Este capítulo analiza el estado de las inversiones públicas subnacionales1 en Perú, una medida esencial para abordar las disparidades regionales y promover el desarrollo territorial inclusivo. Ofrece un panorama general de la evolución y la composición de la inversión pública en los distintos niveles de gobierno y analiza los marcos institucionales, financieros y regulatorios que influyen en las decisiones de inversión subnacional. Entre las áreas clave que se exploran se encuentran los mecanismos de planeamiento estratégico y de coordinación, los fondos y acuerdos de financiamiento, las prácticas de contratación pública y el marco regulatorio para la ejecución de las inversiones. El capítulo también destaca los desafíos persistentes relacionados con las deficiencias de capacidad y la fragmentación. Propone recomendaciones para fortalecer la eficacia, la transparencia y la alineación estratégica de la inversión pública subnacional con el fin de mejorar los resultados de desarrollo en todas las regiones.
Políticas de Desarrollo Regional en Perú
Resumen
En 2021, la inversión pública total (nacional y subnacional) en Perú representó el 4,2 % del PBI, por encima del promedio de la OCDE, que fue del 3,4 % del PBI. Durante el período 2000-2021, la inversión pública peruana se situó en promedio en el 3,8 % del PBI, con un máximo del 5,6 % en 2010 y un mínimo del 1,9 % en 2002 (IMF, 2024[1]).
Una parte importante de la inversión pública se produce a nivel subnacional, que supuso el 2,6 % del PBI y el 61,8 % de la inversión pública total en Perú en 2021. Esta cifra es notablemente superior a la mediana de los países unitarios de la OCDE, donde la inversión subnacional suele representar el 1,6 % del PBI y el 39,5 % de la inversión pública total (Gráfico 6.1). Además, la inversión subnacional en Perú representa el 31,5 % del gasto total subnacional, una proporción mucho mayor en comparación con la mediana del 15,7 % de los países unitarios de la OCDE.
La inversión subnacional en el país está impulsada sobre todo por los gobiernos locales, que representó el 42,6 % de la inversión pública total en 2021, mientras que la inversión del Gobierno supuso el 37,4 % y la regional, el 20 % restante.
Nota: Los diagramas de caja muestran la distribución de la inversión de los gobiernos subnacionales en los países unitarios de la OCDE.
Fuente: Cálculos de la OCDE basados en (IMF, 2024[1]).
Planeamiento estratégico de la inversión pública a nivel subnacional
La inversión pública en Perú se planifica para varios años a través del Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones (también conocido como Invierte.pe), un sistema que facilita la ejecución de la programación multianual de inversiones. Desde su creación en 2016, Invierte.pe ha proporcionado el marco para el Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones (Invierte.pe), en sustitución del antiguo Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP). Su objetivo principal es reducir las deficiencias en materia de infraestructura y mejorar el acceso a los servicios públicos en todo el país.
Para lograrlo, el Decreto Legislativo N.º 1525 de 2016 hace énfasis en un enfoque territorial de la inversión pública, que exige que la programación multianual de inversiones se alinee con los objetivos nacionales, regionales y locales, tal como se establece en las directrices de planeamiento estratégico y de conformidad con el Sistema Nacional de Planeamiento estratégico (Official Gazette Legislative Decree No. 1252, 2016[2]). De acuerdo con el decreto, esta alineación también debe integrarse en las asignaciones presupuestarias multianuales, de manera que reflejen las proyecciones macroeconómicas. Es fundamental que la programación de las inversiones asigne recursos no solo para la ejecución de los proyectos, sino también para el funcionamiento y el mantenimiento de las infraestructuras, según los principios del ciclo de inversión. Por último, la gestión de la inversión pública se realiza con un firme compromiso de transparencia, calidad y promoción de la competencia para asegurar un uso eficiente y eficaz de los recursos públicos (Official Gazette Legislative Decree No. 1252, 2016[2]).
Invierte.pe cuenta con cinco órganos principales: el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), a través de la Dirección General de Programación Multianual de Inversiones (DGPMI), que actúa como órgano rector; y, además, cada entidad en los diferentes niveles de gobierno cuenta con un órgano de resolución, una oficina de programación multianual de inversiones, una unidad de formulación y unidades de ejecución de inversiones. El MEF participaba en casi todas las fases de la toma de decisiones de inversión en el SNIP, mientras que en Invierte.pe se han descentralizado sus competencias para proporcionar espacios de toma de decisiones y acción a las entidades públicas en la elaboración, evaluación, viabilidad e implementación de proyectos. En Invierte.pe, los sectores y los gobiernos regionales y locales tienen ahora sus propios órganos de decisión. Cada uno de ellos cuenta con un organismo de resolución, una oficina de programación multianual de inversiones, una unidad de formulación y una unidad de ejecución de inversiones. El objetivo de Invierte.pe es contar con proyectos más detallados que reflejen la realidad específica de los diferentes territorios del país, y que las unidades de formulación de los ministerios competentes y los gobiernos regionales y locales garanticen la viabilidad de los proyectos de inversión que desarrollan. A diferencia del SNIP, con Invierte.pe se espera que cada proyecto de inversión prioritario tenga un presupuesto garantizado, al menos para poder comenzar.
Los cambios introducidos por Invierte.pe requieren mayor responsabilidad, compromiso y capacidad por parte de los sectores y los gobiernos subnacionales. En el marco de la implementación de Invierte.pe, se cuenta con el desarrollo de capacidades y la asistencia técnica del funcionariado de la DGPMI y especialistas en inversión pública en los territorios (virtual y presencial). Sin embargo, debido a los altos niveles de rotación entre el funcionariado responsable de implementar el sistema, se pierden los conocimientos adquiridos. El MEF ofrece formación para los gobiernos subnacionales a través de mecanismos clave. Uno de ellos es la Asistencia Técnica de Inversiones (ATI), un equipo especializado del MEF presente en cada región que brinda asistencia técnica directa en materia de inversión (OECD, 2024[3]). Además, las oficinas de CONECTAMEF, que también son regionales, facilitan la coordinación entre los gobiernos locales y el MEF. Ofrecen servicios como el procesamiento de documentación, la respuesta a consultas, la realización de formaciones y la asistencia técnica relacionada con los sistemas administrativos y de software del MEF (MEF, 2024[4]).
