publice, întreprinderile, judecătorii sau alți actori relevanți. Prin urmare, acestea oferă indicii utile cu privire la ce ar putea conține activitățile de promovare. Unele teme privesc aspecte esențiale ale trucării licitațiilor, precum semnalele de alarmă, conceperea procedurilor de achiziții favorabile concurenței și necesitatea accesului la datele din achizițiile publice. Alte teme vizează aspecte mai generale ale combaterii cartelurilor și ale aplicării dreptului concurenței. Aceste teme mai generale rămân relevante pentru domeniul achizițiilor publice și, prin urmare, trebuie explicate, clarificate sau promovate. Ele includ subiecte precum programele de clemență, mecanismele de avertizare în interes public sau dreptul de a solicita despăgubiri pentru prejudicii. Experiența proiectului a evidențiat importanța oferirii de îndrumări în privința acestor aspecte mai generale, deoarece incertitudinea cu privire la ele poate descuraja raportarea, poate afecta eforturile de conformare sau poate limita rezultatele în materie de aplicare a legii.
Relevanța fiecărei teme depinde de categoria de public vizată. De exemplu, semnalele de alarmă, raportarea suspiciunilor și posibilitatea formulării unor acțiuni în despăgubire pentru prejudiciile cauzate de carteluri sunt deosebit de relevante pentru funcționarii responsabili cu achizițiile publice. În același timp, mecanismele de avertizare în interes public, programele de clemență și programele de conformare sunt mai relevante pentru companii. Totuși, majoritatea acestor probleme sunt transversale și privesc toate categoriile de public.
2.4.1. Oferirea de îndrumări privind identificarea trucării licitațiilor (semnale de alamă)
După cum se subliniază în acest raport, funcționarii responsabili cu achizițiile publice se află în poziția unică de a observa anomalii care pot indica existența coluziunii în procedurile de atribuire. Alți funcționari din sectorul public pot, de asemenea, să identifice indicii de trucare a licitațiilor în exercitarea atribuțiilor lor, în special cei implicați în activități de supraveghere, investigare sau audit. Activitățile de promovare a concurenței ar trebui să asigure că acești funcționari sunt suficient de bine informați pentru a recunoaște și a reacționa la semnalele de alarmă cu privire la trucarea licitațiilor.
Un prim pas în recunoașterea acestor semnale este înțelegerea celor mai frecvente forme de coluziune în achizițiile publice. Ghidul OCDE pentru combaterea trucării licitațiilor în procedurile de achiziții publice (OECD, 2026[14]) detaliază mai multe strategii tipice utilizate de membrii cartelurilor pentru a manipula rezultatele procedurilor de atribuire:
Depunerea de oferte de curtoazie: este una dintre cele mai răspândite forme de coluziune. Aceasta apare atunci când companiile convin să depună oferte fictive pentru a crea aparența unei concurențe reale. Acest lucru poate implica depunerea unei oferte mai mari decât cea a ofertantului desemnat să câștige, a unei oferte care conține condiții cunoscute ca fiind inacceptabile pentru achizitor sau a unei oferte concepute în mod deliberat pentru a pierde.
Suprimarea ofertelor: în această formă de coluziune, unul sau mai mulți concurenți convin să se abțină de la depunerea unei oferte sau să retragă o ofertă deja depusă, asigurând astfel câștigarea contractului de către o firmă desemnată. Suprimarea ofertelor poate lua și forma unor boicoturi colective, în care companiile se abțin în mod deliberat de la participarea la licitație pentru a presa autoritatea contractantă să modifice condițiile procedurii sau să atribuie direct contractul.
Rotația ofertelor: în cadrul sistemelor de rotație a ofertelor, companiile conspiră să câștige pe rând licitațiile. Acest lucru se poate face pe baza unei secvențe prestabilite, a valorii contractului sau a oricărui alt criteriu de împărțire. Deși toate firmele depun oferte, doar una este desemnată să câștige de fiecare dată, conform înțelegerii stabilite.
Împărțirea piețelor: în cadrul acordurilor de împărțire a piețelor, companiile își împart piețele în funcție de criterii geografice, de clienți, de produse sau de tipul contractelor și convin să nu concureze în segmentele alocate celorlalți participanți la înțelegere. Aceasta poate implica neparticiparea la licitații sau depunerea doar a unor oferte de curtoazie în cadrul procedurilor organizate în afara segmentului care le-a fost atribuit.
Aceste strategii, deși distincte, nu se exclud reciproc și pot fi utilizate simultan în cadrul aceleiași înțelegeri coluzive. Punerea lor în aplicare poate crea anumite tipare și indicii observabile („semnale de alarmă”), pe care funcționarii responsabili cu achizițiile publice le pot monitoriza pentru a detecta și a raporta posibile cazuri de trucare a licitațiilor.
Lista OCDE de verificare pentru detectarea licitațiilor trucate, rezumată în Figura 2.1, prezintă posibile indicii ale coluziunii pe parcursul tuturor etapelor procedurii de atribuire. Lista de verificare include o serie de semne de avertizare grupate în cinci categorii: modele de ofertare suspecte (tiparele și frecvența cu care anumite firme câștigă sau pierd licitații ori recurg la subcontractare și oferte comune împreună cu furnizori care, în mod normal, acționează independent), anomalii în documentația de atribuire (de exemplu, greșeli identice, oferte identice sau utilizarea acelorași date de contact), nereguli privind prețurile (de exemplu, menținerea unor oferte similare în pofida modificării condițiilor de piață ori creșteri sau scăderi bruște și nejustificate ale prețurilor), declarații suspecte (de exemplu, care pot indica faptul că anumite companii nu vând într-o anumită zonă geografică sau anumitor categorii de clienți) și comportamente suspecte (de exemplu, întâlniri frecvente între furnizori sau subcontractarea neașteptată către ofertanții care au pierdut licitația).
Niciunul dintre aceste indicii nu constituie, în sine, o dovadă a existenței unei înțelegeri de trucare a licitațiilor. Cu toate acestea, apariția repetată a unor astfel de semnale – în special atunci când sunt observate mai multe simultan și atunci când acestea se manifestă în timp sau în cadrul mai multor proceduri de achiziție – ar trebui să determine efectuarea unei analize interne. Dacă se justifică, ar trebui contactată autoritatea de concurență. De asemenea, ghidul recomandă personalului responsabil cu achizițiile publice să păstreze evidențe detaliate ale activităților suspecte, să păstreze în condiții de siguranță toate documentele relevante și să evite orice contact direct cu furnizorii.
Mai multe ateliere organizate în cadrul proiectului au confirmat relevanța practică a ghidului, precum și a ghidurilor naționale pe această temă, și au evidențiat necesitatea unei diseminări și utilizări mai largi a acestora. Participanții la ateliere au remarcat că funcționarii responsabili cu achizițiile publice nu știu întotdeauna ce elemente ar trebui să urmărească. De asemenea, aceștia pot întâmpina dificultăți în a stabili dacă un anumit comportament reflectă o decizie comercială legitimă sau o activitate ilegală (de exemplu, în cazul subcontractării legale comparativ cu subcontractarea ilegală) ori în a determina cum să reacționeze atunci când apar suspiciuni. Activitățile de promovare pot contribui la acoperirea acestui deficit de cunoștințe.
Experții din cadrul atelierelor au subliniat că autoritățile contractante nu sunt obligate să investigheze singure suspiciunile de trucare a licitațiilor. Odată identificate semnalele de alarmă, responsabilitatea lor se limitează la raportarea acestora către autoritatea de concurență. Această clarificare importantă va fi detaliată în continuare în subsecțiunea următoare privind raportarea suspiciunilor.
Sursă: OCDE (2026[14]), Ghidul OCDE pentru combaterea trucării licitațiilor în procedurile de achiziții publice (actualizare 2025), https://doi.org/10.1787/d20bc570-ro.
2.4.2. Clarificarea modului de raportare a suspiciunilor de trucare a licitațiilor
Două aspecte au fost menționate frecvent în atelierele desfășurate în cadrul proiectului. În primul rând, funcționarii responsabili cu achizițiile publice nu știu unde și cum trebuie raportate suspiciunile. În al doilea rând, raportarea poate fi percepută ca un element perturbator. Mulți participanți și-au exprimat rezervele de a alerta autoritatea de concurență, de teama că o astfel de acțiune ar putea duce la suspendarea sau anularea procedurilor de achiziții și, implicit, la întârzieri semnificative sau chiar la compromiterea utilizării bugetelor alocate achizițiilor.
Inițiativele de promovare ar trebui să răspundă ambelor preocupări. În primul rând, acestea pot clarifica canalele de raportare. Trebuie subliniat că aplicarea dreptului concurenței, precum și investigarea și sancționarea cartelurilor, au loc ex post, după finalizarea procedurii de atribuire. Aceasta include și situațiile în care contractul a fost deja executat. Prin urmare, raportarea suspiciunilor este întotdeauna utilă și rareori „prea târzie”. În al doilea rând, activitățile de promovare ar trebui să explice că raportarea suspiciunilor de trucare a licitațiilor nu presupune neapărat suspendarea sau anularea procedurilor de achiziții publice. Totuși, autoritățile contractante au posibilitatea de a suspenda sau de a anula procedura, de preferință după consultarea autorității de concurență. Este important să se ofere îndrumări funcționarilor cu privire la opțiunile prevăzute de legislația națională și la circumstanțele în care oprirea sau continuarea procedurii de atribuire poate fi justificată. Activitățile de promovare trebuie să clarifice faptul că funcționarii responsabili cu achizițiile publice nu ar trebui să încerce să clarifice suspiciunile direct cu ofertanții, deoarece acest lucru ar putea compromite integritatea unei investigații viitoare și poate duce la distrugerea unor eventuale probe.
Activitățile de promovare a concurenței ar trebui, de asemenea, să facă distincția între raportare și investigare. Autoritățile contractante și autoritățile din afara sferei de aplicare a dreptului concurenței nu au mandat și nici nu trebuie (iar în cazul funcționarilor responsabili cu achizițiile publice, nici nu au instrumentele necesare) să investigheze sau să dovedească încălcarea dreptului concurenței. Rolul lor este de a raporta, nu de a verifica. Activitățile de promovare pot clarifica faptul că nu toate sesizările vor conduce automat la o investigație. Autoritatea de concurență va analiza standardele juridice aplicabile, precum și propriile priorități și constrângerile în materie de resurse, înainte de a decide deschiderea unui caz. Autoritatea de concurență va aduna, de asemenea, probe pentru a dovedi cazul.
Atunci când este posibil și în conformitate cu obligațiile de confidențialitate prevăzute de legislația națională, funcționarii ar trebui să furnizeze cât mai multe detalii posibile. Acestea includ evidențe ale comportamentelor sau declarațiilor suspecte, precum și toate documentele relevante (de exemplu, oferte, corespondență sau dosare de achiziții publice). Autoritățile de concurență ar trebui să comunice în mod clar canalele disponibile pentru raportare și să ofere asigurări privind existența unor garanții pentru protejarea confidențialității. Acordurile de cooperare pot include mecanisme pentru schimbul securizat de probe.
2.4.3. Sublinierea modului în care conceperea procedurilor de achiziții poate limita riscul de trucare a licitațiilor
Inițiativele de promovare ar trebui să sublinieze că modul de concepere a procedurilor de achiziții poate determina dacă acestea stimulează concurența sau, dimpotrivă, facilitează în mod neintenționat coluziunea. Pe parcursul atelierelor și întâlnirilor cu părțile interesate din cadrul proiectului, conceperea procedurilor de achiziții a apărut ca un domeniu în care ajustările aparent minore pot genera beneficii semnificative.
Lista OCDE pentru conceperea procedurilor de achiziții (a se vedea Figura 2.2) oferă un cadru cuprinzător pentru conceperea procedurilor de achiziții publice astfel încât să fie reduse riscurile de coluziune. Lista de verificare include o serie de măsuri favorabile concurenței, structurate în șase categorii: informarea înainte de conceperea procedurii de licitație, maximizarea participării ofertanților care concurează efectiv între ei, definirea clară a cerințelor și evitarea previzibilității, limitarea comunicării între ofertanți și partajarea cu atenție a informațiilor, alegerea cu atenție a criteriilor de evaluare și atribuire a contractului, precum și clarificarea riscurilor de trucare a licitațiilor în documentația de atribuire.
Activitățile de promovare ar trebui să evidențieze importanța înțelegerii dinamicii pieței și a gradului de contestabilitate, precum și necesitatea evaluării riscurilor de coluziune înainte de publicarea anunțului de participare la licitație.
