Politiques agricoles : Suivi et évaluation 2025 (version abrégée)

Résumé

Les pouvoirs publics ont besoin de politiques agricoles et environnementales cohérentes qui stimulent l’innovation et minimisent les distorsions des échanges pour garantir la sécurité alimentaire mondiale de façon durable

Le rapport Politiques agricoles : suivi et évaluation 2025 contient les données les plus récentes sur le soutien public à l’agriculture et un examen approfondi des mesures propres à assurer la durabilité des échanges agroalimentaires. Le soutien public demeure plus élevé qu’avant la pandémie en termes nominaux, même s’il se contracte en proportion de la taille du secteur. L’estimation des dépenses consacrées à l’innovation est en baisse par rapport à la valeur de la production, alors même que la croissance de la productivité est insuffisante pour suivre celle de la demande alimentaire. En parallèle, les échanges de produits agroalimentaires, qui jouent un rôle important dans la sécurité alimentaire mondiale, sont encore l’objet de distorsions résultant de mesures nationales et aux frontières. Les politiques environnementales interagissent de plus en plus avec les politiques commerciales, ce qui peut tout aussi bien être bénéfique aux systèmes alimentaires mondiaux que les complexifier.

Le soutien public à l’agriculture demeure, en termes nominaux, supérieur à son niveau d’avant la pandémie, à 842 milliards USD par an, mais se contracte comparativement à la taille du secteur

Le soutien total au secteur agricole dans les 54 pays couverts par le présent rapport s’est élevé en moyenne à 842 milliards USD par an sur la période 2022-24. Le soutien positif à l’agriculture recouvre les transferts aux producteurs, à titre individuel ou collectif, et les transferts aux consommateurs de produits agricoles. En parallèle à celui-ci, les politiques de certains pays abaissent les prix intérieurs par rapport aux marchés mondiaux, ce qui a donné lieu à des transferts négatifs d’une valeur de 179 milliards USD par an au cours de la même période.

Le soutien aux producteurs représente approximativement les trois quarts du soutien positif apporté à l’agriculture (624 milliards USD en moyenne entre 2022 et 2024). Plus de la moitié de ce soutien (334 milliards USD) est apporté dans le cadre de politiques de soutien des prix du marché, lesquelles ont pour effet de porter les prix intérieurs au-dessus des cours mondiaux, et les 290 milliards USD restant le sont sous forme de transferts budgétaires aux producteurs, à titre individuel.

Il apparaît que le soutien des prix du marché, ainsi que certains types de transferts budgétaires versés aux producteurs individuels (comme les paiements au titre de la production ou certaines catégories de paiements au titre des intrants), font partie des mesures les plus susceptibles d’engendrer des distorsions de la production et des échanges agricoles. Les formes de soutien pouvant créer le plus de distorsions représentaient 66 % du soutien aux producteurs.

La majeure partie du soutien est apportée sans exigences supplémentaires pour les bénéficiaires, au-delà des réglementations existantes

Sur la période 2022-24, 17 % du soutien apporté aux producteurs était subordonné au respect de la réglementation en matière de performance environnementale et de bien-être animal, notamment. Si cette proportion est supérieure aux 12 % de 2000-02, 5 % seulement du soutien était apporté en contrepartie d’une action en faveur de l’environnement allant au-delà des prescriptions réglementaires de base. Sur ce dernier point, les choses n’ont pas changé depuis le début des années 2000. Assortir le soutien de telles conditions peut en accroître l’utilité publique, dans une mesure qui dépendra toutefois de la manière dont ces conditions sont définies et appliquées.

Le soutien à l’innovation se contracte en proportion de la valeur de la production

En plus de venir en aide aux exploitants de manière directe, les pouvoirs publics investissent dans les services d’intérêt général afin d’améliorer les performances globales du secteur. Entre 2022 et 2024, ce sont en moyenne 112 milliards USD qui ont été consacrés chaque année à ces services, soit environ 13.3 % de l’ensemble du soutien positif à l’agriculture et 2.4 % de la valeur de la production agricole (contre 4.7 % en 2000-02). La majeure partie de ces dépenses (47 %) va aux infrastructures (dont la moitié a trait à l’irrigation). Le financement des systèmes de connaissances et d’innovation agricoles arrive en deuxième position par ordre d’importance, avec 22 % du total des dépenses alloués aux services d’intérêt général. Cependant, tombé à 0.5 % environ de la valeur de la production du secteur en 2022-24, le niveau estimé des dépenses consacrées à ces systèmes est insuffisant pour enrayer le ralentissement de la croissance de la productivité agricole.

