Este capítulo evalúa la capacidad institucional y fiscal de los gobiernos subnacionales de Perú para llevar a cabo sus responsabilidades políticas con eficacia. Examina la distribución de tareas y competencias entre los distintos niveles de gobierno y analiza los factores clave que impulsan la capacidad subnacional, con especial atención en los mandatos que carecen de financiamiento o este es insuficiente. Los ámbitos principales que se analizan son la estructura y la adecuación de las finanzas públicas subnacionales, las herramientas e incentivos para fortalecer la capacidad institucional a nivel regional y municipal, y las implicaciones de la fragmentación territorial para la gobernanza y la prestación de servicios. El capítulo concluye con recomendaciones para reforzar la capacidad subnacional, mejorar la coordinación y garantizar que se cuenta con los recursos financieros e institucionales adecuados.
Políticas de Desarrollo Regional en Perú
Resumen
Desde que Perú promulgó su Ley de Bases de Descentralización en 2002 (véase la sección Antecedentes), el proceso de descentralización ha dado lugar a importantes transferencias de competencias y responsabilidades tanto a los gobiernos regionales como a los municipales. Aunque el plan inicial era que estas transferencias fueran graduales y dependieran de que los gobiernos subnacionales tuvieran la capacidad administrativa necesaria, en 2007, un nuevo gobierno inició una "descentralización masiva", que dio lugar a la transferencia rápida y sustancial de responsabilidades en materia de gasto, incluso en ausencia de capacidades acreditadas. Se requirió que los gobiernos subnacionales se comprometieran a mejorar sus capacidades para poder asumir estas responsabilidades, una modalidad conocida como "competencias a desarrollar". Hasta 2009, el 39 % de las transferencias se habían realizado de este modo. Desde entonces, los gobiernos regionales y municipales han asumido responsabilidades clave en materia de gasto en ámbitos cruciales para el desarrollo regional y local, como educación, salud pública, asuntos económicos y transporte. De acuerdo con la Secretaría de Descentralización, en 2023, el 94,3 % de las funciones establecidas en la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales se habían transferido a gobiernos regionales, con tareas adicionales asignadas a través de la legislación relacionada (Secretaría de Descentralización, 2023[1]; Secretaría de Descentralización, 2024[2]; Official Gazette Law No. 27867, 2002[3]). No obstante, aunque Perú ha logrado avances en la descentralización de los poderes políticos y las responsabilidades administrativas a sus regiones, el progreso en la descentralización fiscal ha sido limitado. Esto es particularmente evidente en el caso de los gobiernos regionales, cuya autonomía fiscal debía depender de la fusión de varios departamentos en 2005. En concreto, el sistema de financiamiento propuesto para los gobiernos regionales debía incluir la mitad de los ingresos fiscales recaudados por el Gobierno en sus territorios, además de los impuestos sobre la renta de las empresas. Sin embargo, dado que ninguno de los departamentos aceptó fusionarse en el referéndum de 2005, los gobiernos regionales continuaron operando dentro de los mismos límites departamentales y bajo el mismo régimen de financiamiento, que sigue dependiendo en gran medida de las transferencias del Gobierno, como se analiza más adelante.
Aun así, los compromisos en materia de descentralización asumidos en 2002 se han reflejado sistemáticamente en otros documentos de políticas a lo largo de las dos últimas décadas, como la Política General de Gobierno 2016-2021 y la de 2021-2026, en las que se presentan las prioridades políticas para cada legislatura. Aunque la Política General de Gobierno 2021-2026 establece objetivos generales a corto plazo de descentralización en su quinto eje, carece de un plan de acción claro a medio y largo plazo con metas definidas y una hoja de ruta para su implementación. En respuesta a este vacío, la Secretaría de Descentralización ha comenzado a trabajar en una Política Nacional Multisectorial de Descentralización. Esta iniciativa, que se consideraba "una cuestión de interés público" y "una prioridad nacional" en su análisis de relevancia (Secretaría de Descentralización, 2022[4]), tiene como objetivo proporcionar un enfoque más estructurado. En febrero de 2024, Perú publicó un detallado análisis que describe el marco conceptual y la metodología para desarrollar esta política. Este estudio será fundamental para dar forma a la nueva política, según lo dispuesto por las regulaciones nacionales que rigen el diseño de políticas. Para llevar a cabo este análisis, la PCM organizó 24 reuniones a lo largo de un año y medio, que incluyeron entrevistas, sesiones de análisis y foros de alto nivel. En estas reuniones participaron una amplia gama de partes interesadas de la mayoría de las regiones del país: representantes de gobiernos regionales y locales, funcionariado de todos los niveles, organizaciones de la sociedad civil, miembros del mundo académico y personal técnico especializado. De cara al futuro, será esencial garantizar que estos estudios sirvan de base para la formulación de políticas, que se involucre a todas las partes interesadas pertinentes para asegurar el consenso y que la implementación se lleve a cabo sin grandes dificultades.
División de tareas y responsabilidades a nivel subnacional
Perú es un Estado unitario con dos niveles de gobierno subnacional: 25 regiones (24 departamentos y la provincia constitucional del Callao) y 1891 municipalidades (196 municipalidades provinciales y 1695 municipalidades distritales) (INEI, 2023[5]). Como resultado del proceso de descentralización que se está llevando a cabo, los gobiernos regionales y locales gozan de autonomía política y administrativa sobre los asuntos de su competencia (Tabla 5.1).
En Perú existen dos tipos de municipalidades: las provinciales y las distritales. Aunque ambos son autónomos e independientes entre sí, comparten responsabilidades muy similares. Sin embargo, las municipalidades provinciales tienen una función adicional de coordinación de las municipalidades distritales dentro de su provincia, que se compone de varios distritos. Además, las municipalidades provinciales se subdividen en centros poblados, que son aproximadamente 2900 en todo el país. La municipalidad provincial crea estos centros poblados a petición de una comunidad campesina o nativa con más de 500 habitantes en edad adulta y un área geográfica claramente definida para administrar. Los centros poblados celebran elecciones bajo la supervisión y asistencia de la municipalidad provincial, y sus representantes electos ostentan solo las competencias que se les delegan de forma explícita a través de una ordenanza provincial. Finalmente, la Municipalidad Metropolitana de Lima (MML), con rango de municipalidad provincial y bajo un régimen especial desde 2011, tiene facultades y funciones adicionales, similares a las de los gobiernos regionales. En consecuencia, la legislación que regula los gobiernos regionales también se aplica a la MML (Official Gazette Law No. 27795, 2002[6]).