Trebuie subliniat că deciziile de concepere a procedurilor pot fie să împiedice, fie să faciliteze coluziunea. Practici precum criterii excesive de participare care reduc numărul ofertanților, programe de achiziții previzibile și cantități neschimbate, dezvăluirea identității ofertanților între ei sau utilizarea exclusivă a criteriilor bazate pe preț pot facilita coluziunea. În schimb, recompensarea inovației și a calității, împărțirea procedurilor pe loturi atractive pentru întreprinderile mici și reducerea costurilor de pregătire a ofertelor pot extinde participarea și pot consolida presiunea concurențială. Mai mulți participanți la ateliere au subliniat importanța consultărilor interinstituționale în etapa de concepere a procedurilor de achiziții mari sau complexe.
Sursă: OCDE (2026[14]), Ghidul OCDE pentru combaterea trucării licitațiilor în procedurile de achiziții publice (actualizare 2025), https://doi.org/10.1787/d20bc570-ro.
2.4.4. Explicarea riscului ca ofertele comune și subcontractele să ascundă înțelegeri de trucare a licitațiilor
Pe parcursul atelierelor desfășurate în cadrul proiectului, părțile interesate au recunoscut necesitatea unor îndrumări care să permită distingerea între ofertele comune (sau consorțiile) legitime și subcontractele legitime, pe de o parte, și coluziunea ilegală, pe de altă parte. Ofertele comune și subcontractele, prin care două sau mai multe firme se asociază pentru a depune o singură ofertă sau prin care un ofertant subcontractează o parte din contract altor firme, pot fi necesare în cazul în care firmele nu pot depune oferte pe cont propriu sau pot depune oferte comune mai eficiente. Cu toate acestea, ofertele comune pot ascunde și comportamente anticoncurențiale, în special atunci când părțile implicate ar fi putut să depună oferte independente.
Astfel cum se precizează în Orientările UE privind acordurile de cooperare orizontală (2023), ofertele comune nu sunt, în principiu, anticoncurențiale (European Commission, 2023[23]). Atunci când părțile nu au capacitatea de a întreprinde singure un proiect, cooperarea poate genera creșteri ale eficienței, cum ar fi prețuri mai mici, inovație sau o calitate mai bună a serviciilor. De exemplu, membrii unui consorțiu pot furniza servicii complementare. Într-un alt exemplu, întreprinderi active pe aceleași piețe nu pot să participe separat din cauza dimensiunii sau complexității procedurii de achiziție. Totuși, ofertele comune între concurenți reali sau potențiali care ar fi putut, în mod realist, să participe separat pot încălca articolul 101 alineatul (1) din TFUE și dispozițiile naționale echivalente. Riscurile anticoncurențiale sunt mai ridicate atunci când structurile de ofertare comună sunt recurente, insuficient documentate sau implică mai multe părți decât este necesar. În plus, subcontractarea reciprocă între părți în cadrul unor proceduri paralele ridică întrebări cu privire la independența comportamentului lor comercial.
Lista de verificare OCDE pentru detectarea trucării licitațiilor menționează situații care par incompatibile cu funcționarea normală a unei piețe concurențiale și care sugerează posibilitatea trucării licitațiilor. Printre acestea se numără cazurile în care:
două sau mai multe societăți depun o ofertă comună, chiar dacă în trecut au depus oferte în cadrul unor oferte similare în mod independent și/sau, în practică, contractul este îndeplinit de una dintre ele; furnizorii obișnuiți nu reușesc să depună oferte pentru o licitație pentru care, în mod normal, ar trebui să depună oferte, dar devin subcontractanți sau continuă să depună oferte pentru alte licitații; ofertantul câștigător subcontractează lucrările ofertanților necâștigători; ofertantul câștigător nu acceptă contractul și, ulterior, se regăsește în poziția de subcontractant.
Activitățile de promovare pot sublinia ceea ce este permis și ceea ce trebuie evitat în cazul ofertelor comune și al subcontractelor. În esență, aceste forme de cooperare pot fi favorabile concurenței și legale atunci când oferă întreprinderilor mici sau specializate posibilitatea de a participa la proceduri de achiziții publice prin punerea în comun a forței de muncă, a echipamentelor și/sau a expertizei. Acesta este cazul, de exemplu, atunci când furnizorii se asociază pentru a furniza un produs sau un serviciu pe care niciunul dintre ei nu l-ar putea oferi individual, putând totodată să asigure o calitate superioară sau condiții de preț mai avantajoase decât cele pe care le-ar putea oferi o singură întreprindere. De asemenea, cooperarea poate fi justificată atunci când permite dezvoltarea unor produse noi sau inovatoare. În schimb, ofertele comune și subcontractele pot fi anticoncurențiale și ilegale atunci când fiecare dintre întreprinderile implicate dispune de capacitatea financiară și tehnică necesară pentru executarea contractului pe cont propriu sau atunci când cooperarea nu generează creșteri ale eficienței, cum ar fi produse noi sau mai bune, procese de producție ori de livrare mai eficiente sau reduceri de preț.
Activitățile de promovare ar trebui să includă sesiuni de formare și îndrumări specifice (consultați Caseta 2.8), inclusiv o listă clară de recomandări privind ceea ce este permis și ceea ce trebuie evitat. Pentru întreprinderi, acestea pot include:
De făcut: definirea clară a domeniului și a limitelor cooperării, limitarea schimbului de informații la aspectele strict necesare pentru oferta în cauză, atunci când companiile sunt concurente și documentarea motivelor care justifică asocierea sau cooperarea.
De evitat: utilizarea acordului pentru discutarea altor proceduri de achiziție fără legătură cu oferta comună, convenirea unor rotații viitoare a ofertelor, constituirea unei oferte comune atunci când fiecare companie ar fi putut participa independent.
Pentru autoritățile contractante, recomandările pot include:
De făcut: verificarea faptului dacă firmele implicate ar fi avut capacitatea de a participa independent la procedură, solicitarea documentelor care justifică formarea consorțiului, verificarea faptului dacă părțile sunt concurente directe sau dacă activează pe piețe diferite, evaluarea faptului dacă structura consorțiului este adecvată complexității tehnice a contractului.
De evitat: acceptarea unor justificări vagi pentru cooperare, ignorarea situațiilor în care aceleași firme depun în mod repetat oferte comune, trecerea cu vederea a schemelor de subcontractare reciprocă care pot ascunde înțelegeri coluzive.
În 2018, Autoritatea Daneză pentru Concurență și Protecția Consumatorilor (DCCA) a publicat un ghid pentru depunerea de oferte comune, menit să ajute întreprinderile și autoritățile contractante să evalueze legalitatea consorțiilor de participare la licitații din perspectiva dreptului concurenței.
Pentru a sprijini autoritățile contractante, ghidul include o diagramă care prezintă, pas cu pas, o serie de întrebări esențiale: Companiile concurează pe aceeași piață? Ar fi putut să depună oferte individuale? Cooperarea generează câștiguri de eficiență? Acest instrument ajută la identificarea situațiilor care pot necesita o analiză mai atentă sau consultarea autorității de concurență. DCCA încurajează, de asemenea, autoritățile contractante să solicite documente care justifică necesitatea ofertei comune și să fie atente la semnalele de alarmă, precum constituirea repetată a acelorași consorții sau existența unor subcontractări nejustificate între concurenți care participă frecvent la aceleași proceduri de achiziție.
Oferind instrumente practice adaptate funcționarilor responsabili cu achizițiile publice, ghidul danez reprezintă un exemplu de bună practică în materie de promovare a concurenței, care sprijină respectarea normelor, ajutând în același timp achizitorii publici să protejeze concurența.
Sursă: DCCA (2018[24]), Guidelines on Joint Bidding Under Competition Law, https://en.kfst.dk/media/50765/050718_joint-bidding-guidelines.pdf.
2.4.5. Discutarea situațiilor în care ofertanții implicați în coluziune pot fi excluși din procedurile de achiziții publice (excludere)
Activitățile de promovare pot juca un rol esențial în clarificarea modului în care ofertanții pot fi excluși din procedurile de achiziții publice. Excluderea ofertanților se referă la interdicția impusă unei companii de a participa la o procedură de achiziție în curs sau la proceduri viitoare de achiziții publice, pentru o perioadă determinată (OECD, 2022[25]). Această măsură protejează integritatea achizițiilor publice împotriva efectelor nocive ale trucării licitațiilor și urmărește atât obiective preventive, cât și disuasive (OECD, 2022[25]). Regimurile diferă în ceea ce privește autoritatea competentă să aplice excluderea (autoritatea de achiziții publice sau autoritatea de concurență), caracterul automat sau discreționar al acesteia, precum și durata perioadei de excludere (OECD, 2022[25]). Recomandarea OCDE privind combaterea trucării licitațiilor în domeniul achizițiilor publice[OCDE-LEGAL-0396] recomandă să se ia în considerare „excluderea de la procedurile de achiziții publice, prezente sau viitoare, atât a firmelor, cât și a persoanelor fizice implicate în trucarea licitațiilor, oferind totodată autorităților posibilitatea de a evalua dacă excluderea firmei ar conduce la o reducere semnificativă a concurenței. În același timp, se recomandă să se ia în considerare excluderea persoanelor implicate în toate cazurile” și „menținerea unui registru central al entităților excluse”.
În conformitate cu dreptul UE13, încălcările dreptului concurenței, inclusiv trucarea licitațiilor, reprezintă un motiv facultativ de excludere în temeiul Directivei 2014/24/UE14. Autoritățile contractante pot aplica acest motiv de excludere de la caz la caz și dispun de marjă de apreciere în a stabili dacă există „indicii suficient de plauzibile” ale coluziunii care afectează credibilitatea ofertantului (European Union, 2022[26]).
Pe parcursul atelierelor desfășurate în cadrul proiectului, autoritățile contractante și-au exprimat incertitudinea cu privire la modul în care trebuie interpretată și aplicată marja de apreciere în evaluarea deciziilor de excludere. O preocupare frecventă a fost legată de posibilele riscuri juridice și financiare ale excluderii unui ofertant pe baza unor suspiciuni de coluziune, în special în lipsa unei decizii definitive de constatare a încălcării emisă de o autoritate de concurență sau de o instanță judecătorească. Atelierele au analizat responsabilitățile autorităților de concurență și ale autorităților contractante în procesul decizional privind excluderea. Participanții s-au întrebat adesea care dintre aceste instituții ar trebui să aibă ultimul cuvânt în stabilirea excluderii unui ofertant.
În acest sens, jurisprudența recentă a Curții de Justiție a Uniunii Europene (CJUE), în special hotărârea Infraestruturas de Portugal15, a adus clarificări utile. Curtea a statuat că, în temeiul directivelor privind achizițiile publice, competența de a exclude companiile de la procedurile de atribuire pe motiv de încălcare a normelor de concurență nu poate reveni exclusiv autorității naționale de concurență. Dimpotrivă, autoritățile contractante păstrează competența de a evalua credibilitatea ofertanților și pot decide cu privire la excluderea acestora. Acestea ar trebui să își întemeieze decizia pe indicii suficient de plauzibile privind un comportament anticoncurențial, chiar și în lipsa unei decizii definitive a unei autorități de concurență. Totuși, evaluarea (ne)fiabilității operatorului economic trebuie motivată în mod corespunzător.
Comisia Europeană a emis în 2021 o Comunicare privind instrumentele de combatere a coluziunii în domeniul achizițiilor publice și privind orientările referitoare la modul de aplicare a motivului de excludere ca urmare a coluziunii”.
Această notificare clarifică faptul că excluderea nu reprezintă, în sine, o sancțiune, ci o măsură menită să protejeze integritatea și credibilitatea procedurii de achiziție. Autoritățile contractante dispun de o marjă largă de apreciere în a evalua, de la caz la caz, dacă există indicii relevante, fără a fi necesară o decizie definitivă a unei autorități de concurență sau a unei instanțe judecătorești.
Documentul subliniază:
cadrul juridic aplicabil și marja de apreciere acordată autorităților contractante;
diferența dintre „indicii” și „probe” formale ale coluziunii;
exemple de fapte care pot constitui indicii plauzibile (de exemplu, anomalii de preț, erori similare, precomandarea materialelor etc.);
modul de tratare a ofertelor provenite de la companii afiliate, ofertanți asociați sau subcontractanți;
dreptul operatorilor economici de a-și demonstra credibilitatea prin măsuri de autocorectare;
necesitatea ca deciziile de excludere să fie bine motivate și proporționale;
valoarea consultării autorităților de concurență în cazuri complexe.
Orientările urmăresc, în ultimă instanță, să sprijine autoritățile contractante să își exercite cu încredere marja de apreciere, asigurând în același timp respectarea principiilor de echitate procedurală și reducerea la minimum a riscurilor juridice.
Sursă: Comisia Europeană (2021[27]), Comunicarea privind instrumentele de combatere a coluziunii în domeniul achizițiilor publice și privind orientările referitoare la modul de aplicare a motivului de excludere ca urmare a coluziunii (2021/C 91/01), https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=oj:JOC_2021_091_R_0001.