Más allá del MEF, dos entidades adscritas a la PCM también proporcionan asistencia técnica y formaciones críticas. El Organismo de Estudios y Diseño de Proyectos de Inversión (OEDI) ayuda a preparar estudios previos a la inversión y a fortalecer la capacidad técnica de los gobiernos subnacionales. La Autoridad Nacional de Infraestructura (ANIN), por su parte, supervisa la elaboración, ejecución y mantenimiento de proyectos de infraestructura de gran envergadura valorados en más de 200 millones PEN. La ANIN también ha gestionado proyectos en el marco del programa Reconstrucción con Cambios coordinando la ejecución de los proyectos más grandes con los gobiernos subnacionales. Por ejemplo, la ANIN se ha asociado con cinco gobiernos regionales para realizar seis grandes proyectos por un total de 2500 millones PEN, incluido el hospital La Caleta en Chimbote (600 millones PEN) y una carretera en Apurímac. Su función también conlleva gestionar los retrasos, ya que muchos proyectos programados para dos años a menudo superan los plazos previstos.
Invierte.pe consta de cuatro fases principales: diagnóstico de deficiencias, elaboración y evaluación, implementación y operación. En primer lugar, cada oficina de programación multianual de inversiones debe llevar a cabo cada año un diagnóstico de carencias para identificar las necesidades de inversión más acuciantes y aplicar criterios de priorización para clasificarlas por importancia. Durante esta fase, cada oficina establece una cartera de inversiones destinadas a abordar las deficiencias en las infraestructuras o el acceso a servicios clave. La siguiente fase, elaboración y evaluación, consiste en profundizar en las ideas del proyecto y tomar decisiones sobre la idoneidad de las inversiones propuestas. A continuación, los proyectos pasan a la fase de implementación, donde se llevan a cabo las inversiones. El ciclo concluye con la fase de operación, durante la cual se supervisa el resultado de las inversiones tanto a nivel físico como financiero a través del sistema de supervisión de inversiones para asegurar que los proyectos cumplan con los objetivos previstos (OECD, 2023[5]).
Como se mencionó en el Capítulo 5, el Congreso Nacional de Perú aprueba el presupuesto consolidado tanto del Gobierno como de todos los gobiernos subnacionales, incluidos sus proyectos de inversión pública. En ese proceso, y después de las fases de planeamiento del diagnóstico de las deficiencias, la elaboración y la evaluación de la viabilidad, se puede incluir financiamiento adicional en la fase presupuestaria para otros proyectos que tal vez no se hayan identificado durante la fase de planeamiento. Además, una vez que el Congreso Nacional ha aprobado el presupuesto, se pueden realizar modificaciones presupuestarias (que son muy frecuentes en Perú) con el fin de proporcionar fondos adicionales para gastos de capital.
Fondos y financiamiento de la inversión pública
Financiamiento del Gobierno nacional
La inversión pública subnacional en Perú se financia principalmente a través de transferencias del Gobierno, que en su mayoría son discrecionales y se destinan a proyectos específicos. Otras transferencias, como las del FONCOMUN y el FONCOR, se basan en fórmulas, mientras que los fondos como el FIDT son competitivos, y requieren que los gobiernos subnacionales soliciten y compitan por el financiamiento del Gobierno. Más fuentes de inversión pública son los ingresos por cánones de las regiones donde existen y, en algunos casos, los ingresos fiscales locales generados a través de iniciativas como el programa "Obras por Impuestos".
Las transferencias discrecionales son una fuente importante de financiamiento para la inversión pública subnacional. En general, este tipo de transferencias tiene la ventaja de permitir al Gobierno una mayor flexibilidad para dirigir los fondos donde más se necesitan, lo que hace posible que la inversión pública subnacional se destine a regiones con mayores déficits fiscales o con necesidades más apremiantes. El análisis de correlación muestra que, en 2021, las regiones con valores más bajos del índice de desarrollo humano, que refleja peores niveles de esperanza de vida, educación e ingresos, reciben una mayor cantidad de transferencias discrecionales per cápita. De igual manera, las regiones que tienen una mayor proporción de hogares con al menos una necesidad básica no cubierta tienden a recibir transferencias discrecionales per cápita más altas. Sin embargo, esta relación no siempre es directa y sigue habiendo una disparidad considerable en la distribución de los fondos discrecionales entre las regiones (COMEX, 2023[6]).
El Fondo Invierte para el Desarrollo Territorial (FIDT), anteriormente denominado Fondo de Promoción a la Inversión Pública Regional y Local (FONIPREL) (Official Gazette Legislative Decree No. 1435, 2018[7]), es un instrumento clave en Perú diseñado para apoyar el desarrollo territorial mediante el financiamiento de proyectos de inversión y estudios previos a la inversión. Al ser un fondo competitivo, los gobiernos subnacionales deben solicitar recibir financiamiento. Cada ronda de financiamiento tiene su propio conjunto de normas, plazos y procedimientos, que requiere que las entidades solicitantes prioricen sus proyectos en función de los planes de desarrollo regionales o locales. La supervisión de la administración del fondo la realiza un Consejo Directivo compuesto por representantes de instituciones clave, entre ellas, la PCM, el MEF y asociaciones regionales y municipales, como la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR), la Asociación de Municipalidades de Perú (AMPE) y la Red de Municipalidades Urbanas y Rurales de Perú (REMURPE). Los proyectos financiados a través del FIDT tienen como objetivo reducir las desigualdades y mejorar el acceso a servicios esenciales, como servicios básicos de salud y educación, infraestructura vial, saneamiento, electrificación rural e infraestructura agrícola. En los últimos años, a pesar de que el tamaño del fondo ha fluctuado en función de las políticas fiscales nacionales, las asignaciones ascienden a varios cientos de millones de soles (MEF, 2024[8]; OECD, 2024[3]).