Desde 2016 se han producido varias modificaciones legislativas en la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales (Official Gazette Law No. 27867, 2002[3]) y en la Ley Orgánica de Municipalidades (Official Gazette Law No. 27972, 2002[8]). Ese mismo año, una enmienda de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales asignó una función oficial a la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales, a la que se reconoció como el órgano representativo de todos los gobiernos regionales (Official Gazette Law No. 30482, 2016[9]). En 2023, se revisaron las leyes de los gobiernos regionales y municipales para asignar recursos específicos a los Consejos Regionales y Municipales, lo que les permitió exigir responsabilidades a sus respectivos ejecutivos y supervisar el uso de los fondos públicos (Official Gazette Law No. 31812, 2023[10]). Recientemente, en 2024, se modificaron los artículos 52 y 73 de estas leyes para incluir competencias relacionadas con la pesca y la acuicultura. Cabe destacar que se aplicaron exactamente las mismas responsabilidades y terminología tanto a los gobiernos regionales como a las municipalidades. Además, la ley establece que estas funciones se financien con cargo a los presupuestos existentes de los gobiernos regionales y locales, sin requerir recursos adicionales del tesoro público nacional (Official Gazette Law No. 32096, 2024[11]).
A pesar de las sucesivas enmiendas que transfieren responsabilidades a los gobiernos subnacionales, la distribución de competencias sigue sin estar clara, lo que da lugar a posibles duplicidades y a una asignación de fondos inadecuada. Por ejemplo, en el sector de la educación, los gobiernos regionales tienen la tarea de "formular, aprobar, ejecutar, evaluar y administrar las políticas regionales de educación, cultura, ciencia y tecnología, deporte y ocio", mientras que los gobiernos locales son responsables de "diseñar, ejecutar y evaluar el proyecto educativo dentro de su jurisdicción en coordinación con la Oficina Regional de Educación y la Unidad Local de Gestión Educativa, y contribuir a las políticas educativas nacionales y regionales con un enfoque de acción intersectorial" (Official Gazette Law No. 27867, 2002[3]; Official Gazette Law No. 27972, 2002[8]). Del mismo modo, en materia de protección del medio ambiente, la aprobación de la Ley Marco sobre Cambio Climático en 2018 supuso que tanto los gobiernos regionales como los locales pasaran a implementar las políticas nacionales de cambio climático, rediseñar las estrategias climáticas regionales e incorporar medidas de mitigación y adaptación en sus documentos estratégicos, entre otras responsabilidades (Official Gazette Law No. 30754, 2018[12]). Esta ley dio lugar a modificaciones en la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales y en la Ley Orgánica de Municipalidades, y se encomendó a los gobiernos locales la formulación, aprobación, implementación y seguimiento de los planes y políticas locales en materia de medio ambiente y cambio climático. Esto se llevó a cabo de conformidad con las políticas, regulaciones y planes regionales, sectoriales y nacionales (Official Gazette Law No. 27972, 2002[8]), mientras que a los gobiernos regionales se les otorgó la responsabilidad compartida de garantizar la "gestión sostenible de los recursos naturales, la mejora de la calidad ambiental y la mitigación del cambio climático", sin definir con claridad qué implicaba esta responsabilidad compartida (Official Gazette Law No. 27867, 2002[3]). Es importante destacar que la ley estipula que estas nuevas responsabilidades asignadas se financien a través de transferencias del Gobierno, pero no especifica los criterios para determinar el monto asignado a cada gobierno subnacional (Official Gazette Law No. 30754, 2018[12]).
Herramientas de política para apoyar la capacidad institucional subnacional
El desarrollo de las capacidades institucionales ha sido una prioridad constante para Perú. Ya en 2014, se diseñó e implementó el Plan Nacional de Fortalecimiento de Competencias para la Gestión Descentralizada 2014-2018 (PCM, 2014[13]), que establece las estrategias y acciones vinculadas al fortalecimiento de competencias en los tres niveles de gobierno para lograr una gestión moderna, descentralizada, eficaz y eficiente. En 2017, tras reconocer que el personal cualificado en todos los niveles de gobierno es crucial para aprovechar los posibles beneficios económicos y políticos de la descentralización, se creó la Subsecretaría de Fortalecimiento de la Gestión Descentralizada, dependiente de la Secretaría de Descentralización del Viceministerio de Gobernanza Territorial.
En 2021, Perú promulgó una reforma integral del servicio civil destinada a mejorar la eficiencia y la equidad del empleo en el sector público (Official Gazette Legislative Decree No. 1602, 2023[14]). Los objetivos principales de esta reforma son planificar mejor el servicio civil, eliminar de forma gradual las disparidades en la contratación, la remuneración y los derechos y deberes del funcionariado público en todo el país y mejorar las oficinas de recursos humanos. Un elemento clave es la introducción de categorías o grupos laborales con funciones y características similares. Estas categorías ayudarán a garantizar que la administración pública cuente con las competencias necesarias. Para determinar qué categorías laborales se necesitan, la ley requiere que cada entidad pública identifique las capacidades que precisa y planifique la solicitud u oferta formativa para su desarrollo. Las categorías incluyen personal especializado en ámbitos como planeamiento, gestión institucional, resolución de conflictos, formulación, implementación y evaluación de políticas públicas, prestación de servicios y gestión presupuestaria y fiscal, entre otras. La reforma también incorpora un sistema de evaluación para mejorar la rendición de cuentas y los resultados. Aunque se está implementando de manera gradual durante un máximo de seis años desde 2021, la reforma es irreversible y se aplica a todos los niveles de gobierno. La participación seguirá siendo voluntaria para aproximadamente el 17,5 % del funcionariado público. Sin embargo, hasta septiembre de 2024, solo 3007 miembros de la administración pública (0,2 %) habían adoptado el nuevo sistema (OECD, 2024[15]; MEF, 2024[16]).
