Emilia Soldani
Studi economici dell'OCSE: Italia 2026
Sommario
Secondo le previsioni, in Italia la popolazione in età lavorativa diminuirà rapidamente a causa dell'invecchiamento demografico. Parallelamente, una percentuale consistente di giovani italiani non lavora né segue percorsi formativi, o emigra. Sulla scia delle riforme recenti e di quelle in corso, continuare a investire nelle competenze e a migliorare le prospettive lavorative contribuirebbe ad attenuare la contrazione della forza lavoro, tramite un aumento dell'occupazione e della produttività. Sarebbe utile migliorare ulteriormente i risultati del sistema di istruzione attraverso riforme scolastiche e universitarie e rafforzare il passaggio dalla scuola al mondo del lavoro. Ridurre in modo permanente le imposte sul lavoro per chi si affaccia al mercato del lavoro, alleggerire la legislazione in materia di impiego per promuovere i contratti a tempo indeterminato e rafforzare i servizi pubblici per l'impiego aiuterebbe un maggior numero di giovani a trovare posti di lavoro di buona qualità.
La forza lavoro italiana sta diminuendo a causa dell'invecchiamento della popolazione e l'emigrazione acuisce tale problematica. Secondo lo scenario demografico mediano dell'ISTAT, il numero di persone in età lavorativa dovrebbe diminuire di cinque milioni entro il 2040 rispetto al livello del 2025 e di oltre un terzo entro il 2060 (ISTAT, 2024[13]), ad un ritmo molto più rapido rispetto alla media OCSE. Tale tendenza aggraverà la carenza di manodopera e peserà sulla crescita, sulla produttività e sulle finanze pubbliche.
Mentre i giovani lavoratori stanno diventando una risorsa sempre più limitata in Italia, il loro potenziale continua a essere sottoutilizzato. I tassi di abbandono scolastico sono notevolmente migliorati nel corso dell'ultimo decennio, passando dal 15 % del 2014 al 9,3 % nel 2024, e i tassi di conseguimento di titoli di istruzione terziaria sono aumentati, ma tali valori rimangono inferiori rispetto ad altri Paesi dell'OCSE. Nel 2025 oltre il 15 % dei giovani di età compresa tra i 15 e i 29 anni non aveva un lavoro, né seguiva un percorso scolastico o formativo (NEET), un tasso inferiore di 11 punti percentuali rispetto a un decennio fa, che rimane tuttavia tra i più elevati dell'OCSE. Nella fascia di età compresa tra i 20 e i 24 anni, momento in cui i giovani solitamente completano il percorso di istruzione e iniziano ad affacciarsi al mercato del lavoro, la quota di coloro che non lavorano o hanno abbandonato il percorso di istruzione sale a uno su cinque, ossia il terzo valore più elevato tra i Paesi dell'OCSE con dati disponibili (Grafico 2.1). La percentuale di NEET è molto elevata perfino tra i neodiplomati delle scuole professionali secondarie superiori e post-secondarie, attestandosi al 22,5 % rispetto alla media dell'UE pari al 13,8 %. La situazione grava attualmente sul mercato del lavoro e sull'economia, contribuisce alla disuguaglianza intergenerazionale e indebolisce la coesione sociale. È doveroso sottolineare che, nel lungo periodo, più tempo un individuo trascorre fuori dal mondo del lavoro o dell'istruzione, peggiori sono le sue prospettive future in termini di occupazione, competenze e reddito. I giovani NEET sono maggiormente esposti al rischio di vulnerabilità economica, esclusione sociale ed emarginazione e, sul lungo termine, sono più esposti a rischi per la salute mentale e fisica (Stea et al., 2024[1]).
Percentuale di individui che non hanno un lavoro, né seguono un percorso scolastico o formativo(NEET), di età compresa tra i 20 e i 24 anni
Fonte: OCSE, Distribuzione dell'istruzione e dello status lavorativo dei giovani adulti, per un determinato livello di istruzione, per fascia di età e per genere; Eurostat. Per gli Stati Uniti i dati si riferiscono al 2023.
Inoltre, la quota crescente di giovani istruiti che lasciano l'Italia alla ricerca di migliori opportunità all'estero rappresenta un'enorme perdita di talenti (Banca d'Italia, 2025[17]). Nel 2024 il tasso di emigrazione ha raggiunto i livelli più alti degli ultimi 25 anni, registrando un aumento del 36,5 % rispetto all'anno precedente, sebbene tale incremento rifletta in parte le norme più rigide introdotte nel medesimo anno che obbligano gli italiani che si trasferiscono all'estero a registrarsi presso l'A.I.R.E.. Tra il 2011 e il 2024, circa il 6 % della popolazione di età compresa tra i 18 e i 34 anni ha lasciato l'Italia. Tra i giovani che lasciano il Paese, la quota di coloro che possiedono un titolo di studio universitario ha raggiunto il 50 %, rispetto a solo un terzo di dieci anni fa, e risulta ben al di sopra del livello medio di qualifica degli altri giovani italiani. Tale fenomeno è spesso definito "fuga di cervelli". Tale esodo è compensato solo in parte dall'immigrazione. Sebbene la quota di immigrati in possesso di un titolo di studio terziario sia cresciuta costantemente partendo da un livello molto basso, molti lavoratori immigrati sono sovraqualificati per l'occupazione che ricoprono (cfr. Capitolo 4).
Vi è margine per migliorare l'inserimento dei giovani italiani nel mercato del lavoro e per disincentivarli a emigrare. La sezione 2.2 valuta le possibilità disponibili per migliorare ulteriormente i risultati scolastici e il passaggio dalla scuola al lavoro. La sezione 2.3 esamina le politiche del mercato del lavoro volte a creare migliori opportunità di carriera per i giovani lavoratori. Il Capitolo 1 esamina altre misure volte ad attenuare il calo della forza lavoro aumentando l'occupazione di persone anziane, donne e immigrati.
L'elevato tasso di NEET rispecchia, in parte, le difficoltà incontrate dai sistemi di istruzione scolastica e terziaria, nonché la complessità della transizione dalla scuola al mondo del lavoro. Sebbene l'istruzione rivesta un ruolo sociale più ampio, è di fondamentale importanza fornire ai giovani competenze rilevanti per il mondo del lavoro e vari interventi strategici recenti si sono focalizzati proprio su questo aspetto. I tassi di abbandono scolastico sono notevolmente diminuiti, ma vi è ancora un grande potenziale per migliorare la transizione dei giovani dalla scuola al mondo del lavoro, il loro accesso all'istruzione terziaria e il tasso di conseguimento del titolo di laurea, nonché l'inserimento nei mercati del lavoro. Molti giovani italiani completano il ciclo di istruzione con competenze professionali limitatamente rilevanti per il mondo del lavoro. Nel 2024, la percentuale di persone in possesso di un titolo di istruzione terziaria tra i 25-34enni era pari al 30 %, mentre tra i 25-64enni era del 21,6 %, tra le più basse nei Paesi dell'OCSE, nonostante fosse quasi raddoppiata dal 2004 (Distribuzione del livello di istruzione degli adulti per fascia d'età e genere, OCSE). I punteggi PISA (OCSE) riportati dagli studenti quindicenni in matematica e scienze si attestano intorno alla media OCSE ma, come accaduto nella maggior parte degli altri Paesi dell'OCSE, sono diminuiti negli ultimi anni. Nella fascia di età compresa tra i 16 e i 24 anni, le loro competenze, misurate dall'indagine PIAAC dell'OCSE sulle competenze degli adulti, sono inferiori alla media OCSE, specialmente nella risoluzione dei problemi (Grafico 2.2). Esistono differenze significative tra gli studenti che riflettono una sottostante mancanza di parità nel sistema scolastico. Inoltre, permangono notevoli differenze territoriali, considerato che la percentuale di alunni con competenze ben al di sotto di quelle attese dopo otto anni di scuola varia da meno del 10 % nelle regioni settentrionali della Lombardia e della Valle d'Aosta a oltre il 25 % nelle regioni meridionali di Sicilia, Calabria e Sardegna (OECD, 2024[31]). L'iniziativa Agenda Sud mira a ridurre il divario di apprendimento e a migliorare le opportunità di formazione per gli studenti in tutto il Paese, finanziando programmi di tutoraggio e di istruzione in oltre 2 000 scuole del Sud. Potenziare lo sviluppo delle competenze migliorerebbe le prospettive dei giovani sul mercato del lavoro, specialmente se combinato con misure volte a stimolare l'attività economica e la crescita della produttività del lavoro (si veda l'analisi sulla carenza di competenze e sulla lenta crescita della produttività contenuta nel Capitolo 4). Potenziare le misure rivolte ai NEET, basandosi sugli sforzi esistenti, contribuirebbe ulteriormente a garantire un aumento del numero di giovani che lavorano o seguono una formazione.
Risultati medi conseguiti dai giovani dai 16 ai 24 anni nel PIAAC 2022-2023
Nota: Entità subnazionali per GBR (Inghilterra).
Fonte: OCSE, banca dati PIAAC 2022-2023, Tabella A.2.1.