Marja de apreciere acordată autorităților contractante înseamnă că nu există un standard uniform privind probele necesare sau măsurile adecvate de autocorectare care să justifice excluderea. Deși această marjă de apreciere consolidează capacitatea autorităților contractante de a proteja integritatea procedurilor de achiziții publice, ea trebuie exercitată în conformitate cu principiul proporționalității (European Union, 2022[26]). Principiul proporționalității presupune o analiză atentă a condițiilor de piață: pe piețe concentrate sau oligopoluri, excluderea tuturor participanților implicați într-o schemă coluzivă poate reduce semnificativ concurența și poate afecta negativ rezultatele achiziției (OECD, 2022[25]). În astfel de situații, autoritățile pot lua în considerare abordări alternative, precum excluderea doar a liderului cartelului, limitarea excluderii la anumite filiale sau contracte ori aplicarea unor perioade de excludere mai scurte (OECD, 2022[25]) (consultați Caseta 2.10).
Excluderea trebuie, de asemenea, evaluată cu atenție în raport cu stimulentele pentru aplicarea programelor de clemență. Recomandarea OCDE privind combaterea trucării licitațiilor [OECD/LEGAL/0396] prevede posibilitatea exceptării de la excludere a primului aplicant la clemență admis sau a reducerii perioadei de excludere. Această abordare permite menținerea stimulentelor pentru cooperarea în cadrul programelor de clemență, păstrând în același timp caracterul punitiv al măsurii de excludere.
Înainte de a exclude companiile, autoritățile contractante trebuie să le ofere acestora posibilitatea de a prezenta acțiuni corective (măsuri de autocorectare) pentru a-și demonstra credibilitatea (European Union, 2022[26]). Aceste măsuri pot include despăgubirea prejudiciilor, cooperarea cu autoritățile de investigare și punerea în aplicare a unor reforme de conformitate de natură organizațională, tehnică sau privind personalul (OECD, 2022[25]). În cazurile de coluziune, cooperarea activă a companiei cu autoritatea de concurență, inclusiv prin programe de clemență sau proceduri de tranzacție, reprezintă un element important al procesului de autocorectare. Într-adevăr, cooperarea activă și voluntară a solicitantului de clemență joacă un rol esențial în aplicarea dreptului concurenței. Mai exact, atunci când solicitantul de clemență se adresează voluntar autorității de concurență (Comisia sau o autoritate națională de concurență), își recunoaște participarea la înțelegerea coluzivă și furnizează toate probele relevante, acesta contribuie la dovedirea încălcării normelor de concurență. Operatorii economici care și-au recunoscut participarea la un cartel, au plătit amenzi și au adoptat măsuri corective eficiente pot fi considerați ca fiind suficient de reabilitați, motiv pentru care nu ar trebui excluși (European Union, 2022[26]).
În cele din urmă, cooperarea eficientă între autoritățile contractante și autoritățile de concurență este esențială pentru aplicarea corectă a excluderii ofertanților în cazurile de coluziune. Directivele UE privind achizițiile publice nu impun autorităților contractante obligația de a consulta autoritățile de concurență înainte de adoptarea deciziilor de excludere. Totuși, o astfel de consultare este puternic recomandată pentru a asigura coerența acțiunilor, în special în cazurile complexe sau sensibile (European Commission, 2021[27]). Îndrumările autorităților de concurență pot contribui la clarificarea situațiilor în care tiparele suspecte indică existența coluziunii, la evaluarea adecvării măsurilor de autocorectare, la evitarea sancționării firmelor care au cooperat cu investigațiile de concurență, precum și la reducerea riscului de contestare în justiție. După cum s-a subliniat pe parcursul atelierelor, aplicarea măsurilor de combatere a trucării licitațiilor, inclusiv excluderea ofertanților, ar trebui privită ca un obiectiv comun, nu ca o sursă de tensiune instituțională.
Considerentele din Caseta 2.10 sunt relevante în situațiile în care ofertanții pot fi excluși pentru implicarea în practici de trucare a licitațiilor sau pentru suspiciuni privind astfel de practici.
Autoritățile contractante sau alte entități competente pot lua în considerare următoarele aspecte atunci când decid excluderea unui ofertant care a fost găsit vinovat de coluziune:
Există sancțiuni alternative excluderii care ar putea fi la fel de eficiente sau chiar mai eficiente? Acestea pot include:
sancțiuni penale;
amenzi aplicate întreprinderilor sau persoanelor fizice;
interdicția de a ocupa funcții de conducere.
În caz contrar, piața este de tip oligopol? Această piață este caracterizată de următorii factori?
număr mic de furnizori;
bariere la intrarea pe piață (de natură reglementară, strategică sau comportamentală) ori efecte de rețea puternice;
produse omogene;
un grad ridicat de apropiere concurențială între participanții la piață;
comportamente paralele sau interdependente ale operatorilor economici (adaptarea inteligentă la strategia comercială a concurenților);
existența unor legături economice, contractuale sau structurale care facilitează comportamentele paralele (inclusiv dețineri de participații încrucișate și membri comuni în organele de conducere);
un nivel ridicat de transparență a prețurilor.
Dacă piața este de tip oligopol, poate fi avută în vedere una dintre următoarele opțiuni?
Poate fi exclus doar unul dintre participanții la schema de trucare a licitației (liderul sau inițiatorul acesteia)?
Este posibil și eficient să se limiteze interdicția la o filială, o divizie sau o sucursală a companiei?
Este posibil și eficient să se limiteze interdicția doar la o anumită valoare a contractelor, la o anumită piață sau la o anumită autoritate contractantă?
Este posibilă și eficientă reducerea duratei perioadei de excludere?
Ce măsuri de autocorectare sau alte măsuri de gestionare a riscurilor ar permite, în condiții de siguranță, participarea operatorului economic respectiv la proceduri de achiziție viitoare?
Este posibil și eficient să se utilizeze instrumente alternative pentru a aborda încălcarea (de exemplu, mecanisme de recompensare)?
Sursă: OCDE (2022[25]), Director Disqualification and Bidder Exclusion in Competition Enforcement, https://doi.org/10.1787/fe39ea1a-en.
Consiliul Concurenței din România (CCR) menține o listă online a companiilor sancționate pentru trucarea licitațiilor, care include referința deciziei de constatare a încălcării, informații privind depunerea unei cereri de clemență sau recunoașterea faptei ilegale de către companie, precum și existența măsurilor de autocorectare (de exemplu, punerea în aplicare a unui program de conformare). Prin punerea la dispoziție a acestor informații, CCR sprijină achizitorii publici în realizarea diligențelor necesare. În același timp, această inițiativă contribuie la descurajarea încălcărilor, prin creșterea riscurilor de imagine pentru companii (RCC, 2025[28]).
2.4.6. Încurajarea utilizării instrumentelor de avertizare în interes public
Activitățile de promovare pot juca un rol central în încurajarea utilizării canalelor de avertizare în interes public, prin clarificarea modului în care acestea funcționează și a măsurilor de protecție existente. Instrumentele anonime de avertizare în interes public au devenit un mecanism valoros pentru raportarea comportamentelor anticoncurențiale, inclusiv a schemelor de trucare a licitațiilor. Acestea permit persoanelor fizice (precum angajați ai ofertanților sau chiar funcționari responsabili cu achizițiile publice) să raporteze în mod confidențial suspiciuni de fapte ilegale, fără teama de represalii. În acest fel, oferă o cale de raportare pentru persoanele care nu doresc sau nu pot raporta în mod formal o activitate ilegală.
Cele șase autorități de concurență implicate în acest proiect dispun de platforme digitale anonime de avertizare în interes public16. De asemenea, Comisia Europeană dispune de un instrument de raportare anonimă a încălcărilor normelor de concurență, lansat în 2017 și recent îmbunătățit, pentru a crește accesibilitatea utilizatorilor și securitatea datelor (OECD, 2023[29]). Directiva UE privind protecția avertizorilor de integritate17 impune statelor membre obligația de a institui canale de raportare sigure. Aceasta prevede, totodată, protejarea avertizorilor de integritate împotriva represaliilor, asigurarea confidențialității identității acestora și introducerea unor garanții împotriva concedierii, retrogradării sau altor forme de represalii profesionale.
Activitățile de promovare cu privire la platformele de avertizare în interes public pot explica faptul că acestea sunt instrumente sigure și anonime pentru raportarea suspiciunilor de coluziune în achizițiile publice. Materialele de informare și sesiunile de formare ar trebui să descrie modul în care persoanele (fie funcționari publici, angajați sau terți) pot depune o sesizare, către ce autoritate trebuie transmisă aceasta (de exemplu, autoritatea națională de concurență sau Comisia Europeană) și ce tip de informații ar trebui incluse. De asemenea, acestea ar trebui să ofere asigurări potențialilor avertizori de integritate că identitatea lor va fi protejată și că nu vor fi supuși represaliilor. Evidențierea garanțiilor juridice prevăzute de Directiva UE privind protecția avertizorilor de integritate poate întări acest mesaj și poate încuraja mai multe persoane să facă sesizări18.
În 2022, pentru a consolida detectarea trucării licitațiilor în achizițiile publice, Comisia Elenă pentru Concurență (HCC) a lansat o platformă digitală specializată de avertizare în interes public, destinată exclusiv autorităților contractante. Acest instrument permite funcționarilor implicați în procedurile de achiziții să raporteze suspiciuni de comportament coluziv, păstrând în același timp confidențialitatea deplină.
Pentru a promova utilizarea acestui instrument, HCC a lansat o campanie de conștientizare publică, care includea transmisiuni radio și activități țintite de informare pe rețelele sociale. Aceste eforturi s-au dovedit eficiente: numărul avertizărilor în interes public primite de autoritate a crescut cu peste 150 % între 2021 și 2022, de la 42 la 147 de sesizări.
Sistemul de avertizare în interes public include garanții tehnologice avansate pentru a asigura confidențialitatea și pentru a preveni represaliile, consolidând astfel încrederea funcționarilor publici și încurajând cooperarea proactivă în combaterea trucării licitațiilor.
Sursă: HCC (2023[30]), Annual Report on Competition Policy Developments in Greece – 2022, https://one.oecd.org/document/DAF/COMP/AR(2023)14/en/pdf.
2.4.7. Creșterea gradului de conștientizare privind clemența și condițiile și beneficiile acesteia
Activitățile de promovare sunt esențiale pentru a explica modul în care funcționează programele de clemență, ce beneficii oferă și cum interacționează acestea cu alte instrumente de aplicare a legii. Programele de clemență stimulează companiile să își raporteze voluntar implicarea în comportamente coluzive, în schimbul imunității totale sau parțiale la amenzi. Aceste programe pot aduce la lumină comportamente altfel nedetectabile și pot facilita investigațiile, prin furnizarea de probe din interiorul cartelului (OECD, 2023[29]). Clemența rămâne unul dintre cele mai puternice instrumente de care dispun autoritățile de concurență pentru detectarea și destructurarea cartelurilor, inclusiv a celor din domeniul achizițiilor publice.
La nivelul statelor membre OCDE, utilizarea mecanismelor de clemență a crescut în ultimii ani (consultați Figura 2.3). Totuși, numărul cererilor de clemență a fost limitat în majoritatea țărilor participante la acest proiect. Acest lucru se poate datora unor bariere culturale, unor legături strânse de afaceri sau nivelului redus de conștientizare a beneficiilor și a măsurilor de protecție oferite.
Notă: datele se bazează pe cele 47 de jurisdicții din baza de date CompStats a OCDE, care au furnizat informații privind cererile de clemență pentru o perioadă de nouă ani. Această cifră nu include informații provenite de la autoritățile de concurență din Statele Unite.
Sursă: baza de date CompStats a OCDE; OCDE (2025[31]), OECD Competition Trends 2025, https://doi.org/10.1787/8c4bd00b-en.
Aceasta înseamnă că activitățile de promovare adresate sectorului privat, cu accent pe programele de clemență, sunt esențiale pentru ca întreprinderile să înțeleagă beneficiile și condițiile de acces la acestea. De asemenea, autoritățile ar trebui să explice modul în care clemența interacționează cu alte consecințe juridice. De exemplu, aplicanții la clemență pot să fie exceptați de la excluderea din procedurile de achiziții publice sau de la răspunderea penală? Poate fi limitată răspunderea pentru despăgubiri?
Pe parcursul atelierelor desfășurate în cadrul proiectului, participanții au remarcat că programele de clemență sunt percepute ca fiind riscante din perspectiva posibilității excluderii de la procedurile de achiziții publice. Unele autorități au semnalat, de asemenea, existența unor tensiuni între necesitatea protejării confidențialității declarațiilor formulate în cadrul aplicanților la clemență și solicitările autorităților contractante de a primi informații care să sprijine evaluarea măsurilor de autocorectare sau adoptarea deciziilor de excludere. Acest aspect evidențiază importanța existenței unor cadre de reglementare bine calibrate, care să protejeze solicitanții de clemență. Recomandarea OCDE privind combaterea trucării ofertelor în domeniul achizițiilor publice[OECD/LEGAL/0396] recomandă să se ia în considerare exceptarea de la excludere a primului solicitant de clemență admis.