Les consommateurs reçoivent un soutien budgétaire plus important qu’avant le COVID‑19

Les consommateurs et les premiers acheteurs1 de produits agricoles ont eux aussi bénéficié de mesures de soutien. Le soutien budgétaire qui leur a été accordé s’est élevé, en moyenne, à 105 milliards USD par an sur la période 2022‑24, contre 69 milliards entre 2015 et 2019. Le soutien budgétaire aux consommateurs a considérablement augmenté avec la pandémie de COVID-19, avant de se contracter dernièrement pour atteindre 96 milliards USD en 2024, alors qu’il s’élevait à 101 milliards l’année précédente. Cette contraction post-COVID-19 a surtout été observée dans les économies émergentes.

En plus du soutien budgétaire, quelques pays ont pris des mesures ayant pour effet de réduire les prix intérieurs. De telles mesures, qui sont de nature à faire baisser les prix alimentaires pour les consommateurs ou à générer des recettes douanières, ont représenté en moyenne 179 milliards USD par an entre 2022 et 2024. Cependant, la plupart des interventions sur les prix du marché portent les prix intérieurs au-dessus des cours mondiaux, et sont dès lors assimilables à une taxe implicite sur la consommation. Si l’on compte l’ensemble du soutien des prix du marché et du soutien budgétaire, on estime que les consommateurs des 54 pays étudiés ont ainsi été taxés implicitement à hauteur de 144 milliards USD par an en 2022-24, soit 3.2 % de leurs dépenses au prix départ exploitation, ce qui a alourdi d’autant le coût de la vie.

La croissance du secteur fait diminuer le soutien en pourcentage de la valeur de la production

Dans l’ensemble, le soutien à l’agriculture est plus élevé, en termes nominaux, qu’avant la pandémie de COVID-19. Exprimé en proportion de la valeur de la production agricole, cependant, le soutien positif est passé de 17 % en 2017-19 à 14 % en 2022-24, contre 27 % au début du siècle. Cette évolution va de pair avec l’ouverture au commerce mondial, puisque les formes de soutien susceptibles de créer le plus de distorsions ont perdu de leur importance dans l’économie agricole. Malheureusement, les investissements dans le système de connaissances et d’innovation agricoles ont eux aussi diminué par rapport à la taille du secteur : à 0.54 % de la valeur de la production agricole, d’après les estimations, ils sont bien en deçà de leur niveau d’avant la pandémie et représentent à peine plus de la moitié de leur niveau d’il y a 25 ans. Une telle évolution est particulièrement préoccupante dans les économies émergentes et doit être inversée de toute urgence face au ralentissement de la croissance de la productivité.

Quels pays utilisent le plus chaque type de soutien ?

Le soutien aux producteurs, mesuré en pourcentage des recettes agricoles brutes (RAB), est un indicateur clé de l’importance des politiques publiques pour le secteur agricole. Il varie fortement d’un pays à un autre, en fonction des objectifs de chacun et des mécanismes de soutien en place. En Suisse, en Islande, en Norvège et en Corée, il représente en moyenne 40 à 49 % des RAB – ce qui dénote un soutien relativement élevé – alors qu’en Argentine, au Viet Nam et en Inde, il est compris entre -11 et ‑15 %, sur la période 2022-24, en raison de mesures revenant à taxer de fait les exploitants.

Au cours des deux dernières décennies, le soutien aux producteurs exprimé en proportion des RAB s’est contracté dans la plupart des pays couverts par le présent rapport, ce qui s’explique principalement par la hausse de la valeur de la production (en termes nominaux, le soutien demeure proche de ses niveaux records). Il convient de noter que la République populaire de Chine (ci-après « la Chine ») est le seul pays à avoir augmenté de façon significative son soutien aux producteurs en termes relatifs, puisque celui-ci est passé de 5 % des RAB en 2000-02 à 13 % en 2022-24.