2.2.1. Un sistema scolastico con standard migliori per tutti
Potenziare gli investimenti nella qualità dell'insegnamento e risolvere le problematiche strutturali aiuterebbe a migliorare i risultati relativamente deboli del sistema scolastico in termini di competenze acquisite e tassi di abbandono. L'Italia sta già agendo attraverso un'ampia gamma di riforme e interventi complementari, sebbene possa volerci tempo perché i risultati si concretizzino. Nonostante la spesa totale per alunno sia appena al di sotto della media OCSE, gli stipendi degli insegnanti sono bassi rispetto alla media sia dell'UE che dell'OCSE, nonché alle retribuzioni di altri lavoratori italiani in possesso di un titolo di studio terziario (Grafico 2.3). Inoltre, il processo per diventare insegnanti di ruolo è lungo e macchinoso , il che riduce la capacità delle scuole di assumere e trattenere candidati validi. La percentuale di nuovi insegnanti che dichiarano che l'insegnamento era la loro prima scelta professionale è pari al 49 %, un valore inferiore alla media OCSE del 58 % (OECD TALIS Database, 2024[4]). Il corpo docente è inoltre relativamente anziano, soprattutto nelle regioni meridionali dove i contratti a tempo indeterminato sono più frequenti: nel 2023 oltre la metà degli insegnanti aveva più di 50 anni, una delle percentuali più elevate nella zona OCSE, sebbene le recenti assunzioni abbiano ridotto la quota dal 70 % registrato un decennio fa. Tale contesto offre l'opportunità di ringiovanire il corpo docente, poiché metà del personale docente complessivo si sta avvicinando all'età pensionabile e dovrà essere sostituito nel prossimo decennio, nonostante il previsto calo del numero di studenti. Il Programma Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR) prevede misure strategiche e investimenti volti a rafforzare il corpo docente, compresa l'assunzione di oltre 58 000 nuovi insegnanti tramite concorso. Nel 2024, un quinto degli insegnanti era assunto con contratti di durata inferiore a 12 mesi, rispetto alla media del 12 % registrata in tutti i Paesi partecipanti al TALIS dell'OCSE, un valore in calo rispetto al 25 % del 2018 (con conseguente violazione da parte dell'Italia della Direttiva 1999/70/CE del Consiglio dell'UE). L'integrazione dei nuovi assunti tramite contratti di lavoro a lungo termine o a tempo indeterminato, già previsti per le 70 000 assunzioni tramite il PNRR, faciliterà l'assunzione e la permanenza di insegnanti di qualità e assicurerà un miglioramento duraturo della qualità dell'istruzione. L'attuazione del nuovo processo di assunzione degli insegnanti introdotto mediante il PNRR dovrebbe sostenere i progressi in tale direzione.
Rapporto tra gli stipendi medi degli insegnanti della scuola secondaria di secondo grado e i redditi dei lavoratori con istruzione terziaria, 2022
Nota: i dati si riferiscono al rapporto tra gli stipendi, calcolati sulla base degli stipendi medi annui (compresi bonus e indennità) degli insegnanti e dei dirigenti scolastici degli istituti pubblici a indirizzo generico, e le retribuzioni dei lavoratori in possesso di un titolo di studio universitario. I dati relativi alla Gran Bretagna riguardano esclusivamente l'Inghilterra, mentre quelli relativi al Belgio riguardano la Regione fiamminga.
Fonte: (OECD, 2023[18]), Tabella D3.3. Per maggiori informazioni, consultare la Sezione Fonti, metodologie e note tecniche di Education at a Glance 2023 (Uno sguardo sull'istruzione 2023).
Per potenziare la qualità dell'istruzione e ringiovanire il corpo docente, contenendo al contempo la spesa, sarà fondamentale collegare gli stipendi dei nuovi assunti alle qualifiche, intervenendo parallelamente su altri aspetti per migliorare le condizioni di lavoro degli insegnanti. L'attuale scala salariale è relativamente ristretta, si basa prevalentemente sull'anzianità piuttosto che sulla performance, offre incentivi limitati e spesso non riesce a trattenere gli insegnanti più giovani e altamente qualificati (OECD, 2025[19]). Con il pensionamento degli insegnanti con più anzianità di servizio, si libereranno risorse per offrire ai nuovi assunti contratti più allettanti che colleghino meglio la retribuzione alle qualifiche e alla performance. Migliorare le prospettive di carriera, lo sviluppo professionale, la mobilità e la percezione del ruolo nella società, che è generalmente inferiore alla media OCSE (OECD TALIS Database, 2024[4]), contribuirebbe ad attrarre e trattenere insegnanti qualificati. È possibile migliorare il riconoscimento sociale del ruolo degli insegnanti e le loro condizioni di lavoro concedendo una maggiore autonomia, rendendo gli ambienti scolastici più collaborativi, sviluppando programmi di tutoraggio e coinvolgendo maggiormente la società in generale. Recentemente, sono stati compiuti progressi in tale direzione con la riforma del 2025 del protocollo di valutazione dei dirigenti scolastici, che ha rafforzato l'attenzione ai risultati valutati quantitativamente (Ministero dell'Istruzione e del Merito, 2025[24]), e con la creazione delle Scuole di Alta Formazione dell'Istruzione (SAFI) e di percorsi di formazione volontaria incentivata degli insegnanti, anche attraverso una piattaforma di apprendimento dedicata (Scuola Futura).
L'Italia sta riformando i programmi scolastici delle scuole primarie e secondarie, che in passato erano generalmente incentrati sulle conoscenze teoriche e strutturati secondo un'organizzazione tradizionale delle ore di lezione, piuttosto che su strategie didattiche incentrate sugli studenti. La portata di tale cambiamento varia da una scuola all'altra, poiché ciascun istituto dispone di autonomia nell'applicazione delle linee guida nazionali in base alle proprie esigenze di istruzione e didattiche. Ripensare i curricula scolastici per migliorare il coinvolgimento degli studenti nell'apprendimento e dimostrarne la rilevanza per il futuro professionale può ridurre l'abbandono scolastico. A tal fine, l'Italia ha recentemente adottato una strategia volta a potenziare le competenze matematiche, scientifiche, tecnologiche e digitali attraverso metodologie didattiche innovative a tutti i livelli di istruzione (Linee guida per le discipline STEM, 2023, Piano Scuola 4.0 e le misure relative a Nuove competenze e nuovi linguaggi). Sebbene l'uso dell'IA nell'insegnamento (Decreto Ministeriale 166/2025) e la trasformazione delle aule e dei laboratori in ambienti di apprendimento di nuova generazione possano favorire la personalizzazione dei percorsi formativi, occorrerà procedere a un attento monitoraggio e a una valutazione continua dei rischi e dei benefici dei diversi approcci. In continuità con le recenti riforme dell'istruzione tecnica, il potenziamento di ambienti di apprendimento che si adattino ai progressi degli studenti e la collaborazione con le imprese locali nell'apprendimento basato sul lavoro possono favorire il coinvolgimento degli studenti. Il passaggio verso lo sviluppo di competenze tecniche, di lavoro di squadra, di risoluzione dei problemi e di comunicazione sul posto di lavoro, unitamente all'assunzione di professionisti del settore per tenere corsi part-time, può rendere i programmi scolastici più pertinenti per il mondo del lavoro, in particolare, ma non esclusivamente, nelle scuole tecniche (OECD, 2024[3]). L'apprendimento delle competenze relative alla ricerca del lavoro, tra cui la formazione su come redigere un curriculum vitae, su come comportarsi al meglio durante i colloqui di lavoro e su come funzionano i contratti di lavoro, può contribuire ad accrescere l'occupabilità degli studenti e può essere proposto nelle scuole a integrazione dei materiali a cui gli studenti possono accedere online o presso i centri locali per l'impiego.
Nel 2023 l'Italia ha adottato un nuovo quadro di riferimento per orientare gli studenti della scuola secondaria nella scelta del percorso formativo successivo. Il quadro introduce moduli di orientamento dedicati di almeno 30 ore, da documentare in un portfolio digitale (e-portfolio), e due nuove figure professionali: il docente tutor, che sostiene lo sviluppo di percorsi di apprendimento personalizzati, e il docente orientatore, che fornisce informazioni e orientamento sulle opportunità di istruzione, formazione professionale e impiego. Al di là delle disposizioni formali, continuare a rafforzare l'orientamento per le scelte professionali e formative nella scuola media inferiore può incentivare il coinvolgimento degli studenti e la loro riuscita nella società e nell'economia.
Migliorare il coinvolgimento e i risultati di apprendimento degli studenti provenienti da scuole e contesti socioeconomici svantaggiati rappresenta una sfida cruciale. Come in altri Paesi dell'OCSE, esiste un forte legame tra il contesto sociale e il rendimento scolastico. Nel contesto italiano, la disparità di reddito relativamente elevata e le differenze tra Nord e Sud si riflettono in tassi di abbandono scolastico più elevati nelle regioni meridionali. La scelta precoce tra percorsi di istruzione a indirizzo generico, tecnico o professionale, che in Italia avviene all'età di 14 anni, può acuire ulteriormente le differenze sociali, in quanto il livello di istruzione dei genitori e il contesto socioeconomico sono forti indicatori delle scelte scolastiche dei figli, anche in contesti come quello italiano, dove tutti gli studenti in possesso di un diploma di scuola secondaria superiore possono iscriversi all'istruzione terziaria (Égert, de la Maisonneuve and Turner, 2023[9]). Le recenti misure volte ad aumentare la flessibilità nel riorientamento dei percorsi formativi (Legge 164/2025) o a posticipare ulteriormente la scelta del percorso di istruzione all'età di 15 o 16 anni, come avviene nella maggior parte dei Paesi dell'OCSE, potrebbero contribuire a ridurre le disuguaglianze senza comportare impatti negativi rilevanti sul rendimento medio.