Pentru a încuraja depunerea cererilor de clemență, activitățile de promovare adresate sectorului privat ar trebui să explice și relația dintre clemență și aplicarea privată a dreptului concurenței în cazul părților vătămate care solicită despăgubiri pentru prejudiciile cauzate de carteluri, inclusiv limitările aplicabile răspunderii. Solicitanții de imunitate dezvăluie existența cartelului și propriul rol în cadrul acestuia. Întrucât aceștia nu contestă decizia autorității de concurență prin care este constatată încălcarea, răspunderea lor este stabilită mai devreme, ceea ce îi poate transforma mai rapid în ținte ale acțiunilor în despăgubire (OECD, 2018[32]). Recunoscând acest risc, Directiva UE privind despăgubirile19 limitează răspunderea civilă a beneficiarilor de imunitate la prejudiciile cauzate propriilor cumpărători sau furnizori direcți ori indirecți. De asemenea, aceasta protejează toate declarațiile formulate în cadrul programelor de clemență împotriva divulgării. DG COMP a clarificat și explicat aceste aspecte în cadrul atelierelor desfășurate în proiect.
În mod similar, relația dintre clemență și aplicarea sancțiunilor penale ar trebui clarificată prin activități de promovare a concurenței. Sancțiunile penale (în special riscul aplicării unei pedepse cu închisoarea persoanelor fizice) pot spori eficacitatea programelor de clemență atunci când acestea oferă imunitate și în materie penală.
Dintre cele șase jurisdicții participante la acest proiect, Austria, Grecia, Croația și România prevăd sancțiuni penale pentru trucarea licitațiilor, deși nivelul de aplicare a acestora diferă. Trei dintre aceste state acordă, de asemenea, imunitate penală solicitanților de clemență care îndeplinesc condițiile prevăzute de lege. În Austria, persoanele care cooperează pe deplin cu autoritățile și instanțele în cadrul investigațiilor antitrust pot beneficia de imunitate față de urmărirea penală, în temeiul articolului 209b din Codul de procedură penală20. În Grecia, atunci când unei întreprinderi îi este acordată imunitate totală, persoanelor fizice implicate în cartel nu li se aplică sancțiuni penale, în conformitate cu articolul 44 alin. (3A) din Legea nr. 3959/2011 privind protecția concurenței libere21. În România, managerii, directorii, administratorii și reprezentanții legali ai unei companii pot fi exonerați de răspundere penală în temeiul articolului 65 alin. (1) din Legea concurenței, dacă aceasta aplică la clemență înainte de începerea urmăririi penale, iar persoana în cauză cooperează cu organele de urmărire penală (OECD, 2023[33])).
În Croația, depunerea unei cereri de clemență nu exonerează întreprinderile sau persoanele fizice de răspunderea penală22 (OECD, 2023[34]).Decizia de a iniția urmărirea penală aparține Parchetului General, în conformitate cu normele naționale de drept penal. Totuși, Parchetul General poate decide să nu inițieze proceduri penale împotriva actualilor sau foștilor directori, manageri ori altor membri ai personalului unei întreprinderi care solicită imunitate la amendă în cadrul programului de clemență. De asemenea, acesta poate decide să nu solicite aplicarea de sancțiuni împotriva acestor persoane în cadrul procedurilor administrative sau al litigiilor administrative conexe privind participarea la un cartel, cu condiția ca: (1) cererea de imunitate la amendă depusă de întreprindere să îndeplinească cerințele prevăzute de dispozițiile privind imunitatea la amendă sau reducerea amenzilor; și (2) directorii, managerii ori ceilalți membri ai personalului vizați să coopereze activ cu autoritatea de concurență. Parchetul General poate, de asemenea, să propună reducerea sancțiunilor în funcție de valoarea cooperării. În sfârșit, acesta poate decide să nu inițieze urmărirea penală sau poate propune instanței competente reducerea sancțiunilor în cadrul procesului penal atunci când contribuția persoanei la detectarea și investigarea cartelului este considerată mai importantă decât interesul public privind urmărirea penală și/sau sancționarea acesteia.
În activitatea lor de promovare, autoritățile de concurență ar trebui, de asemenea, să comunice dacă imunitatea acordată în cadrul programelor de clemență se extinde și asupra persoanelor fizice și să clarifice garanțiile procedurale. De asemenea, acestea ar trebui să colaboreze îndeaproape cu parchetele pentru a asigura un tratament coerent.
În final, activitățile de promovare ar trebui să sublinieze că programele de clemență funcționează eficient atunci când sunt utilizate împreună cu alte instrumente de detectare (precum metodele de screening prezentate în subsecțiunea următoare), crescând percepția riscului de depistare și încurajând raportarea voluntară. Firmele sunt mai predispuse să depună cereri de clemență atunci când consideră că autoritățile pot descoperi carteluri prin mijloace ex officio (OECD, 2018[32]).
Autoritatea Federală pentru Concurență din Austria (AFCA) a publicat un ghid privind programul său de clemență și încurajează întreprinderile să furnizeze informații despre carteluri, inclusiv despre trucarea licitațiilor. Acest ghid, actualizat ultima dată în 2022, este disponibil public și a fost conceput pentru a oferi informații întreprinderilor care iau în considerare depunerea unei aplicații la clemență.
Ghidul explică faptul că imunitatea totală la amenzi este disponibilă pentru prima întreprindere care furnizează informații și probe decisive, ce permit AFCA să inițieze sau să sprijine o investigație privind un cartel. Întreprinderile care solicită clemență ulterior pot beneficia de reduceri ale amenzilor, în funcție de valoarea adăugată a informațiilor furnizate. Documentul stabilește, de asemenea, criteriile pentru acordarea imunității și a reducerilor, inclusiv încetarea participării la încălcare, cooperarea completă cu AFCA și neimplicarea în constrângerea altor participanți.
Ghidul descrie modul în care întreprinderile pot depune o aplicație la clemență, inclusiv prin cereri de numere de ordine sau prin cereri simplificate. De asemenea, acestea clarifică statutul privilegiat al aplicanților la clemență în cadrul procedurilor de despăgubire și al celor penale, inclusiv măsurile de protecție disponibile în temeiul articolului 209b din Codul de procedură penală austriac.
Publicarea acestui ghid reprezintă un instrument important de promovare a concurenței. Aceasta sporește securitatea juridică, încurajează raportarea voluntară și consolidează credibilitatea programului de clemență, prin stabilirea unor așteptări, proceduri și garanții clare pentru solicitanți.
Sursă: AFCA (2022[35]), Leniency Programme Guidelines, https://www.bwb.gv.at/fileadmin/user_upload/Leitfaden_Kronzeugen_final_en-GBclean_04.11.2022.pdf.
2.4.8. Promovarea accesului la datele privind achizițiile publice pentru detectarea cartelurilor
Activitățile de promovare pot ajuta părțile interesate să înțeleagă de ce datele complete și de înaltă calitate din achizițiile publice pot sprijini autoritățile de concurență în detectarea coluziunii, precum și modul în care aceste date ar trebui colectate, stocate și distribuite. Recomandarea OCDE privind combaterea trucării licitațiilor în domeniul achizițiilor publice [OECD/LEGAL/0396] recomandă „să se ia în considerare dezvoltarea de filtre digitale ale datelor din achizițiile publice pentru a sprijini detectarea cartelurilor de trucare a licitații”. În esență, aceasta încurajează autoritățile de concurență să utilizeze instrumente informatice (de screening) pentru analiza datelor din achizițiile publice în vederea identificării semnalelor de alarmă. Rezultatele acestor analize de tip screening pot contribui la inițierea investigațiilor și pot justifica efectuarea de inspecții inopinate. Totuși, acestea au în principal rol de semnale de alarmă care pot sta la baza unor cercetări suplimentare, însă rareori constituie, în sine, probe suficiente (OECD, 2022[36]).
Pentru ca instrumentele de screening să funcționeze, autoritățile trebuie să aibă acces la date complete, detaliate și corecte din achizițiile publice. Datele inconsecvente sau de slabă calitate, precum și sursele fragmentate, îngreunează activitățile de screening. Mai mult, atunci când autoritatea de concurență nu are acces la datele nepublice din achiziții, activitățile de screening nu pot fi realizate deloc.
Pe parcursul atelierelor și al interviurilor de documentare desfășurate în cadrul proiectului, cele șase autorități de concurență și experții internaționali au subliniat constant importanța datelor din achizițiile publice într-un format prelucrabil automat și a accesului la acestea. Acest acces include și acorduri cu instituțiile publice care administrează platformele naționale de achiziții. Autoritățile au raportat o serie de obstacole, inclusiv sisteme de achiziții descentralizate, drepturi limitate de acces la date și utilizarea unor formate care nu pot fi prelucrate automat, cum ar fi documentele scanate.
Consiliul Concurenței din România (CCR) are acces la datele din achizițiile publice, însă o mare parte dintre acestea sunt stocate în formate PDF nestructurate, ceea ce îngreunează analiza la scară largă. De asemenea, CCA are acces la baza de date privind achizițiile publice, dar se confruntă cu limitări legate de funcționalitățile de căutare și de formatele datelor (de exemplu, fișiere JPG scanate). HCC a subliniat necesitatea accesului facil la date nepublice din achiziții (cum ar fi ofertele necâștigătoare sau rezultatele cercetării de piață realizate de autoritatea contractantă înainte de lansarea procedurii), pentru a putea înțelege dacă comportamentul unui ofertant este problematic. În urma unei consultări extinse între autorități, o modificare a Legii nr. 3959/2011 (introdusă în noiembrie 2025) prevede în mod expres accesul deplin al HCC la platforma națională de achiziții publice (ESIDIS) și interconectarea acesteia cu sistemele informatice ale altor instituții publice23. De asemenea, CPC din Cipru a evidențiat necesitatea accesului ușor și direct la datele din achizițiile publice (inclusiv ofertele necâștigătoare, subcontractarea sau rezultatele cercetării de piață realizate înainte de lansarea procedurii), pentru a putea înțelege și identifica semnalele de alarmă.
Cu toate acestea, și în pofida acestor provocări, toate jurisdicțiile au recunoscut existența unui angajament instituțional tot mai puternic față de aplicarea legii bazată pe date și necesitatea de a prioritiza eforturile de digitalizare în domeniul achizițiilor publice.
Pentru ca instrumentele de screening să fie operaționale și eficiente, sistemele digitale de achiziții publice trebuie să înregistreze și să stocheze, în formate standardizate și prelucrabile automat, informații precum numărul și identitatea ofertanților, prețurile ofertelor, ofertele depuse și retrase, momentul depunerii, criteriile de atribuire, valorile contractelor, subcontractanții și execuția contractelor (OECD, 2022[36]). Activitățile de promovare pot ajuta la explicarea datelor relevante și a motivelor pentru care acestea sunt importante și, dacă este necesar, pot încuraja reforme legislative care să permită colectarea și distribuirea adecvată a datelor. Recomandarea OCDE privind combaterea trucării licitațiilor în domeniul achizițiilor publice[OECD/LEGAL/0396] solicită:
menținerea unor baze de date fiabile și cuprinzătoare privind achizițiile publice, care:
● să fie coerente între diferitele autorități contractante;
● să acopere toate etapele procesului de achiziție, pentru a sprijini atât conceperea unor proceduri de atribuire favorabile concurenței, cât și aplicarea corespunzătoare a legii;
● să includă date privind ofertele (atât câștigătoare, cât și necâștigătoare) și contractele (inclusiv modificările și subcontractările), precum și variabile-cheie (cum ar fi identificatorii firmelor) care permit evaluarea existenței unor posibile indicii de trucare a licitațiilor;
● să fie accesibile funcționarilor responsabili cu achizițiile publice și autorităților relevante de aplicare a legii, inclusiv autorităților de concurență.
În concluzie, activitățile de screening digital al datelor din achizițiile publice reprezintă un instrument esențial în arsenalul de aplicare a legii al autorităților de concurență, consolidând efectul de descurajare prin creșterea percepției privind probabilitatea descoperirii cartelurilor. Prin urmare, acesta ar trebui să reprezinte o temă centrală pentru inițiativele de promovare a concurenței în combaterea trucării licitațiilor. În proiecte anterioare derulate la nivel național, OCDE a formulat recomandări privind modalitățile de a face bazele de date privind achizițiile publice mai cuprinzătoare și mai relevante pentru autoritățile de achiziții și de concurență. Aceste recomandări includ bune practici privind colectarea, calitatea, stocarea și accesul la date, precum și variabilele necesare pentru analiza tiparelor de trucare a licitațiilor.
