Implementar una política regional con enfoque local requiere un sólido sistema de gobernanza multinivel que garantice la coordinación de políticas, la participación de distintas partes interesadas clave y la adaptación a las condiciones específicas de las regiones y municipalidades. Este capítulo ofrece una evaluación integral de los marcos de gobernanza multinivel para el desarrollo regional en Perú. En primer lugar, analiza los mecanismos y procesos formales e informales de consulta, toma de decisiones conjunta, coordinación y cooperación intergubernamentales en Perú y se centra, en particular, en las interacciones institucionales y financieras entre los distintos niveles de gobierno y con partes interesadas no gubernamentales. Por otro lado, ofrece estrategias para que Perú continúe con los avances logrados en los últimos años y fortalezca aún más el sistema general de gobernanza multinivel para el desarrollo regional.
4. Gobernanza multinivel para el desarrollo regional
Copiar enlace a 4. Gobernanza multinivel para el desarrollo regionalResumen
Panorama de los marcos de gobernanza multinivel en Perú
Copiar enlace a Panorama de los marcos de gobernanza multinivel en PerúMecanismos nacionales de coordinación para el desarrollo regional
A nivel nacional, la PCM es el principal órgano responsable de garantizar que los ministerios, los gobiernos subnacionales y las agencias gubernamentales alineen sus acciones con las prioridades nacionales. Con el primer ministro al frente, la PCM coordina la política en todos los sectores y supervisa el trabajo de los ministerios para garantizar la coherencia con los objetivos generales del Gobierno. Engloba oficinas clave como la Secretaría de Descentralización, junto a organismos especializados, por ejemplo, el Centro Nacional de Planeamiento estratégico (CEPLAN), la Autoridad Nacional del Servicio Civil (SERVIR) y la Agencia de Promoción de la Inversión Privada (ProInversión), que brindan apoyo técnico y estratégico esenciales. Con esta estructura, la PCM fomenta la colaboración interministerial para que los objetivos nacionales se implementen de manera efectiva en todo el país.
Los ministerios en Perú a menudo se coordinan a través de Comisiones Interministeriales, que actúan como mecanismos cruciales para garantizar la colaboración intersectorial entre los ministerios en áreas políticas interconectadas, como el bienestar social y el crecimiento económico. Estas comisiones no solo facilitan la coordinación, sino que también actúan como órganos consultivos y ayudan a la PCM y al Gobierno a tomar decisiones informadas aprovechando la experiencia colectiva de los ministerios correspondientes. Además, supervisan la implementación y el seguimiento de las políticas intersectoriales para garantizar la alineación y la eficacia. Dos ejemplos destacables son la Comisión Interministerial de Asuntos Sociales (CIAS) y la Comisión Interministerial de Asuntos Económicos y Financieros (CIAEF). La CIAS, integrada por los ministerios de Salud, de Educación, de Desarrollo e Inclusión Social y de Trabajo, aborda desafíos multidimensionales como la reducción de la pobreza, el acceso a la educación y la creación de empleo. Por su parte, la CIAEF, que incluye los ministerios de Economía y Finanzas, de la Producción, de Comercio Exterior y Turismo y de Energía y Minas, se centra en el gasto público, los impuestos y la estabilidad macroeconómica.
Perú no cuenta con un Comité Intersectorial formal dedicado al desarrollo regional, donde se asegure la coordinación entre los ministerios. A pesar de que se ha debatido sobre la necesidad de contar con este organismo permanente, la falta de una estrategia nacional de desarrollo regional unificada (debido en gran medida a las dificultades para integrar sectores tan diversos como el transporte, la vivienda, la educación y la salud) ha disuadido a quienes toman las decisiones de formalizar y establecer este comité.
Mecanismos de coordinación vertical
Tras el Estudio Territorial de Perú de la OCDE de 2016, el país creó el Viceministerio de Gobernanza Territorial en 2018 dependiente de la PCM, dentro del cual se creó la Secretaría de Descentralización (Official Gazette Supreme Decree No. 029-2018-PCM, 2018[1]; Secretaría de Descentralización, 2022[2]). La Secretaría está organizada en tres subsecretarías centradas en la coordinación intergubernamental, el desarrollo de capacidades y la articulación territorial, respectivamente. Esta división permite a la Secretaría gestionar y reforzar las relaciones entre el Gobierno nacional y los gobiernos regionales y locales, a fin de garantizar que los esfuerzos de descentralización se alineen con las prioridades nacionales y, al mismo tiempo, otorgar mayor poder a las entidades subnacionales. En la actualidad, sus principales responsabilidades incluyen el desarrollo de una Política Nacional Multisectorial de Descentralización basada en lo establecido por la Ley de Bases de Descentralización, la 8.ª Política de Estado y la Política General del Gobierno 2021-2026 (Official Gazette Law No. 27783, 2002[3]; Acuerdo Nacional, 2002[4]; Official Gazette Supreme Decree No. 164-2021-PCM, 2021[5]). Entre sus tareas también se encuentra mejorar las capacidades de los gobiernos subnacionales y promover el diálogo intergubernamental a través de plataformas como el Consejo de Coordinación Intergubernamental (CCI).
Desde su creación en 2021, el CCI ha servido como plataforma para el diálogo entre el Gobierno nacional y los gobiernos subnacionales (Official Gazette Supreme Decree No. 050-2021-PCM, 2021[6]). Este consejo reúne a representantes de los gobiernos regionales y locales (incluidos miembros de las principales asociaciones nacionales de autoridades subnacionales) y funcionarios del Gobierno para debatir y coordinar cuestiones clave como infraestructura, servicios sociales y gestión fiscal, que son fundamentales para el desarrollo regional. Sin embargo, los consejos funcionan principalmente como foros de alto nivel, donde las decisiones adoptadas no son vinculantes. La responsabilidad de elaborar los detalles se delega en los comités técnicos, en los que participan los gobiernos subnacionales y los ministerios competentes.