Numerosi dati empirici dimostrano che l'educazione della prima infanzia è determinante per i risultati di apprendimento dei bambini e il loro coinvolgimento scolastico, in particolare per i bambini con genitori meno istruiti. In Italia l'istruzione obbligatoria dura 10 anni, solitamente dai 6 ai 16 anni (con la possibilità di iscrizione anticipata a cinque anni a seconda della data esatta di nascita), una durata leggermente inferiore alla media OCSE di 11 anni. Aumentare la partecipazione all'educazione e alla cura della prima infanzia contribuirebbe a ridurre le disuguaglianze nei risultati scolastici. Sarà fondamentale sostenere gli sforzi volti ad ampliare l'accesso all'educazione della prima infanzia nell'ambito del PNRR e del PSBMT.
Con una durata media di 13 settimane, le vacanze scolastiche estive in Italia sono troppo lunghe e ciò comporta un calo del rendimento scolastico, in particolare per gli studenti provenienti da contesti più svantaggiati. Ridurre la durata delle vacanze estive avvicinandola alla media OCSE di 9 settimane (Grafico 2.4) contribuirebbe a migliorare la continuità dell'istruzione, a ridurre le perdite in termini di apprendimento e a mantenere vivo l'interesse dei giovani studenti. Se abbinati a misure volte ad adeguare gli impianti di climatizzazione delle scuole alle calde temperature estive, questi interventi potrebbero ridurre i divari di sviluppo e di apprendimento rilevati nei bambini provenienti da famiglie svantaggiate. Rafforzare ulteriormente l'offerta di attività extracurriculari, quali sport, sostegno scolastico e attività ricreative, sia in sede dopo l'orario scolastico che durante le vacanze estive, contribuirebbe ulteriormente a rafforzare il coinvolgimento degli studenti e a ridurre le disuguaglianze. Dati preliminari indicano che varie iniziative simili, sia nelle scuole primarie che in quelle secondarie, realizzate su un campione ristretto di scuole nel 2022 (Azzolini et al., 2025[30]) e su scala più ampia, in parte grazie ai finanziamenti del PNRR, tra il 2023 e il 2025 (Piano Estate), hanno influito positivamente sul coinvolgimento degli studenti e sui loro risultati di apprendimento.
In passato, l'elevato tasso di abbandono scolastico ha contribuito ad accrescere la percentuale di NEET, ma sono stati compiuti progressi significativi. Sebbene rimanga appena al di sopra della media dell'UE (9,3 % nel 2024), la percentuale di giovani di età compresa tra i 18 e i 24 anni che abbandonano la scuola prima di completare l'istruzione secondaria superiore è diminuita dal 15 % al 9,3 % tra il 2014 e il 2024, grazie al potenziamento della formazione degli insegnanti e dell'alternanza scuola-lavoro, nonché agli investimenti nella formazione professionale realizzati attraverso Agenda Nord, Agenda Sud e il Piano Nazionale Scuola e Competenze. Alcune di queste misure sono state temporaneamente finanziate dal PNRR e miravano a combinare interventi educativi, sociali e comunitari, promuovendo il ruolo delle scuole come centri nevralgici all'interno di reti di protezione più ampie. Sarebbe opportuno estendere tali iniziative oltre il PNRR per evitare di vanificare i recenti progressi. Mantenere e potenziare le misure strategiche che si sono dimostrate efficaci, come l'estensione dell'orario scolastico e la collaborazione tra le scuole e altri enti locali per aumentare il coinvolgimento dei genitori nell'istruzione dei propri figli, contribuirebbe a ridurre il numero di bambini e adolescenti che abbandonano la scuola senza qualifiche minime. Sebbene i docenti siano in grado di identificare gli studenti a rischio, si stima che i sistemi di monitoraggio formali volti a coinvolgere i fornitori di un più ampio sostegno sociale, come l'Anagrafe Nazionale dell'Istruzione (ANIST) di recente istituzione, risultino più efficaci (Autorità garante per l'infanzia e l'adolescenza, 2022[15]). Ad esempio, nell'ambito del progetto lettone "Tackling early school leaving" (Contrastare l'abbandono scolastico precoce), gli insegnanti valutano i fattori di rischio e definiscono piani di sostegno individuali per ciascuno studente all'inizio di ogni anno scolastico (OECD, 2021[10]).
Vacanze scolastiche, numero di settimane, 2023
Nota: le vacanze escludono le festività pubbliche/religiose, tranne se rientrano nelle settimane di vacanza. La durata delle vacanze scolastiche può variare a seconda della regione, del programma e/o della scuola.
Fonte: OECD Education at a Glance 2023 (Uno sguardo sull'istruzione dell'OCSE 2023).
2.2.2. Ampliare il ricorso agli apprendistati e ai tirocini curriculari
L'ampio divario esistente tra il sistema di istruzione e il mondo del lavoro rende più difficile per gli studenti prepararsi al mercato del lavoro ed entrarvi, o compiere scelte di carriera adeguate. Lo svolgimento di un'esperienza lavorativa, compresi i tirocini e gli apprendistati, può portare a migliori risultati occupazionali. In diversi Paesi dell'OCSE, come Germania, Stati Uniti e Regno Unito, lo svolgimento di un'esperienza lavorativa è stato associato a tassi di occupazione più elevati e a premi salariali fino al 10 % rispetto a individui con risultati accademici simili e provenienti da contesti socioeconomico analoghi (OECD, 2025[7]). Tuttavia, solo il 17,5 % degli studenti italiani iscritti a qualsiasi scuola al momento dell'indagine PISA 2022 dell'OCSE aveva completato un tirocinio, rispetto a una media del 33,2 % nei Paesi dell'OCSE (Mann, 2025[16]), con percentuali ancora più basse tra gli studenti iscritti presso istituti a indirizzo generico (Grafico 2.5). Anche negli istituti di istruzione e formazione professionale (FP), quasi tre quarti degli studenti non hanno portato a termine un'esperienza formativa basata sul lavoro. Infatti, le scuole professionali italiane di istruzione secondaria superiore e post-secondaria non terziaria presentano programmi prevalentemente didattici, con un numero relativamente esiguo di componenti basate sul lavoro (Eurostat, 2025[5]). Nel 2023, il 30% degli studenti italiani intervistati non aveva mai avuto un'esperienza di affiancamento lavorativo (job shadowing) o visitato un posto di lavoro, rispetto a una media del 22 % nella zona OCSE (set di dati PISA 2022), ma le recenti riforme mirano ad affrontare tale problematica. Per migliorare la transizione dalla scuola al lavoro, l'Italia ha introdotto e ripetutamente esteso l'apprendimento basato sul lavoro obbligatorio nelle scuole secondarie (nelle forme di Alternanza Scuola Lavoro, Legge n. 107/2015, conosciuta come "legge PCTO" e Decreto-Legge Formazione Scuola Lavoro del 2025). Nel contesto attuale, a seconda del tipo di scuola, gli studenti hanno l'obbligo completare da 90 a 210 ore negli ultimi tre anni della scuola secondaria superiore. Estendere la durata e garantire la qualità formativa dei tirocini formativi, che offrono agli studenti un'esperienza lavorativa formativa e sviluppano le loro competenze professionali, può aiutare gli studenti a entrare nel mondo del lavoro con migliori prospettive di carriera a lungo termine, a differenza dei tirocini extracurriculari, che spesso consistono in contratti di lavoro con retribuzioni basse, scarsa tutela occupazionale e investimenti limitati nelle competenze dei partecipanti. I programmi di job shadowing, in cui gli studenti visitano i luoghi di lavoro per periodi più brevi, possono aiutare ulteriormente i giovani a esplorare le diverse possibilità di carriera. Ad esempio, in Francia i tirocini (stage obligatoire en fin de seconde) sono obbligatori per tutti gli studenti del secondo anno delle superiori e alcuni diplomi scolastici richiedono lo svolgimento di ulteriori tirocini retribuiti della durata massima di sei mesi. Il Riquadro 2.1 presenta esempi di interventi di successo in diversi Paesi dell'OCSE. Ad esempio, il Galles ha privilegiato un approccio mirato proponendo un programma che offre esperienze lavorative, integrate da un orientamento professionale, agli studenti ad alto rischio di diventare NEET, identificati in base alla frequenza scolastica, al rendimento e alla condotta (Mann and Diaz, 2025[6]).
Percentuale di studenti quindicenni iscritti presso istituti a indirizzo generico che hanno svolto un tirocinio
Nota: il grafico si basa sulle risposte fornite al quesito ST330 "Hai fatto una delle seguenti esperienze per scoprire studi futuri o tipi di lavoro?"