Más allá de esta ley, se han tomado múltiples medidas políticas para hacer frente a la baja capacidad administrativa. La Autoridad Nacional del Servicio Civil (SERVIR) de Perú, con los principales objetivos de combatir la corrupción y aumentar la absorción presupuestaria para el gasto corriente y de capital, aprobó en 2023 la Ley N.º 31912, conocida como Con Punche Gerentes, que permite a los gobiernos regionales y locales utilizar el Fondo de Apoyo a la Gestión para pagar los salarios del funcionariado público altamente cualificado que se traslada a los gobiernos regionales y locales para compartir sus conocimientos y mejorar las capacidades de la administración pública a nivel regional y local (Official Gazette Law No. 31912, 2023[17]). Hasta agosto de 2023, este programa había proporcionado fondos a seis gobiernos regionales y 55 gobiernos locales para contratar a 115 personas altamente cualificadas en gobiernos subnacionales (MEF, 2023[18]), y 200 más se incorporaron en 2024. SERVIR también concede préstamos de estudio al funcionariado con cualquier tipo de contrato para realizar estudios de maestría o doctorado en las mejores universidades del extranjero. El programa ofrece descuentos en la devolución de préstamos a condición de que las personas beneficiarias regresen a la administración pública peruana1. Sin embargo, este programa ha atraído sobre todo a personal de Lima y, puntualmente, de otras regiones.
El Plan de Desarrollo de Personas (PDP) es una herramienta de planeamiento que busca estructurar estratégicamente cualquier actividad de desarrollo de capacidades para fortalecer las habilidades del personal orientadas al cumplimiento de los objetivos estratégicos institucionales. Desde 2018, a las oficinas de recursos humanos de ministerios, gobiernos regionales y municipalidades se les ha requerido legalmente elaborar sus propios PDP anuales usando la metodología de SERVIR (Official Gazette Legislative Decree No. 1025, 2008[19]; SERVIR, 2016[20]). Cada PDP comienza con una evaluación de las necesidades formativas que prioriza las deficiencias de habilidades y asigna un presupuesto en consecuencia, basado en los recursos disponibles. Sin embargo, SERVIR ha detectado que muchas entidades, en particular, los gobiernos locales, tienen dificultades con esta evaluación debido a la escasez de personal, competencias y recursos. En respuesta, SERVIR presentó el Plan de Acción 2023-2026 para la Gestión del Desarrollo de Capacidades en los Gobiernos Locales con el objetivo de simplificar el proceso del PDP mediante la estandarización de las áreas prioritarias de formación, la oferta de programas de formación gratuitos para superar las limitaciones presupuestarias y la prestación de asistencia técnica continua a las municipalidades con recursos limitados (SERVIR, 2023[21]). Simplificar el proceso de solicitud de desarrollo de capacidades se ha vuelto crucial: entre 2016 y 2024, solo 1204 de las 2799 entidades del sector público de Perú (43 %) aprobaron un PDP al menos una vez. De estas, 249 son a nivel nacional (21 %), 309 a nivel regional (26 %) y 646 a nivel local (54 %). En los casos donde ya se han implementado iniciativas de estandarización, SERVIR estima una reducción de más del 20 % en las deficiencias de conocimiento identificadas. Por ejemplo, entre las municipalidades que participaron en la sesión de formación sobre cómo garantizar la calidad y la sostenibilidad de la prestación de servicios de agua y saneamiento, el 37 % amplió posteriormente su cobertura del servicio de agua. De igual manera, el 31 % de las municipalidades que asistieron a la formación sobre la gestión integral de residuos sólidos municipales establecieron un Plan de Gestión de Residuos Sólidos, aunque no lo habían utilizado durante el año previo a la formación (OECD, 2024[15]).
A pesar de estos esfuerzos, sigue habiendo una gran demanda de apoyo en áreas como la elaboración de presupuestos o la gestión de inversiones: en 2021, por ejemplo, 666 de las 1890 municipalidades consideraban que requerían asistencia técnica para la elaboración y evaluación de proyectos de inversión pública, y 393 de ellas demandaban más formación en materia de elaboración de presupuestos orientada a resultados. Para reducir estas deficiencias, el Ministerio de Economía y Finanzas, en particular, la Dirección General de Programación Multianual de Inversiones, a cargo del Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones (también conocido como Invierte.pe, véase el Capítulo 6) ha organizado varias formaciones, incluida una en la que se detallan todos los pasos para llevar a cabo correctamente la Programación Multianual de Inversiones (MEF, 2022[22]). El Ministerio de Economía y Finanzas, junto con ProInversión y la Escuela Nacional de Administración Pública, realizaron asimismo un programa de formación especializada en aspectos relacionados con el proceso de promoción de la inversión privada para el desarrollo de proyectos de infraestructura y servicios públicos, la gestión de asociaciones público-privadas (APP) y proyectos activos, así como la ejecución de proyectos de inversión pública a través del programa "Obras por Impuestos" (MEF, 2022[23]). Otros ministerios han desarrollado formaciones adicionales, como las impartidas por la PCM (PCM, 2014[24]) sobre la participación ciudadana y la rendición de cuentas, el programa formativo del Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables (CONADIS, 2021[25]) para gobiernos regionales y locales sobre cuestiones de discapacidad , y el programa de desarrollo de capacidades para líderes regionales y funcionariado público sobre la promoción de oportunidades de empleo local a través del Servicio de Orientación para el Emprendimiento del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo (MTPE, 2021[26]).
Muchas instituciones han establecido oficinas descentralizadas para garantizar la asistencia técnica y el desarrollo de capacidades sobre el terreno. SERVIR, a través de la Escuela Nacional de Administración Pública y en colaboración con universidades locales, lanzó el Aula Regional con el apoyo del Gobierno de Canadá en el marco del Programa de Modernización de la Administración Pública. Esta iniciativa ofrece formación para el desarrollo de capacidades en las regiones más necesitadas de la mano de especialistas del Gobierno, el mundo académico y otros organismos de la administración pública. La primera sesión, realizada en Cajamarca en agosto de 2024, se centró en la promoción y protección de los derechos laborales fundamentales del funcionariado público (SERVIR, 2024[27]). Además, ministerios como el de Economía y Finanzas y el de Desarrollo e Inclusión Social, junto con el INEI, brindan apoyo técnico continuo. El INEI cuenta con 26 oficinas descentralizadas, 15 de las cuales se utilizan como centros de formación para el personal de la administración pública, el funcionariado regional y el personal de las ARD. El Comité de Coordinación Departamental del INEI desempeña un papel clave en la difusión de las mejores prácticas y en la organización de actividades conjuntas entre regiones.