Los Consejos de Estado Regionales son plataformas clave en Perú diseñadas para reforzar la coordinación vertical entre el Gobierno nacional y los gobiernos regionales (Decreto Supremo N.º 050-2021-PCM). Estos consejos reúnen a representantes de alto nivel del Gobierno y gobernadores regionales. Los resultados de estas conversaciones a menudo se formalizan a través de acuerdos, instrumentos contractuales o planes de acción conjuntos. Desde la creación de estas plataformas en 2023, se han celebrado cinco Consejos de Estado Regionales, el más reciente, en agosto de 2024 en Arequipa. En este quinto consejo, 413 participantes, entre ellos 23 gobernadores regionales y 6 ministros, facilitaron la firma de 312 acuerdos entre regiones y ministerios, como los de Educación, Agricultura, Salud y Vivienda. Hasta julio de 2024, se cumplieron el 68,8 % de los 32 compromisos de alto nivel alcanzados desde 2023 y se ejecutaron el 79,3 % de los 1046 acuerdos firmados (PCM, 2024[7]). Entre los proyectos más destacados se encuentra la renovación del aeropuerto de Jaén, en colaboración con el Ministerio de Transportes y Comunicaciones, y la inauguración de Colegios de Alto Rendimiento en Áncash, Moquegua y Tacna, que ha beneficiado a 900 estudiantes, en colaboración con el Ministerio de Educación. Además, los consejos también han facilitado que las autoridades se comprometan a crear 51 instituciones educativas públicas a través de alianzas público-privadas en las regiones de Amazonas, Cuzco, Huancavelica, Lima, Pasco, Tumbes, San Martín y Ucayali, lo que beneficiará a 50 000 estudiantes, con una inversión estimada de 13 000 millones PEN (3400 millones USD) (Secretaría de Descentralización, 2024[8]).
En febrero de 2024, tuvo lugar el primer Consejo de Estado Municipal, equivalente a los Consejos de Estado Regionales para las autoridades municipales. Este consejo reunió a varios ministros de Estado, más de 180 alcaldes provinciales y miembros de las principales asociaciones de autoridades subnacionales, como la Asociación de Municipalidades de Perú y la Red de Municipalidades Urbanas y Rurales de Perú (Presidencia, 2024[9]). Los alcaldes distritales no participan directamente en el Consejo de Estado Municipal. En el futuro, se espera que estas reuniones se celebren varias veces al año para garantizar un seguimiento exhaustivo de los acuerdos y compromisos asumidos entre los consejos, y que los avances se registren mediante la publicación de informes cada dos meses1. Si bien estos encuentros proporcionan una plataforma para la coordinación de alto nivel entre los distintos niveles de gobierno, al igual que los Consejos de Estado Regionales, se centran en los debates políticos en torno a las principales inversiones. Es posible que su formato no sea propicio para establecer objetivos a largo plazo, alinear las estrategias nacionales, regionales y locales, o coordinar la implementación de las iniciativas acordadas.
Muchos ministerios y organismos de Perú han establecido direcciones regionales a nivel subnacional para garantizar la aplicación efectiva de las políticas sectoriales en todo el país. Es el caso de los ministerios de Educación y de Salud, que gestionan las políticas en estas áreas a nivel regional y garantizan que estos servicios esenciales se presten de acuerdo con los estándares nacionales. Las competencias de estas oficinas descentralizadas se alinean con las de los gobiernos regionales. También es el caso de organismos nacionales como la Superintendencia Nacional de Aduanas y Administración Tributaria y el Instituto Nacional de Estadística e Informática. Además, mientras que los gobiernos regionales dirigen sus propias políticas de desarrollo, agencias como ProInversión y el CEPLAN a menudo tienen oficinas descentralizadas o, al menos, representantes regionales designados para facilitar la coordinación entre los esfuerzos de desarrollo nacionales y regionales y brindar asistencia técnica a los gobiernos subnacionales. En la actualidad, no existe un mecanismo u órgano oficial para la coordinación periódica entre las oficinas descentralizadas de los diferentes ministerios a nivel subnacional, más allá de su participación en las Agencias Regionales de Desarrollo.
Perú comenzó a utilizar instrumentos contractuales como mecanismos de coordinación vertical en 2022, con Pactos Regionales o Intergubernamentales, que proporcionan un marco para que los gobiernos regionales y locales dialoguen sobre sus necesidades y estrategias, ya sea entre sí o con el Gobierno. Estos acuerdos suelen involucrar a diferentes partes interesadas, como la sociedad civil y el sector privado. Un ejemplo destacable es el Pacto Intergubernamental para garantizar una infancia saludable, en la región de Ica, desarrollado en colaboración con el Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social (MIDIS). Este pacto establece una Comisión Coordinadora Regional Multisectorial que reúne a gobiernos regionales y locales para tratar temas relacionados con la salud, la educación y el acceso al agua clorada, lo que garantiza servicios integrados para la infancia desde la gestación hasta los cinco años. El ministerio está representado por el equipo técnico de su dirección regional. Hasta 2024, las sesiones con 13 distritos municipales lograron establecer propuestas y objetivos comunes para abordar las deficiencias en la prestación de servicios para la infancia (Gobierno Regional de Ica, 2023[10]). Otro ejemplo son los Pactos Regionales para la Promoción, Prevención y Mejora de los Servicios Vinculados al DIT, que promueven la colaboración entre el gobierno regional de Lima y sus municipalidades con el fin de mejorar el acceso a los servicios de educación, salud y agua para la infancia de la región.