Fonte: banca dati PISA 2022 dell'OCSE
Molti Paesi dell'OCSE hanno adottato misure per aiutare i giovani che non studiano, non lavorano e non seguono corsi di formazione a inserirsi nel mondo del lavoro. Le strategie adottate prevedono, in generale, lo sviluppo dell'istruzione professionale e dei tirocini, con caratteristiche adattate al contesto nazionale.
Danimarca, Germania e Svizzera registrano un'elevata percentuale di studenti iscritti a scuole secondarie superiori di formazione professionale duale, in cui seguono un percorso misto di apprendimento scolastico (30-40 % del tempo totale) e svolgono apprendistati retribuiti in azienda (Ausbildung), regolamentati da contratti di lavoro regolari. I programmi sono generalmente aperti anche agli stranieri in possesso di un permesso di soggiorno. Poiché gli studenti dei programmi di formazione professionale duale acquisiscono un'esperienza lavorativa significativa, tendono ad avere migliori risultati occupazionali iniziali rispetto ai coetanei che seguono percorsi professionali puramente didattici. Nel caso della Germania, le persone di età compresa tra i 23 e i 25 anni che avevano completato un tirocinio durante l'adolescenza hanno una probabilità di 0,24 volte inferiore di diventare NEET, riportano una maggiore soddisfazione lavorativa e ottengono guadagni fino al 10 % superiori.
Un orientamento professionale di alta qualità può rendere più agevole il passaggio dalla scuola al mondo del lavoro. Paesi come la Svezia, la Danimarca e la Finlandia hanno adottato l'approccio della Garanzia per i Giovani, che mira a offrire a chi lascia la scuola un piano d'azione personalizzato e un percorso verso l'apprendistato, un lavoro sovvenzionato o la prosecuzione degli studi. Questi programmi prevedono tipicamente la collaborazione tra comuni, scuole, servizi pubblici per l'impiego e servizi sociali.
Nel 2022, il Galles ha lanciato il programma "Tailored Work Experience" (Esperienza lavorativa su misura) rivolto agli studenti di età compresa tra i 14 e i 16 anni che presentano un rischio elevato di diventare NEET, identificati sulla base di scarsa frequenza, scarso rendimento scolastico o comportamenti difficili in classe. Nell'ambito del programma, gli studenti seguono un percorso di apprendimento duale, che alterna la formazione teorica all'apprendistato in azienda, oltre a ricevere un orientamento professionale individuale da parte di consulenti esperti.
2.2.3. Rendere l'istruzione terziaria più adeguata al mondo del lavoro
Un aumento dei tassi di conseguimento dei diplomi di istruzione terziaria, in particolare nei settori più richiesti dai datori di lavoro, aiuterebbe i giovani a ottenere posti di lavoro di migliore qualità e favorirebbe l'innovazione e la produttività. Nonostante un aumento significativo, in Italia la partecipazione all'istruzione terziaria, specialmente nei settori delle scienze, della tecnologia, dell'ingegneria e della matematica (STEM) (Grafico 2.7), è ancora bassa: nel 2023 solo il 30,6 % delle persone nella fascia d'età compresa tra i 25 e i 34 anni aveva conseguito un titolo di laurea, il terzo valore più basso tra i Paesi dell'OCSE e ben al di sotto della media OCSE del 47,6 %. Sebbene in Italia vi siano diverse università di eccellenza, il settore è generalmente sottofinanziato, con infrastrutture e condizioni inadeguate per il personale accademico e procedure rigide, sebbene recenti iniziative stiano cercando di migliorare la performance e potenziare il sostegno finanziario agli studenti. Molte università non prevedono una selezione all'ingresso e si registra una preferenza per gli studi umanistici rispetto alle discipline STEM. Il tempo effettivo di completamento degli studi è in genere lungo e si registra un alto tasso di abbandono. Nel 2023, solo il 37 % degli studenti iscritti a un corso di laurea triennale aveva completato gli studi entro la durata prevista dal proprio programma, rispetto a una media del 43 % nell'OCSE e del 44 % nell'UE (OECD, 2025[19]). Sebbene nel breve periodo i meccanismi di selezione, come i test di ammissione, possano influire sul tasso di iscrizione all'università, nel lungo periodo essi potrebbero sostenere la qualità del sistema, contribuire a contenere i tassi di abbandono e di completamento tardivo e migliorare l'occupabilità dei laureati.
La bassa percentuale di laureati è legata agli scarsi rendimenti medi dell'istruzione terziaria rispetto agli elevati costi sostenuti dagli studenti, in termini sia di spese di sostentamento che di mancato guadagno derivante dalla mancata attività lavorativa. Per i giovani di età compresa tra i 25 e i 29 anni, i vantaggi associati al conseguimento di un titolo di studio terziario sono significativamente inferiori in Italia rispetto alla media dei Paesi dell'UE, in termini sia di tassi di occupazione più elevati che di salari più cospicui. Nel 2022-2023, ad esempio, in Italia i laureati triennali di età compresa tra i 25 e i 34 anni hanno beneficiato di un premio salariale di circa il 45 % rispetto ai lavoratori che avevano completato un percorso di studi inferiore alla scuola secondaria superiore, a fronte di una media OCSE del 72 % (dati tratti da OECD Education at a glance, Uno sguardo sull'istruzione dell'OCSE). Sebbene tale situazione sia anche legata alle problematiche dei mercati del lavoro e alla lenta crescita della produttività, migliorare l'adeguatezza dell'istruzione terziaria al mondo del lavoro può aumentarne i benefici per i laureati e per la società. La scarsa disponibilità di alloggi a basso costo per studenti e giovani lavoratori rende più difficile iscriversi all'istruzione terziaria o trasferirsi in aree che offrono migliori opportunità di studio e di lavoro. Il numero di iscritti all'istruzione terziaria potrebbe aumentare anche grazie al miglioramento del finanziamento del sistema esistente mediante sussidi basati sul reddito destinati agli studenti provenienti da contesti più indigenti e all'incremento della disponibilità di alloggi per studenti gestiti dal settore pubblico o privato, anche attraverso la semplificazione delle procedure per ottenere i permessi di costruzione per tali progetti nelle grandi città. Sebbene siano stati compiuti progressi grazie ai fondi del PNRR, il divario tra domanda e offerta di alloggi per studenti rimane considerevole.
Lo scarso rendimento dell'istruzione terziaria rispetto al mercato del lavoro è in parte dovuto al fatto che l'Italia registri uno dei tassi di disallineamento più elevati della zona OCSE tra le competenze richieste dalle imprese e i percorsi di studio scelti dai laureati, con molte persone che finiscono per occupare posti di lavoro per i quali non sono adeguatamente preparati (OECD, 2024[31]). I mismatch portano a fenomeni di sovra-qualificazione, alla sottoccupazione e a transizioni più lunghe dall'istruzione al lavoro, poiché i giovani attendono di trovare una posizione adeguata e rischiano di scoraggiarsi. Ciò rispecchia in parte gli squilibri tra l'offerta di studenti e la domanda delle imprese: pochissimi studenti si iscrivono a matematica, statistica, informatica e ingegneria, tutti settori in cui la domanda è molto elevata. I risultati delle indagini condotte suggeriscono che i diplomati delle scuole superiori tendono a scegliere il proprio campo di studi universitari sulla base di considerazioni personali diverse dalle prospettive di carriera, riflettendo spesso stereotipi di genere o persino lo status socioeconomico della propria famiglia, e ciò comporta il rischio di esacerbare le disuguaglianze (Anelli and Peri, 2013[29]; Bleemer and Quincy, 2025[28]).
Spesa totale per studente equivalente a tempo pieno iscritto a un corso di laurea triennale, laurea specialistica e dottorato o equivalenti, istituti pubblici, 2022, migliaia di USD equivalenti, PPP
Fonte: banca dati di OECD Education at a Glance 2025 (Uno sguardo sull'istruzione dell'OCSE 2025).
Le piattaforme lanciate dal Ministero dell'Istruzione e del Merito (Unica) e congiuntamente da Unioncamere, INAPP, Almalaurea e dall'OCSE (Competenze e lavoro) possono aiutare gli studenti a compiere scelte più consapevoli, offrendo informazioni accessibili e aggiornate sulla domanda di competenze e qualifiche da parte delle imprese, nonché sui percorsi formativi alternativi per acquisire tali competenze. I partenariati e le collaborazioni tra università e imprese, nonché i dottorati di ricerca applicata (dottorati di interesse nazionale, dottorati innovativi) possono contribuire ad allineare l'offerta del sistema di istruzione alla domanda di competenze. Tuttavia, occorre operare cambiamenti più profondi per affrontare gli squilibri nelle scelte di indirizzo, ridurre il disallineamento delle competenze, migliorare il passaggio dall'università al mondo del lavoro e accrescere i rendimenti dell'istruzione terziaria sia per il settore sia privato che pubblico. Ciò potrebbe essere realizzato attraverso programmi volti a premiare l'efficacia delle università nell'inserimento professionale o nella loro capacità di adeguare il numero consentito di iscrizioni in base alla domanda di lavoro, monitorando e mantenendo al contempo la qualità dell'insegnamento. Ad esempio, molti Paesi dell'OCSE hanno adottato meccanismi di finanziamento e controlli sulle iscrizioni per orientare gli studenti universitari verso settori con una domanda più forte o in crescita. Tra gli esempi di meccanismi di finanziamento figurano le sovvenzioni dirette, i sussidi per l'alloggio o le borse di studio per gli studenti STEM (una misura adottata anche in Italia) e l'assegnazione dei finanziamenti ai dipartimenti basandosi, in linea di massima, sui risultati accademici e in termini di inserimento professionale. Nel complesso, il finanziamento pubblico dell'istruzione terziaria in Italia è inferiore alla media OCSE (Grafico 2.6). Allo scopo di migliorare il finanziamento, in circa due terzi dei Paesi dell'OCSE le università applicano agli studenti stranieri tasse più elevate rispetto agli studenti nazionali, senza che ciò comporti effetti negativi significativi sul numero di iscrizioni internazionali (OECD, 2025[19]). L'adozione di un approccio simile potrebbe rappresentare un'opzione, pur continuando a prestare attenzione al mantenimento degli standard qualitativi dell'istruzione.