Los gobiernos regionales y locales reciben un gran apoyo técnico para sus actividades de planeamiento, en particular, del CEPLAN y el Organismo de Estudios y Diseño de Proyectos de Inversión (OEDI). El CEPLAN ha desarrollado diversos instrumentos metodológicos para orientar el planeamiento y la coordinación de las entidades públicas, prestando especial atención al enfoque territorial en la formulación de políticas. Este organismo no diseña políticas ni decide prioridades, sino que acompaña durante el proceso al proporcionar la metodología y asegurar que las prioridades estén debidamente alineadas. También ha creado Geo Ceplan, una plataforma de datos territoriales que los gobiernos regionales y locales pueden utilizar para recopilar la información que podrían necesitar para llevar a cabo sus actividades de planeamiento estratégico. Esta plataforma proporciona información prospectiva para el desarrollo de escenarios futuros y la realización de análisis FODA. También ofrece información actualizada sobre indicadores de activos tangibles e intangibles, deficiencias existentes, actividades económicas, etc. El CEPLAN busca sistematizar la recopilación de datos para estos indicadores y, en los próximos años, avanzar hacia la automatización de las evaluaciones territoriales. Por otro lado, el OEDI interviene a petición de los gobiernos subnacionales para prestar apoyo en la elaboración de los expedientes técnicos necesarios para evaluar la viabilidad de un proyecto de inversión y acceder a las líneas de financiamiento necesarias (OECD, 2024[15]).
Perú ha avanzado en la recopilación de datos para supervisar y evaluar la prestación de servicios públicos por parte de las autoridades subnacionales. En mayo de 2023, se aprobó una ley para implementar la Plataforma Integrada para la Gestión Electrónica de Recursos Humanos, como parte del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos (SAGRH). Una vez lanzada, se espera que esta plataforma mejore la transparencia y refuerce la gestión de los recursos humanos en todos los niveles de gobierno, lo que contribuirá a combatir la corrupción y promover el uso eficiente de los recursos públicos (Official Gazette Law No. 31742, 2023[28]). Entre otros aspectos, la plataforma consolidará los datos sobre los contratos de empleo público y el funcionariado público, como su formación académica, experiencia laboral y habilidades, así como sus expedientes disciplinarios (El Peruano, 2023[29]).
Finanzas de los gobiernos subnacionales
Un análisis de las finanzas de los gobiernos subnacionales peruanos revela que realizan una parte importante del gasto total, en contraste con otros países unitarios de la OCDE (Gráfico 5.1). Sin embargo, el gasto de los gobiernos subnacionales como porcentaje del gasto público general de Perú es muy superior al de los ingresos fiscales, lo que sugiere un bajo nivel de autonomía fiscal de los gobiernos subnacionales y la existencia de desequilibrios fiscales verticales. Por el contrario, estos gobiernos son responsables de una mayor proporción de la inversión pública (61,8 %) que el promedio de los países unitarios de la OCDE (véase el Capítulo 6). Las siguientes subsecciones proporcionan un análisis más detallado de los diversos aspectos de las finanzas de los gobiernos subnacionales.
Nota: *Promedios de los países unitarios de la OCDE.
Fuente: Cálculos de la OCDE basados en (OECD, 2023[30]). Para Perú, (IMF, 2024[31]).
Gastos de los gobiernos subnacionales
El nivel de gasto de los gobiernos subnacionales peruanos representó el 34,3 % del gasto público general en 2021, 6,5 puntos porcentuales por encima del promedio de los países unitarios de la OCDE (27,8 %). Sin embargo, el gasto de los gobiernos subnacionales como porcentaje del PBI fue menor en Perú que el promedio de los países unitarios de la OCDE (8,3 % y 12,8 %, respectivamente).
El Gráfico 5.2 ofrece un desglose del gasto de los gobiernos subnacionales en 2021. La mayor parte se destina a educación (26,1 %), una responsabilidad importante de los gobiernos regionales, que representa el 46,5 % de su gasto total. Le siguen sanidad (16,6 %), planeamiento y gestión (11,9 %) y transporte (10,6 %). Desde 2015, los gobiernos subnacionales han aumentado la asignación presupuestaria a educación y, en mayor medida, a sanidad, en 0,5 y 3 puntos porcentuales, respectivamente.
Aunque es difícil realizar comparaciones directas debido a la falta de datos estandarizados sobre el gasto subnacional por clasificación funcional (COFOG), se puede hacer una equivalencia aproximada. Si sanidad, planeamiento y gestión, y transporte se pueden equiparar con las categorías de la COFOG de sanidad, servicios públicos generales y asuntos económicos (que incluye el transporte), respectivamente, los patrones de gasto de Perú son bastante similares a los de otros países unitarios de la OCDE. Por ejemplo, mientras que estos países gastan algo menos de sus presupuestos subnacionales en educación (21,1 %) y sanidad (11,1 %), asignan un poco más a servicios públicos generales (14,0 %) y a asuntos económicos, incluido el transporte (14,9 %).
Nota: El gasto subnacional por clasificación funcional (COFOG) no está disponible para Perú, por lo que se han utilizado datos del Ministerio de Economía y Finanzas, que divide el gasto en 22 categorías. Los datos de la OCDE sobre educación, sanidad, servicios públicos generales y asuntos económicos (incluido el transporte) se proporcionan como un equivalente aproximado con fines comparativos.
Fuente: Cálculos de la OCDE basados en (OECD, 2023[30]). Para Perú, (MEF, 2024[32]).
Sin embargo, aunque el fuerte crecimiento económico provocó aumentos sustanciales en los presupuestos regionales y locales (un 290 % y un 347 % en términos nominales entre 2007 y 2023; de 14,2 millones a 55,2 millones PEN para los gobiernos regionales y de 11,1 millones a 49,7 millones para los gobiernos locales), la distribución del presupuesto público entre los distintos niveles de gobierno se ha mantenido prácticamente sin cambios. En 2023, el Gobierno nacional y los gobiernos regionales y locales representaron el 58,0 %, 22,1 % y 19,9 % del presupuesto público, respectivamente, cifras muy similares a las de 2007, cuando fueron del 64,5 %, 19,9 % y 15,6 % (Gráfico 5.3.) (MEF, 2024[32]). Así, a pesar de la transferencia de responsabilidades a los gobiernos subnacionales y el crecimiento absoluto de sus recursos fiscales, la composición presupuestaria entre los distintos niveles de gobierno no ha cambiado.
Fuente: Cálculos de la OCDE basados en (MEF, 2024[32]).
Ingresos fiscales subnacionales
Los ingresos fiscales representan el 2,3 % de los ingresos de los gobiernos subnacionales, el 1,7 % de los de la administración pública y el 0,4 % del PBI, muy por debajo del promedio de los países unitarios de la OCDE (33,1 %, 18,1 % y 4,0 %, respectivamente) en 2021 (Gráfico 5.4).
