Politiques agricoles : Suivi et évaluation 2025 (version abrégée)

12. Union européenne

Principales conclusions

Soutien à l’agriculture

Dans l’Union européenne (UE)1, le soutien aux producteurs tel que mesuré par l’estimation du soutien aux producteurs (ESP) est resté stable depuis 2010 après avoir diminué dans les années 1990 et au début des années 2000. Il a représenté 16.4 % des recettes agricoles brutes en 2022-24, ce qui reste supérieur à la moyenne de l’OCDE.

Des mesures de protection commerciale restent en vigueur dans plusieurs secteurs – dont des licences d’importation et d’exportation, des contingents tarifaires et des clauses de sauvegarde spéciale –, mais leur poids a nettement diminué au cours des vingt dernières années. En 2022-24, le soutien des prix du marché (SPM) représentait 22.8 % du soutien aux producteurs, loin des 46.5 % de 2000-02. Les producteurs de viande de volaille et de viande bovine en étaient les principaux bénéficiaires, suivis des producteurs de riz. Les prix perçus par les agriculteurs étaient supérieurs aux cours mondiaux de 5 % en moyenne en 2022-24, contre 22 % en 2000-02.

En 2022-24, en moyenne, 41 % du soutien budgétaire accordé aux producteurs de manière individuelle l’était au titre de la superficie ou du nombre d’animaux non courant (production facultative), environ 34.7 %, au titre du niveau effectif des superficies cultivées ou du nombre effectif d’animaux en élevage (production requise), et 21.6 %, au titre de l’utilisation d’intrants. Près de la moitié des paiements aux producteurs étaient soumis à des contraintes environnementales obligatoires, et 17 % ont été versés au titre du respect de contraintes volontaires, c’est-à-dire de la participation volontaire à des dispositifs agro-environnementaux ou éco-régimes facultatifs.

En 2022-24, les dépenses consacrées aux services d’intérêt général (estimation du soutien aux services d’intérêt général, ESSG) dans le secteur agricole représentaient en moyenne 12.7 % du soutien total, mais seulement 2.7 % de la valeur de la production agricole. Elles ont donc baissé par rapport à 2000-02 et sont inférieures à la moyenne de l’OCDE (3.5 %). Bien que les dépenses consacrées aux systèmes de connaissances et d’innovation agricoles aient plus que doublé, en termes absolus, ces deux dernières décennies, leur valeur exprimée en proportion de celle de la production s’est maintenue aux alentours de 1.5 %. À l’inverse, si les dépenses d’infrastructure ont diminué de plus de moitié par rapport la valeur de la production, les dépenses de commercialisation et de promotion, de même que les dépenses d’inspection et de contrôle, ont quant à elles sensiblement augmenté.

Le soutien total au secteur a diminué en pourcentage durant les deux dernières décennies. En 2022-24, il était estimé à 0.61 % du produit intérieur brut (PIB), contre 1 % en 2000-02.

Principales évolutions récentes de l’action publique

La Politique agricole commune (PAC) 2023-27 intègre un nouveau modèle de mise en œuvre qui offre davantage de souplesse aux États membres, ceux-ci étant appelés à définir et appliquer un plan stratégique national (PSN) qui leur est propre. Ce plan stratégique couvre les interventions menées au titre de l’un et l’autre piliers de la PAC : les paiements directs et interventions sectorielles (pilier 1) et le développement rural (pilier 2). En ce qui concerne le second pilier, les États membres ont préparé près de 1 200 interventions nationales, qu’il est possible de regrouper en huit grandes catégories. En 2024, la majorité des interventions en faveur du développement rural prévues à l’origine avaient été lancées, même si la proportion d’initiatives mises en œuvre variait d’un pays à un autre.

En plus des critères environnementaux conditionnant l’octroi des aides, des critères sociaux subordonnent désormais le versement des aides aux exploitants agricoles au respect de certaines dispositions du droit du travail et prévoient des sanctions administratives pour les contrevenants. Si les membres étaient peu nombreux à mettre en œuvre ce mécanisme en 2023, une majorité d’entre eux l’ont fait en 2024 et les retardataires prévoient de s’en occuper en 2025, comme l’exige la réglementation européenne.