Las transferencias de compensación para regiones y municipalidades (FONCOR y FONCOMUN) son dos mecanismos de transferencia en Perú que contribuyen de manera significativa a la inversión pública subnacional. El FONCOR es una transferencia diseñada en exclusiva para los gobiernos regionales y está estrictamente destinado a gastos de capital, mientras que el FONCOMUN, dirigido a las municipalidades, no está asignado a fines específicos, lo que otorga a los gobiernos locales una mayor flexibilidad para repartir sus fondos entre gastos corrientes y de capital. Si bien las municipalidades pueden utilizar el FONCOMUN para gastos de capital, también pueden asignar estos fondos a gastos corrientes, como costos administrativos, salarios o actividades operativas. Esta flexibilidad permite a las municipalidades abordar sus necesidades operativas inmediatas, pero también puede diluir el potencial de inversión a largo plazo si una gran parte del fondo se destina a gastos corrientes.
Los ingresos procedentes de cánones y regalías mineras solo pueden utilizarse para financiar o cofinanciar inversiones públicas, no gastos corrientes, en las regiones y municipalidades donde se extraen los recursos naturales (Official Gazette Law No. 28258, 2004[9]). Por lo tanto, esta fuente de ingresos está diseñada para apoyar el desarrollo de infraestructuras, lo que ayuda a reducir las desigualdades y mejorar los servicios públicos esenciales. Además, los gobiernos subnacionales pueden optar por utilizar hasta el 20 % de los recursos que reciben por cánones y regalías mineras para el mantenimiento de las infraestructuras y para cubrir los costos asociados a los procesos de selección de proyectos de inversión pública. Asimismo, hasta el 5 % de esta asignación se puede utilizar para financiar la elaboración de perfiles de proyectos, en línea con sus planes de desarrollo regional y local concertados (MEF, 2024[10]). Sin embargo, los costos operativos (como los salarios del personal y los consumos intermedios) necesarios para el funcionamiento de infraestructuras, como escuelas o centros sanitarios, construidos con recursos de los cánones, no pueden financiarse con los ingresos por cánones. Esta limitación suele provocar un aumento de la demanda de transferencias discrecionales adicionales del Gobierno para garantizar el funcionamiento efectivo de las infraestructuras desarrolladas con estos fondos.
También hay algunas soluciones innovadoras para recaudar fondos y acelerar la inversión en infraestructuras. El programa "Obras por Impuestos" es un mecanismo peruano que permite a las empresas privadas financiar proyectos de inversión pública de forma directa a cambio de futuros pagos de impuestos. Creado en 2008, se diseñó para acelerar el desarrollo de infraestructuras al permitir que las empresas privadas adelanten sus pagos de impuestos y utilicen estos recursos para cubrir los costos de obras públicas específicas. Este enfoque no solo ayuda al Gobierno a cubrir las deficiencias en materia de infraestructura, sino que también hace posible que el sector privado asuma un papel activo en la ejecución de proyectos críticos como carreteras, escuelas y centros sanitarios. Una vez finalizado un proyecto, la empresa privada recibe certificados de inversión del MEF, que puede utilizar para compensar sus obligaciones tributarias durante un plazo de hasta 10 años. Este mecanismo se utiliza en todos los niveles de gobierno (nacional, regional y local) y se ha convertido en una herramienta esencial para reducir el tiempo y los costos asociados a los procesos tradicionales de inversión pública. Sin embargo, "Obras por Impuestos" tiene ciertas limitaciones, como los retrasos derivados de la escasa familiaridad del funcionariado público con su funcionamiento, la falta de sostenibilidad a largo plazo de los proyectos terminados, dado que el proyecto solo cubre los gastos de capital, pero no los operativos, y una concentración de proyectos de inversión en zonas donde suelen operar las empresas privadas, en lugar de priorizar las regiones más subdesarrolladas del país (IFC, 2018[11]).
Por último, desde 2019, Perú cuenta con un programa anual denominado Reconocimiento a la Ejecución de Inversiones (REI), un incentivo presupuestario establecido en el marco de la elaboración de presupuestos basados en resultados y gestionado por el MEF. El REI tiene como objetivo impulsar la ejecución de inversiones públicas a nivel subnacional, donde los proyectos a menudo se retrasan o paralizan. El programa funciona proporcionando transferencias adicionales a los gobiernos subnacionales que cumplan con objetivos específicos de ejecución de inversiones dentro de un plazo determinado. Estos objetivos los establece la Dirección General de Presupuesto Público, en coordinación con la DGPMI (MEF, 2024[12]).
Deuda subnacional para la inversión
La disciplina fiscal ha sido un pilar clave en el proceso de descentralización peruano. Como resultado, los niveles de deuda no son un problema apremiante para los gobiernos subnacionales en Perú. En 2021, la deuda de los gobiernos subnacionales peruanos representó el 1,4 % de la deuda total de la administración pública, el 0,5 % del PBI, muy por debajo del promedio no ponderado de los gobiernos subnacionales de los países unitarios de la OCDE, del 10,4 % (Gráfico 6.2). De esta deuda, el 64,6 % corresponde a los gobiernos regionales, mientras que el 35,4 % restante, a los gobiernos locales. Esto contrasta con la distribución de la inversión pública, realizada en su mayor parte por las municipalidades (42,6 % en 2021, frente al 20 % de los gobiernos regionales). La deuda subnacional se concentra en un pequeño número de regiones y municipalidades, en particular, en Lima, que es la única con acceso a los mercados financieros y extranjeros.
La deuda de los gobiernos subnacionales en Perú consiste sobre todo en otras cuentas por pagar (90,4 %) y préstamos (9,6 %), ya que la emisión de bonos está prohibida de facto para la mayoría de los gobiernos subnacionales. Una gran parte de la deuda pendiente vinculada a "otras cuentas por pagar", o deuda comercial, puede representar un desafío para el desarrollo local. A diferencia de los préstamos, que suelen tener calendarios de pago estructurados y tasas de interés más bajas, la deuda comercial puede implicar pagos de intereses más altos y condiciones menos favorables, lo que supone una mayor carga para las finanzas de los gobiernos subnacionales. Esto puede reducir la flexibilidad fiscal y limitar su capacidad para asignar recursos de manera efectiva a proyectos de inversión a largo plazo, desarrollo de infraestructuras o prestación de servicios públicos, en lugar de centrarse en cumplir con las obligaciones financieras a corto plazo. Además, es posible que determinados gobiernos subnacionales no puedan cumplir con plazos de pago más cortos, lo que provocaría una falta de liquidez a las pymes, ya que dependen de los pagos puntuales para mantener sus operaciones. A pesar del bajo nivel general de deuda subnacional, se debería tener en cuenta la diversificación de las fuentes de deuda subnacional.