Nota: Los datos de la OCDE muestran el promedio no ponderado de los países unitarios.
Fuente: Cálculos de la OCDE basados en (OECD, 2023[30]). Para Perú, (MEF, 2024[33]).
El principal impuesto de los gobiernos subnacionales es el impuesto sobre la propiedad, recaudado a nivel local. En 2021, representó el 77,5 % de los ingresos fiscales locales totales, el 0,3 % del PBI, una proporción mucho mayor que el promedio de la OCDE, que se situó en el 36,4 % (IMF, 2024[31]). Además de este impuesto, los gobiernos locales tienen derecho a recaudar varios impuestos menores sobre vehículos, importaciones y transmisiones patrimoniales, lo que representa el 22,5 % restante de los ingresos fiscales locales totales (MEF, 2024[34]). No obstante, los gobiernos locales no pueden establecer la tasa de estos impuestos y deben cumplir con las tasas establecidas por el Gobierno según la Ley de Tributación Municipal de 2004, modificada en 2021 (Official Gazette Legislative Decree No. 776, 2004[35]; Official Gazette Legislative Decree No. 1520, 2021[36]).
El impuesto sobre la propiedad representó el 7,2 % de los ingresos totales de los gobiernos locales, principalmente, debido a la falta de catastros en la gran mayoría de las municipalidades, ya que solo el 10 % de las municipalidades de Perú cuentan con uno. Para abordar este problema, en 1996 se creó el Organismo de Formalización de la Propiedad Informal (COFOPRI) con el fin de ayudar en la recopilación, el mantenimiento y la actualización de la información catastral (Official Gazette Legislative Decree No. 803, 1999[37]). El Consejo Nacional de Catastro, con el COFOPRI como su Secretaría Técnica, supervisa estos esfuerzos. El objetivo a largo plazo es desarrollar un Sistema Nacional Integrado de Información Catastral Predial. Como parte de esta labor, el COFOPRI ha recibido apoyo financiero y técnico del Banco Mundial a través del Proyecto de Catastro Urbano Nacional, que ha seleccionado 22 municipalidades piloto en los departamentos de Lambayeque, Lima y Piura basándose en criterios como riesgo de desastres, importancia fiscal, patrimonio histórico y proximidad a zonas costeras (COFOPRI, 2024[38]). Además, se han creado varios grupos de trabajo en los que el Ministerio de Economía y Finanzas y el Banco Mundial prestan asistencia técnica a los gobiernos locales. En paralelo, el Ministerio de Economía y Finanzas ha seguido aplicando desde 2009 el Programa de Incentivos a la Mejora de la Gestión Municipal (PI), que está orientado a resultados y ofrece subvenciones adicionales en función del aumento porcentual de la recaudación del impuesto sobre la propiedad (MEF, 2009[39]). Sin embargo, a finales de 2023, este impuesto solo representaba el 6,0 % de los ingresos totales de los gobiernos locales (IMF, 2024[31]; MEF, 2024[40]).
Por otro lado, los gobiernos regionales no tienen autoridad fiscal para recaudar impuestos y sus ingresos propios no tributarios son extremadamente limitados, como tasas y contribuciones de la ciudadanía. Así pues, a pesar de que se les han asignado una serie importante de nuevas responsabilidades, hasta la fecha no se les ha otorgado ninguna capacidad fiscal. Como resultado, la proporción de los ingresos recaudados directamente por los gobiernos regionales (sobre todo tasas y contribuciones de la ciudadanía) se redujo del 12,3 % en 2017 al 8,9 % en 2020, y al 4,9 % en 2021, después de la pandemia de COVID-19. Una tendencia a la baja similar, pero algo superior, se observa en el caso de los gobiernos locales, cuya proporción de ingresos recaudados de forma directa (en este caso, ingresos por impuestos propios, y tasas y contribuciones de la ciudadanía) disminuyó del 14,1 % en 2017 al 11 % en 2020, y al 10,6 % en 2021. Esto pone de manifiesto la baja autonomía fiscal que tienen los gobiernos locales y, en particular, los regionales en Perú (Secretaría de Descentralización, 2024[2]).
En 2023, los fondos procedentes de cánones y regalías representaron el 28 % de los ingresos totales de los gobiernos regionales y en los gobiernos locales, el 25 % (COMEX, 2023[41]). Las regiones que reciben los mayores ingresos por cánones son Cuzco (19,0 %), Áncash (12,1 %) e Ica (10,2 %), mientras que Lima, Huánuco y Lambayeque son las que menos ingresan (MEF, 2024[33]). Por ley, los fondos de los cánones deben permanecer dentro de la región donde se extraen los recursos naturales, pero se distribuyen entre varios beneficiarios de acuerdo con los criterios establecidos por el Ministerio de Economía y Finanzas, en función del tamaño de la población y las necesidades básicas insatisfechas. En concreto, el 10 % del canon total se asigna a los gobiernos locales del/de los distrito/s donde se explota el recurso natural, mientras que el 25 % se destina a las municipalidades distritales y provinciales de la zona de extracción. Un 40 % adicional va a parar a los gobiernos locales de la región donde se extrae el recurso. Finalmente, el 25 % se asigna a los gobiernos regionales de la región donde se extrae el recurso, con la obligación de que el 20 % de este monto se transfiera a las universidades nacionales de su jurisdicción (MEF, 2024[42]).
Subvenciones y subsidios subnacionales
Las finanzas de los gobiernos subnacionales en Perú dependen en gran medida de las transferencias del Gobierno, y las subvenciones (incluidos los ingresos por cánones) representan en promedio el 91,1 % de los ingresos subnacionales totales, lo que equivale al 8,2 % del PBI. En el caso de los gobiernos regionales, las subvenciones son casi la única fuente de ingresos; por ejemplo, en 2021 supusieron el 98,6 % de sus ingresos totales. La situación es similar a nivel local, donde ese mismo año las subvenciones constituyeron en promedio el 82,0 % de los ingresos locales totales (IMF, 2024[31]).