Dal 2022, nell'ambito del PNRR e del Piano Industria 4.0, l'Italia ha istituito 147 Istituti Tecnologici Superiori (ITS Academy), ovvero istituti di istruzione terziaria a indirizzo tecnico-professionale. Gli ITS sono cofinanziati dallo Stato e dalle amministrazioni regionali e possono accedere a finanziamenti europei o ricevere donazioni private per laboratori, materiali e borse di studio. Il PNRR ha identificato la loro espansione come un obiettivo strategico. Questi istituti propongono corsi post-diploma della durata di due e tre anni per sviluppare competenze tecnologiche attraverso lezioni e tirocini in collaborazione con imprese, centri di ricerca e università. L'iniziativa è da considerarsi uno sviluppo positivo. I dati preliminari del 2024 indicano che l'84 % degli studenti partecipanti ha trovato un impiego entro un anno dal completamento dei corsi; tuttavia, la partecipazione è stata di fatto molto bassa, specialmente tra le giovani donne, in parte a causa della scarsa disponibilità di tali istituti in molte regioni centrali e meridionali, e alcune regioni hanno riportato tassi di abbandono elevati. L'istruzione terziaria professionale rimane relativamente meno diffusa in Italia rispetto a Paesi come Francia, Germania, Spagna e Svizzera, dove rappresenta oltre il 30 % dell'istruzione terziaria complessiva. La riforma degli istituti tecnici, che ha introdotto il percorso 4+2, mira ad aumentare la partecipazione all'istruzione terziaria professionale rafforzandone la continuità con l'istruzione secondaria superiore. I dati preliminari indicano che dal 2023 al 2025 il numero di corsi ITS e la loro diffusione sul territorio sono aumentati in modo significativo (da 450 a 947 corsi e da 11 834 a 22 000 studenti iscritti al primo anno). Garantire che le risorse siano stabilmente disponibili attraverso una programmazione pluriennale coerente con l'offerta formativa e ampliare ulteriormente la rete delle ITS Academy su tutto il territorio nazionale contribuirebbe a mantenere i progressi raggiunti. Rafforzare ulteriormente il riconoscimento dei crediti formativi universitari (CFU) per i diplomati degli ITS che intendono proseguire gli studi e conseguire un ulteriore titolo di istruzione terziaria favorirebbe la formazione di figure professionali con competenze avanzate in linea con le esigenze del mercato del lavoro. A tal fine, sarà necessario instaurare una stretta collaborazione tra i tre Ministeri dell'Istruzione e del Merito, dell'Università e della Ricerca e delle Imprese e del Made in Italy, nonché con le amministrazioni regionali.
L'esperienza lavorativa maturata nelle prime fasi dell'istruzione secondaria superiore e terziaria può aiutare gli studenti a identificare le competenze da rafforzare, in un Paese in cui le qualifiche e i voti non costituiscono un buon indicatore delle competenze effettive degli studenti (OECD, 2017[25]). Una più stretta cooperazione tra scuole, università e imprese potrebbe migliorare la capacità di associare le qualifiche di istruzione alle competenze, come già avviene per le università con programmi di formazione professionale e tecnica particolarmente validi. L'attuale transizione dal tradizionale modello di assunzione basato sui titoli di studio verso il ricorso a micro-credenziali, standard professionali e formativi agili e a un approccio incentrato sulle competenze (detto "skill-first"), fondato su competenze ed esperienze specifiche piuttosto che su qualifiche e diplomi, dovrebbe favorire un migliore allineamento tra le persone e i posti di lavoro (OECD, 2024[1]).
Nota: per laureati si intendono coloro che, nel 2023, hanno conseguito un titolo al livello da 5 a 8 della International Standard Classification of Education (2011) (vale a dire, laurea triennale, laurea specialistica, dottorato o equivalenti, nonché corsi di livello terziario a ciclo breve).
Fonte: banca dati di OECD Education at a Glance (Uno sguardo sull'istruzione dell'OCSE).
2.2.4. Reinserire i giovani che non hanno un lavoro, né seguono un percorso scolastico o formativo
La percentuale di NEET è diminuita in misura sostanziale nel corso del tempo grazie alle iniziative strategiche intraprese in passato. Mentre alcuni NEET posseggono un elevato livello di istruzione, provengono da contesti economici relativamente agiati e vivono in regioni settentrionali altamente sviluppate, la percentuale di NEET è nettamente più elevata tra i giovani con un livello di istruzione basso o medio e tra quelli residenti nel Sud o nelle Isole (Grafico 2.8) del Paese. In queste ultime due zone geografiche, ad esempio, più di un giovane su cinque non lavora né studia. Il sistema italiano è caratterizzato dalla presenza di una rete di sicurezza sociale relativamente poco sviluppata: i giovani fanno prevalentemente affidamento sulle reti di sostegno familiare o ricorrono al lavoro informale piuttosto che partecipare a programmi pubblici di sostegno che possono comportare obblighi di formazione e di lavoro.
La causa principale dell'inclusione nella categoria NEET degli uomini in giovane età è la disoccupazione di lunga durata, il che evidenzia la necessità di programmi di formazione e orientamento professionale. Le donne in giovane età, invece, rientrano nei NEET principalmente a causa delle responsabilità familiari, in particolare le donne di origine straniera, il che evidenzia la necessità di rafforzare le politiche per la famiglia e l'accesso ai servizi di educazione e cura della prima infanzia (Fondazione Gi Group, 2025[23]). Data la natura multiforme delle sfide affrontate dai giovani NEET, si potrebbero coinvolgere diverse istituzioni, tra cui i servizi pubblici per l'impiego, i datori di lavoro, le autorità locali, i centri di assistenza diurni, le comunità educative per minori, le scuole, le reti civiche urbane e i centri sportivi e culturali. Un approccio multilivello di questo tipo, che prevede la collaborazione di tutti gli stakeholder, può migliorare le possibilità di intercettare e coinvolgere i giovani NEET e di rispondere al meglio alle loro esigenze individuali. L'efficacia e la complementarità delle diverse politiche e iniziative possono essere migliorate attraverso il coordinamento e un monitoraggio e una valutazione attenti. Inoltre, le politiche nazionali devono essere integrate con quelle locali, poiché l'incidenza dei NEET, sia tra gli uomini che tra le donne, è più elevata nelle regioni meridionali e nelle aree rurali e suburbane, dove le opportunità di formazione e di lavoro sono più scarse e le norme di genere più rigide.
I principali enti pubblici a sostegno dei giovani NEET italiani sono i Servizi Pubblici per l'Impiego (SPI) e i Centri per la gioventù. Allo scopo di facilitare l'accesso dei giovani alle opportunità di lavoro, il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali ha recentemente lanciato una piattaforma basata sull'intelligenza artificiale (AppLI) che offre orientamento professionale, informazioni sulle opportunità di formazione e di impiego, nonché strumenti pratici. Sebbene tali iniziative non siano certamente in grado di sostituire i servizi in presenza, possono integrarli e migliorarne l'accessibilità, specialmente nelle zone più remote. Tuttavia, non tutti i NEET ricorrono a questi uffici e alla piattaforma né si registrano presso di essi, sia perché non possono accedervi o non ne sono a conoscenza, oppure perché non sono interessati ai servizi offerti né sono alla ricerca di un lavoro o di una formazione (cfr. Rilevazione INAPP 2023). Le differenze nei finanziamenti a livello regionale e locale si traducono in disparità di accesso in diverse regioni, non solo al Sud. L'incremento degli investimenti statali o l'utilizzo di fondi europei per le zone con carenze di servizi e alti tassi di NEET potrebbero favorire l'accesso. Punti di riferimento o sportelli unici, stand informativi e giornate aperte nelle scuole e in occasione di eventi pubblici, nonché l'uso dei social media e di altri mezzi di comunicazione, possono aiutare a intercettare e coinvolgere i giovani NEET non registrati. La Svezia e la Bulgaria hanno attuato con successo progetti volti a raggiungere i NEET isolati e disinteressati, molti dei quali avevano sviluppato una sfiducia nei confronti delle agenzie governative, attraverso l'assunzione di giovani mediatori o addetti al marketing con background simili che hanno promosso e condiviso informazioni sui servizi pubblici per l'impiego locali in occasione di concerti, eventi sportivi, luoghi di incontro e scuole, nonché sui social media (cfr. OECD, 2021[21] per le politiche correlate adottate nei Paesi membri dell'OCSE).