Următoarele îndrumări privind datele urmăresc să asigure faptul că bazele de date privind achizițiile publice sunt utile pentru aplicarea legislației împotriva trucării licitațiilor:
Direcționare: datele trebuie să corespundă scopului analizei avute în vedere. Stabilirea în prealabil a acestui scop influențează tipul și formatul datelor colectate. Autoritățile de achiziții publice ar trebui să consulte autoritățile de concurență în procesul de construire a bazelor de date privind achizițiile, astfel încât acestea să poată fi utilizate pentru detectarea potențialelor cazuri de coluziune. De exemplu, ar trebui înregistrate toate ofertele, inclusiv datele la nivel de firmă și metadatele fișierelor.
Calitate: datele de bună calitate sunt esențiale pentru obținerea unor rezultate utile care pot fi interpretate corect. Metodele de introducere și validare a datelor trebuie să asigure înregistrarea acestora într-un mod standardizat, coerent și fără erori. De exemplu, câmpurile de date privind prețurile și unitățile de măsură ar trebui să fie uniforme, câmpurile de text și convențiile de denumire ar trebui stabilite în mod clar, iar verificările privind neconcordanțe de codificare ar trebui integrate în etapa de introducere a datelor.
Utilizabilitate: informațiile ar trebui stocate într-un format care să permită căutarea și utilizarea facilă (de exemplu, în foi de calcul sau baze de date, și nu ca imagini scanate ale contractelor), astfel încât să poată fi aplicate cu ușurință filtrele și tehnicile analitice necesare. Bazele de date gestionate de diferite autorități publice ar trebui să fie interoperabile, din punct de vedere al formatării și al posibilităților de corelare, pentru a permite integrarea acestora și efectuarea de analize comune în vederea identificării unor indicii de trucare a licitațiilor.
Acces: bazele de date ar trebui să aibă drepturi de acces clare, atât în ceea ce privește introducerea datelor (în sisteme centralizate sau descentralizate), cât și extragerea acestora. Ar trebui să se acorde acces autorităților de concurență în scopul aplicării legii.
Notă: mai multe informații despre activitatea OCDE la nivel național privind combaterea trucării licitațiilor în achizițiile publice pot fi consultate la https://www.oecd.org/en/topics/sub-issues/competition-enforcement/fighting-bid-rigging-in-public-procurement.html.
Surse: OCDE (2018[37]), Fighting Bid Rigging in IMSS Procurement: IImpact of OECD Recommendations, https://doi.org/10.1787/6ce76ce1-en; OCDE (2022[36]), Data Screening Tools for Competition Investigations, https://doi.org/10.1787/4c5bbb9d-en.
2.4.9. Informarea autorităților contractante cu privire la dreptul de a solicita despăgubiri
Prin activitățile de promovare se pot informa autoritățile contractante cu privire la dreptul acestora de a solicita despăgubiri atunci când sunt prejudiciate de carteluri de trucare a licitațiilor. Acțiunile în despăgubire pot fi introduse pe cale principală sau ca acțiuni ulterioare după o decizie de aplicare publică a dreptului concurenței (OECD, 2015[38]). Aplicarea privată a dreptului concurenței servește în principal interesului individual al părților vătămate de a obține repararea prejudiciului. Totuși, acestea contribuie și la obiectivele mai largi ale politicii de concurență, completând aplicarea publică a dreptului concurenței, asigurând compensarea prejudiciului și descurajând viitoarele încălcări. Acțiunile în despăgubire pot face ca încălcările dreptului concurenței să nu mai fie profitabile, în special atunci când amenzile administrative sunt plafonate24 și pot să nu fie suficiente pentru a depăși câștigurile pe termen lung obținute din comportamentele ilegale (ACCO, 2023[39]).
În cazul achizițiilor publice, astfel de acțiuni sunt deosebit de relevante, întrucât trucarea licitațiilor poate conduce la creșteri de preț (estimate la aproximativ 20% în medie, așa cum se arată în capitolul 1). Recomandarea OCDE privind o acțiune eficientă împotriva cartelurilor grave [OECD/LEGAL/0452] recomandă „instituirea unui mecanism care să ofere oricăror persoane care au suferit prejudicii cauzate de un cartel grav dreptul de a obține repararea acestora sau de a solicita despăgubiri de la persoanele sau entitățile care le-au cauzat, asigurând un echilibru atent între aplicarea publică și aplicarea privată a dreptului concurenței, în special pentru protejarea programelor de clemență”.
Recomandarea solicită introducerea posibilității de a formula acțiuni pe cale principală, asigurarea accesului la probe (cu protecția adecvată a documentelor din cadrul programelor de clemență și al procedurilor de recunoaștere) și instituirea unor mecanisme de acțiune colectivă. La nivelul UE, Directiva privind acțiunile în despăgubire (European Commission, 2014[40]) stabilește un cadru juridic armonizat pentru facilitarea cererilor de despăgubire. Directiva introduce standarde la nivelul UE privind divulgarea probelor, pentru a reduce asimetria informațională dintre reclamanți și autorii încălcărilor. De asemenea, directiva prevede limite ale divulgării (de exemplu, pentru documentele din cadrul programelor de clemență și al procedurilor de recunoaștere) și protejează informațiile confidențiale prin măsuri precum redactarea, cercuri de confidențialitate sau sinteze realizate de experți. Totodată, aceasta stabilește în mod clar că permisiunea de divulgare a probelor trebuie solicitată mai întâi de la inculpați și terți și doar în ultimă instanță de la autoritățile de concurență. Comisia a publicat clarificări neobligatorii pentru instanțele naționale privind trei aspecte-cheie ale aplicării private a dreptului concurenței: protecția informațiilor confidențiale (European Commission, 2020[41]), estimarea transferului creșterilor de preț către cumpărătorii indirecți (European Commission, 2019[42]) și cuantificarea prejudiciului (European Commission, 2013[43]).
Țările beneficiare ale proiectului nu au raportat acțiuni în despăgubire introduse de autoritățile contractante. În cadrul atelierelor, participanții au menționat mai multe obstacole, precum necunoașterea posibilității de a solicita despăgubiri, incertitudinea privind cerințele procedurale, dificultatea de a demonstra creșterile de preț și de a cuantifica prejudiciul, asimetria informațională, preocupările legate de costurile juridice și o reticență generală de a iniția litigii. Mulți au avut îndoieli cu privire la posibilitatea introducerii unor acțiuni independente sau la necesitatea existenței unei decizii prealabile de constatare a încălcării din partea autorității de concurență.
Activitățile de promovare pot contribui la clarificarea cadrului juridic și procedural și pot încuraja autoritățile să introducă astfel de acțiuni. În acest domeniu, activitățile de promovare pot include distribuirea de modele de cereri de despăgubire, furnizarea de ghiduri privind colectarea probelor și prezentarea unor cazuri de succes (iar în lipsa unor cazuri la nivel național, pot fi utilizate exemple din alte state membre ale UE).
În 2023, autoritatea catalană de concurență (ACCO) a publicat un document de politică intitulat „Strategii de promovare a acțiunilor în despăgubire pentru încălcări ale dreptului concurenței de către administrațiile publice”, recunoscând că astfel de acțiuni sunt utilizate într-o măsură redusă. Autoritățile contractante din Spania (și din întreaga Europă) solicită rareori despăgubiri pentru prejudiciile suferite, iar autoritățile de concurență au acordat, în trecut, o atenție limitată sprijinirii unor astfel de acțiuni.
ACCO a explicat că principiile eficienței și ale bunei gestionări a resurselor publice impun ca administrațiile să formuleze astfel de acțiuni, atât pentru recuperarea costurilor nejustificate, cât și pentru consolidarea încrederii în instituțiile publice. Raportul evidențiază mai multe cauze ale inacțiunii autorităților publice, inclusiv:
lipsa generală de familiarizare cu dreptul concurenței și cu cadrul juridic aplicabil acțiunilor în despăgubire;
fragmentarea instituțională și lipsa unor structuri dedicate pentru identificarea și urmărirea prejudiciilor cauzate de comportamente anticoncurențiale;
incertitudinea juridică privind procedurile de inițiere a acțiunilor;
până recent, lipsa unui mecanism formal prin care achizitorii publici să poată raporta suspiciuni de coluziune (mecanism introdus abia în ianuarie 2023, în temeiul articolului 150.1 din Legea achizițiilor publice din Spania).
Pentru a aborda aceste obstacole, ACCO a formulat o serie de recomandări menite să consolideze capacitatea administrațiilor publice de a solicita repararea prejudiciilor. Acestea includ:
lansarea de campanii de comunicare și formare pentru a crește gradul de conștientizare și a consolida capacitățile în cadrul instituțiilor publice;
înființarea unei unități specializate în acțiuni în despăgubire în cadrul administrației catalane;
clarificarea rolurilor și responsabilităților în cadrul entităților publice, pentru a facilita urmărirea cazurilor;
încurajarea utilizării deciziilor autorităților de concurență ca temei juridic pentru acțiuni ulterioare;
sprijinirea cuantificării prejudiciului prin estimări furnizate de autoritate;
permiterea participării autorității în procedurile judiciare în calitate de organism specializat;
includerea unor clauze contractuale care să păstreze dreptul de a solicita despăgubiri pentru prejudicii cauzate de comportamente anticoncurențiale.
Inițiativa ACCO reprezintă un exemplu concret de promovare a concurenței care vizează autoritățile publice și procesele administrative interne. Recomandările sale pot fi utile și altor autorități de concurență care urmăresc să stimuleze aplicarea privată a dreptului concurenței în cazul cartelurilor care afectează achizițiile publice.
Sursă: ACCO (2023[39]), Strategies to promote damages claims for antitrust infringements in public administrations, https://acco.gencat.cat/ca/detall/article/20241128-reclamacio-danys-illicits-competencia#googtrans(ca|en).
Activitățile de promovare în domeniul aplicării private a dreptului concurenței pot fi utile și pentru sistemul judiciar, contribuind la clarificarea faptului că, odată ce autoritatea de concurență constată existența unei încălcări privind trucarea licitațiilor, se naște dreptul persoanelor prejudiciate de a solicita despăgubiri. Sesiunile de formare a judecătorilor organizate de OCDE în cadrul acestui proiect au confirmat utilitatea unor astfel de inițiative. Pe parcursul atelierelor desfășurate în cadrul proiectului, judecătorii au discutat temeiul juridic al acțiunilor în despăgubire prevăzut de directiva UE și de legislația națională în materie de concurență, standardele probatorii aplicabile stabilirii prejudiciului, precum și normele procedurale și termenele relevante. Participanții au recunoscut aplicarea privată limitată a dreptului concurenței în jurisdicțiile lor și au evidențiat dificultăți precum costurile litigiilor și nivelul redus de familiarizare cu dreptul concurenței în rândul instanțelor de drept comun. Totodată, aceștia au subliniat importanța strategică a unor astfel de acțiuni pentru consolidarea conformării și tragerea la răspundere a participanților la carteluri.
În ansamblu, facilitarea accesului la despăgubiri ține atât de pregătirea instituțională, cât și de o schimbare de mentalitate. Activitățile de promovare și consolidarea capacităților pot sprijini autoritățile contractante să introducă acțiuni în despăgubire și pot contribui la asigurarea unui cadru adecvat pentru soluționarea acestora de către instanțe, consolidând astfel aplicarea privată a dreptului concurenței.
În Spania, autoritatea regională de sănătate din Catalonia, CatSalut, a introdus o acțiune în despăgubire de referință, în valoare de 526 milioane EUR, împotriva companiilor Hartmann și Essity, cele două întreprinderi sancționate pentru participarea la cartelul „scutecelor pentru adulți”. Cartelul, descoperit de autoritatea spaniolă de concurență (CNMC) în 2016 și sancționat cu amenzi în valoare totală de aproape 128,8 milioane EUR, a implicat opt producători care controlau aproximativ 95 % din piață și a funcționat în perioada 1996-2014.
Acțiunea formulată de CatSalut, admisă spre judecată în 2022 și aflată pe rolul Tribunalului Comercial nr. 9 din Barcelona, reprezintă prima situație în care o administrație regională din Spania a solicitat despăgubiri pentru prejudiciile cauzate de o încălcare a normelor de concurență. Deși, în ultimii ani, numărul acțiunilor în despăgubire introduse de persoane private a crescut, administrațiile publice spaniole nu solicitaseră anterior despăgubiri pentru astfel de prejudicii.
În ansamblu, CNMC estimează că practicile anticoncurențiale cauzează sectorului public prejudicii de aproximativ 48 de miliarde EUR anual, în principal în domeniul achizițiilor publice.
Dacă va avea succes, acest caz ar putea constitui un precedent important, încurajând și alte autorități regionale și naționale să solicite repararea prejudiciilor cauzate de creșterile de preț suportate ca urmare a înțelegerilor coluzive.