Una parte sustancial de las subvenciones se otorga de manera discrecional, mientras que las transferencias de compensación se basan en fórmulas. Las subvenciones discrecionales son más flexibles en la medida en que permiten a los gobiernos nacionales asignar recursos en función de necesidades subnacionales específicas que puedan surgir a lo largo de un año o de prioridades estratégicas que no se cubran con transferencias basadas en fórmulas. Sin embargo, las subvenciones discrecionales no se suelen conceder con tiempo suficiente para que los gobiernos subnacionales las tengan en cuenta en el planeamiento de sus presupuestos anuales, lo que conlleva cambios significativos en los presupuestos institucionales de apertura y modificados que desencadenan decisiones improvisadas de último minuto sobre las inversiones y los gastos corrientes. Por ejemplo, en 2022, el gasto local varió un 145 % entre los presupuestos de apertura y modificados y, para los gobiernos regionales, esta cifra fue del 39 % (MEF, 2024[32]). La falta de previsibilidad puede causar problemas a la hora de planificar los gastos y las inversiones de manera eficiente y alineada con los planes y objetivos de desarrollo.
Más allá de las subvenciones discrecionales, el Fondo de Compensación Municipal (FONCOMUN) es una fuente importante de transferencias para los gobiernos locales, y representó un promedio del 21,4 % de sus ingresos totales en 2021 (MEF, 2024[33]). Se trata de un sistema de compensación de transferencias incondicionales basado en fórmulas que permite a los gobiernos locales asignar estos fondos a gastos corrientes y de capital de acuerdo con sus necesidades, lo que les proporciona flexibilidad para abordar las prioridades locales. Se financia con el Impuesto de Promoción Municipal (IPM) (93,95 %), el impuesto de circulación (6,12 %) y el impuesto sobre embarcaciones de recreo (0,13 %) (MEF, 2024[43]). Por lo tanto, los fondos del FONCOMUN proceden principalmente de la recaudación del IPM, que está muy ligada al Impuesto General a las Ventas (IGV). El IPM se impone a una tasa del 2 % sobre las operaciones gravadas por el IGV, por lo que influye de manera directa en los fondos disponibles que distribuye el FONCOMUN (Official Gazette Legislative Decree No. 776, 2004[35]).
En 2021, el Ministerio de Economía y Finanzas transfirió 7400 millones PEN a los gobiernos locales a través del FONCOMUN (MEF, 2024[44]). La asignación promedio para las 1890 municipalidades fue de 1,5 millones PEN. Las mayores transferencias se registraron en Lima y en grandes municipalidades provinciales y distritales, como San Juan de Lurigancho, Coronel Portillo, Piura y Cajamarca. En particular, 42 municipalidades recibieron el 25 % del total; 154 obtuvieron más de 10 millones PEN, 1549, menos de 5 millones PEN y 666, menos de 1 millón PEN. La asignación más común fue de aproximadamente 590 000 PEN.
El proceso de distribución del FONCOMUN en Perú consta de tres fases. En la primera, el total del fondo nacional del FONCOMUN se reparte entre las 195 provincias en función de los indicadores de pobreza, en particular, la falta de servicios públicos. En la segunda fase, el monto asignado a cada provincia se distribuye entre sus distritos. De esta cantidad, el 20 % se asigna a la municipalidad provincial y el 80 % se distribuye entre las municipalidades distritales, teniendo en cuenta la ruralidad, la extensión territorial y los indicadores de gestión municipal, como la capacidad de generación de ingresos. Por último, se hacen ajustes para asegurar que ningún distrito reciba del FONCOMUN menos de ocho UIT (o 40 000 PEN) al mes. Para lograrlo, los distritos con asignaciones superiores a ocho UIT contribuyen de forma proporcional a fin de garantizar este mínimo para los demás. En diciembre de 2023, la PCM creó un grupo de trabajo integrado por especialistas de los viceministerios de Economía y de Finanzas del MEF y representantes de los gobiernos locales, para revisar tanto la fórmula de asignación como el tamaño del FONCOMUN. Uno de los objetivos clave de este grupo es revisar el actual sistema de asignación en tres fases, al incorporar la capacidad fiscal de una municipalidad junto con otros factores territoriales, como la ruralidad y la extensión. En la actualidad, la capacidad fiscal potencial no se incluye en la fórmula. Los gobiernos locales también han pedido con insistencia un aumento de 9000 millones PEN del FONCOMUN (District Municipality of Santa Eulalia, 2023[45]; Secretaría de Descentralización, 2024[2]).
El Fondo de Compensación Regional (FONCOR), basado en fórmulas, está destinado a financiar o cofinanciar inversiones para reducir deficiencias de infraestructura y servicios públicos, en línea con los planes de desarrollo regional del Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones. Las necesidades de inversión se calculan en función de factores como la población, los niveles de pobreza, las necesidades básicas insatisfechas, la proximidad a las fronteras y la eficiencia en la ejecución de los proyectos (MEF, n.d.[46]). Aunque en un principio se limitó a inversiones de capital, una reforma en 2020 permitió que hasta el 20 % de las asignaciones del FONCOR se destinaran a cubrir gastos corrientes y hasta el 5 %, a estudios de viabilidad de inversiones (Official Gazette Law No. 31069, 2020[47]). Esta reforma también aumentó el presupuesto del FONCOR de 7000 a 8000 millones PEN al agregar el 2 % de los ingresos por IVA. Desde febrero de 2024, una reforma más reciente permite a los gobiernos regionales utilizar los fondos del FONCOR para proyectos en el marco del programa "Obras por Impuestos" (véase el Capítulo 6) (Official Gazette Supreme Decree No. 011-2024-EF, 2024[48]).
En 2023, el FONCOR representó el 42,1 % de los ingresos totales de los gobiernos regionales (MEF, 2024[33]). Las regiones de Piura, Cajamarca y La Libertad recibieron el 11,3 %, 9,7 % y 8,8 % del total de la asignación del FONCOR, respectivamente, mientras que Cuzco, Moquegua y Tacna recibieron fondos mínimos. Estas disparidades se deben en gran medida al hecho de que estas últimas regiones se benefician de forma significativa de los cánones.