Los gobiernos subnacionales en Perú solo pueden obtener préstamos con garantías estatales y exclusivamente para proyectos de inversión de capital, una norma conocida como la regla de oro y aplicada en la mayoría de los países de la OCDE. Esto supone un cambio notable con respecto al marco fiscal anterior, donde los gobiernos subnacionales requerían la autorización directa del MEF para endeudarse. Además, los gobiernos subnacionales ahora están obligados a presentar informes de gestión fiscal multianuales para garantizar el cumplimiento de las regulaciones en materia de endeudamiento. El MRTF-SN, que reemplazó a la Ley de Responsabilidad Fiscal de 2013, introdujo varias medidas para reestructurar la deuda de los gobiernos subnacionales. Asimismo, establece que el saldo de la deuda de los gobiernos subnacionales no debe exceder el ingreso corriente promedio de los últimos cuatro años y debe cumplir con los límites establecidos por ley para la emisión de Certificados de Inversión Pública Regional y Local – Tesoro Público (CIPRL).
Nota: El diagrama de caja muestra la distribución de la deuda de los gobiernos subnacionales de los países unitarios de la OCDE, excluidos Chile y Colombia debido a la falta de datos.
Fuente: Cálculos de la OCDE basados en (OECD, 2023[13]) para los países OCDE y en (IMF, 2024[1]) para Perú.
Contratación pública
El MEF gestiona el Sistema Nacional de Abastecimiento, que establece las directrices para el planeamiento, la contratación, el almacenamiento y la distribución de bienes, servicios y obras, y tiene competencia exclusiva sobre estas materias. La Ley de Contratación Pública se aplica de manera uniforme en todos los niveles de gobierno (nacional, regional y local) y prohíbe a los gobiernos subnacionales desarrollar sus propias regulaciones de contratación (Official Gazette Law No. 30225, 2019[14]). Sin embargo, dentro del marco regulatorio establecido por esta ley, los gobiernos subnacionales llevan a cabo procedimientos de contratación basados en las necesidades específicas de bienes, servicios u obras que identifican. Aunque carecen de plena autoridad en materia de contratación, los gobiernos subnacionales tienen facultades discrecionales limitadas en los contratos con montos inferiores a ocho UIT.
A pesar de que la ley ha sufrido algunas modificaciones, en 2023 Perú ocupó el puesto 121 de 180 países en el Índice de Percepción de la Corrupción, una medida compuesta desarrollada por Transparencia Internacional que combina datos de 13 encuestas y evaluaciones sobre corrupción (Transparency International, 2024[15]). Perú obtuvo una calificación de 33 sobre 100, tres puntos menos que en 2022, donde 0 representa un alto nivel de corrupción y 100 indica un sector público honesto. Quienes formulan políticas en Perú reconocen que la contratación pública debe superar varios desafíos, incluida la falta de personal cualificado, que provoca una programación inadecuada de los contratos y demoras en la selección y ejecución de proyectos debido a expedientes técnicos incompletos o deficientes. Además, las disputas suelen paralizar las obras públicas y la corrupción en los procesos de contratación a menudo conduce a la manipulación de documentos técnicos y al favoritismo en las licitaciones (PCM, 2024[16]).
En noviembre de 2023, el MEF aprobó el Marco Estratégico de Reforma (MER) de la Administración Financiera del Sector Público para el período 2023–2027 (MEF, 2023[17]). Como parte de este marco, se introdujo el Plan de Acción de Reformas (PAR) específicamente para el Sistema Nacional de Abastecimiento, con el objetivo de modernizar las prácticas de contratación pública y gestión financiera en todos los organismos gubernamentales. Las iniciativas del MER y el PAR han establecido objetivos claros: fortalecer la Programación Multianual de Bienes, Servicios y Obras, optimizar la gestión de las cadenas de suministro de bienes y servicios del sector público, y agilizar los procesos asociados, lo que mejoraría la eficiencia, la transparencia y la rentabilidad.
El MEF ya ha empezado a trabajar para lograr algunos de estos objetivos. Por ejemplo, se han emitido tres Decretos Supremos para regular las compras corporativas y uno para implementar la estandarización obligatoria con el fin de promover la agregación de la demanda y la eficiencia. Estos mecanismos buscan consolidar las operaciones de contratación, lo que permite ahorrar tiempo, reducir costos administrativos y obtener ahorros financieros gracias a la economía de escala. Es importante destacar que un objetivo principal del PAR es abordar la falta de coordinación entre las diferentes partes involucradas en la contratación pública. Para ello, el MEF tiene previsto integrar las plataformas digitales de la Administración Financiera del Estado, lo que permitirá la gestión centralizada de datos de contratación y la comunicación en tiempo real entre las partes interesadas. Esto también debería mejorar la transparencia en la contratación pública al fomentar el acceso, la supervisión y la participación activa de la ciudadanía, y permitir la definición de indicadores de rendimiento específicos para ciertas categorías de objetos contractuales, lo que facilitaría la evaluación, la comparación y el análisis comparativo en diferentes áreas de la contratación (OECD, 2024[3]).
Tras el MER, Perú aprobó recientemente una nueva Ley General de Contrataciones Públicas, que busca subsanar muchos de los problemas mencionados anteriormente (Official Gazette General Law No. 32069, 2024[18]). Aunque aún es necesario evaluar su impacto, la nueva ley introduce varios cambios destinados a mejorar la transparencia, la eficiencia y la alineación de las prácticas de contratación con las prioridades nacionales de desarrollo. En comparación con la Ley de Contratación Pública de 2019 (Official Gazette Law No. 30225, 2019[14]), la nueva ley implementa directrices más estrictas para el seguimiento y la supervisión, lo que garantiza que los contratos estén sujetos a verificaciones de cumplimiento más rigurosas. También introduce procesos más simplificados para la selección y gestión de proveedores, en particular, en el contexto de proyectos de infraestructura a gran escala, e incluye mecanismos para evitar retrasos indebidos al responsabilizar a las instituciones públicas de cumplir con los plazos establecidos. Además, la Ley N.º 32069 pone un mayor énfasis en el fomento de licitaciones competitivas con el objetivo de limitar los contratos de fuente única a menos que estén justificados por necesidades estratégicas específicas. Asimismo, aborda las restricciones fiscales al limitar las modificaciones presupuestarias a mitad del proyecto, una medida que no se exigía de forma tan explícita en la anterior Ley N.º 30225 y que tiene como objetivo ayudar a minimizar el riesgo de retrasos y sobrecostos debido a cambios en la asignación de recursos financieros.