Sursă: Cortés (2023[44]), Catalonia's claim against the “diaper cartel” (EUR 526 million) opens the floodgates at the national level, https://www.elconfidencial.com/juridico/2023-02-10/servicio-catalan-de-salud-reclama-526millones-panales_3572295/.
2.4.10. Evidențierea importanței programelor de conformare în domeniul concurenței
Programele de conformare reprezintă ansambluri de reguli, proceduri și practici menite să ajute companiile și angajații acestora să identifice, să prevină și să gestioneze eventualele încălcări ale legii. În domeniul concurenței, acestea se concentrează, de obicei, asupra potențialelor încălcări ale normelor concurențiale (OECD, 2021[45]). Activitățile de promovare pot încuraja companiile să instituie mecanisme de conformare în domeniul concurenței și să le utilizeze pentru prevenirea, identificarea și raportarea încălcărilor. Totodată, acestea pot clarifica dacă astfel de programe sunt luate în considerare la stabilirea amenzilor, ca circumstanțe atenuante sau în contextul măsurilor de autocorectare.
Programele de conformare ajută întreprinderile să dezvolte mecanisme interne de control și să respecte principiile concurenței. Așa cum s-a discutat în cadrul atelierelor proiectului dedicate sectorului privat, aceste programe pot contribui la identificarea: (1) practicilor interzise, precum ofertele de curtoazie, rotația ofertelor sau împărțirea piețelor; (2) a practicilor potențial problematice, precum ofertele comune sau subcontractele nejustificate; și (3) a comunicărilor informale cu concurenții (de exemplu, în cadrul evenimentelor profesionale sau prin e-mail), care pot fi ilegale.
Participanții la ateliere au discutat despre integrarea conformării în activitatea curentă a companiei (de exemplu, prin buletine de informare interne, manuale și platforme Intranet), despre situațiile cu risc ridicat și despre auditurile interne. Întreprinderile mici, care de regulă nu își permit programe complexe personalizate, pot utiliza modele sau ghiduri disponibile public. Caseta 2.16 prezintă concluziile cercetărilor Secretariatului OCDE privind elementele necesare pentru conceperea unor programe de conformare eficiente.
Un program de conformare ar trebui să reflecte caracteristicile specifice ale firmei (dimensiune, structură, specializare), mediul în care aceasta își desfășoară activitatea și riscurile cu care se confruntă. Cu toate acestea, pot fi identificate o serie de elemente comune ale unui program bine conceput, prezentate mai jos.
Evaluarea riscurilor: firma ar trebui să identifice și să evalueze riscurile de neconformare, în special atunci când intră pe piețe noi sau recrutează personal pentru funcții-cheie. Companiile ar trebui să identifice operațiunile, departamentele și persoanele cele mai expuse riscurilor și să analizeze dacă schemele de remunerare, în special cele aplicabile personalului de conducere, pot genera comportamente ilegale. De exemplu, ar trebui evaluat dacă managerii au stimulente care i-ar putea determina să participe la practici coluzive pentru a atinge pragurile de profit de care depind bonusurile.
Leadership puternic și angajamentul conducerii: programele de conformare trebuie să beneficieze de sprijinul deplin și vizibil al conducerii firmei – președinte, consiliu de administrație și director general. Resursele alocate programului, inclusiv desemnarea (în cazul firmelor mai mari) a unui responsabil cu conformarea care dispune de autoritatea necesară pentru exercitarea atribuțiilor sale, demonstrează angajamentul conducerii față de respectarea normelor de concurență.
Transparență, comunicare și documentare: conducerea companiei ar trebui să emită ghiduri și declarații publice pentru a crește gradul de responsabilizare și a contribui la conștientizarea și îndrumarea personalului. Comunicările transmise în mod constant de conducere trebuie să fie coerente și să transmită clar că încălcările normelor de concurență nu sunt tolerate. Cu alte cuvinte, compania nu va apăra și nu va sprijini persoanele care încalcă aceste norme, acestea urmând să suporte consecințele corespunzătoare. Punerea în aplicare a programului de conformare ar trebui documentată corespunzător, pentru a facilita îmbunătățirea acestuia și pentru a demonstra eforturile depuse în vederea asigurării conformării.
Audit, monitorizare, evaluare: programul de conformare ar trebui să facă obiectul unei monitorizări periodice pentru a se asigura că rămâne actualizat și eficient. Eficacitatea poate fi testată, de exemplu, prin sondaje, evaluări ale activităților de formare și interviuri cu persoane-cheie, pentru a verifica nivelul de cunoștințe și atitudinile față de conformare și comportamentele ilicite.
Formare: un program de conformare ar trebui să includă activități de formare obligatorie în materie de conformare pentru toți angajații aflați în funcții de conducere, pentru persoanele din poziții cu risc identificat, precum și pentru noii angajați în cadrul procesului de integrare. Formarea ar trebui adaptată riscurilor și profilului companiei.
Raportare: este necesar un sistem care să permită angajaților să raporteze, confidențial și fără teama de represalii, încălcări ale programului de conformare sau ale normelor de concurență.
Analiză ex post: aceste analize verifică dacă și de ce au avut loc încălcări, dacă cei din conducere le-au gestionat corespunzător și identifică eventuale măsuri pentru consolidarea programului de conformare.
Sursă: OCDE (2021[45]), Competition Compliance Programmes, https://doi.org/10.1787/9f6a5618-en.
Secretariatul OCDE a recunoscut importanța programelor de conformare ale întreprinderilor. Acesta a observat că numeroase jurisdicții au luat măsuri pentru a emite ghiduri destinate companiilor, un număr tot mai mare dintre acestea fiind adresate întreprinderilor mici și asociațiilor profesionale (OECD, 2021[45]). Mecanismele eficiente de conformare ar trebui să prevină încălcările sau, cel puțin, să permită identificarea acestora. Încălcările ar trebui ulterior raportate autorității de concurență competente, eventual printr-o cerere de clemență.
Autoritățile de concurență ar trebui, de asemenea, să încurajeze firmele să promoveze conformarea cu normele de concurență în rândul terților, precum subcontractanții, furnizorii și partenerii din asocieri în participațiune (OECD, 2021[45]). Acest aspect este deosebit de relevant pe piețele de achiziții publice, în special în cazul licitațiilor de valoare mare sau complexe, unde companiile depind frecvent de furnizori externi, formează consorții sau participă la oferte comune.
Cele șase autorități de concurență din proiect au abordat diferit programele de conformare.
AFCA a colaborat cu Camera Economică a Austriei pentru a publica un ghid comun care stabilește cinci principii-cheie pentru programe de conformare eficiente (AFCA and Austrian Economic Chamber, 2023[46]). Acestea includ angajamentul conducerii la nivel înalt, punerea în aplicare pe scară largă și monitorizarea continuă. AFCA și instanța competentă în materie de carteluri pot considera existența unui astfel de program (dacă este suficient de robust) ca circumstanțe atenuante la stabilirea amenzilor. În mod similar și în conformitate cu cadrul juridic al UE25, măsurile de conformare sunt relevante în cadrul achizițiilor publice din Austria ca parte a evaluării măsurilor de autocorectare.
În 2012, CPC din Bulgaria a emis un ghid care promovează programele de conformare ale întreprinderilor și activitățile de formare obligatorie a personalului (BCPC and UNCTAD, 2012[47]). Programele de conformare nu constituie circumstanțe atenuante la stabilirea amenzilor.
În Croația, autoritatea de concurență a emis un ghid care recomandă integrarea conformării în procedurile interne și în formarea personalului (CCA, 2014[48]). Legislația croată nu recunoaște programele de conformare ca circumstanțe atenuante.
În Cipru și Grecia nu există ghiduri specifice privind programele de conformare.
În 2020, CCR a publicat un ghid privind programele de conformare în domeniul concurenței (RCC, 2020[49]). Acesta poate conduce la reducerea amenzilor cu până la 10 % dacă întreprinderea prezintă un program de conformare credibil și eficient. De asemenea, CCR a promovat programele de conformare în contextul achizițiilor publice, publicând ghiduri comune cu autoritatea națională de achiziții și integrând conformarea în cerințele privind măsurile de autocorectare. Consiliul Concurenței din România publică, de asemenea, lista firmelor implicate în trucarea licitațiilor, menționând dacă acestea au cooperat cu autoritatea sau au adoptat programe de conformare în urma sancțiunilor.
Toate cele șase autorități recunosc importanța programelor de conformare ca instrumente preventive. Activitățile de promovare ar trebui să se concentreze pe promovarea adoptării acestor măsuri și pe clarificarea rolului lor în contextul măsurilor de autocorectare în achizițiile publice.
2.4.11. Consolidarea cunoștințelor judiciare privind trucarea licitațiilor și probatoriul în cauzele de trucare a licitațiilor
Judecătorii analizează deciziile autorităților de concurență și joacă un rol important în asigurarea unei aplicări echitabile și coerente a normelor de concurență. Recomandarea OCDE privind transparența și echitatea procedurală în aplicarea dreptului concurenței [OECD/LEGAL/0465] prevede că instanțele ar trebui să analizeze faptele și probele, precum și temeinicia deciziilor de aplicare a dreptului concurenței. Activitățile de consolidare a capacităților pot întări capacitatea instanțelor de a-și îndeplini aceste atribuții.
În cadrul atelierelor din proiect dedicate judecătorilor, OCDE a organizat schimburi structurate inter pares și sesiuni bazate pe jurisprudență, conduse de judecători și référendaires ai Curții de Justiție a Uniunii Europene și ai Tribunalului Uniunii Europene (consultați tabelul 2 din anexa A). Aceste sesiuni au analizat modul în care sunt dovedite cartelurile în dreptul UE, evidențiind principii care pot ghida instanțele naționale în cauzele lor.
Sesiunile au explicat că practicile de tip cartel, precum trucarea licitațiilor, reprezintă restricții ale concurenței „prin obiect”. Prin urmare, deși autoritatea de concurență trebuie să dovedească existența acestei practici, nu este necesar să dovedească efectele concrete asupra concurenței. Prejudicierea concurenței este prezumată și considerată ca existentă atunci când se constată existența unui cartel.26
Atelierele au analizat, de asemenea, aspecte privind durata și sfera încălcărilor privind trucarea licitațiilor, noțiunea de încălcare unică și continuă, precum și atribuirea răspunderii societăților-mamă și a terților. Caseta 2.17 rezumă unele principii din jurisprudența UE privind evaluarea răspunderii în cauzele referitoare la carteluri.
Instanțele Uniunii Europene au o jurisprudență amplă privind existența, durata și atribuirea răspunderii în cazurile de încălcare a normelor concurențiale, precum și probele utilizate pentru dovedirea acestora.
Încălcare unică și continuă: în cauza Sony Corp. și Sony Electronics împotriva Comisiei (C-697/19 P), Curtea de Justiție a confirmat că un cartel poate constitui o încălcare unică și continuă atunci când mai multe întreprinderi urmăresc un obiectiv anticoncurențial comun printr-un comportament coordonat în timp. În cazul de față, furnizorii au participat la o rețea de contacte bilaterale paralele pentru a-și alinia strategiile de ofertare și pentru a menține prețurile în cadrul licitațiilor. Curtea a reținut că fiecare participant a contribuit în mod conștient la un obiectiv restrictiv comun sau, cel puțin, putea să prevadă în mod rezonabil comportamentul ilicit al celorlalți și a acceptat riscul acestuia. De asemenea, a clarificat că diferențele în ceea ce privește participarea sau lipsa unor dovezi privind contactele pentru anumite perioade nu se opune constatării unei încălcări continue, atât timp cât concluzia se bazează pe probe obiective și convergente de coluziune.
Durată și termene de prescripție: într-o cauză privind o licitație pentru servicii de transport al energiei electrice din Finlanda (Kilpailu- ja Kuluttajavirasto, C-450/19), Curtea de Justiție a clarificat momentul la care o încălcare privind trucarea licitațiilor trebuie considerată încheiată în scopul calculării termenelor de prescripție. Aceasta a considerat că participarea la un cartel încetează la data la care caracteristicile esențiale ale contractului (în special prețul) sunt stabilite definitiv, ceea ce coincide, în mod normal, cu semnarea contractului. Deși efectele economice prejudiciabile ale coluziunii pot persista și după acest moment, consecințele ulterioare atribuirii contractului nu prelungesc durata încălcării în scopul aplicării publice a dreptului concurenței. Hotărârea a introdus o distincție clară între termenul de prescripție relevant pentru aplicarea publică a dreptului concurenței (care se încheie la momentul încheierii contractului) și acțiunile în despăgubire în dreptul privat.
