Participation citoyenne au cycle de l'action publique

Face à l’accélération de la mondialisation, de la transition numérique, des mutations démographiques et de l’interdépendance écologique, les responsables publics sont de plus en plus appelés à faire face à des problèmes imbriqués et interconnectés, et ce dans un contexte de volatilité, d’incertitude, de complexité et d’ambiguïté. Même si les questions « courantes » liées à l’action publique continuent de concentrer une part notable de l’attention des responsables publics, et même si la participation citoyenne représentera toujours un avantage pour ces questions, c’est pour faire face aux choix stratégiques fondamentaux qu’une participation citoyenne inclusive et effective devient essentielle. De fait, il n’existe pas de « bonnes » ou de « mauvaises » solutions face à ces questions stratégiques complexes, qui obligent à réaliser des arbitrages entre le long terme et le court terme, entre différents groupes sociaux ou encore entre des régions ou des pays. Pourtant, comme le montre l’enquête de 2024 de l’OCDE sur la confiance, ce sont aussi ces questions complexes qui offrent la plus grande marge de manœuvre pour rétablir la confiance des citoyens à l’égard des institutions.

De fait, si la nature des décisions stratégiques a évolué, les attentes des citoyens quant à leur association à ces décisions complexes ont elles aussi changé. De nos jours, les citoyens des pays membres de l’OCDE sont mieux éduqués, vivent plus longtemps, voyagent plus loin et sont davantage en prise avec le reste du monde que toutes les générations qui les ont précédés. En outre, du fait de la prolifération des réseaux sociaux, les individus sont devenus, de façon active, des créateurs, des curateurs et des diffuseurs de contenus à une échelle inédite, ce qui a de profondes répercussions sur leur aptitude à faire entendre leur voix, à jouer un rôle actif et à mener des actions collectives.

Les citoyens sont conscients que cette évolution est en train de se produire. Les dernières données issues de l’enquête de 2024 de l’OCDE sur la confiance révèlent que les citoyens se montrent moins confiants à l’égard des acteurs publics quand ils évaluent l’aptitude de ces derniers à relever les défis complexes et de long terme qui se posent à leur pays que quand on leur demande d’évaluer leurs propres interactions quotidiennes avec les services publics. Sur l’ensemble des 30 pays de l’OCDE dans lesquels l’enquête a été menée, 44 % des répondants déclarent avoir peu ou pas confiance dans leur gouvernement national ; ils sont donc plus nombreux que les 39 % qui affichent un degré de confiance modéré à élevé. Seuls 37 % des citoyens estiment que le gouvernement saura faire preuve d’équité pour concilier les intérêts des différentes générations. En moyenne de l’ensemble des pays, 42 % des répondants considèrent que leur pays réussira à réduire les émissions de gaz à effet de serre au cours des dix prochaines années, et 35 % pensent le contraire. Seulement quatre personnes sur dix (41 %) jugent probable que le gouvernement national régule de façon appropriée les nouvelles technologies telles que l’intelligence artificielle et les applications numériques et aide les entreprises et les citoyens à en avoir un usage responsable, tandis que plus d’un tiers de la population (35 %) estime que c’est peu probable. Enfin, plus de la moitié des répondants (53 %) considèrent que le système politique ne permet pas aux personnes comme eux d’avoir leur mot à dire. Cela signifie que, sur les environ 600 millions d’adultes qui vivent dans les 30 pays de l’OCDE couverts par l’enquête, près de 320 millions n’ont pas le sentiment d’avoir une capacité d’action politique. Pour rétablir la confiance et renforcer la résilience des démocraties, il sera donc essentiel de redoubler d’efforts pour assurer une participation effective et inclusive des citoyens à l’action publique.