Con 1891 municipalidades en Perú, las asociaciones nacionales de autoridades subnacionales desempeñan un papel crucial en la coordinación de esfuerzos entre las municipalidades y la representación de los gobiernos locales a nivel nacional (INEI, 2023[11]). La principal es la Asociación de Municipalidades de Perú (AMPE), fundada en 1982, que incluye tanto a las municipalidades provinciales como a las distritales, independientemente de si son urbanas o rurales. Además de su participación en el CCI, la AMPE es la autoridad municipal más importante, que preside el Consejo de Estado Municipal. También desempeña un papel activo como miembro del comité que asigna el Fondo Invierte para el Desarrollo Territorial (FIDT) y, con frecuencia, participa en el grupo de trabajo para la evaluación y valoración del Fondo de Compensación Municipal (FONCOMUN) organizado por la PCM (OECD, 2024[12]). Otras asociaciones nacionales de autoridades locales incluyen la Red de Municipalidades Urbanas y Rurales de Perú (REMURPE) y la Asociación de Alcaldesas de Perú. En el ámbito regional, la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR) agrupa a los 25 gobiernos regionales y los representa en más de 100 Comisiones Intergubernamentales Sectoriales a nivel nacional.
Por último, el Consejo Nacional de Desarrollo de Fronteras e Integración Fronteriza (CONADIF) es un organismo multisectorial y multinivel que se encarga de formular y evaluar las políticas de Estado relacionadas con el desarrollo de los territorios fronterizos de Perú. Presidido por el ministro de Relaciones Exteriores, el CONADIF está integrado por el ministro del Interior, el ministro de Defensa, otros ministros de Estado según sea necesario en función de la agenda, los nueve gobernadores de las regiones fronterizas (es decir, Amazonas, Cajamarca, Loreto, Madre de Dios, Piura, Puno, Tacna, Tumbes y Ucayali), tres alcaldes provinciales, tres alcaldes distritales de municipalidades fronterizas y el director ejecutivo del CEPLAN. El CONADIF desempeñó un papel fundamental en la elaboración de la Política Nacional de Desarrollo e Integración Fronteriza en 2018, cuyo objetivo es promover el desarrollo humano de las poblaciones fronterizas, integrarlas en las tendencias nacionales de desarrollo, fomentar las relaciones competitivas con los países vecinos y garantizar la gestión segura de las zonas fronterizas (MRREE, 2018[13]; MRREE, 2024[14]).
Mecanismos de coordinación horizontal
A partir de la publicación del Estudio Territorial de Perú de la OCDE de 2016 y la posterior creación del Viceministerio de Gobernanza Territorial, se aprobó un reglamento que otorga a la Secretaría de Descentralización el mandato de promover y apoyar el establecimiento de las Agencias Regionales de Desarrollo (ARD), un mecanismo clave para la coordinación de múltiples partes interesadas en diferentes sectores y niveles de gobierno (OECD, 2016[15]; Secretaría de Descentralización, 2022[2]). Desde 2018, se han creado 15 ARD y tres más están en proceso. Aunque el reglamento establece el marco general para las ARD, cada gobierno regional debe publicar una ordenanza en la que se especifiquen la composición y los detalles operativos.
Las ARD suelen estar lideradas por el gobierno regional e incluyen representantes de los gobiernos locales, oficinas descentralizadas del Gobierno, la sociedad civil, el mundo académico y el sector privado. El gobierno regional preside la mayoría de ARD, como las de Áncash, Apurímac o Ayacucho (Regional Government of Ancash, 2023[16]; Regional Government of Apurímac, 2023[17]; Regional Government of Ayacucho, 2019[18]). De forma excepcional, en la ARD de Piura, creada en 2023, la presidencia rota cada dos años entre los miembros de la ARD. Dentro de todas las ARD, cada institución participante debe cubrir sus propios costos de personal, mientras que las funciones asignadas a la ARD se financian con cargo a los presupuestos de sus miembros, sin requerir recursos adicionales del tesoro público (Official Gazette Regional Ordinance No. 495-2023/GRP-CR, 2024[19]). Debido a su falta de personalidad jurídica, las ARD en Perú no cuentan con recursos para financiar las operaciones que gestionan de manera autónoma. Sin embargo, la mayoría puede obtener asistencia técnica y financiera para lograr sus objetivos por parte de entidades públicas o privadas "sin que ello implique la capacidad de administrar recursos" (Regional Government of Apurímac, 2023[17]). Hasta la fecha, las principales actividades de planeamiento estratégico que llevan a cabo las ARD se han financiado con fondos de los socios europeos de cooperación internacional, con un monto de 15,8 millones EUR entre 2018 y mayo de 2024. El Gobierno también ha proporcionado más de 7 millones PEN (aprox. 1 millón EUR) a través del proyecto Promsace, implementado entre 2019 y 2023 por la Secretaría de Descentralización para asegurar una mejor coordinación intergubernamental de las ARD (OECD, 2024[12]; PCM, 2024[20]). En la actualidad, se está considerando permitir que las ARD accedan a distintos fondos nacionales, como Procompite o ProInnóvate, para financiar sus operaciones.