En 2024, en plus des modifications apportées aux conditions régissant l’octroi des aides de la PAC, deux règlements européens importants pour le secteur agricole ont été adoptés : le règlement relatif aux absorptions de carbone et à l’agrostockage du carbone (CRCF) – qui établit le premier cadre volontaire européen de certification des absorptions de carbone, des pratiques d’agrostockage du carbone et du stockage du carbone dans des produits – et le règlement sur la restauration de la nature, destiné à accélérer la restauration des écosystèmes et des habitats en Europe.

L’année 2024 a aussi vu deux étapes importantes dans la facilitation des échanges. D’une part, l’Accord de libre-échange entre l’UE et la Nouvelle‑Zélande est entré en vigueur au mois de mai, d’autre part, au mois de décembre, un accord politique a été conclu entre l’UE et les quatre pays fondateurs du Mercosur (Argentine, Brésil, Paraguay et Uruguay) en vue de la mise en place d’un partenariat global.

Évaluation et recommandations

• L’Union européenne applique un ensemble de mesures commerciales en rapport avec la durabilité environnementale de l’agriculture qui traduisent sa volonté de mettre sa politique commerciale au diapason de ses objectifs environnementaux. Les accords commerciaux qu’elle a conclus dernièrement comportent des chapitres consacrés aux systèmes alimentaires durables, le but étant d’encourager l’amélioration de la performance du secteur. Il est indispensable d’évaluer l’effet de telles dispositions pour s’assurer qu’il correspond bien aux attentes et savoir dans quel sens procéder à d’éventuels ajustements. L’UE a aussi adopté des politiques ambitieuses de lutte contre le changement climatique, dont des règlements qui s’appliquent aussi bien à la production intérieure qu’aux importations. Si prometteuses que soient ces initiatives, continuer à en évaluer l’efficacité au regard des objectifs climatiques et à chercher à en appréhender les possibles conséquences sur les échanges aiderait à faire en sorte qu’elles demeurent à la hauteur des enjeux qui se dessinent et à corriger les potentiels effets indésirables de manière prompte et équilibrée.

• Le règlement sur la restauration de la nature comporte des dispositions importantes : objectifs chiffrés, obligations imposées aux États membres et intégration avec d’autres politiques environnementales de l’UE, par exemple. De solides mécanismes d’application sont nécessaires pour que la démarche axée sur les résultats qui a présidé à la conception de ce règlement soit aussi le principe directeur qui en guidera la mise en œuvre.

• Par l’accent mis sur la performance et sur la simplicité et par sa démarche modernisée, la PAC 2023-27 introduit un nouveau modèle de mise en œuvre. Si elle offre davantage de souplesse aux États membres, cette démarche entraîne aussi de nouvelles exigences et un surcroît de complexité. De nouvelles améliorations sont nécessaires pour simplifier la PAC sans nuire au bon respect de ses dispositions. Une prochaine réforme devrait viser à renforcer la mise en œuvre d’un nombre restreint d’interventions de manière à réduire la charge administrative, tant pour les pouvoirs publics que pour les bénéficiaires.

• Dans l’ensemble, les États membres envisagent de consacrer environ un quart des paiements directs de la PAC aux programmes écologiques (éco-régimes), qui sont le principal instrument au service des objectifs climatiques et environnementaux. De même, les interventions relatives à l’environnement et au climat sont celles qui devraient bénéficier de la plus large part (32 %) des fonds alloués au second pilier. Il apparaît cependant que les États membres affichent des ambitions climatiques et environnementales peu élevées dans leurs PSN pour la PAC, l’économie y prenant généralement le pas sur l’environnement. De nouveaux efforts sont attendus pour favoriser l’adoption d’approches innovantes (mécanismes agro-environnementaux collectifs et paiements liés à des résultats, par exemple) de l’action publique visant à rendre plus efficiente la fourniture de services et de biens publics environnementaux.