Regulación, rendición de cuentas y transparencia
En Perú existen reglas fiscales estrictas para los gobiernos subnacionales. La Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal de 2013 (Official Gazette Law No. 30099, 2013[19]) aclaró las regulaciones anteriores y estableció dos normas principales, alineadas con el marco macrofiscal nacional. La primera limita el crecimiento anual del gasto público total no financiero al promedio del crecimiento de los ingresos de los últimos cuatro años, con el fin de reducir la volatilidad de los ingresos de los gobiernos subnacionales. La segunda restringe el marco fiscal general al limitar el volumen de deuda que puede contraer un determinado gobierno subnacional a menos de sus propios ingresos (medidos como el promedio de los últimos cuatro años). La Ley N.º 30099 también faculta al Ejecutivo para regular todo el marco de gestión y presentación de informes asociado a estas dos normas. En 2015, un Decreto Supremo estableció un Consejo Fiscal para emitir dictámenes técnicos, independientes y no vinculantes sobre el cumplimiento de las reglas fiscales por parte tanto del Gobierno nacional como de los gobiernos subnacionales (Official Gazette Supreme Decree No. 287-2015-EF, 2015[20]).
El marco peruano para las asociaciones público-privadas (APP) permite a todos los gobiernos subnacionales utilizar la modalidad de APP para proyectos de infraestructura y desarrollo, de acuerdo con la ley de APP, sus regulaciones y las directrices técnicas y de política nacional. El proceso consta de cinco fases (planeamiento y programación, elaboración, estructuración, transacción y ejecución de contratos), cada una con hitos que las entidades públicas deben cumplir. Durante la fase de elaboración, se lleva a cabo una evaluación de elegibilidad para determinar si en un proyecto es más adecuado una APP o una contratación pública tradicional. Uno de los criterios clave que se tiene en cuenta es la capacidad de la entidad pública para gestionar el proyecto.
La Comisión Consultiva para el Desarrollo de la Infraestructura Nacional, creada en agosto de 2023, presenta recomendaciones y propuestas para mejorar el desarrollo y la ejecución de proyectos de infraestructura dentro del Sistema Nacional de Promoción de la Inversión Privada, a fin de mejorar el uso de la modalidad de APP. Sin embargo, a pesar de estos esfuerzos, los gobiernos subnacionales se enfrentan a desafíos significativos en la implementación de las APP. La falta de conocimientos técnicos y de gestión actualizados, en particular, a nivel local, dificulta su capacidad para ejecutar estos proyectos. Si bien muchos gobiernos han establecido Comités de Promoción de la Inversión Privada, pocos han implementado con éxito proyectos de APP. Además, aunque las entidades públicas están obligadas a elaborar informes multianuales de inversiones en asociaciones público-privadas (IMIAPP) para proponer proyectos, el número de proyectos realizados sigue siendo limitado. El Plan Nacional de Infraestructura, que ofrece una perspectiva descendente, persigue incorporar un enfoque más territorial que se ajuste mejor a las necesidades regionales, pero aún no ha logrado reflejar verdaderamente las preferencias locales (PCM, 2024[16]).
Perú está mejorando su sistema de inversión pública subnacional. En 2016, el país sustituyó su Sistema Nacional de Inversión Pública por Invierte.pe, que ofrece una mayor flexibilidad, agiliza el planeamiento de las inversiones en todos los niveles de gobierno y transfiere a los gobiernos subnacionales la capacidad de elaborar, evaluar e implementar sus proyectos a través de sus propios órganos de resolución y oficinas de programación multianual de inversiones. El nuevo sistema incorpora un diagnóstico de deficiencias, en el que cada autoridad identifica y prioriza sus necesidades, lo que permite a los gobiernos subnacionales crear una cartera de inversiones bien estructurada para la que pueden buscar financiamiento. Aunque las fuentes de financiamiento se limitan principalmente a las transferencias, existen varias opciones, entre ellas, las transferencias discrecionales, los fondos basados en fórmulas (como el FIDT, el FONCOMUN y el FONCOR), así como los recursos procedentes de los cánones en las regiones que los reciben. Además, el programa "Reconocimiento a la Ejecución de Inversiones" ofrece fondos adicionales a los gobiernos subnacionales que cumplan con umbrales específicos de ejecución presupuestaria, y "Obras por Impuestos", es un programa innovador que busca una mayor colaboración con el sector privado en la inversión en infraestructura.
Los importantes avances logrados por Perú en los últimos años para fortalecer su sistema de inversión pública subnacional sitúan al país en una posición única para abordar los retos pendientes, subsanar las deficiencias más graves en materia de inversión y sentar las bases para el desarrollo regional.
En primer lugar, aunque el Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones requiere desde 2016 un diagnóstico de deficiencias para identificar las necesidades regionales y locales, la cartera de proyectos de inversión resultante no está vinculada al presupuesto. Esta desconexión implica que las listas de las necesidades de los gobiernos subnacionales no están alineadas con su capacidad fiscal, lo que hace que estas inversiones dependan casi por completo de las transferencias del Gobierno. Además, las fases de planeamiento y financiamiento del ciclo de inversión no están delimitadas con claridad. Cuando el presupuesto (que abarca al Gobierno nacional y a los gobiernos subnacionales) llega al Congreso Nacional para su aprobación, nuevos proyectos que no estaban incluidos en el proceso de planeamiento original pueden agregarse y financiarse a través de transferencias discrecionales asignadas para ese año. Esto puede dar lugar a que se prioricen proyectos que no se identificaron como prioritarios a nivel regional o local, mientras que los que se consideraron esenciales en el diagnóstico de deficiencias pueden no recibir financiamiento o que este sea insuficiente. Por último, si bien el sistema Invierte.pe permite un planeamiento multianual, el presupuesto se asigna de forma anual, lo que implica que todos los proyectos en ejecución deben volver a examinarse cada año, con el riesgo de que las inversiones iniciadas en su primer año no reciban fondos suficientes en los años siguientes. Esta dependencia de los presupuestos anuales y las transferencias discrecionales expone las inversiones a posibles retrasos o interrupciones debido a cambios políticos o déficits de financiamiento, lo que a menudo provoca la paralización de proyectos y el despilfarro de recursos, en perjuicio de la población local.