Además de estas fuentes de financiamiento, algunas ARD han accedido con éxito a fondos competitivos para implementar proyectos de desarrollo productivo, planes de negocios e iniciativas de I+D. Por ejemplo, a través del Programa Nacional de Desarrollo Tecnológico e Innovación (ProInnóvate), las ARD recibieron 7,1 millones PEN, mientras que el Programa de Compensaciones para la Competitividad (AGROIDEAS) proporcionó 1,2 millones PEN para proyectos destinados a mejorar la productividad agrícola. Otras contribuciones incluyen 0,8 millones PEN del fondo Procompite Regional Áncash, 1,2 millones PEN de AGROBANCO, 460 000 PEN de AGROHEALTH y 5 millones PEN a través de programas de participación accionarial. Las agencias regionales de desarrollo como las de Tacna, Huánuco, Piura y Cajamarca, que están en estrecha colaboración con las oficinas descentralizadas de cada región, presentarán propuestas adicionales de proyectos de desarrollo productivo, planes de negocios e iniciativas de I+D a fondos competitivos públicos, cooperativos y privados en 2025 para mantener sus operaciones.
Las ARD son clave en el desarrollo de la estrategia regional. La principal actividad que las ARD están llevando a cabo en Perú es la elaboración de una Estrategia de Desarrollo e Innovación Regional, la cual busca identificar y promover la competitividad para asegurar un desarrollo económico sostenido. Estas estrategias, vinculadas al Plan de Desarrollo Regional Concertado de cada región, se centran en la identificación de sectores clave con alto potencial de crecimiento, el fomento de la innovación y la promoción de asociaciones público-privadas para impulsar el desarrollo económico. Como resultado, las ARD en diferentes regiones priorizan sectores distintos: mientras que la ARD en Piura ha priorizado la agricultura, en particular, en los sectores agroexportadores, la de Cuzco se ha centrado en los sectores del turismo y la hostelería, mientras que la de Arequipa ha preferido las energías renovables para capitalizar los recursos naturales de la región (RDA Cusco, 2024[21]; RDA Arequipa, 2021[22]; RDA Piura, 2023[23]).
Otro mecanismo de coordinación horizontal ampliamente utilizado en Perú es la mancomunidad, una entidad pública con personalidad jurídica a nivel local y, en ocasiones, regional. Las mancomunidades se crean mediante un acuerdo legal entre dos o más municipalidades o regiones para prestar servicios de forma conjunta o emprender proyectos de construcción. Este instrumento puede mejorar la eficiencia y el alcance de los servicios públicos y el desarrollo de infraestructuras. A septiembre de 2024, hay 213 mancomunidades registradas a nivel municipal y siete a nivel regional, aunque en la actualidad solo están operativas 25 y tres, respectivamente. La limitación de las funciones de muchas mancomunidades se debe a las restricciones legislativas que les impiden gestionar sus propios presupuestos. Como resultado, las municipalidades integrantes deben acordar la transferencia de fondos a una única municipalidad designada para prestar los servicios conjuntos, lo que supone una carga desproporcionada para una municipalidad y dificulta el funcionamiento eficaz (Official Gazette Law No. 29029, 2007[24]; PCM, 2024[25]).
La cooperación interregional en Perú suele producirse de forma puntual. Por ejemplo, los departamentos de Piura y Tumbes están colaborando en la construcción de un hospital universitario y un helipuerto para prestar servicio a ambas regiones. Además, las dos regiones forman parte de una "microrregión policial" para coordinar la seguridad y actualmente están trabajando para establecer un laboratorio de criminalística (OECD, 2024[12]; Ministry of Interior, n.d.[26]; Andina, 2021[27]). Estas iniciativas conjuntas han puesto de relieve el potencial que tiene la creación de mancomunidades regionales.
Las municipalidades de una región suelen formar asociaciones para coordinar y representar sus intereses de forma colectiva. Por ejemplo, en marzo de 2024, se constituyó la Asociación de Municipalidades Distritales de la Región de Piura para defender las necesidades comunes de sus miembros ante el gobierno regional (District Municipality of El Tallán, 2024[28]). Otro ejemplo es la Asociación de Municipalidades de Centros Poblados de Trujillo (ACEMPT), que agrupa a los asentamientos rurales de la región que tienen una autonomía administrativa limitada y permanecen bajo la jurisdicción de sus respectivos distritos. La ACEMPT desempeña un papel clave en el asesoramiento y el fortalecimiento de las capacidades de estos centros poblados mediante la coordinación de actividades conjuntas destinadas a mejorar los servicios públicos y la infraestructura (OECD, 2024[12]).
Evaluación y recomendaciones
Copiar enlace a Evaluación y recomendacionesEn los últimos años, Perú ha logrado avances importantes en la mejora de su sistema de gobernanza multinivel para el desarrollo regional. En particular, la creación en 2018 del Viceministerio de Gobernanza Territorial dependiente de la PCM ha sido fundamental en la implantación de 15 Agencias Regionales de Desarrollo y en el fomento de la coordinación vertical a través de mecanismos como el Consejo de Coordinación Intergubernamental, los Consejos de Estado Regionales y Municipales, y los Pactos Regionales o Intergubernamentales.
Perú cuenta con varias asociaciones nacionales consolidadas de autoridades subnacionales (incluidas regiones, municipalidades provinciales y distritales, y centros poblados) que representan sus intereses de forma activa en plataformas nacionales y debates sobre políticas. A estas asociaciones se les consulta sobre los cambios legislativos y regulatorios a fin de garantizar que las políticas con impacto local se desarrollen en estrecha colaboración con las autoridades subnacionales.