• Les modifications apportées à la PAC ont pris effet en mai 2024 et avaient pour but d’alléger la charge imposée aux agriculteurs et de donner plus de souplesse aux États membres en ce qui concerne quelques règles de conditionnalité. Si elles ont peut-être facilité l’application de certaines règles, elles ont aussi abaissé le niveau d’ambition environnementale des pouvoirs publics et pourraient de plus faire perdre de son efficacité à la PAC pour ce qui est de promouvoir la fourniture de biens publics ou de réduire les atteintes à l’environnement. La marge de manœuvre mériterait d’être réduite dans les domaines critiques pour que l’action des pouvoirs publics donne davantage de résultats.

• La bascule en cours vers le réseau d’information sur la durabilité des exploitations agricoles (RIDEA) marque un progrès appréciable vers la formulation de politiques plus éclairées, le réseau permettant de combler diverses lacunes dans les données relatives à la durabilité environnementale et sociale. Pour se doter d’une approche totalement fondée sur la performance, l’Union européenne devrait continuer d’accumuler des données factuelles en veillant à ce que le RIDEA recouvre un ensemble complet et pertinent de variables propres à éclairer l’action des pouvoirs publics dans certains domaines clés.

• La vaste gamme d’initiatives en faveur de la transformation numérique lancées par l’UE marque elle aussi une étape positive. En raison des coûts et des risques qu’elle comporte, l’adoption des technologies numériques varie en fonction des exploitants, qui doivent se perfectionner et acquérir de nouvelles compétences. Poursuivre sur cette lancée permettrait de renforcer les approches fondées sur les données ainsi que la transformation numérique au niveau des exploitations agricoles, l’objectif étant de sensibiliser le public, de faciliter le partage de connaissances et de favoriser les solutions innovantes à l’appui d’une croissance durable de la productivité.