Supervisión del presupuesto de los gobiernos subnacionales
El Ministerio de Economía y Finanzas supervisa todos los presupuestos gubernamentales a nivel regional y local. Los gobiernos regionales y locales deben elaborar sus presupuestos de conformidad con la Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto y la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal (Official Gazette Law No. 28411, 2004[49]; Official Gazette Law No. 30099, 2013[50]). La Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal de 2013 simplificó el marco en dos normas. La primera limita el crecimiento anual del gasto público total no financiero al promedio del crecimiento de los ingresos de los últimos cuatro años, con el fin de reducir la volatilidad de los ingresos de los gobiernos subnacionales. La segunda restringe el marco fiscal general al limitar el volumen de deuda que puede contraer un determinado gobierno subnacional a menos de sus propios ingresos (medidos como el promedio de los últimos cuatro años). En 2016, un nuevo decreto legislativo estableció un nuevo Marco de la Responsabilidad y Transparencia Fiscal Subnacional (MRTF-SN) (Official Gazette Legislative Decree No. 1275, 2016[51]). El MRTF-SN introdujo una regla de equilibrio presupuestario para las cuentas corrientes de los gobiernos subnacionales, con el objetivo de limitar su gasto corriente en función de los ingresos recaudados. También estableció una escala gradual de sanciones por incumplir las reglas fiscales o por no presentar la información financiera requerida por el MEF, más fácil de implementar que en el marco de la ley anterior. Sin embargo, permite asimismo eximir del cumplimiento de las reglas fiscales cuando los gobiernos subnacionales tengan una calificación crediticia alta (BBB+ o superior) (OECD/UCLG, 2022[7]).
Una característica singular del sistema presupuestario peruano es que el Congreso Nacional aprueba un presupuesto consolidado del sector público que incluye tanto los presupuestos del Gobierno nacional como los de los gobiernos subnacionales, en lugar de aprobarlos por separado (OECD, 2023[52]). Este enfoque considera todos los ingresos del sector público, sin distinguir entre los ingresos del Gobierno nacional, las transferencias o los ingresos propios de los gobiernos subnacionales. La integración de los presupuestos subnacionales en el presupuesto elaborado por el MEF y aprobado por el Congreso Nacional le otorga al MEF un estricto control sobre la ejecución presupuestaria en todos los niveles de gobierno, lo que garantiza la estabilidad fiscal. Este sistema proporciona al MEF una visión integral de los ingresos y gastos del sector público, lo que, en teoría, puede permitir un planeamiento financiera más cohesionada. Asimismo, cada partida de gasto está vinculada a una fuente de ingresos específica, por lo que el gasto en una partida no puede proceder de una fuente diferente sin una modificación presupuestaria formal. Además, cada partida de gasto está vinculada al valor estimado de una fuente de ingresos específica. Como se establece en la ley de presupuesto, el gasto en una determinada partida no puede realizarse desde una fuente diferente a menos que se apruebe una enmienda presupuestaria. Esto da lugar a un presupuesto muy rígido, en el que los ingresos subnacionales se asignan de forma estricta a gastos predeterminados. El alto nivel de desagregación del presupuesto supone que cada asignación, incluso por una partida tan baja como 1000 PEN, debe estar vinculada a una fuente de ingresos específica, lo que da lugar a un extenso documento presupuestario de 80 páginas, 13 anexos y unas 84 000 partidas (OECD, 2023[52]). Como resultado, el MEF ejerce un estricto control sobre la elaboración y ejecución del presupuesto, lo cual, aunque ofrece beneficios potenciales para la estabilidad fiscal, se produce a expensas de la autonomía fiscal subnacional.
Fragmentación territorial
Garantizar que se cuente con las capacidades administrativas adecuadas para el planeamiento estratégico y una gestión financiera eficiente y transparente resulta difícil cuando un país tiene un alto nivel de fragmentación territorial. A nivel municipal, Perú es el país más fragmentado de América Latina y el Caribe, con un promedio de casi 16 000 habitantes por municipalidad frente al promedio ponderado de casi 35 000 que presentaba la región en 2020 (OECD/UCLG, 2022[7]). Su extensión, muy superior al promedio de la OCDE, explica por qué Perú se mantiene por encima del promedio ponderado de 10 000 habitantes de la OCDE en 2022 (OECD, 2023[30]) (Gráfico 5.5). En cuanto a la distribución de la población, el 9,7 % de las municipalidades (184 en total) concentran el 70 % de la población nacional. Más de la mitad de las municipalidades (56,5 %) tienen menos de 5000 habitantes, y 607 municipalidades, menos de 2000 (INEI, 2022[53]). Esto también muestra las fuertes disparidades en las poblaciones y los tamaños de las municipalidades. Las municipalidades provinciales van desde los 3270 habitantes en Purús hasta los 1,2 millones en Arequipa (excluida Lima Metropolitana, con 10 millones) y desde 264 km2 hasta 120 000 km2, mientras que las municipalidades distritales tienen entre 127 y 1,2 millones de habitantes y entre 2 y 35 000 km2.
Nota: OCDE9 se refiere al promedio regional ponderado de los nueve países federales y OCDE29, al promedio regional ponderado de los 29 países unitarios. OCDE38 hace referencia al promedio ponderado de todos los países de la OCDE.
Fuente: Cálculos de la OCDE basados en (INEI, 2022[53]; OECD, 2023[30]).
La fragmentación también es relativamente significativa a nivel regional, con un promedio de más de 1,3 millones de habitantes, frente al promedio ponderado de 2,4 millones en todos los países de la OCDE en 2022 (Gráfico 5.6). Sin embargo, es importante señalar que cuatro regiones concentran la mitad de la población total (Lima, Piura, La Libertad y Arequipa, de mayor a menor población), 10 regiones representan casi el 75 % de la población total y las 15 regiones restantes, poco más del 25 %. En concreto, las regiones de Perú varían desde los 185 000 habitantes de Madre de Dios hasta los casi 11 millones de habitantes de Lima, y desde los 4700 km2 de Tumbes hasta los 369 000 km2 de Loreto (excluida la provincia constitucional del Callao) (INEI, 2013[54]).
Nota: OECD9 se refiere al promedio regional ponderado de los nueve países federales y OCDE29, al promedio regional ponderado de los 29 países unitarios.
Fuente: Cálculos de la OCDE basados en (INEI, 2022[53]; OECD, 2023[30]).
La fragmentación municipal y, en menor medida, regional en Perú obstaculiza de forma significativa el desarrollo de capacidades institucionales sólidas. Con tantos gobiernos locales pequeños, a muchos les cuesta atraer y retener las capacidades humanas y administrativas necesarias. Las municipalidades más pequeñas de Perú suelen tener dificultades para contratar personal cualificado, lo que limita su capacidad para planificar, gestionar y ejecutar proyectos de desarrollo o servicios públicos de forma eficaz. Además, la fragmentación puede dispersar demasiado los recursos financieros entre numerosas jurisdicciones pequeñas e impedir que cada una de ellas disponga de fondos suficientes para satisfacer adecuadamente las necesidades locales y contratar personal cualificado. Esto no solo reduce la eficiencia y la transparencia del gasto público, sino que también socava la capacidad de los gobiernos subnacionales para invertir en proyectos más grandes y de mayor impacto. Esta fragmentación puede exacerbar las desigualdades en la prestación de servicios, ya que las municipalidades más grandes y mejor financiadas tienen más capacidad para prestar servicios, mientras que las más pequeñas quedan relegadas.