Sin embargo, Perú podría fortalecer aún más su sistema de gobernanza multinivel. En primer lugar, si bien Perú cuenta con varias estructuras intersectoriales e intergubernamentales (como las Comisiones Interministeriales, el Consejo de Coordinación Intergubernamental y los Consejos de Estado Regionales y Municipales) que facilitan la coordinación entre los ministerios a nivel nacional y entre los ministerios y los gobiernos subnacionales, estas instancias tienden a ser de muy alto nivel y se centran sobre todo en la tasa de ejecución presupuestaria de los proyectos de inversión, más que en la coordinación de objetivos, estrategias e inversiones. Por lo tanto, a pesar de la existencia de diferentes mecanismos de coordinación, el país aún carece de un organismo permanente dedicado a aplicar un enfoque territorial al desarrollo regional que asuma la coordinación intersectorial y multinivel con eficacia.
A fin de evitar un exceso de instancias de cooperación, la consolidación del Consejo de Coordinación Intergubernamental (CCI) para el desarrollo regional podría proporcionar un marco integral destinado a la formulación de políticas. Fortalecer el CCI en materia de desarrollo regional como organismo oficial podría facilitar la coordinación intersectorial en materia de desarrollo regional y reducir la fragmentación en la toma de decisiones. Esta plataforma permitiría una verdadera coordinación entre los distintos niveles de gobierno para garantizar que las políticas no solo se ajusten a las necesidades y oportunidades específicas de cada región, sino que también fomenten sinergias entre los gobiernos subnacionales que se enfrentan a desafíos similares o se benefician de proyectos de inversión compartidos. Para lograrlo, este organismo (integrado por ministerios clave, las principales asociaciones nacionales de gobiernos subnacionales, las ARD y otras partes interesadas a nivel subnacional) podría reunirse con más frecuencia, al menos una vez cada dos meses, para debatir en profundidad prioridades, desafíos y oportunidades, y sus decisiones tendrían carácter vinculante. Sus acciones contribuirían a alinear las inversiones entre distintos ministerios y regiones en áreas clave como infraestructura, educación y salud. El CCI sería fundamental en la elaboración de planes de desarrollo más integrados que aborden las disparidades territoriales y las prioridades locales, y podría convertirse en un mecanismo crucial para desarrollar e implementar la Política Nacional Multisectorial de Descentralización (que se encuentra actualmente en sus etapas iniciales y está dirigida por la Secretaría de Descentralización), aplicar la Política Nacional de Desarrollo Rural o liderar la creación de una Política Nacional de Desarrollo Regional. En última instancia, un CCI más fuerte en materia de desarrollo regional podría reforzar la labor de descentralización que se está llevando a cabo en Perú y garantizaría que el proceso impulse un desarrollo más inclusivo y equilibrado en todo el país.
En segundo lugar, las 15 ARD que se han creado en los últimos ocho años siguiendo las recomendaciones del Estudio Territorial de la OCDE constituyen una herramienta clave para la coordinación gubernamental tanto vertical como horizontal en Perú. Donde están presentes, estas agencias tienen como objetivo liderar el planeamiento del desarrollo territorial, al actuar como plataformas en las que las partes interesadas a nivel regional (Gobierno, sociedad civil, mundo académico y sector privado) se reúnen para diseñar estrategias clave, como la Estrategia de Desarrollo e Innovación Regional y el Plan de Desarrollo del Ecosistema Regional (véase el Capítulo 2). Sin embargo, a pesar de su importancia, las ARD en Perú se enfrentan a varios desafíos que pueden obstaculizar su eficacia a largo plazo. Una cuestión fundamental es que casi todas las ARD están presididas por el gobierno regional, lo que las hace vulnerables a los cambios políticos y de liderazgo. Esta falta de continuidad política puede dar lugar a modificaciones significativas en las estrategias desarrolladas por las ARD, lo que propicia un enfoque más a corto plazo o, en algunos casos, la interrupción total de su implementación. Dado que la tarea principal de las ARD es identificar y aprovechar las fortalezas y oportunidades regionales para mejorar la competitividad económica y el desarrollo, sus actividades deben tener como objetivo lograr un impacto a largo plazo y no deben verse interrumpidas por un cambio en el liderazgo del gobierno regional. La adopción de una presidencia rotativa, como se ha visto en Piura, podría ayudar a mitigar estos problemas al garantizar que todos los miembros de la ARD (en el gobierno, la sociedad civil, el mundo académico y las empresas) se involucren de forma permanente y activa en el trabajo de la agencia, lo que mantendría la coherencia y la relevancia de las estrategias de desarrollo con independencia de los cambios políticos.
Otro reto importante es que las ARD en Perú carecen de personalidad jurídica, lo que limita su capacidad para obtener recursos y administrar sus propios presupuestos de manera autónoma. Aunque se espera que los integrantes capten fondos de sus respectivas instituciones para apoyar las actividades de las ARD, no suele ocurrir y, cuando pasa, a menudo es el gobierno regional el que asume la mayor parte de la carga financiera. En la actualidad, las ARD dependen en gran medida del financiamiento de la ayuda de la UE, que ha apoyado la elaboración de Estrategias de Desarrollo e Innovación Regional. Sin embargo, dado que este financiamiento expiró en mayo de 2024, es esencial que las ARD tengan acceso a fuentes de financiamiento alternativas y estables para mantener sus operaciones. Conceder personalidad jurídica a las ARD, a la vez que se adaptan los diferentes tipos de personalidad jurídica a los diversos contextos regionales, podría mejorar su capacidad para gestionar (y, potencialmente, recaudar) sus propios recursos financieros con mayor autonomía, al mismo tiempo que facilitar el acceso a programas de financiamiento nacionales, como ProInnóvate y Procompite, supondría un apoyo crucial para las ARD, ya que reduciría su dependencia de las asignaciones de los gobiernos regionales y de la ayuda de la UE.