Évolution du soutien à l’agriculture

Tableau 12.1. Union européenne : Estimations du soutien à l’agriculture

Millions USD

	1986-88	2000-02	2022-24	2022	2023	2024p
Valeur totale de la production (en sortie de l'exploitation)	233 558	225 516	518 138	520 486	521 000	512 927
dont : part des produits SPM (%)	74.95	73.34	73.28	75.09	73.04	71.72
Valeur totale de la consommation (en sortie d'exploitation)	212 900	227 220	516 278	522 638	518 235	507 962
Estimation du soutien aux producteurs (ESP)	95 385	79 935	97 320	88 729	101 800	101 431
Soutien au titre de la production des produits de base	86 308	41 078	22 470	15 548	25 966	25 895
Soutien des prix du marché1	80 672	37 140	22 207	15 295	25 702	25 624
Soutien positif des prix du marché	81 784	37 140	22 235	15 301	25 752	25 653
Soutien négatif des prix du marché	-1 112	0	-28	-5	-49	-28
Paiements au titre de la production	5 637	3 938	262	252	264	271
Paiements au titre de l’utilisation d’intrants	5 056	6 846	16 223	15 391	16 672	16 607
Utilisation d’intrants variables	960	3 053	6 717	6 053	6 869	7 229
avec contraintes sur les intrants	0	0	43	41	37	51
Formation de capital fixe	2 986	2 263	7 185	6 704	7 622	7 229
avec contraintes sur les intrants	0	95	102	116	100	90
Services utilisés sur l’exploitation	1 109	1 530	2 321	2 634	2 181	2 149
avec contraintes sur les intrants	90	275	16	1	28	18
Paiements au titre des S/Na/Rec/Rev courants, production requise	3 587	31 255	26 012	21 427	28 609	27 998
Au titre des Recettes / du Revenu	147	99	1 150	1 454	1 196	799
Au titre de la Superficie cultivée / du Nombre d'animaux	3 440	31 156	24 862	19 973	27 414	27 199
avec contraintes sur les intrants	940	13 979	21 203	16 929	22 906	23 774
Paiements au titre des S/Na/Rec/Rev non courants, production requise	0	0	15	11	18	16
Paiements au titre des S/Na/Rec/Rev non courants, production facultative	0	10	30 720	35 150	28 707	28 303
Avec taux de paiement variables	0	0	0	0	0	0
avec exceptions sur les produits	0	0	0	0	0	0
Avec taux de paiement fixes	0	10	30 720	35 150	28 707	28 303
avec exceptions sur les produits	0	0	0	0	0	0
Paiements sur critères non liés à des produits de base	478	1 080	1 560	1 010	1 432	2 239
Retrait de ressources à long terme	476	848	350	324	117	609
Production de produits particuliers autres que produits de base	2	176	943	598	1 075	1 157
Autres critères non liés à des produits de base	0	57	267	88	241	473
Paiements divers	-43	-335	320	192	397	373
ESP en pourcentage (%)	38.43	29.77	16.39	14.94	17.05	17.23
CNP des producteurs (coeff.)	1.66	1.22	1.05	1.03	1.05	1.05
CNS aux producteurs (coeff.)	1.62	1.42	1.20	1.18	1.21	1.21
Estimation du soutien aux services d'intérêt général (ESSG)	9 144	8 370	14 192	13 149	14 324	15 103
Système de connaissances et d'innovation agricoles	1 814	3 499	7 634	7 004	7 690	8 210
Services d'inspection et de contrôle	194	281	1 351	1 203	1 327	1 524
Développement et entretien des infrastructures	1 331	2 226	2 076	1 856	2 152	2 221
Commercialisation et promotion	1 210	998	3 069	3 031	3 107	3 068
Coût du stockage public	4 571	1 297	29	35	25	27
Divers	24	70	33	20	24	53
ESSG en pourcentage (% de l'EST)	8.31	9.12	12.67	12.86	12.27	12.89
Estimation du soutien aux consommateurs (ESC)	-69 408	-33 067	-21 471	-14 889	-24 402	-25 123
Transferts des consommateurs aux producteurs	-80 268	-36 156	-21 561	-14 633	-24 765	-25 285
Autres transferts des consommateurs	-1 699	-719	-682	-663	-627	-754
Transferts des contribuables aux consommateurs	4 992	3 544	539	401	598	620
Surcoût de l'alimentation animale	7 567	265	232	7	392	297
ESC en pourcentage (%)	-33.38	-14.75	-4.15	-2.85	-4.71	-4.95
CNP des consommateurs (coeff.)	1.63	1.19	1.04	1.03	1.05	1.05
CNS aux consommateurs (coeff.)	1.50	1.17	1.04	1.03	1.05	1.05
Estimation du soutien total (EST)	109 521	91 849	112 052	102 279	116 722	117 154
Transferts des consommateurs	81 967	36 875	22 243	15 297	25 392	26 039
Transferts des contribuables	29 253	55 693	90 491	87 645	91 957	91 869
Recettes budgétaires	-1 699	-719	-682	-663	-627	-754
EST en pourcentage (% du PIB)	2.51	1.04	0.61	0.60	0.63	0.61
Estimation du soutien budgétaire total (ESBT)	28 849	54 709	89 844	86 983	91 020	91 530
ESBT en pourcentage (% du PIB)	0.66	0.62	0.49	0.51	0.49	0.47
Déflateur du PIB (1986-88=100)	100	149	230	219	232	239
Taux de change (monnaie nationale par USD)	0.91	1.09	0.93	0.95	0.92	0.92

.. Non disponible

Note : p : provisoire. CNP : Coefficient nominal de protection. CNS : Coefficient nominal de soutien. S/Na/Rec/Rev : Superficie cultivée/Nombre d'animaux/Recettes/Revenu. Communauté économique européenne (CEE) à 12 membres pour 1986-88; UE15 pour 2000-02; UE27 plus Royaume-Uni pour 2020; et UE27 à partir de 2021. 1. Le soutien des prix du marché (SPM) s'entend net de prélèvements aux producteurs et de surcoût de l'alimentation animale. Les produits SPM pour l'UE sont : le blé, le maïs, l'avoine, l'orge, le riz, le colza, le soja, le tournesol, le sucre, le lait, la viande bovine, ovine et porcine, la volaille, les oeufs, les pommes de terre, les tomates, les plantes et fleurs, et le vin.

Source : OCDE (2025), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Suivi de la politique agricole (base de données), https://data-explorer.oecd.org/?lc=fr&pg=0.

Note

← 1.  Dans la base de données de l’OCDE sur l’estimation du soutien aux producteurs, le soutien est calculé pour l’Union européenne dans son ensemble et ne tient donc pas compte des éventuelles variations entre États membres.