Atribuirea răspunderii pentru comportamentul terților: în cauza VM Remonts (C-542/14), Curtea de Justiție a clarificat condițiile în care o întreprindere poate fi trasă la răspundere pentru comportamentul anticoncurențial al unui prestator de servicii independent în contextul unui cartel de trucare a licitațiilor. Curtea a făcut distincția între angajați (ale căror acțiuni sunt imputabile întreprinderii) și prestatorii de servicii independenți, ale căror acțiuni pot fi imputate întreprinderii-client numai dacă sunt îndeplinite anumite condiții: prestatorul a acționat sub îndrumarea sau controlul întreprinderii, întreprinderea era conștientă de comportamentul anticoncurențial și intenționa să contribuie la aceasta sau întreprinderea putea să prevadă în mod rezonabil că prestatorul va transmite informații sensibile concurenților și a acceptat acest risc.
Răspunderea societății-mamă în cadrul grupurilor de societăți: în cauza Goldman Sachs Group împotriva Comisiei (C-595/18s), Curtea a reafirmat că o societate-mamă care deține toate sau aproape toate acțiunile unei filiale este prezumată a exercita o influență decisivă asupra acesteia. Prin urmare, aceasta poate fi considerată răspunzătoare în mod solidar pentru încălcarea săvârșită de către filială. Această prezumție poate fi infirmată numai pe baza dovezii că filiala a acționat complet independent.
Surse: Camera a patra (2019[50]), Hotărârea Curții (Camera a patra) din 16 iunie 2022, Sony Corporation, Sony Electronics Inc. împotriva Comisiei Europene, cauza C-697/19 P, ECLI:EU:C:2022:478; Camera a doua (2021[51]), Hotărârea Curții (Camera a doua) din 14 ianuarie 2021, în cauza Kilpailu- ja kuluttajavirasto, C-450/19, ECLI:EU:C:2021:10; Camera a patra (2016[52]), Hotărârea Curții (Camera a patra) din 21 iulie 2016, SIA „VM Remonts” (fostă SIA „DIV un KO”) și alții împotriva Konkurences padomen, cauza C-542/14, ECLI:EU:C:2016:578; Camera a doua (2021[53]), Hotărârea Curții (Camera a doua) din 27 ianuarie 2021, The Goldman Sachs Group Inc. împotriva Comisiei Europene, cauza C-595/18 P, ECLI:EU:C:2021:73.
Discuțiile privind standardul probei, respectiv nivelul de certitudine necesar pentru a considera că o cauză este dovedită, au fost deosebit de relevante pentru judecători. Standardul aplicabil al probei variază în funcție de natura juridică a procedurii de aplicare a dreptului concurenței (de exemplu, administrativă sau penală) și de consecințele acesteia (OECD, 2024[54]). În cauzele penale, unde există prezumția de nevinovăție și consecințele pentru persoanele investigate pot fi grave, standardul uzual este „dincolo de orice îndoială rezonabilă”. În cauzele administrative, standardul la nivelul UE este acela al probelor clare și convingătoare (respectiv, este mult mai probabil ca încălcarea să fi avut loc decât să nu fi avut loc).
Un subiect frecvent abordat a fost cel al probelor necesare pentru dovedirea încălcărilor, în special în situațiile în care nu există probe directe sau acestea sunt fragmentare, precum și măsura în care pot fi utilizate inferențele sau deducțiile pentru susținerea cauzei. Discuțiile au clarificat că este normal ca practicile și înțelegerile anticoncurențiale să aibă loc în mod secret și, prin urmare, probele documentare sunt adesea fragmentare și limitate. Prin urmare, în conformitate și cu jurisprudența UE, „în majoritatea cazurilor, existența unei practici sau a unui acord anticoncurențial trebuie să fie dedusă dintr‑un anumit număr de coincidențe și de indicii care, luate în ansamblu, pot constitui, în absența unei alte explicații coerente, dovada încălcării normelor de concurență”. De asemenea, instanțele trebuie să evalueze probele în ansamblul lor. Niciun element probator nu trebuie să aibă, în mod individual, caracter concludent27.
Discuțiile au subliniat, de asemenea, importanța principiilor procedurale care asigură că evaluarea probelor rămâne conformă cu cerința de eficacitate prevăzută de dreptul Uniunii Europene. Normele naționale privind administrarea probelor nu trebuie să facă excesiv de dificilă pentru autoritățile de concurență dovedirea coluziunii.
În ansamblu, proiectul a permis testarea cu succes a activităților de promovare în rândul judecătorilor. În special, seminarele privind jurisprudența și dialogul judiciar (inter pares) au contribuit la stabilirea unei înțelegeri comune a principiilor și jurisprudenței în materia aplicării normelor privind trucarea licitațiilor.
Capitolul 2 stabilește rolul activităților de promovare în combaterea trucării licitațiilor și desprinde lecții din proiect privind modul în care autoritățile de concurență își pot consolida eforturile de comunicare și informare. Acesta sintetizează bune practici privind mecanismele, categoriile de public vizate și temele relevante pentru activitățile de promovare în domeniul trucării licitațiilor. Mecanismele includ ghiduri, ateliere și campanii, categoriile de public vizate variază de la autorități contractante și organisme de supraveghere până la sectorul privat și sistemul judiciar, iar temele includ îndrumări privind semnalele de alarmă, conceperea procedurilor de achiziții, raportarea suspiciunilor, excluderea ofertanților, accesul la date, acțiunile în despăgubire și conformarea.
În ansamblu, activitățile de promovare funcționează cel mai bine atunci când combină instrumente diverse (precum campanii publice și acțiuni specifice de consolidare a capacităților) și când mesajele sunt adaptate diferitelor categorii de public. Activitățile de promovare oferă părților interesate relevante cunoștințele și încrederea necesare pentru a detecta și a preveni trucarea licitațiilor. Pe baza acestei conștientizări, cooperarea instituțională asigură canalele prin care aceste cunoștințe pot fi împărtășite și valorificate, astfel încât suspiciunile să fie raportate, probele să fie păstrate, iar normele să fie aplicate. Capitolul următor abordează cooperarea.
Referințe
[39] ACCO (2023), “Strategies to promote damages claims for antitrust infringements in public administrations”, https://acco.gencat.cat/ca/detall/article/20241128-reclamacio-danys-illicits-competencia#googtrans(ca|en) (accessed on 8 July 2025).
[35] AFCA (2022), Leniency Programme Guidelines, Austria Federal Competition Authority, Vienna, https://www.bwb.gv.at/fileadmin/user_upload/Leitfaden_Kronzeugen_final_en-GBclean_04.11.2022.pdf.
[20] AFCA (2020), Bid-rigging and its consequences, [video], 30 January, https://youtu.be/DCj38PP-uss (accessed on 17 July 2025).
[46] AFCA and Austrian Economic Chamber (2023), Cartel Law and Compliance (2nd edition): Guide for a Professional Approach to Cartel Law Rules at the Company Level, FCA and Austrian Economic Chamber, https://www.bwb.gv.at/fileadmin/user_upload/Broschuere_Kartellrecht_und_Compliance__2._Auflage_final.pdf.
[47] BCPC and UNCTAD (2012), Guidelines on Corporate Programs for Compliance with Competition Rules, Bulgarian Commission on Protection of Competition, Sofia, and United Nations Conference on Trade and Development, Geneva, https://unctad.org/system/files/non-official-document/ccpb_SCF_CorporateCompliance_en.pdf.
[48] CCA (2014), “Compliance programme for undertakings with competition law regulations”, Croatian Competition Agency, Zagreb, https://www.aztn.hr/ea/wp-content/uploads/2023/03/Program_uskladenosti_AZTN.pdf.
[19] CMA (2023), “Cheating or competing campaign”, [video], 16 August, https://cheatingorcompeting.campaign.gov.uk/ (accessed on 16 July 2025).
[18] CMA (2015), “Bid-rigging and discussing tenders: UK’s Competition and Markets Authority”, [video], 15 November, https://www.youtube.com/watch?v=PjoQvDKW28U (accessed on 15 July 2025).
[15] CMA (2015), “Free e-learning on how to spot bid rigging”, https://www.builtintelligence.com/pages/free-e-learning-on-how-to-spot-bid-rigging (accessed on 24 June 2025).
[10] CNMC (2025), Guía sobre la Preparación y Diseño de las Licitaciones Públicas (G-2023-01, [Guide to the Preparation and Design of Public Tenders], National Authority for Markets and Competition, Madrid, https://www.cnmc.es/expedientes/g-2023-01.
[12] CNMC (n.d.), Documentos de análisis sobre contratación pública, [Documents analysing public procurement], National Authority for Markets and Competition, Madrid, https://www.cnmc.es/impulsamos-la-competencia/contratacion-publica/informes-y-estudios-sobre-contratacion-publica.
[13] CNMC (n.d.), Informe sobre los Pliegos de Contratación de Servicios de Telecomunicaciones de la Administración General del Estado y Otras Entidades Públicas (Fase III), INF/CNMC/124/24, [Report on the Specifications for the Procurement of Telecommunications Services by the General State Administration and Other Public Entities], National Authority for Markets and Competition, Madrid, https://www.cnmc.es/sites/default/files/5678178.pdf.
[17] Competition Bureau Canada (2021), “Compliance Case Files: Episode 1 – Bid-rigging”, [video], 19 August, https://www.youtube.com/watch?v=B5pyLluALzo (accessed on 16 July 2025).
[16] Competition Bureau Canada (2015), “Bid-rigging: Compete Legally!”, [video], 25 March, https://www.youtube.com/watch?v=Wu6PTbPYKfY (accessed on 10 July 2025).
[44] Cortés, I. (2023), “La reclamación de Cataluña contra el ’cártel del pañal’ (526 M) abre la veda a nivel estatal”, [Catalonia’s claim against the ‘diaper cartel’ (€526 million) opens the floodgates at the national level], https://www.elconfidencial.com/juridico/2023-02-10/servicio-catalan-de-salud-reclama-526millones-panales_3572295/ (accessed on 10 July 2025).
[24] DCCA (2018), Guidelines on Joint Bidding under Competition Law, Danish Consumer and Competition Authority, Valby, https://en.kfst.dk/media/50765/050718_joint-bidding-guidelines.pdf.
[7] ECHR (2025), “Ships Waste Oil Collector B.V. and Others v. the Netherlands [GC] – 2799/16, 2800/16, 3124/16 et al. Judgment 1.4.2025 [GC]”, European Court of Human Rights, Strasbourg, https://hudoc.echr.coe.int/eng?i=002-14445.
[23] European Commission (2023), “Communication from the Commission Guidelines on the applicability of Article 101 of the Treaty on the Functioning of the European Union to horizontal cooperation agreements”, EUR-Lex, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52023XC0721(01).
[27] European Commission (2021), “Notice on tools to fight collusion in public procurement and on guidance on how to apply the related exclusion ground (2021/C 91/01)”, 2021/C 91/01 (OJ C, C/91, 18.03.2021, Publications of the European Commission, Luxembourg, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:52021XC0318(01).
[41] European Commission (2020), “Communication from the Commission Communication on the protection of confidential information by national courts in proceedings for the private enforcement of EU competition law”, EUR-Lex, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv:OJ.C_.2020.242.01.0001.01.ENG&toc=OJ:C:2020:242:TOC.
[42] European Commission (2019), “Communication from the Commission – Guidelines for national courts on how to estimate the share of overcharge which was passed on to the indirect purchaser”, EUR-Lex, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:52019XC0809(01).
[6] European Commission (2015), “Judgement of the General Court (Second Chamber) of 16 June 2015. FSL Holdings and Others v European Commission. ECLI:EU:T:2015:383”, EUR-Lex, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:62011TJ0655.
[40] European Commission (2014), “Directive 2014/104/EU of the European Parliament and of the Council of 26 November 2014”, EUR-Lex, https://eur-lex.europa.eu/eli/dir/2014/104/oj/eng.
[43] European Commission (2013), Communication from the Commission on quantifying harm in actions for damages based on breaches of Article 101 or 102 of the Treaty on the Functioning of the European Union, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=oj:JOC_2013_167_R_0019_01.
[26] European Union (2022), Director Disqualification and Bidder Exclusion – Note by the European Union, https://one.oecd.org/document/DAF/COMP/WD(2022)80/en/pdf.
[50] Fourth Chamber (2019), “Judgement of the Court (Fourth Chamber) of 16 June 2022, Sony Corporation, Sony Electronics Inc. v European Commission, Case C-697/19 P”, https://infocuria.curia.europa.eu/tabs/document?source=document&text=&docid=260982&pageIndex=0&doclang=EN&mode=req&dir=&occ=first&part=1&cid=518969 (accessed on 11 July 2025).
[52] Fourth Chamber (2016), “Judgement of the Court (Fourth Chamber) of 21 July 2016, SIA ‘VM Remonts’ (formerly SIA ‘DIV un KO’) and Others v Konkurences padomen, Case C 542/14”, https://infocuria.curia.europa.eu/tabs/document?source=document&text=&docid=181950&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=520138 (accessed on 11 July 2025).