Otro desafío al que se enfrentan las ARD en Perú es el éxito desigual que ha tenido su implantación en las distintas regiones. A pesar de que las ARD se han diseñado como mecanismos fundamentales para el desarrollo regional, no todas las regiones han conseguido crear una. En algunos casos, el proceso se considera largo, complicado y requiere muchos recursos, lo que disuade a las regiones de constituir una ARD. A menudo, son las regiones más necesitadas (aquellas con niveles de PBI per cápita por debajo del promedio nacional, como Puno, Amazonas, Lambayeque y Junín) las que carecen de una ARD. Si Perú aspira a lograr un desarrollo territorial equilibrado a través del trabajo de las ARD, la creación de estas agencias en aquellas regiones más desfavorecidas con el apoyo adecuado del Gobierno y un plan plurianual que permita su sostenibilidad financiera a largo plazo puede ser esencial para impulsar su potencial económico, aún sin explotar.
Un último desafío al que se enfrentan las ARD es que, en la actualidad, operan dentro de sus respectivas regiones y no suelen hacer colaboraciones interregionales. No obstante, como lo demuestran los exitosos proyectos entre Piura y Tumbes, existen claras oportunidades para la colaboración regional a escala macrorregional. Si se mantiene el modelo de una ARD por región, es crucial que se mejore su interconexión para identificar oportunidades de colaboración que puedan beneficiar a varias regiones de forma simultánea, lo que aumentaría aún más su impacto en el desarrollo regional en todo Perú.
En tercer lugar, otro instrumento de cooperación horizontal en Perú son las mancomunidades, establecidas tanto a nivel municipal como, en menor medida, regional. Se trata de entidades públicas con personalidad jurídica que ofrecen a los gobiernos la oportunidad de lograr economías de escala y prestar servicios de manera más rentable. Sin embargo, las mancomunidades se enfrentan a importantes obstáculos regulatorios. Solo el 12 % (25 de 213) de las mancomunidades municipales y solo tres de las siete regionales están en pleno funcionamiento (PCM, 2024[25]). La razón principal es que el marco regulatorio actual no permite a las mancomunidades recibir ni administrar sus propios fondos. Como resultado, las municipalidades involucradas deben ponerse de acuerdo sobre cuál recibirá los fondos necesarios para prestar servicios a las demás y, a continuación, transferir los recursos a la municipalidad designada para su administración. Este proceso impide la puesta en común de recursos en un organismo conjunto con gobernanza compartida y, en su lugar, impone la carga de la gestión de los fondos a una sola municipalidad. Los desafíos de decidir qué municipalidad debe asumir esta función, determinar los niveles de financiamiento apropiados y garantizar la capacidad administrativa para gestionar estos recursos más allá de los límites municipales y regionales restringen la funcionalidad de las mancomunidades. Para hacer frente a estas cuestiones, es necesario actualizar el marco regulatorio y modernizar los sistemas administrativos a fin de permitir a las mancomunidades gestionar de forma independiente los fondos propios aportados por las municipalidades, lo que aseguraría, no solo que estén establecidas de manera formal, sino también, plenamente operativas.
Por último, aunque existen muchas estructuras para dar voz a todos los niveles de gobierno en la formulación de políticas, no hay un organismo o plataforma institucional que represente a todas las partes interesadas a nivel metropolitano. Como se ha comentado en los Capítulos 1 y 2, la definición de Lima Metropolitana no abarca todos los territorios dentro de lo que la OCDE considera un área urbana funcional, un concepto territorial que incluye no solo la ciudad central, sino también su zona de desplazamiento. En consecuencia, el planeamiento y la implementación de políticas e inversiones clave no están plenamente coordinados con todas las autoridades pertinentes, por lo que se pierden oportunidades de colaboración (CEPLAN, 2023[29]). Las decisiones que se toman en Lima Metropolitana a menudo afectan a las municipalidades vecinas que se encuentran fuera de sus límites; sin embargo, desde 2016 sigue habiendo una falta de mecanismos eficaces para garantizar la coordinación sistémica del planeamiento y la toma de decisiones en materia de inversión entre la región de Lima y la vecina provincia constitucional del Callao (OECD, 2024[12]). Como se analiza en el Estudio Territorial de Perú de la OCDE (2016[15]), sería esencial establecer un mecanismo de gobernanza metropolitana que incluya a todas las municipalidades dentro del área urbana funcional de Lima para garantizar un planeamiento más cohesionado y estratégico, en particular, en la gestión de desafíos como la expansión urbana y el crecimiento de asentamientos improvisados en la periferia de la ciudad. Esto también sería necesario en otras aglomeraciones urbanas más pequeñas, pero importantes, como Arequipa y Trujillo.