Para aprovechar al máximo la identificación de las necesidades regionales y locales y el sistema de priorización, Perú debería vincular mejor el proceso de programación multianual de las inversiones al presupuesto y desarrollar instrumentos para fijar los gastos a lo largo de varios años.
Esto podría lograrse a través de un marco presupuestario multianual que asigne fondos para varios años o contratos de inversión jurídicamente vinculantes con compromisos financieros preaprobados que se extiendan a lo largo de múltiples ejercicios fiscales. Las inversiones que ya están en curso deberían financiarse íntegramente por adelantado para garantizar que no estén sujetas a debates continuos sobre la priorización de proyectos después de haber sido financiadas por primera vez. Por lo tanto, los proyectos solo deberían comenzar cuando se haya asegurado el financiamiento necesario para que se completen de principio a fin. Además, los que no se consideren prioritarios durante la fase de diagnóstico de deficiencias deberían someterse a evaluaciones más estrictas y aprobarse solo en casos excepcionales. Esto evitaría que los recursos se desvíen de las inversiones prioritarias identificadas en la fase de planeamiento y garantizaría una asignación más disciplinada y estratégica de los fondos. Estos principios deben integrarse en los Lineamientos de Política Nacional de Inversión Pública, que se están elaborando en la actualidad por mandato legal y cuya entrega está prevista para finales de 2024 (Official Gazette Legislative Decree No. 1252, 2016[2]).
En segundo lugar, Perú se enfrenta a un desafío importante con la dispersión de la inversión pública a nivel subnacional. La mayoría de los proyectos de inversión pública subnacional son a corto plazo y a pequeña escala, en gran medida debido a la baja previsibilidad del presupuesto. Aunque existen algunas limitaciones para las modificaciones presupuestarias que se pueden realizar en función de la fuente específica de ingresos, los presupuestos institucionales de apertura de los gobiernos subnacionales a menudo difieren de manera sustancial de los modificados a lo largo del ejercicio fiscal, con grandes variaciones debido a las frecuentes modificaciones presupuestarias que superan los límites máximos de gasto previamente establecidos, en particular, a nivel local, lo que afecta de forma negativa a el planeamiento estratégico y a la ejecución presupuestaria. En 2023, los presupuestos de apertura de los gobiernos regionales y locales aumentaron en promedio un 25 % y un 67 % a lo largo del año, respectivamente (Gráfico 6.3). Estas discrepancias se deben en gran medida a las frecuentes modificaciones presupuestarias que incorporan transferencias discrecionales adicionales a lo largo del ejercicio fiscal.
Además, los recursos por cánones, que se desembolsan en julio a las regiones y municipalidades beneficiarias, alteran aún más el planeamiento fiscal al llegar a la mitad del ciclo presupuestario. Para los gobiernos locales, el hecho de que sus presupuestos casi se dupliquen en comparación con la asignación inicial, y que la mayoría de los aumentos se produzcan en la segunda mitad del ejercicio fiscal, dificulta el planeamiento y ejecución de los fondos de manera efectiva y dentro del plazo requerido. Esta imprevisibilidad afecta gravemente a la inversión pública subnacional: las autoridades tienen dificultades para planificar y priorizar proyectos de manera efectiva ya que desconocen cuánto financiamiento recibirán en última instancia. Como resultado, a menudo se centran en inversiones a corto plazo y a pequeña escala que proporcionan resultados inmediatos, pero de bajo impacto. Al principio, con menos recursos, los gobiernos locales se comprometen con proyectos más pequeños y, cuando llegan fondos adicionales, los iniciales ya están asignados a estas iniciativas más pequeñas, lo que les obliga a continuar financiando inversiones menores con los nuevos fondos según el presupuesto institucional modificado.
Esto da lugar a una fragmentación de la inversión, agravada por la falta de estrategias de inversión conjunta que analicen de manera sistemática las necesidades de infraestructuras compartidas entre regiones o municipalidades y proporcionen una forma de financiamiento colectivo en beneficio mutuo. Por lo tanto, aunque los datos muestran que una parte significativa de la inversión pública total (61,8 % en 2021) recae en los gobiernos subnacionales, la calidad y el impacto a largo plazo de estas inversiones suelen ser insuficientes debido al enfoque fragmentado que fomentan los presupuestos impredecibles.
Nota: PIA se refiere al presupuesto institucional de apertura y PIM, al modificado.
Fuente: Cálculos de la OCDE basados en (MEF, 2024[21]).
Para abordar la dispersión de la inversión pública, Perú primero debería mejorar la previsibilidad presupuestaria. Una posible estrategia sería limitar el número de modificaciones presupuestarias permitidas dentro de un ejercicio fiscal y fijar una fecha límite, como a mediados de año, después de la cual no se puedan hacer más enmiendas. Las principales fuentes de ingresos que tienen un impacto significativo en el presupuesto, como los ingresos por cánones, deberían estimarse con mayor precisión por adelantado o traspasarse al siguiente ejercicio fiscal. Si se aplica esta medida, los gobiernos podrían evaluar mejor su capacidad para financiar inversiones más grandes en lugar de muchas a pequeña escala y con escaso impacto.
Además, el diagnóstico de deficiencias realizado por las regiones y las municipalidades debería utilizarse de manera más eficaz para identificar necesidades comunes y facilitar inversiones conjuntas en infraestructura. Al poner en común fondos de múltiples autoridades que se benefician del mismo proyecto, Perú podría pasar de un enfoque ad hoc a una estrategia sistemática de inversión colectiva. Este proceso, que podrían liderar las ARD, permitiría realizar inversiones a mayor escala, maximizar los beneficios compartidos para múltiples entidades y reducir la dispersión de la inversión pública, lo que generaría un mayor impacto.
