À travers les pays Membres de l'Union européenne (UE) et de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), la fonction ressources humaines (RH) de la fonction publique évolue dans un contexte de changements multiples et imbriqués, désignés ici par le terme de « transitions ». Si la nature de ces transitions diffère selon les pays, leurs conséquences convergent : la fonction RH doit évoluer pour mieux anticiper, accompagner et guider les transformations des effectifs. Ainsi, ces changements exigent une fonction RH plus résiliente au sein de la fonction publique, capable de gérer l'incertitude tout en assurant le développement à long terme des effectifs et la performance organisationnelle.
En France, les récentes initiatives de modernisation de la fonction publique ont mis en lumière le besoin d’adaptation de la fonction RH aux nouveaux besoins des effectifs. Il ne s'agit plus seulement de moderniser les processus RH (par exemple, en les rendant plus rapides), mais aussi de reconnaître que la fonction RH regroupe divers acteurs capables de contribuer efficacement à anticiper et à répondre aux exigences de transformation des effectifs liées à trois transitions en particulier : les transitions numérique, écologique et managériale.
En effet, la fonction RH dans la fonction publique sera de plus en plus sollicitée pour piloter l'évolution à long terme des effectifs, renforcer les capacités d'analyse et de planification, et accompagner les managers et les services face à des changements complexes. Ce défi n'est pas propre à la France : les pays de l'UE et de l'OCDE s'interrogent également sur la manière de construire une fonction RH capable non seulement d'accompagner le changement, mais aussi de le façonner.
Dans les États membres de l’UE et de l’OCDE, et donc en France, la fonction RH dans les administrations publiques demeure très diversifiée. Elle implique un large éventail d'acteurs – aux niveaux central, ministériel et, dans certains cas, déconcentré – ce qui rend difficile de la considérer comme une entité unique et unifiée. Les managers à tous les niveaux jouent également un rôle RH essentiel, car ils sont souvent en première ligne des mutations de l'effectif. Si la diversité des entités et des approches pose des défis en matière de cohérence globale, elle témoigne également de la capacité des administrations à s'adapter à leurs contextes nationaux et organisationnels. Cela est d’autant plus important en France, un pays qui comptait plus de 2.5 millions de fonctionnaires dans la fonction publique de l’État en 2023.
Malgré les différences de structure de la fonction RH selon les pays, une réalité commune se dégage : la fonction RH est un ensemble divers d'acteurs chargés de préparer les agents publics aux impacts de plusieurs transitions majeures qui redessinent le paysage de l'administration publique. En France, ainsi qu’à travers les pays membres de l’OCDE, les domaines les plus touchés sont le développement du leadership, le recrutement, la planification stratégique des effectifs et la formation. Ces domaines constituent le cœur stratégique de la fonction RH pour accompagner ces transitions, car ils permettent aux administrations d'anticiper les besoins, d'attirer et de fidéliser les talents, et d'accompagner les agents dans l'acquisition des compétences nécessaires à l'évolution des missions de service public. La fonction RH en France repose sur un équilibre entre coordination centrale et autonomie ministérielle. Si la Direction générale de l’administration et de la fonction publique (DGAFP) fournit des cadres et des outils communs, les ministères conservent une certaine flexibilité dans leur mise en œuvre, ce qui favorise l’adaptation mais exige une coordination étroite. Cependant, la multiplication des outils soulève des questions quant à leur utilisation réelle et leur impact, leur adoption restant inégale et difficile à contrôler.
La transition numérique est sans doute la plus visible de ces transformations. En France, comme dans l'ensemble de l'UE et de l'OCDE, les efforts déployés pour accompagner cette transition progressent, avec une prise de conscience croissante des besoins en compétences numériques, la structuration progressive d'un pôle de travail dédié au numérique et la poursuite de la digitalisation de la fonction RH, même si ces évolutions restent à des stades de maturité variables. Ces dernières années, l'essor de l'intelligence artificielle (IA) a ajouté de nouvelles dimensions de complexité, soulevant des questions d'éthique, d'impact sur les effectifs et de redéfinition des tâches. De nombreux pays ont déjà élaboré des cadres ou des outils pour accompagner cette transition, mais les défis ne cessent de croître à mesure que l'IA évolue rapidement.