L’Inde reste le pays avec la plus forte proportion de mesures de soutien susceptibles de générer le plus de distorsions de la production et des échanges, puisque ces mesures représentent 95 % du soutien total aux producteurs et 40 % des RAB. Le contraste est frappant par rapport à des pays comme l’Australie, le Chili et les États-Unis où de telles mesures, très peu utilisées, représentent moins de 1 % des RAB. Le recours à ces mesures a d’autre part fortement diminué au Japon, en Norvège, en Suisse et en Islande, pays qui en ont longtemps fait un usage non négligeable. Cependant, les chiffres globaux peuvent masquer des disparités significatives sur le plan interne ; à l’échelle d’un même pays, le soutien peut varier considérablement d’un produit à un autre – certains pouvant être subventionnés quand d’autres sont taxés – ce qui complique l’interprétation des niveaux et tendances d’ensemble.

La majorité des formes de soutien considérées comme moins susceptibles de créer des distorsions sont calculées sur la base de la superficie cultivée, du nombre d’animaux, des recettes ou du revenu agricoles de la période en cours ou d’une période antérieure. L’utilisation de paiements reposant sur des critères sans rapport avec la production agricole est encore rare, bien que ce type de soutien puisse avoir pour but de générer des bienfaits sociaux ou environnementaux pour la population. Parmi les pays couverts dans ce rapport, c’est en Suisse et au Mexique qu’il est le plus élevé en pourcentage des recettes agricoles brutes.

Si les dépenses globales consacrées aux services d’intérêt général ont diminué comparativement à la taille du secteur, le niveau de ces investissements varie sensiblement selon les pays, puisque certains se situent largement au-dessus de la moyenne. Ainsi le Japon, la Suisse et la Corée, ont tous trois fourni un soutien aux services d’intérêt général qui représentait plus de 7 % de la valeur totale de la production. L’infrastructure demeure l’objet principal de ce soutien : le Japon, la Corée, les Philippines, la Türkiye, le Chili et le Viet Nam lui accordent particulièrement d’importance. La Suisse, la Norvège et la Corée se démarquent aussi des autres pays pour leurs investissements substantiels en faveur des systèmes de connaissances et d’innovation agricoles, pouvant atteindre une proportion estimée jusqu’à 4.2 % de la valeur de la production.

Dans la plupart des pays, les consommateurs subissent les conséquences de mesures consistant à accroître les prix intérieurs pour soutenir les producteurs et s’apparentent de fait implicitement à une taxe. L’Inde et l’Argentine, au contraire, sont les principaux pays recourant à des mesures ayant pour effet de réduire les prix intérieurs et bénéficiant donc au consommateur. Certains pays enfin fournissent aussi aux consommateurs un soutien budgétaire, généralement destiné aux ménages à bas revenu. Les États-Unis, l’Inde, la Norvège, et l’Indonésie sont les pays où les dépenses consacrées à ce soutien ont été les plus importantes en proportion des dépenses de consommation en 2022-24.

Tirer le meilleur parti de l’interface entre les échanges et l’environnement dans l’agriculture

Au cours des trente dernières années qui ont fait suite à l’entrée en vigueur de l’Accord de l’OMC sur l’agriculture, les échanges de produits agricoles et alimentaires se sont développés et ont évolué pour s’adapter aux enjeux économiques et politiques. La croissance des échanges a été supérieure à celle de la production, et l’agriculture est de plus en plus intégrée aux chaînes de valeur mondiales : de nombreux produits traversent aujourd’hui plusieurs frontières avant de parvenir au consommateur.

Cela étant, alors que le niveau global de la protection commerciale tend à diminuer, sous l’effet notamment d’un nombre croissant d’accords commerciaux, les produits agroalimentaires continuent de faire l’objet de droits de douane et de restrictions quantitatives plus sévères que ceux imposés aux produits d’autres secteurs, et sont également visés par un plus grand nombre de mesures non tarifaires susceptibles de limiter les échanges commerciaux. Le soutien aux prix de marché et les autres formes de soutien susceptibles de créer des distorsions demeurent prépondérants dans le milieu agricole.