En tercer lugar, a pesar de la existencia de un marco multianual de inversiones, Perú carece actualmente de un plan integral de inversión en infraestructura a mediano o largo plazo. Más allá del Plan Nacional de Infraestructura Sostenible para la Competitividad (2022-2025) publicado en 2019 (que se centra en el sector privado y deja fuera sectores importantes como la sanidad), no existe ningún documento estratégico que establezca las prioridades de inversión nacional en todos los sectores y niveles de gobierno a largo plazo. Los Lineamientos de Política Nacional de Inversión Pública proporcionan algunas orientaciones para elaborar los planes de inversión sectoriales y de los gobiernos regionales y locales con un enfoque territorial, pero pueden modificarse cada cinco años (MEF, 2016[22]; Official Gazette Legislative Decree No. 1252, 2016[2]; OECD, 2024[3]). Si bien la identificación de necesidades y la priorización de deficiencias es un ejercicio valioso, el hecho de que deba estar vinculado al presupuesto anual (en lugar de a uno multianual) mantiene el enfoque en las inversiones a corto plazo. Como resultado, Perú carece de una estrategia nacional de inversión que coordine las prioridades entre los distintos sectores y gobiernos subnacionales, una situación que puede llevar a la duplicación de inversiones, a la pérdida de economías de escala y a ineficiencias generales en la inversión pública.
Perú necesita adoptar un enfoque más previsor de la inversión pública, que se extienda más allá de la programación multianual.
Para ello sería necesario desarrollar una estrategia de inversión a largo plazo a nivel intersectorial con un enfoque prospectivo y territorial. Dicha estrategia debería establecer prioridades nacionales claras en sectores clave, como el transporte, la sanidad, la educación y la energía, a la vez que alinea los esfuerzos de inversión entre los gobiernos nacionales, regionales y locales, dado su papel fundamental en la inversión pública en Perú. Esto permitiría obtener mejores estimaciones de los recursos disponibles y una evaluación exhaustiva de las necesidades de infraestructura actuales y futuras para orientar las decisiones de inversión hacia objetivos específicos a largo plazo. Además, contar con una estrategia integral también facilitaría las inversiones conjuntas coordinadas a través de regiones, municipalidades, mancomunidades u otros organismos de colaboración similares, como se mencionó anteriormente.
Por último, a pesar de las numerosas modificaciones legales que ha sufrido el sistema y las regulaciones de contratación pública de Perú en los últimos cinco años, la percepción de corrupción dentro del sistema no ha mejorado en este período. La contratación pública está altamente regulada a nivel nacional y se rige por un conjunto complejo y extenso de cláusulas legales que resultan difíciles de interpretar para los gobiernos subnacionales que pueden carecer del personal necesario. Del reducido número de personas que permanecen en sus puestos el tiempo suficiente para adquirir experiencia, pocas poseen las habilidades necesarias para gestionar de manera eficiente todo el proceso de contratación, lo que provoca retrasos en la selección y ejecución de proyectos, así como dificultades para garantizar la transparencia y la legalidad. De hecho, el 60,9 % de las municipalidades ha solicitado que se refuerce el desarrollo de capacidades adicionales en los procesos administrativos, mientras que el 58,2 % ha pedido más formación en controles internos y auditoría (INEI, 2024[23]).
Además, el seguimiento y la evaluación de los procesos de contratación pública no se llevan a cabo de manera sistemática. En estas circunstancias, es difícil crear un entorno en el que se puedan establecer asociaciones público-privadas con las garantías jurídicas necesarias. Si bien a raíz de la aplicación del MER se han logrado algunos avances, como tres Decretos Supremos sobre compras corporativas obligatorias o la recién aprobada Ley General de Contrataciones Públicas, que trata de abordar muchas cuestiones relacionadas con la transparencia, la eficiencia y la alineación con las prioridades estratégicas (Official Gazette General Law No. 32069, 2024[18]), su implementación aún está por desarrollarse y evaluarse.
Perú debe seguir fortaleciendo su marco de contratación pública mediante la plena implementación del Plan de Acción de Reformas para el MER y la mejora de las competencias del funcionariado en todos los niveles de gobierno. Este proceso debería comenzar con una evaluación exhaustiva de los conocimientos del funcionariado encargado de las contrataciones para identificar las deficiencias y el desarrollo posterior de un programa de formación integral adaptado a estas necesidades. Simplificar los procesos mediante el establecimiento de requisitos, especificaciones técnicas y términos contractuales estandarizados también beneficiaría a los gobiernos subnacionales, cuyo tiempo y recursos suelen ser limitados, al hacer que los procedimientos de contratación sean más accesibles y garantizar el cumplimiento de los estándares de transparencia. Una plataforma integrada de contratación podría mejorar aún más la eficiencia y la transparencia, y permitir un seguimiento y una evaluación sistemáticos. Además, unas directrices legales claras para las APP, junto con formación específica sobre esta materia para el funcionariado, podrían facilitar una mayor participación del sector privado en proyectos de infraestructura clave.
Vincular el proceso de programación multianual de las inversiones a un presupuesto que permita fijar los gastos a lo largo de varios años para garantizar una mejor alineación entre las inversiones programadas y las financiadas. Esto podría lograrse a través de un marco presupuestario multianual con fondos asignados o contratos de inversión jurídicamente vinculantes que garanticen compromisos financieros a lo largo de varios ejercicios fiscales. Además, los proyectos de infraestructura solo deberían comenzar una vez que se haya asegurado todo el financiamiento necesario para garantizar que se completan de principio a fin. Por último, los proyectos que se incorporen con posterioridad en el proceso de aprobación presupuestaria (sin pasar por la fase de diagnóstico de deficiencias) deben limitarse estrictamente para evitar que se desvíen recursos de las inversiones priorizadas de forma estratégica.
Limitar el número de modificaciones presupuestarias permitidas dentro de un ejercicio fiscal y fomentar estrategias de inversión conjunta para reducir la fragmentación de las inversiones subnacionales. Esto podría lograrse fijando una fecha límite después de la cual no se permitan más enmiendas presupuestarias y traspasando los ingresos por cánones al ejercicio fiscal para evitar grandes discrepancias entre el presupuesto institucional de apertura y el modificado. Una visión más clara de los ingresos totales permitiría a los gobiernos subnacionales planificar e invertir en proyectos de mayor escala. Además, las estrategias de inversión conjunta podrían fomentar la colaboración entre regiones y municipalidades, al poner en común fondos para apoyar inversiones de mayor impacto y tamaño que maximicen los beneficios compartidos y reduzcan la dispersión de la inversión pública.