2024
Nota: per "giovani che non hanno un lavoro, né seguono un percorso scolastico o formativo (NEET) si intende la quota di giovani che non sono impegnati in alcuna forma di occupazione, istruzione formale o attività di formazione.
Fonte: OCSE ed Eurostat.
Malgrado i recenti miglioramenti, in Italia le condizioni del mercato del lavoro e l'attrattiva degli impieghi per i giovani rimangono relativamente deboli. I giovani lavoratori sono stati particolarmente colpiti dalla stagnazione dei salari reali, che nel 2025 sono rimasti in media al di sotto del livello del 1990 per effetto sia del rallentamento della produttività del lavoro sia dell'inflazione (cfr. Capitolo 1). Al contempo, il cuneo fiscale sui lavoratori a basso reddito, rappresentati spesso da coloro che entrano per la prima volta nel mercato del lavoro, è elevato, e molti giovani finiscono per avere contratti a tempo determinato o lavori precari o informali. La scarsa attrattiva dell'occupazione formale per i giovani meno qualificati contribuisce a mantenere bassi i tassi di occupazione giovanile e ad accrescere i tassi dei NEET, nonostante i miglioramenti osservati nell'ultimo decennio, con un calo del 12,7 % della percentuale dei NEET tra il 2021 e il 2025. Parallelamente, ciò espone molti giovani al rischio di povertà o li rende dipendenti dai genitori fino ai trent'anni (Grafico 2.9) e incoraggia l'emigrazione.
2024
Fonte: statistiche dell'OCSE sull'occupazione; Eurostat (yth_demo_030).
Tra il 2012 e il 2023, oltre 400 000 giovani italiani di età compresa tra i 18 e i 34 anni, una cifra pari al 6 % di questa fascia d'età, sono emigrati e sembra altamente probabile che molti di essi non ritorneranno a lavorare in Italia. Questo dato riflette la stagnazione salariale che interessa il Paese, la crescente disuguaglianza intergenerazionale e le elevate percentuali di disoccupazione e di contratti di lavoro precari. Non solo i salari sono generalmente bassi, ma tendono anche ad aumentare in base all'anzianità di servizio piuttosto che alla performance o alle qualifiche, e l'aumento avviene in età relativamente avanzata. Rispetto ai loro coetanei in Germania, ad esempio, i lavoratori in Italia percepiscono in media salari simili (circa 20 000 EUR all'anno) all'età di 20 anni, al momento del primo ingresso nel mondo del lavoro, ma in seguito i loro salari rimangono pressoché invariati, mentre quelli dei loro coetanei tedeschi arrivano a più del doppio nei successivi dieci anni di lavoro (Grafico 2.10). Per raggiungere lo stesso livello salariale medio di un trentenne tedesco (circa 45 000 EUR all'anno), un lavoratore italiano deve in media attendere fino alla fine dei quarant'anni (Grevenbrock, Ludwig and Siassi, 2023[12]). Pertanto, i giovani sono esposti a un rischio di povertà più elevato rispetto alle generazioni precedenti (Grafico 2.10, Sezione B). In termini di produzione e di investimenti nell'istruzione, la perdita associata alla fuga dei cervelli è stata stimata intorno all'1 % del PIL all'anno (Centro Studi Confindustria, 2017[2]). Tale perdita compromette lo stock di capitale umano e accentua le carenze di competenze esistenti, poiché quasi il 60 % dei giovani di età compresa tra i 18 e i 34 anni emigrati in altri Paesi dell'UE ha trovato impiego in professioni che in Italia registrano una grave carenza di lavoratori, come le professioni tecniche e i lavoratori specializzati.
Fonte: (Grevenbrock, Ludwig e Siassi, 2023[12]); set di dati Eurostat sul rischio di povertà dei lavoratori [ilc_iw01].
2.3.1. Le imposte sul lavoro gravano pesantemente sui giovani all'inizio della carriera
Le imposte sul reddito da lavoro e i contributi previdenziali rappresentano una quota molto elevata del costo totale del lavoro in Italia, anche per i giovani che iniziano la loro carriera con salari relativamente bassi. Ad esempio, il cuneo fiscale per i lavoratori single senza figli che percepiscono il salario medio (47,1 %) e per coloro che percepiscono il 67 % del salario medio (38,1 %) è tra i più elevati dell'OCSE (Capitolo 1). Tale ampio divario tra il costo di assunzione di un lavoratore e la sua retribuzione netta contribuisce mantenere bassi i salari al netto delle imposte, riduce l'attrattiva del lavoro formale e può esercitare un freno sulla domanda di lavoro. Le dimensioni relativamente consistenti dell'economia informale, stimate a circa il 10 % del PIL, contribuiscono ulteriormente a rendere attraente l'occupazione formale quando il cuneo fiscale è elevato (il contrasto all'attività non osservata è discusso nel Capitolo 1).
Sono stati introdotti una serie di bonus e crediti temporanei per ridurre tale divario e incoraggiare l'assunzione di persone appartenenti a fasce sottoccupate della popolazione. Il Bonus Giovani, introdotto nel 2024, offre ai datori di lavoro un esonero temporaneo dal versamento dei contributi previdenziali per l'assunzione di persone di età inferiore ai 35 anni mai state occupate a tempo indeterminato nel corso della loro vita lavorativa (in sostituzione del precedente regime NEET23). È possibile usufruire di tale agevolazione per un massimo di 24 mesi fino a un importo massimo di 500 EUR al mese, che si eleva a 600 EUR nelle aree ad alto tasso di disoccupazione giovanile. Per richiedere il bonus è necessario presentare domanda online e nel 2024 solo il 60 % circa delle nuove assunzioni di giovani lavoratori ne ha beneficiato, probabilmente a causa delle difficoltà legate alla presentazione della richiesta entro i tempi previsti (Martino, 2025[11]). È necessaria un'attenta analisi per valutare adeguatamente l'efficacia complessiva di questa misura nel sostenere l'occupazione giovanile. La Legge di Bilancio 2026 ha introdotto ulteriori misure volte a ridurre il carico fiscale sul lavoro e ad attenuare il freno fiscale, tra cui una riduzione dell'aliquota dal 35 % al 33 % applicata al secondo scaglione di reddito (cfr. Capitolo 1). Sebbene riducano la tassazione sul lavoro, tali misure producono un effetto solo modesto sul cuneo fiscale complessivo e non sono mirate ai lavoratori più giovani o meno qualificati. L'attribuzione dei sussidi alle persone a basso reddito o a coloro che sono disoccupati da più tempo può migliorare l'efficacia delle misure in termini di costi e aiutare i giovani disoccupati più vulnerabili a trovare un impiego. Alla luce della resilienza relativamente forte del mercato del lavoro, sul medio termine sarebbe opportuno attribuire privilegiare le misure volte a migliorare la produttività e a ridurre le barriere strutturali all'occupazione rispetto ai sussidi all'assunzione e alle agevolazioni fiscali temporanee. I tagli fiscali temporanei, gli incentivi all'assunzione e i bonus alle imprese dovrebbero essere gradualmente eliminati e l'attenzione dovrebbe concentrarsi sulla razionalizzazione del sistema fiscale e sulla riduzione permanente del cuneo fiscale (come indicato nel PSBMT), in particolare per i lavoratori a basso reddito, aumentando al contempo la pressione fiscale su fonti meno distorsive quali le imposte sulla proprietà, sulle imprese e sulle successioni (cfr. Capitolo 1).
2.3.2. I giovani lavoratori sono confrontati a una scarsa qualità del lavoro
L'instabilità contrattuale, la rigidità dell'orario di lavoro e le limitate possibilità di avanzamento di carriera rendono ancor meno attraente l'occupazione formale per i giovani lavoratori italiani. I contratti a tempo determinato rimangono ampiamente diffusi tra i lavoratori più giovani, sebbene la loro quota complessiva nella forza lavoro sia recentemente scesa al valore più basso registrato negli ultimi 15 anni. In Italia, oltre il 39 % dei lavoratori nella fascia d'età 15-29 anni (e il 53 % di quelli nella fascia d'età 15-24 anni, rispetto al 47 % nell'UE-27) ha un contratto di lavoro temporaneo, contro il 33 % nell'UE, quasi il triplo rispetto al tasso registrato per i lavoratori più anziani (Grafico 2.11). Rispetto ad altri Stati membri dell'UE con un'elevata percentuale di contratti a tempo determinato, l'Italia presenta una quota relativamente alta di lavori temporanei e a tempo parziale involontari e frequenze più basse di transizione verso forme di occupazione più stabili (Causa, Luu and Abendschein, 2021[32]), con molti giovani lavoratori intrappolati in una condizione di precarietà lavorativa a lungo termine (ISTAT, 2024b[33]). Tale situazione genera instabilità nei rapporti di lavoro e rende più difficile l'acquisizione di competenze da parte dei giovani lavoratori, non da ultimo perché i loro datori di lavoro sono scarsamente incentivati a investire nella formazione. Sebbene il miglioramento delle condizioni economiche possa contribuire a ridurre l'incidenza dei contratti di lavoro temporanei, affrontare le questioni strutturali sottostanti aiuterebbe a prevenire ulteriori aumenti nei periodi di minore domanda di lavoro.