Une conscience de plus en plus aigüe des répercussions environnementales de l’agriculture et de la production alimentaire conduit les pouvoirs publics à prendre des mesures, y compris commerciales, pour alléger les pressions induites. Certains accords commerciaux intègrent également des initiatives volontaires en faveur de la durabilité, qui sont courantes dans les chaînes d’approvisionnement alimentaire. En outre, on voit désormais apparaître, dans les nouveaux accords commerciaux, des dispositions ou des chapitres entiers relatifs à la durabilité des systèmes alimentaires.

Devant la forte contribution de l’agriculture aux émissions globales de gaz à effet de serre (GES), les pouvoirs publics ont adopté un vaste ensemble de mesures d’atténuation du changement climatique. L’analyse nous révèle que près de la moitié des 120 mesures d’atténuation à caractère commercial prises en considération dans le présent rapport s’appliquaient à des activités agricoles orientées vers l’exportation. Les pays s’emploient aussi à calculer l’empreinte carbone des exploitations, des produits ou de certains sous-secteurs, avec 114 outils ou initiatives publics ou publics-privés ayant été recensés dans les informations recueillies pour les besoins du présent rapport.

Vers de meilleures politiques pour les échanges agricoles, l’environnement et les personnes

L’intégration d’objectifs environnementaux dans les politiques commerciales touchant à l’agriculture et à l’alimentation ouvre des possibilités, mais comporte aussi des difficultés. Pour élaborer de meilleures politiques à l’intersection entre les échanges et l’environnement, il est important de garder à l’esprit ce qui suit :

• Il existe une tension latente entre la conception de mesures adaptées aux contextes spécifiques et la création d’obstacles non nécessaires au commerce résultant d’une multiplication des approches. Le nombre et la diversité des initiatives en faveur de la durabilité environnementale et de l’atténuation des émissions de GES ayant des implications de politique commerciale illustrent bien la complexité des interactions entre commerce et environnement, et de l’écosystème de la gouvernance de la durabilité.

• Les petits producteurs et les pays en développement peuvent être particulièrement pénalisés par des mesures multiples et mal harmonisées, car ils peineront à faire face à l’alourdissement des coûts de mise en conformité.

• Une collaboration réglementaire accrue, se traduisant par une reconnaissance mutuelle ou une convergence des dispositifs, pourrait bien alléger les coûts que les mesures non tarifaires font peser sur les échanges et favoriser l’obtention de meilleurs résultats au regard des objectifs tant commerciaux qu’environnementaux.

Pour nourrir une population mondiale croissante de manière efficiente, résiliente et durable sur le plan environnemental, les pouvoirs publics devraient :

• réformer et réorienter, voire retirer progressivement lorsque cela est possible, les formes de soutien qui créent le plus de distorsions, en particulier le soutien des prix du marché et le soutien basé sur l’utilisation sans contraintes d’intrants variables. Des orientations positives de réforme incluent l’adoption de politiques dont les bénéfices pour la durabilité sont démontrés, tout en préservant la capacité du système commercial international à favoriser la sécurité alimentaire mondiale.

• réduire les mesures de soutien du revenu peu efficientes au regard des transferts et leur préférer des mécanismes ciblés et adaptés qui profitent directement aux exploitants.

• consacrer davantage de moyens à une innovation ciblée et à la croissance durable de la productivité ainsi qu’à une meilleure évaluation des effets environnementaux des pratiques agricoles et des mesures de soutien.

• promouvoir des approches globales de résilience qui favorisent la préparation face aux risques ainsi que des systèmes de gestion de ces risques conformes au cadre établi par l’OCDE.

• promouvoir la protection de l’environnement et l’atténuation des incidences négatives sur l’environnement, d’une manière compatible avec l’ouverture et la transparence des échanges agroalimentaires et avec les efforts visant à relever le triple défi auquel sont confrontés l’agriculture et les systèmes alimentaires.

Note

← 1.  Consommateurs industriels qui utilisent les produits agricoles de base pour fabriquer des produits transformés.