[30] HCC (2023), Annual Report on Competition Policy Developments in Greece – 2022, Hellenic Competition Commission, Athens, https://one.oecd.org/document/DAF/COMP/AR(2023)14/en/pdf.
[21] HCC (2022), “Ξεσκέπασε τα Καρτέλ - Ρίξε τις Τιμές (για Αναθέτουσες Αρχές)”, [Expose Cartels – Lower Prices (for Contracting Authorities)] [video], 6 June, https://www.youtube.com/watch?v=qu5GpJOv0O8 (accessed on 16 July 2025).
[1] ICN (2002), Advocacy and Competition Policy, report prepared by the Advocacy Working Group, International Competition Policy, https://www.internationalcompetitionnetwork.org/wp-content/uploads/2018/09/AWG_AdvocacyReport2002.pdf.
[4] Le Sénat de France (2025), Commission d’enquête sur les coûts et les modalités effectifs de la commande publique et la mesure de leur effet d’entraînement sur l’économie française, Le Sénat de France, Paris, https://www.senat.fr/travaux-parlementaires/structures-temporaires/commissions-denquete/commission-denquete-sur-les-couts-et-les-modalites-effectifs-de-la-commande-publique-et-la-mesure-de-leur-effet-dentrainement-sur-leconomie-francaise.html.
[14] OECD (2026), Liniile directoare OCDE pentru combaterea trucării licitațiilor în procedurile de achiziții publice (Actualizare 2025), OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/d20bc570-ro.
[31] OECD (2025), OECD Competition Trends 2025, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/8c4bd00b-en.
[8] OECD (2024), The Role of Guidelines in Fostering Competition Policy in Tunisia, Competition Law and Policy Reviews, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/82f72c0e-en.
[54] OECD (2024), “The standard and burden of proof in competition law cases”, OECD Roundtables on Competition Policy Papers, No. 318, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/0199f63f-en.
[34] OECD (2023), The Future of Effective Leniency Programmes – Note by Croatia, OECD, Paris, https://one.oecd.org/document/DAF/COMP/WP3/WD(2023)21/en/pdf.
[33] OECD (2023), The Future of Effective Leniency Programmes – Note by Romania, OECD, Paris, https://one.oecd.org/document/DAF/COMP/WP3/WD(2023)23/en/pdf.
[29] OECD (2023), “The Future of Effective Leniency Programmes: Advancing Detection and Deterrence of Cartels”, OECD Roundtables on Competition Policy Papers, No. 299, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9bc9dd57-en.
[36] OECD (2022), “Data Screening Tools for Competition Investigations”, OECD Roundtables on Competition Policy Papers, No. 284, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/4c5bbb9d-en.
[25] OECD (2022), “Director Disqualification and Bidder Exclusion in Competition Enforcement”, OECD Roundtables on Competition Policy Papers, No. 291, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/fe39ea1a-en.
[22] OECD (2021), Bid rigging and competition policy explained in 7 minutes, [video], 15 July, https://youtu.be/JSPoHSqtVyY (accessed on 18 July 2021).
[45] OECD (2021), “Competition Compliance Programmes”, OECD Roundtables on Competition Policy Papers, No. 257, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9f6a5618-en.
[5] OECD (2019), “The Standard of Review by Courts in Competition Cases”, OECD Roundtables on Competition Policy Papers, No. 233, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/69008bd2-en.
[32] OECD (2018), “Challenges and Co-ordination of Leniency Programmes”, OECD Roundtables on Competition Policy Papers, No. 218, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/a62573a4-en.
[37] OECD (2018), Fighting Bid Rigging in IMSS Procurement: Impact of OECD Recommendations, Competition Law and Policy Reviews, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/6ce76ce1-en.
[38] OECD (2015), “Relationship Between Public and Private Antitrust Enforcement”, OECD Roundtables on Competition Policy Papers, No. 174, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/8c535258-en.
[2] OECD (2010), Strategies for Competition Advocacy: Background Paper, OECD, Paris, https://one.oecd.org/document/DAF/COMP/LACF(2010)4/en/pdf.
[3] OECD (2005), OECD Journal of Competition Law and Policy: Volume 6-4, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/clp-v6-4-en.
[28] RCC (2025), Lista actualizată a operatorilor economici care au fost implicați în investigații privind trucarea de licitații, [Updated list of economic operators involved in investigations into bid rigging], Romanian Competition Council, https://www.consiliulconcurentei.ro/wp-content/uploads/2020/09/Lista.pdf.
[49] RCC (2020), “Guidelines on competition compliance programs”, Romanian Competition Council, Bucharest, https://www.consiliulconcurentei.ro/uploads/docs/items/bucket13/id13010/ghid_privind_conformarea_cu_regulile_de_concurenta_decembrie.pdf.
[11] RCC and ANAP (2021), Opinie Comună, [Joint Opinion], Romanian Competition Council and National Agency for Public Procurement, Bucharest, https://www.consiliulconcurentei.ro/wp-content/uploads/2020/08/Opinie-comuna-CC-ANAP.pdf.
[51] Second Chamber (2021), “Judgement of the Court (Second Chamber) of 14 January 2021, in Proceedings brought by Kilpailu- ja kuluttajavirasto, Case C-450/19”, https://infocuria.curia.europa.eu/tabs/document?source=document&text=&docid=236423&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=519629 (accessed on 11 July 2025).
[53] Second Chamber (2021), “Judgement of the Court (Second Chamber) of 27 January 2021, The Goldman Sachs Group Inc. v European Commission, Case C-595/18 P”, https://infocuria.curia.europa.eu/tabs/document?source=document&text=&docid=237046&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=520975 (accessed on 11 July 2025).
[9] UNCTAD (2012), Guidelines for Implementing Competition Advocacy, https://unctad.org/system/files/non-official-document/ccpb_SCF_AdvocacyGuidelines_en.pdf.
← 1. Pentru mai multe exemple, consultați OCDE (2019), Review of the 1998 OECD Recommendation concerning Effective Action against Hard Core Cartels, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/58c38ceb-en.
← 2. Pentru mai multe detalii, consultați: https://www.bwb.gv.at/fileadmin/user_upload/Leitfaden_Kronzeugen_final_en-GBclean_04.11.2022.pdf.
← 3. Pentru mai multe detalii, consultați: https://www.aztn.hr/cca-closes-2016-with-a-guide-for-contracting-authorities-in-detecting-and-tipping-off-bid-rigging-cartels-in-public-procurement/.
← 4. Pentru mai multe detalii, consultați: https://cpc.bg/en/news-275.
← 5. Pentru mai multe detalii, consultați: https://www.epant.gr/enimerosi/dimosieyseis/odigoi/item/570-odigos-gia-anathetouses-arxes.html.
← 6. Pentru mai multe detalii, consultați: https://www.consiliulconcurentei.ro/wp-content/uploads/2016/05/ghid_practici_anticoncurentiale_licitatii.pdf.
← 7. Pentru mai multe detalii, consultați: https://www.consiliulconcurentei.ro/wp-content/uploads/2017/01/ghid_consortii_final.pdf.
← 8. Pentru mai multe detalii, consultați: https://www.consiliulconcurentei.ro/wp-content/uploads/2022/05/Ghid-lotizare_final_-24.05.2022.pdf.
← 9. Autocorectarea se referă la măsurile adoptate de o întreprindere pentru a demonstra că este de încredere, în pofida faptului că a săvârșit o încălcare a legii. Aceste măsuri pot include clarificarea faptelor și a circumstanțelor relevante în fața autorităților, repararea prejudiciilor cauzate, adoptarea unor măsuri tehnice, organizatorice și de personal pentru prevenirea unor noi încălcări, precum și punerea în aplicare a unor programe de conformare. În temeiul dreptului Uniunii Europene [Directiva 2014/24/UE, articolul 57 alineatul (6)], autoritățile contractante pot lua în considerare astfel de măsuri atunci când decid dacă exclud sau nu un ofertant.
← 10. Pentru mai multe detalii, consultați hotărârile recente ale CJUE privind Bundeswettbewerbsbehörde v Nordzucker AG și alții (C-151/20, ECLI:EU:C:2022:203) și Bpost SA v Autorité belge de la concurrence (C-117/20, ECLI:EU:C:2022:202).
← 11. Pentru mai multe detalii, consultați: https://www.bwb.gv.at/en/news/news-2022/detail-1/bid-rigging-afca-and-provincial-courts-of-audit-exchange-experience.
← 12. Pentru mai multe detalii, consultați: https://cpc.bg/en/news-372?returnUrl=page%3d2.
← 13. Cadrul juridic al Uniunii Europene în materie de achiziții publice este alcătuit din trei directive principale: Directiva 2014/24/UE privind achizițiile publice de bunuri și servicii, Directiva 2014/23/UE privind contractele de concesiune și Directiva 2014/25/UE privind achizițiile efectuate de entitățile care își desfășoară activitatea în sectoarele apei, energiei, transporturilor și serviciilor poștale. Acest cadru se aplică în jurisdicțiile celor șase țări beneficiare ale acestui proiect.
← 14. În temeiul articolului 57 alineatul (4) din Directiva 2014/24/UE.
← 15. Hotărâre – 21/12/2023 – Infraestruturas de Portugal și Futrifer Indústrias Ferroviárias, cauza C-66/22, ECLI:EU:C:2023:1016.
← 16. Pentru Austria, consultați: https://report.whistleb.com/en/bwb.
Pentru Bulgaria, consultați: https://www.cpc.bg/en/signals.
Pentru Croația, consultați: https://www.aztn.hr/kartel/prijava-kartela/.
Pentru Cipru, consultați: http://www.competition.gov.cy/competition/competition.nsf/All/9B10EE45D2F7E021C2258AEF00460FDA?OpenDocument&highlight=bid%20rigging.
Pentru Grecia, consultați: https://bidrigalert.whistleblowernetwork.net/.
Pentru România, consultați: https://report.whistleb.com/ro/consiliulconcurentei.
← 17. Consultați Directiva (UE) 2019/1937 a Parlamentului European și a Consiliului din 23 octombrie 2019 privind protecția persoanelor care raportează încălcări ale dreptului Uniunii, http://data.europa.eu/eli/dir/2019/1937/oj.
← 18. Directiva (UE) 2019/1937 protejează în principal avertizorii de integritate împotriva represaliilor la locul de muncă (de exemplu, concediere, retrogradare sau alte tratamente nefavorabile). În plus, există garanții menite să protejeze identitatea avertizorilor de integritate în raport cu alte părți din procedurile în materie de concurență care ar putea avea acces la dosar, în conformitate cu normele UE privind confidențialitatea și protecția secretelor comerciale. Consultați Comisia Europeană, DG Concurență, Whistleblowers and Informants și orientările aferente, disponibile la: https://competition-policy.ec.europa.eu/index/whistleblower_en
← 19. Consultați Directiva 2014/104/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 noiembrie 2014, http://data.europa.eu/eli/dir/2014/104/oj.
← 20. Pentru întreaga prevedere legală, consultați: https://www.jusline.at/gesetz/stpo/paragraf/209b.
← 21. Pentru dispoziția completă, consultați: https://www.epant.gr/en/legislation/protection-of-free-competition.html.
← 22. Pentru mai multe detalii, consultați articolul 65 alineatul (5) din Legea privind concurența din Croația.
← 23. Consultați articolul 45 din Legea 5255/2025, care introduce noul articol 38A în Legea 3959/2011.
← 24. În majoritatea jurisdicțiilor din UE, inclusiv în cele șase state beneficiare ale acestui proiect, amenda administrativă maximă pentru o încălcare a normelor concurențiale este stabilită la 10 % din cifra de afaceri a întreprinderii din anul precedent.
← 25. Articolul 57 alineatul (6) din Directiva 2014/24/UE recunoaște adoptarea unor „măsuri concrete la nivel tehnic, organizațional și în materie de personal, adecvate pentru a preveni orice noi infracțiuni sau abateri” ca mecanism de autocorectare, prin care companiile își pot demonstra credibilitatea și pot contesta deciziile de excludere.
← 26. În cauza C-8/08, T-Mobile Netherlands și alții(ECLI:EU:C:2009:343), CJUE a precizat că „Distincția dintre «încălcarea prin obiect» și «încălcarea prin efect» rezultă din împrejurarea că anumite forme de coluziune între întreprinderi pot fi considerate, prin însăși natura lor, ca fiind dăunătoare pentru buna funcționare a concurenței.”
← 27. Consultați cauzele conexate C-204/00 P, C-205/00 P, C-211/00 P, C-213/00 P, C-217/00 P și C-219/00 P, Aalborg Portland și alții împotriva Comisiei Europene (https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?docid=48825&doclang=EN); cauza C-405/04 P, Sumitomo Metal Industries împotriva Comisiei Europene (ECLI:EU:C:2007:52).