Recuadro 4.1. Recomendaciones para fortalecer la gobernanza multinivel en el desarrollo regional
Copiar enlace a Recuadro 4.1. Recomendaciones para fortalecer la gobernanza multinivel en el desarrollo regionalReforzar el Consejo de Coordinación Intergubernamental como un organismo oficial que facilite la coordinación intersectorial en materia de desarrollo regional y reducir la fragmentación en la toma de decisiones. Este organismo, compuesto por ministerios clave, las principales asociaciones nacionales de gobiernos subnacionales, las ARD y otras partes interesadas a nivel subnacional, debería reunirse con mayor frecuencia, al menos una vez cada dos meses, para analizar en profundidad prioridades, desafíos y oportunidades, y sus decisiones tendrían carácter vinculante. No incluiría solo supervisar el proceso de descentralización mediante la aprobación del informe anual de descentralización, sino también aprobar, por ejemplo, la Política Nacional Multisectorial de Descentralización que se implementará en el país, el enfoque en las directrices de desarrollo territorial y la Política Nacional de Desarrollo Rural. Esto podría requerir modificar la Ley de Bases de la Descentralización y otras leyes orgánicas, y hacer un balance de los 20 años transcurridos desde el inicio del proceso de descentralización. Un CCI sólido en materia de desarrollo regional promovería un enfoque territorial y local en la formulación de políticas que eliminaría las barreras entre ministerios y diferentes niveles de gobierno, fomentaría un planeamiento del desarrollo más integrado y reforzaría la labor de descentralización que se está llevando a cabo en Perú.
Mejorar la estructura y el funcionamiento de las Agencias Regionales de Desarrollo para garantizar que sus actividades contribuyan de manera eficaz y sostenible a lograr los objetivos de desarrollo regional a largo plazo. Esto se podría conseguir a través de cuatro cambios principales. En primer lugar, las ordenanzas regionales deberían permitir que las ARD estén lideradas no solo por el gobierno regional, sino también por otros integrantes, como asociaciones empresariales, instituciones del mundo académico u organizaciones de la sociedad civil, ya que esto podría ayudar a mitigar el impacto de los ciclos políticos cortos en los planes de desarrollo regional a largo plazo. En segundo lugar, se debería otorgar personalidad jurídica a las ARD para mejorar su capacidad de gestionar (y, potencialmente, conseguir) sus propios recursos financieros con mayor autonomía, a la vez que se adaptan los distintos tipos de personalidad jurídica a los diversos contextos regionales. Deberían tener mayor acceso a fuentes de financiamiento nacionales adicionales, lo que reduciría su dependencia de ayuda externa, como la de la UE. En tercer lugar, establecer una red de ARD podría fomentar la colaboración interregional, crear oportunidades para aumentar los beneficios de las economías de escala y facilitar el intercambio de conocimientos entre los organismos. Por último, es crucial brindar apoyo técnico y financiero para crear una ARD en aquellas regiones que aún no cuentan con una (a menudo, aquellas con un PBI per cápita inferior al promedio nacional) a fin de garantizar que puedan aprovechar las oportunidades y contribuir a un desarrollo territorial equilibrado en todo el país.
Mejorar el marco institucional, legal y fiscal de la cooperación intermunicipal y modernizar los sistemas administrativos para permitir el correcto funcionamiento de las mancomunidades. Estas reformas permitirían a las mancomunidades recibir y gestionar de manera autónoma los fondos aportados por las municipalidades que participan en ellas, lo que garantizaría que puedan cumplir con los objetivos establecidos en sus acuerdos legales fundacionales.
Considerar la creación de un mecanismo de gobernanza metropolitana para cada área urbana funcional a fin de coordinar la toma de decisiones con todas las partes interesadas pertinentes. Esto podría garantizar un planeamiento más cohesionado y estratégico, en especial, en la gestión de desafíos como la expansión urbana y el crecimiento de asentamientos improvisados fuera del centro de la ciudad.
Referencias
[4] Acuerdo Nacional (2002), 8th State Policy: Political, economic and administrative decentralisation to promote the integral, harmonious and sustained development of Peru, https://acuerdonacional.pe/politicas-de-estado-del-acuerdo-nacional/definicion/ (accessed on 15 October 2024).
[27] Andina (2021), Piura: support for the implementation of the National Police’s crime laboratory, https://andina.pe/agencia/noticia-piura-apoyaran-implementacion-laboratorio-criminalistica-de-policia-nacional-858229.aspx (accessed on 9 May 2024).
[29] CEPLAN (2023), Geospatial characterisation of cities and the analysis of the productive-economic relationship of their territorial areas., https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/file/5633517/4990066-ceplan-caracterizacion-geoespacial-de-las-ciudades-y-el-analisis-de-la-relacion-productiva-economica-con-sus-ambitos-territoriales.pdf?v=1704333698 (accessed on 14 November 2024).
[28] District Municipality of El Tallán (2024), Mayor participates in the swearing-in ceremony of the board of the Association of District Municipalities of the region of Piura, https://www.gob.pe/institucion/munieltallan/noticias/915606-alcalde-participa-en-ceremonia-de-juramentacion-de-la-directiva-de-la-asociacion-de-municipalidades-distritales-de-la-region-piura (accessed on 15 October 2024).
[10] Gobierno Regional de Ica (2023), Regional Pact - Stimulus Fund for Performance and Achievement of Social Results (FED), https://www.gob.pe/institucion/regionica/colecciones/21515-pacto-regional-fondo-de-estimulo-al-desempeno-y-logro-de-resultados-sociales-fed (accessed on 14 October 2024).
[11] INEI (2023), Directorio Nacional de Municipalidades Provinciales, Distritales y de Centros Poblados, https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/file/4629046/Directorio%20Nacional%20de%20Municipalidades%20Provinciales%2C%20Distritales%20y%20de%20Centros%20Poblados%202023.pdf?v=1696260903.
[26] Ministry of Interior (n.d.), Crime Map: I Police Macrorregion Piura - Tumbes, https://www.munichulucanas.gob.pe/jdownloads/documentos_de_gestion/Seguridad_Ciudadana/2017/9_mapa_delito_1_cspnp_morropon_2018.pdf (accessed on 9 September 2024).