La transition écologique présente un tableau différent. De nombreux pays reconnaissent l'urgence d'une action climatique efficace. Cependant, les initiatives visant à mobiliser les agents de la fonction publique autour d'objectifs écologiques ont rarement intégré explicitement la fonction RH à cet effort. Certains pays ont mis en place des programmes de formation pour sensibiliser les fonctionnaires aux enjeux environnementaux, mais l'intégration des considérations de transition écologique dans la planification RH reste inégale. La France fait partie des pays qui ont pris des mesures plus proactives en matière d'acculturation et de sensibilisation, même si cela s'accompagne souvent d'une planification des effectifs à long terme limitée. Plus largement, le défi pour les administrations consiste à déterminer comment les impératifs environnementaux affectent les rôles professionnels, les besoins futurs en compétences et les compétences dont les agents de la fonction publique auront besoin pour soutenir les politiques liées au climat.
De nombreux pays reconnaissent l'importance d'une gestion efficace, mais rares sont ceux qui ont explicitement défini les changements de pratiques et de culture managériales comme une « transition » qui doit s'opérer dans l'ensemble de la fonction publique. De nombreux gouvernements s'emploient à moderniser leurs pratiques de gestion, à promouvoir une plus grande autonomie, à améliorer la culture organisationnelle et à répondre aux nouvelles attentes en matière de travail hybride, de collaboration et d'engagement des employés. Pourtant, cette démarche est rarement envisagée comme une transition systémique comparable aux transitions numérique ou écologique. De plus, les contextes varient considérablement selon les administrations, les niveaux de gouvernement et les cultures professionnelles. La France est confrontée à des problématiques similaires. Ces transitions, marquées par de multiples enjeux, rendent difficile la définition d'une trajectoire managériale unifiée.
Il ressort de ces trois transitions que leurs effets convergent et mettent à l'épreuve les capacités stratégiques de la fonction RH. Qu'elle soit numérique, environnementale ou managériale, la fonction RH est confrontée à des exigences similaires : renforcer son leadership pour orienter les actions en période d'incertitude, s'assurer que les employés possèdent les compétences nécessaires pour l'avenir, anticiper avec plus de précision l'évolution des effectifs et favoriser la formation continue et la mobilité comme composantes structurelles de la fonction publique. Ces transitions soulignent ainsi l'importance croissante de la fonction RH, qui doit agir non seulement comme une fonction administrative, mais aussi comme un acteur stratégique capable d'anticiper les besoins en personnel et de piloter les transformations à long terme.
Pour ce faire, la fonction RH au sein des administrations publiques doit renforcer trois axes : la définition d’un cap stratégique, la capacité opérationnelle et la collaboration. La définition d'un cap stratégique consiste à anticiper, c'est-à-dire à formuler une vision claire du profil des effectifs de demain et à s'adapter aux nombreux changements qui affectent la fonction publique. La capacité opérationnelle, quant à elle, désigne les moyens nécessaires pour mener à bien les missions dans un environnement en constante évolution. Autrement dit, les compétences, les outils et les pratiques des équipes RH. Enfin, la collaboration implique une coordination renforcée au sein des ministères, entre eux et avec des parties prenantes externes.
La fonction RH présente des visages très différents au sein des pays membres de l'UE et de l'OCDE : certains disposent de fonctions RH performantes et axées sur les données, mais peinent à assurer une coordination efficace entre les ministères. D'autres excellent dans le travail collaboratif, mais ont des difficultés à anticiper les besoins futurs en compétences. Cette diversité offre aux pays de précieuses opportunités d'apprentissage mutuel.
Pour la France, comme pour beaucoup d'autres, une priorité essentielle est de renforcer la capacité de la fonction RH à définir un cap stratégique claire. Améliorer la planification des effectifs permettrait à la fonction publique d'anticiper les changements de manière plus systématique, notamment au regard de la manière dont les grandes transitions vont remodeler les emplois, les rôles et les compétences nécessaires dans les années à venir. Ce rapport montre que la fonction RH doit s'adapter aux transformations que connaît la fonction publique en adoptant une approche plus prospective.