Desarrollar un plan nacional de inversión en infraestructura a mediano o largo plazo para definir estratégicamente las prioridades de inversión en todos los sectores y niveles de gobierno. Para ello sería necesario desarrollar una estrategia de inversión a largo plazo a nivel intersectorial con un enfoque prospectivo y territorial. Al establecer prioridades nacionales claras en todos los sectores clave y alinear los esfuerzos de inversión entre los distintos niveles de gobierno, esta estrategia podría proporcionar mejores estimaciones de los recursos disponibles y una evaluación exhaustiva de las necesidades actuales y futuras de infraestructura para orientar las decisiones de inversión hacia objetivos específicos a largo plazo. Esta estrategia también podría facilitar la inversión conjunta coordinada entre los gobiernos subnacionales.
Seguir fortaleciendo el marco de contratación pública mediante la implementación integral de un Plan de Acción para el Marco Estratégico de Reforma y garantizando que el funcionariado en todos los niveles de gobierno cuente con las competencias necesarias. Se debe realizar una evaluación exhaustiva de los conocimientos del personal encargado de la contratación para identificar las deficiencias, seguida de un programa de formación adaptado a estas necesidades. Asimismo, simplificar los procesos de contratación pública mediante el establecimiento de requisitos, especificaciones técnicas y términos contractuales estandarizados facilitaría el acceso a los procedimientos, en particular, para los gobiernos subnacionales, a la vez que se respetarían los estándares de transparencia. Una plataforma integrada de contratación mejoraría la eficiencia y la transparencia, y facilitaría el seguimiento y la evaluación sistemáticos. Además, unas directrices más claras para las APP, junto con formación específica para el funcionariado público podrían contribuir a una mayor participación del sector privado en proyectos de infraestructura clave.
Referencias
[6] COMEX (2023), State of subnational public finances in Peru - Special edition, https://www.comexperu.org.pe/upload/articles/reportes/reporte-finanzas-publicas-001.pdf (accessed on 5 May 2024).
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[1] IMF (2024), Government Finance Statistics, https://data.imf.org/?sk=a0867067-d23c-4ebc-ad23-d3b015045405 (accessed on 14 October 2024).
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[21] MEF (2024), Budgetary Expenditure (Daily Update), https://apps5.mineco.gob.pe/transparencia/Navegador/default.aspx (accessed on 14 October 2024).
[10] MEF (2024), Canon, https://www.mef.gob.pe/es/?option=com_content&language=es-ES&Itemid=100959&lang=es-ES&view=article&id=454 (accessed on 5 May 2024).
[4] MEF (2024), CONECTAMEF, https://www.mef.gob.pe/contenidos/servicios_web/conectamef/quienes_somos.php#quienes (accessed on 5 May 2024).
[8] MEF (2024), FIDT, https://www.mef.gob.pe/es/?option=com_content&language=es-ES&Itemid=102593&lang=es-ES&view=article&id=5896 (accessed on 15 October 2024).
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[17] MEF (2023), Ministerial Resolution No. 402-2023-EF/11, https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/file/5475553/4884207-rm402_2023ef11.pdf (accessed on 14 November 2024).
[22] MEF (2016), National Public Investment Policy Guidelines - Documentation, https://www.mef.gob.pe/es/?option=com_content&language=es-ES&Itemid=101128&lang=es-ES&view=article&id=945 (accessed on 14 November 2024).
[3] OECD (2024), OECD interviews conducted with local stakeholders as part of the Peru accession mission (RDPC).
[5] OECD (2023), Public Financial Management in Peru: An OECD Peer Review, OECD Publishing, https://doi.org/10.1787/d51d43b1-en.
[13] OECD (2023), Subnational governments in OECD countries: Key data (Brochure), OECD Publishing.
[24] OECD (2014), Recommendation of the Council on Effective Public Investment Across Levels of Government, https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0402 (accessed on 18 March 2026).
[18] Official Gazette General Law No. 32069 (2024), General Law on Public Procurement, https://www2.congreso.gob.pe/Sicr/TraDocEstProc/Expvirt_2021.nsf/Repexpvirt?OpenForm&Db=202105362&View (accessed on 14 November 2024).
[9] Official Gazette Law No. 28258 (2004), Law on Mining Royalties, https://www2.congreso.gob.pe/sicr/cendocbib/con4_uibd.nsf/1002BCF7DCFACAE705257C200052B47B/$FILE/28258.pdf (accessed on 15 October 2024).
[19] Official Gazette Law No. 30099 (2013), Law on strengthening fiscal accountability and transparency, https://www.leyes.congreso.gob.pe/documentos/leyes/30099.pdf (accessed on 15 October 2024).
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[7] Official Gazette Legislative Decree No. 1435 (2018), Legislative Decree establishing the implementation and operation of the FIDT, https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/file/309678/Decreto_legislativo_que_establece_la_implementaci%C3%B3n_y_funcionamiento_del_fondo_INVIERTE.pdf (accessed on 5 May 2024).
[20] Official Gazette Supreme Decree No. 287-2015-EF (2015), Provisions for the implementation and operation of the Fiscal Council, created by Law No. 30099, Law on Strengthening Fiscal Accountability and Transparency., https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/file/254583/228903_file20181218-16260-qxurrt.pdf?v=1545181027 (accessed on 14 November 2024).
[16] PCM (2024), OECD questionnaire answered by local stakeholders as part of the Peru accession process (RDPC).
[15] Transparency International (2024), Corruption Perceptions Index 2023, https://images.transparencycdn.org/images/CPI-2023-Report.pdf (accessed on 15 October 2024).
← 1. La inversión pública suele referirse a la inversión en infraestructura física (p. ej., carreteras, edificios gubernamentales, etc.) e infraestructura inmaterial (p. ej., apoyo a la innovación, investigación y desarrollo, etc.) con un uso productivo que se extiende más allá de un año (OECD, 2014[24]). Puede incluir gastos de capital (es decir, formación de capital bruto y adquisiciones) y transferencias de capital (subvenciones y subsidios a la inversión, en efectivo o en especie, otorgados a otras unidades institucionales).