C’est par un processus graduel d’évolution, plutôt que par une révolution, que des trajectoires hybrides de participation citoyenne à l’action publique ont été tracées au sein des pays de l’OCDE. Des processus consultatifs, participatifs et délibératifs ont vu naissance aux côtés des mécanismes traditionnels de la démocratie représentative, et ils sont désormais déployés en combinaison avec ces derniers. Pourtant, malgré les décennies d’expérience accumulées au sein de nombreux pays, force est de constater que, bien trop souvent, la participation citoyenne ne se concrétise pas, n’est pas effective ou ne débouche pas sur des améliorations mesurables, que ce soit au niveau de la conception des politiques ou sur le plan de réalisations telles que l’acceptabilité des réformes par la population ou la confiance de celle-ci à l’égard des acteurs publics.

Les citoyens, les élus et les agents publics qui cherchent à renforcer la participation citoyenne à l’action publique se trouvent placés face à plusieurs obstacles systémiques. On peut notamment citer la nécessité de partir d’une analyse commune du rôle central de cette participation ; celle d’assurer une coordination entre les institutions publiques, qu’elles soient situées au sein du même niveau de gouvernance ou qu’elles appartiennent à des niveaux de gouvernance différents ; celle de veiller à la cohérence entre le volet « relations avec l’usager » et le volet « opérations internes » de l’activité des institutions publiques ; et celle d’assurer la redevabilité en matière de participation citoyenne, tout au long du cycle de l’action publique.

De nombreux pays de l’OCDE ont acquis une longue expérience de la participation citoyenne à l’action publique, mais aucun d’entre eux ne peut se permettre de se reposer sur ses lauriers. Dans Les nouvelles frontières de la participation citoyenne au cycle de l’action publique, l’OCDE appelle à mener une action concertée selon quatre axes : adopter une approche ciblée de la conception des pratiques participatives ; lever les obstacles à la participation ; renforcer les capacités ; et assurer l’impact et la redevabilité.

Parce qu’il s’agit de l’une des plus grandes menaces collectives pour l’avenir de l’humanité, le changement climatique représente un bon test pour la participation citoyenne à la gouvernance pluri-niveaux à l’échelle mondiale. Compte tenu de la problématique d’inégalité soulevée par les coûts et les effets redistributifs de la transition vers la neutralité carbone, une approche centrée sur les citoyens s’impose. Intégrer une participation citoyenne inclusive à l’action climatique mondiale permettra de garantir la transparence, de renforcer le soutien de la population à l’égard des mesures d’adaptation et d’atténuation nécessaires et de renforcer la confiance.

Ce document de réflexion part du principe que les démocraties sont dotées d’atouts précieux, et que placer les citoyens au cœur de l’action publique permet de renforcer la résilience démocratique. Il s’appuie sur des données, des éléments probants et des éclairages tirés d’un large éventail de travaux actuellement menés par l’OCDE pour répertorier les défis systémiques et proposer des axes d’action pour l’avenir. Il invite à accorder davantage d’attention et de moyens à la participation citoyenne à l’action publique, qui relève d’une mission cruciale de l’État et qui constitue l’élan vital de la gouvernance démocratique. Conformément à la détermination de l’OCDE à servir d’espace d’expression à des points de vue divers sur des questions stratégiques complexes, ce document propose également un ensemble de tribunes offrant matière à réflexion. Elles ont été rédigées par d’éminents professionnels dont les fonctions d’élu, d’universitaire ou de responsable de la société civile leur offrent un poste d’observation unique pour scruter l’horizon.

Ce document de réflexion vise à contribuer à un domaine en pleine évolution, non pas en proposant un cadre prescriptif ou une feuille de route à l’usage des pouvoirs publics, mais en marquant une nouvelle étape sur le chemin d’une analyse commune des défis bien réels qui se profilent. Il s’agit aussi d’une invitation adressée à tous les acteurs intéressés pour qu’ils unissent leurs forces, car le temps est venu d’agir de façon concertée pour intégrer une réelle participation citoyenne à l’action publique.

L’édition du Forum mondial de l’OCDE sur l’instauration de la confiance et le renforcement de la démocratie qui se tiendra les 21 et 22 octobre 2024 à Milan constituera une occasion précieuse de faire avancer le débat à l’échelle mondiale et de repousser les frontières de la participation citoyenne à l’action publique.