Sebbene la tutela dei lavoratori sia importante, una rigidità eccessiva della legislazione in materia di tutela del lavoro per quanto attiene agli aspetti contrattuali aumenta i costi e i rischi legati all'assunzione di nuovi lavoratori e incentiva il mantenimento dei lavoratori già in forza. La legislazione italiana in materia di tutela del lavoro è relativamente rigida. Ciò scoraggia l'assunzione di lavoratori con contratto a tempo indeterminato e contribuisce a creare una dinamica di "insider-outsider", che penalizza i nuovi lavoratori più giovani a favore di quelli più anziani e con una posizione più consolidata (Grafico 2.11, Sezione A). Le procedure di licenziamento sono complesse, costose e incerte, con rischi giuridici notevoli. Malgrado una serie di riforme volte ad aumentare la flessibilità del lavoro (tra cui la Riforma Fornero del 2012 e il Jobs Act del 2016), nel 2019 l'Italia presentava ancora una delle legislazioni in materia di tutela del lavoro più rigide dell'OCSE (Grafico 2.11, Sezione B). Semplificare la legislazione sugli accordi di risoluzione del contratto per i lavoratori a tempo indeterminato e ridurre il divario nella tutela dell'occupazione tra i contratti a tempo indeterminato e quelli a tempo determinato, ad esempio rafforzando il legame tra anzianità di servizio e la tutela dell'impiego, compresa l'indennità di licenziamento, contribuirebbe a ridurre la dualità del mercato del lavoro. Le sentenze pronunciate dalla Corte Costituzionale fino al 2024 sottolineano la necessità di garantire che tali riforme non introducano discriminazioni e trattamenti preferenziali tra i lavoratori e che siano conformi sia ai principi costituzionali che al diritto dell'Unione europea e alla Carta Sociale Europea. L'elevata incertezza sui costi dei licenziamenti può rappresentare un deterrente all'assunzione. Un'eccessiva discrezionalità giudiziale può comportare elevati costi di transazione, ritardi ed esiti imprevedibili. Sebbene la Costituzione richieda che rimanga una certa discrezionalità nella determinazione dell'indennità di licenziamento, ridurre l'incertezza relativa ai costi del licenziamento dei lavoratori con contratti a tempo indeterminato potrebbe sostenere l'occupazione e scoraggiare il ricorso a contratti di lavoro a tempo determinato. Una possibilità sarebbe quella di fissare per legge un intervallo ristretto per l'indennità di licenziamento basandosi sull'anzianità di servizio e, eventualmente, su un numero limitato di altri criteri (come la gravità delle violazioni che hanno determinato il licenziamento del lavoratore), al fine di ridurre al minimo l'incertezza e lasciare al contempo un certo margine ai giudici per adeguare l'importo esatto dell'indennità.
Fonte: Eurostat e OECD Data Explorer • Strictness of employment protection
In alternativa, il Governo potrebbe estendere il sostegno ai lavoratori temporanei o limitare ulteriormente il ricorso ai contratti di lavoro a tempo determinato. La Svizzera, ad esempio, ha introdotto diverse garanzie e misure di sostegno per i lavoratori temporanei, quali un fondo specifico per la formazione, un sistema pensionistico dedicato e un efficace sistema di collocamento. Altri Paesi, come la Spagna, hanno ridotto il ricorso ai contratti a tempo determinato imponendo limiti alla frequenza di rinnovo o alla quota di forza lavoro che un datore di lavoro in un determinato settore può impiegare con tali contratti (Riquadro 2.2). Tuttavia, gli effetti complessivi di tali misure sull'occupazione devono essere valutati con attenzione (OECD, 2025[20]). Una riforma più incisiva a sostegno della rioccupabilità dei giovani lavoratori licenziati dovrebbe ulteriormente subordinare l'erogazione dell'indennità di disoccupazione a durata limitata (NASPI) alla partecipazione a misure di attivazione. Paesi come il Belgio, la Danimarca, il Lussemburgo e la Svezia, ad esempio, offrono un'assicurazione contro la disoccupazione a tempo determinato a tutti i giovani, indipendentemente dalla loro storia lavorativa.
La riforma del mercato del lavoro spagnola del 2021 ha ridotto in modo significativo la dualità contrattuale, limitando drasticamente il ricorso ai contratti a tempo determinato e promuovendo le forme a tempo indeterminato. Prima della riforma del 2021, la Spagna registrava uno dei tassi più elevati di lavoro temporaneo nella zona OCSE, nonché tutele del lavoro molto forti per i contratti a tempo indeterminato. La riforma del 2021 (RDL 32/2021) è stata il frutto di un accordo tra le parti sociali e la sua approvazione ha rappresentato una delle tappe fondamentali del PNRR spagnolo per sbloccare una delle tranche dei fondi NextGenerationEU erogati nel 2022.
La riforma ha ridotto i costi di licenziamento per i contratti a tempo indeterminato, ha rafforzato l'applicabilità delle norme di contrattazione collettiva e ha limitato il ricorso ai contratti a tempo determinato restringendo i criteri di ammissibilità per il loro utilizzo, riducendone la durata massima e penalizzando i rinnovi successivi. La riforma ha favorito il ricorso a contratti discontinui di lavoro a tempo determinato, che garantiscono la stessa tutela dei contratti a tempo indeterminato e offrono pertanto maggiore stabilità ai lavoratori rispetto a quelli a tempo determinato. La perdita di flessibilità legata alle restrizioni imposte all'uso dei contratti a tempo determinato è stata compensata dall'ampliamento dei regimi di Cassa Integrazione e di mantenimento dei posti di lavoro (ERTE e RED), che sostengono l'occupazione attraverso riduzioni dei contributi previdenziali a carico dei datori di lavoro e indennità speciali versate ai dipendenti. Il meccanismo RED consente inoltre alle imprese di ridurre l'orario di lavoro in risposta alle recessioni cicliche.
Impatti della riforma
Negli anni successivi alla riforma, in Spagna l'occupazione è aumentata notevolmente, in particolare quella con contratti a tempo indeterminato, sebbene ciò abbia coinciso anche con un periodo di ripresa economica. Nel giro di un anno dalla riforma, il numero di contratti a tempo determinato è diminuito di circa il 30 % e l'incidenza del lavoro temporaneo è scesa di quasi 10 punti percentuali, con cali particolarmente marcati (oltre 20 punti percentuali) tra i giovani lavoratori. Studi preliminari rilevano forti aumenti dei contratti a tempo indeterminato e dei contratti discontinui a tempo determinato in comparti che in precedenza facevano ampio ricorso alle assunzioni a tempo determinato di brevissima durata, il che suggerisce che molti contratti a tempo determinato siano stati convertiti in contratti a tempo indeterminato. Sebbene il ricambio del personale sia diminuito nel complesso, l'impatto che la riforma ha avuto sull'occupazione rimane poco chiaro a causa del contemporaneo aumento dell'attività economica.
Fonte: (OECD, 2025[20])
L'Italia ha adottato diverse misure per incoraggiare le imprese a offrire contratti di lavoro a tempo indeterminato ai giovani lavoratori, e in particolare alle giovani donne, ottenendo risultati eterogenei. Dal 2021 sono entrati in vigore numerosi incentivi (tra cui il Programma Nazionale Giovani, Donne e Lavoro, dal 2021 al 2027), per un costo complessivo di circa 1,6 miliardi di EUR. I dati preliminari suggeriscono che tali incentivi abbiano avvantaggiato principalmente coloro che occupavano già una posizione relativamente solida nel mercato del lavoro, come gli uomini con un livello di istruzione più elevato, il che ha messo in risalto l'importanza di indirizzare meglio tali incentivi ai lavoratori più vulnerabili (ANPAL, 2023[14]). I successivi Bonus Giovani e Bonus Donne, avviati nel 2024, sono stati associati a un aumento dell'occupazione giovanile a tempo indeterminato, ma sarebbe opportuno valutare l'efficacia in termini di costi e l'impatto causale di tali misure prima di estenderle.