[14] MRREE (2024), National Council for Border Development and Integration (CONADIF), https://www.gob.pe/31748-consejo-nacional-de-desarrollo-de-fronteras-e-integracion-fronteriza-conadif (accessed on 22 October 2024).
[13] MRREE (2018), National Policy for Border Development and Integration, https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/file/205428/5_ANEXO_Pol%C3%ADtica_de_Fronteras.pdf?v=1669398640 (accessed on 22 October 2024).
[12] OECD (2024), OECD interviews conducted with local stakeholders as part of the Peru accession mission (RDPC).
[15] OECD (2016), OECD Territorial Reviews: Peru 2016, OECD Territorial Reviews, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264262904-en.
[3] Official Gazette Law No. 27783 (2002), Law on the Bases for Decentralisation, https://www.mef.gob.pe/es/normatividad/por-temas/descentralizacion/6833-ley-n-27783-3/file (accessed on 14 October 2024).
[24] Official Gazette Law No. 29029 (2007), Law of Municipal Mancomunidades, https://www.mef.gob.pe/es/normatividad/por-instrumento/leyes/6854-ley-n-29029-1/file (accessed on 9 September 2024).
[19] Official Gazette Regional Ordinance No. 495-2023/GRP-CR (2024), The Regional Development Agency of Piura is constituted, https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/file/5843710/5182971-or-495-2024-grp-cr-el-peruano.pdf?v=1707499992 (accessed on 16 October 2024).
[1] Official Gazette Supreme Decree No. 029-2018-PCM (2018), Regulation governing National Policies, https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/file/1904126/Reglamento-Politicas-Nacionales%20DS%20029-2018-PCM.pdf.pdf?v=1621612438 (accessed on 14 October 2024).
[6] Official Gazette Supreme Decree No. 050-2021-PCM (2021), Supreme Decree approving the Rules of Procedure of the Intergovernmental Coordination Council, https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/file/3561214/Decreto%20Supremo%20N%C2%BA%20050-2021-PCM.pdf?v=1661555412 (accessed on 5 September 2024).
[5] Official Gazette Supreme Decree No. 164-2021-PCM (2021), Supreme Decree approving the General Policy of Government for the period 2021-2026, https://busquedas.elperuano.pe/dispositivo/NL/2002063-5 (accessed on 14 October 2024).
[7] PCM (2024), Consejos de Estado Regional - Avances al 31 de julio de 2024.
[20] PCM (2024), PROMSACE: Mejoramiento y ampliación de los servicios de soporte para la provisión de los servicios a los ciudadanos y las empresas a nivel naciona, https://www.promsace.gob.pe/ (accessed on 14 November 2024).
[25] PCM (2024), Registry of Municipal and Regional Mancomunidades, https://www.gob.pe/institucion/pcm/colecciones/18047-mancomunidades-regionales-y-municipales (accessed on 15 October 2024).
[9] Presidencia (2024), President Boluarte opened the first Municipal State Council and ratified commitment to decentralisation, https://www.gob.pe/institucion/presidencia/noticias/906977-presidenta-boluarte-instalo-el-primer-consejo-de-estado-municipal-y-ratifico-compromiso-con-descentralizacion (accessed on 14 October 2024).
[22] RDA Arequipa (2021), Regional Development and Innovation Strategy, https://www.gob.pe/institucion/pcm/informes-publicaciones/5803857-ard-arequipa-edir (accessed on 15 October 2024).
[21] RDA Cusco (2024), Regional Development and Innovation Strategy (EDIR) of Cusco, https://www.gob.pe/institucion/pcm/informes-publicaciones/5942684-ard-cusco-edir (accessed on 15 October 2024).
[23] RDA Piura (2023), Regional Development and Innovation Strategy, https://www.grade.org.pe/wp-content/uploads/05-EDIR-Resumen_Piura_Web.pdf (accessed on 15 October 2024).
[16] Regional Government of Ancash (2023), General Management Resolution No. 663-2023-GRA/GGR, https://www.regionancash.gob.pe/doc_normativas/rggr/2023/663_2023_456964f1ed6d6e7c369f2b0fe7e1235f.pdf (accessed on 9 September 2024).
[17] Regional Government of Apurímac (2023), Reference Framework for the Formulation of the Regulations of the Regional Development Agency of Apurímac, https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/file/6670427/5796687-reglamento-de-la-ard-apurimac.pdf?v=1721331576 (accessed on 9 September 2024).
[18] Regional Government of Ayacucho (2019), Regional Ordinance No. 011-2019-GRA/CR, https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/file/1438970/ORDENANZA%20REGIONAL%202019%20N%2011%20APROBAR%20LA%20CREACION%20DE%20LA%20AGENCIA%20REGIONAL%20DE%20DESARROLLO%20DE%20AYACUCHO%20-%20ARDAY.pdf.pdf?v=1662495432 (accessed on 9 September 2024).
[8] Secretaría de Descentralización (2024), IV Consejo de Estado Regional - Avances al 30 de junio de 2024, https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/file/6806691/5663858-02-iv-cer-seguimiento-jun2024.pdf?v=1724195692 (accessed on 14 October 2024).
[2] Secretaría de Descentralización (2022), The importance of a National Multisectoral Decentralisation Policy, https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/file/3559598/La%20importancia%20de%20una%20pol%C3%ADtica%20nacional%20multisectorial%20de%20descentralizaci%C3%B3n%20para%20el%20Estado%20Peruano.pdf (accessed on 14 October 2024).
Nota
Copiar enlace a Nota← 1. Para más información, véase: https://www.gob.pe/institucion/pcm/informes-publicaciones/5390871-consejo-de-estado-municipal-i.