I Servizi Pubblici per l'Impiego (SPI) possono svolgere un ruolo fondamentale nel garantire che i lavoratori trovino un posto di lavoro adeguato e acquisiscano le competenze e l'esperienza necessarie per essere assunti. Il sistema degli SPI ha tradizionalmente svolto un ruolo ridotto in Italia, dove i posti di lavoro vengono spesso occupati attraverso reti informali e il limitato sistema di protezione sociale riduce la possibilità di perseguire un approccio di attivazione. Nel 2023, solo il 2,6 % delle persone in cerca di lavoro è stato aiutato dagli SPI a trovare un'occupazione (rispetto a una media del 6,4% nell'UE, sulla base dei dati EU-LFS). Le differenze nei finanziamenti regionali e locali destinati agli SPI determinano disparità nell'accesso. Migliorare la presenza degli SPI sul territorio, anche sviluppando partenariati pubblico-privati a livello locale e aumentando la quota di fondi UE e statali destinati agli SPI nelle aree in difficoltà, contribuirebbe a migliorare l'accesso per le persone in cerca di lavoro e per i lavoratori occupati interessati a cambiare impiego. Per raggiungere tale scopo, si potrebbe sviluppare ulteriormente il partenariato con i fornitori privati o aumentare i finanziamenti pubblici al servizio, che rappresentano una delle quote più basse rispetto al PIL tra i Paesi dell'OCSE (Grafico 2.1). Gli SPI hanno subito una serie di riforme volte a migliorare il sostegno ai lavoratori attraverso l'orientamento professionale, l'inserimento lavorativo e la formazione. Nell'ambito del PNRR, l'Italia ha ampliato la presenza degli SPI su tutto il territorio affidando in appalto i servizi per l'impiego, anche nelle regioni meridionali, dove l'accesso è carente. Questo approccio consente alle persone in cerca di lavoro di scegliere il fornitore preferito e di ottenere un sostegno personalizzato. Accelerare l'accreditamento dei fornitori contribuirà a ridurre la frammentazione e a migliorare l'accesso. Nel caso della Spagna, l'efficacia della riforma degli SPI è stata potenziata grazie all'introduzione di uno strumento digitale di orientamento professionale (Send@) e di un quadro di responsabilità volto a monitorare e condividere le buone pratiche e a promuovere la cooperazione tra gli SPI regionali.
Servizi Pubblici per l'Impiego e amministrazione, 2023
Fonte: banca dati dell'OECD Labour Market Policy (LMP).
Dal 2014 l'Italia partecipa al programma "Garanzia Giovani", finanziato dall'Unione europea e gestito dalle autorità regionali e dai Ministeri del Lavoro e delle Politiche sociali, dell'Istruzione e del Merito e dell'Università e della Ricerca. Il programma offre corsi di formazione professionale di breve durata (in media 50 ore), orientamento professionale, apprendistati e tirocini per i giovani di età compresa tra i 15 e i 29 anni. È stato poi sostituito dall'analogo programma "Garanzia Occupabilità dei Lavoratori" (GOL), rivolto a tutti i disoccupati iscritti, e non solo ai giovani, successivamente interrotto nel 2025. Nel settembre 2025, le donne rappresentavano la maggioranza dei beneficiari del GOL. Il programma Garanzia Giovani/GOL ha inoltre fornito accesso a tirocini retribuiti e stage. L'iscrizione al programma Garanzia Giovani costituiva un requisito necessario per beneficiare di alcuni dei programmi italiani di incentivazione all'assunzione temporanea, come l'Incentivo NEET 2023, che copriva per 12 mesi fino al 60 % della retribuzione lorda mensile per i NEET di età inferiore ai 30 anni assunti nel 2023. L'adesione al programma Garanzia Giovani e la partecipazione dei giovani italiani rimangono inferiori rispetto ad altri Stati membri dell'UE partecipanti. Ad esempio, nel 2024, circa il 25% dei NEET italiani era iscritto al programma Garanzia Giovani, a fronte di una percentuale del 40 % al livello dell'UE. In Italia, i giovani devono manifestare il proprio interesse tramite un portale online o contattando gli SPI regionali, e la loro candidatura è sottoposta a valutazione prima della registrazione formale. Nella maggior parte dei Paesi, la registrazione è automatica quando un giovane si iscrive come disoccupato, e ai partecipanti è richiesto di presentarsi a colloqui periodici o di confermare regolarmente la propria condizione di disoccupazione. La semplificazione del processo di registrazione e il rafforzamento dell'obbligo di partecipazione alla formazione e ai colloqui contribuirebbe a far aumentare il numero di NEET coinvolti in percorsi formativi e tirocini.
Promuovere la mobilità tra posti di lavoro e tra regioni
Una maggiore mobilità tra posti di lavoro può consentire ai lavoratori di passare a impieghi meglio retribuiti, aumentando così i loro guadagni e le loro prospettive di carriera e favorendo la crescita della produttività. L'impatto sui guadagni sarebbe particolarmente significativo per i lavoratori più giovani: non solo i giovani sono i più propensi a cambiare lavoro sulla base di considerazioni salariali, ma gli aumenti di stipendio ottenuti cambiando datore di lavoro rappresentano una quota significativa della crescita salariale all'inizio della loro carriera (OECD, 2025[20]). Continuare a potenziare il sostegno pubblico alla ricerca di lavoro e rendere l'orientamento professionale accessibili a tutti, a prescindere dalla loro situazione lavorativa, aiuterebbe i lavoratori bloccati in posti di lavoro di scarsa qualità o a bassa retribuzione a passare a posti di lavoro migliori.
Se, da un lato, risultano necessari interventi mirati a livello locale per migliorare le condizioni e le opportunità lavorative nei territori vulnerabili, dall'altro, la riduzione degli ostacoli alla mobilità geografica, quali la scarsa accessibilità economica degli alloggi, favorirebbe la mobilità professionale e le opportunità di occupazione per i nuovi arrivati nel mercato del lavoro. Tale aspetto riveste un'importanza cruciale alla luce delle forti disparità regionali in termini di opportunità occupazionali e costo della vita. Gli elevati tassi di proprietà immobiliare (tra le generazioni più anziane), la forte tutela dei locatari e la bassa tassazione degli immobili (discussa nel Capitolo 1) riducono le opzioni abitative a disposizione dei giovani. L'accesso all'alloggio nelle aree con elevate opportunità lavorative è particolarmente difficile per i nuovi arrivati nel mercato del lavoro e per coloro che hanno contratti a tempo determinato, che hanno minori possibilità di affittare un alloggio o ottenere un mutuo. La gravità del problema è sottolineata dal fatto che, in media, i giovani vivono con i genitori fino all'età di 30 anni, il secondo dato più alto tra i Paesi dell'OCSE e ben al di sopra della media dell'UE di 26,6 anni (OECD, 2023[22]). Al contempo, fino al 30 % degli appartamenti risulta disabitato (ISTAT Censimento Permanente delle Abitazioni, 2021). Il problema è aggravato dal fatto che in Italia i salari tendono ad essere più bassi per i neoassunti e aumentino in età avanzata. Uno studio recente stima che le differenze nei tassi di efficienza del mercato degli affitti, misurati dai rapporti prezzo-affitto, e nel profilo di età del reddito da lavoro possano spiegare gran parte del divario nella proprietà immobiliare tra i giovani italiani e tedeschi (Grevenbrock, Ludwig and Siassi, 2023[12]). Le politiche volte a ridurre gli ostacoli alla mobilità geografica, compresa una revisione della normativa e del regime fiscale in materia di immobili, affitti a breve termine e appartamenti vacanti, potrebbero contribuire a ridurre il disallineamento geografico tra lavoratori e posti di lavoro. Tali sforzi trarrebbero beneficio dall'ampliamento del parco immobiliare di alloggi sociali destinati alla locazione, che tra il 2010 e il 2022 è sceso dal 4,2 % al 2,4 % del numero totale di abitazioni, rispetto al 7,1% registrato nella zona OCSE. Sebbene i programmi di scambio per studenti tra università del Nord e del Sud (Erasmus Italiano) possano favorire la mobilità, sarebbe opportuno valutare con attenzione la loro efficacia.
La capacità dei giovani lavoratori di trovare un alloggio è fortemente compromessa dalla loro possibilità di accedere a mutui ipotecari. Sebbene alla fine del 2025 l'Italia abbia registrato il tasso di interesse medio sui mutui (pari al 3,19 %) più basso dell'Unione europea, i nuovi arrivati sul mercato del lavoro incontrano ancora difficoltà e devono sostenere costi di finanziamento più elevati per l'acquisto di una casa, quando sono in possesso di contratti di lavoro a tempo determinato e non dispongono di garanzie collaterali. Tra i recenti programmi a sostegno dei giovani proprietari di immobili figura il Bonus Prima Casa, che garantisce una riduzione dell'imposta di registro, dell'imposta catastale e dell'aliquota IRPEF. Collegare l'ammissibilità, o almeno il generoso Bonus, al livello di reddito complessivo del beneficiario (indice ISEE) contribuirebbe a migliorarne la progressività e l'efficacia in termini di costi. Inoltre, il Fondo Consap, introdotto nel 2013, concede agli acquirenti di età inferiore ai 36 anni una garanzia statale fino all'80 % dell'importo del capitale del mutuo, il che facilita l'accesso al credito e riduce i costi e gli apporti iniziali necessari. La garanzia è disponibile per i giovani di età inferiore ai 36 anni, le famiglie numerose, le giovani coppie o i genitori single con livelli di reddito e patrimonio inferiori a determinate soglie (indice ISEE annuo inferiore a 40 000 EUR). Fino al 2024, circa un mutuo su cinque ha beneficiato di questo regime di garanzia pubblica, e il bilancio stanziato per il fondo per il periodo 2026-2027 è di 270 milioni di EUR per ciascun anno. Se abbinata agli sforzi volti a evitare l'uso improprio dell'unità abitativa acquistata per affitti di breve durata, questa misura può favorire l'accesso all'alloggio e migliorare la mobilità geografica.
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