Si bien iniciativas como Con Punche Gerentes ofrecen a las regiones y municipalidades más pequeñas cierto alivio al cubrir parte de los costos del personal cualificado, son solo una solución a corto plazo más que una opción duradera. En un entorno tan fragmentado, los mecanismos de cooperación intermunicipal e interregional son cruciales para compartir los costos y beneficios de las iniciativas de desarrollo de capacidades. Es igualmente importante un marco legislativo que desincentive la creación de nuevas municipalidades, que siguen aumentando a pesar de que la Ley de Promoción para la Fusión de Municipios Distritales ofrece incentivos fiscales para que los distritos se fusionen (Official Gazette Law No. 29021, 2007[55]). Entre 2015 y 2020, se crearon 33 nuevas municipalidades distritales (IDB, 2023[56]), y otras 16 más en 2021 (INEI, 2022[53]).
Perú ha tomado medidas significativas para mejorar la capacidad local y descentralizar los servicios públicos. El país se ha embarcado en una ambiciosa reforma de su sistema de administración pública con el objetivo de identificar las deficiencias de capacidad, proporcionar un desarrollo de capacidades específico y alinear mejor los perfiles del funcionariado público con las necesidades concretas de los gobiernos subnacionales. Además, Perú ha aprobado recientemente una ley para implementar la Plataforma Integrada para la Gestión Electrónica de los Recursos Humanos, cuya finalidad es permitir el seguimiento y la evaluación de la prestación de servicios públicos por parte de las autoridades subnacionales (Official Gazette Law No. 31742, 2023[28]). Por otra parte, el 62 % de las autoridades públicas en todos los niveles de gobierno han elaborado un Plan de Desarrollo de Personas para mejorar las capacidades y garantizar el crecimiento profesional de su personal según sea necesario. Muchas instituciones nacionales también ofrecen formación a través de sus oficinas descentralizadas en todas las regiones de Perú.
En este contexto, Perú tiene la oportunidad de continuar fortaleciendo las capacidades institucionales y fiscales subnacionales, al asignar con mayor claridad las responsabilidades entre los distintos niveles de gobierno, avanzar en la descentralización de la capacidad y la autonomía fiscales, asegurar y mantener las capacidades administrativas adecuadas a nivel subnacional, así como limitar la creación de nuevas municipalidades en un panorama territorial muy fragmentado.
A pesar de que el país ha descentralizado muchas tareas y responsabilidades a los gobiernos subnacionales, hasta alcanzar en 2022 la transferencia a los gobiernos regionales del 94,3 % de las funciones prescritas por la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales (Secretaría de Descentralización, 2023[1]), este proceso no ha logrado una asignación clara de responsabilidades. Aunque el Gobierno ha ampliado las competencias de los gobiernos regionales y locales, la redacción de las disposiciones que modifican las Leyes Orgánicas de Gobiernos Regionales y Locales es ambigua al definir las responsabilidades y la coordinación entre estos dos niveles de gobierno. Como se mencionó anteriormente, en el sector de la educación, los gobiernos regionales y locales tienen tareas muy similares, ya que cada uno formula, aprueba, ejecuta y evalúa sus propias políticas educativas y culturales dentro de sus jurisdicciones. Es probable que esta ambigüedad contribuya al hecho de que la educación es uno de los sectores en los que las municipalidades tienen la tasa de ejecución presupuestaria más baja, con un promedio del 61 % en todas las municipalidades en 2023 (COMEX, 2024[57]). Un problema similar surge en el ámbito de la protección del medio ambiente, donde se espera que los gobiernos regionales "garanticen la gestión sostenible de los recursos naturales, mejoren la calidad ambiental y mitiguen el cambio climático". Aparte de ser relativamente genérico, es difícil entender cómo se va a compartir esta competencia con los gobiernos locales, encargados de "formular, aprobar, implementar y supervisar los planes y políticas locales ambientales y de cambio climático". Perú se beneficiaría de aclarar estas responsabilidades mediante el desarrollo de matrices de competencias que definan con claridad las funciones y subfunciones de cada nivel de gobierno, lo que aseguraría que no haya duplicidades y mejoraría la eficiencia general de la gobernanza.
Aclarar la asignación de competencias no solo puede mejorar la oferta de bienes y servicios públicos, sino también la transparencia y la rendición de cuentas, y evitar las acusaciones mutuas entre los diferentes niveles de gobierno, que a menudo impiden que se presten los servicios esenciales. Además, dadas las estrictas restricciones fiscales bajo las que operan los gobiernos subnacionales en Perú [las subvenciones representaron el 91,1 % de sus ingresos en 2021 (IMF, 2024[31])], definir con claridad sus tareas concretas podría ayudar a garantizar que las transferencias sean específicas y que haya una mejor alineación entre responsabilidades y recursos. Asegurar que las competencias estén bien definidas para evitar la aparición de mandatos que carecen de financiamiento o donde este es insuficiente es especialmente importante para los gobiernos regionales, a los que se les transfirieron muchas responsabilidades, pero no se les concedió la autoridad de recaudar impuestos después de que en el referéndum de 2005 los departamentos no se fusionaran en regiones.
Perú puede seguir avanzando en la descentralización de recursos. El marco institucional que rige las cuestiones fiscales, como los impuestos municipales, ha experimentado pocos cambios desde su creación en 1993 (Aragón and Cruzado, 2012[58]; Došek, Quiñón and Elías Pineda, 2022[59]). Como resultado, la capacidad de los gobiernos subnacionales para generar sus propios ingresos y asignar su presupuesto sigue siendo muy limitada, en particular, para los gobiernos regionales, ya que la descentralización fiscal se condicionó a la creación formal de regiones, que no llegó a completarse. Entre 2007 y 2023, la asignación nacional al presupuesto público disminuyó en 6,5 puntos porcentuales, mientras que la regional y la local aumentaron solo en 2,2 y 4,3 puntos porcentuales, respectivamente (MEF, 2024[32]). Así, a pesar de la transferencia de responsabilidades a los gobiernos subnacionales y el crecimiento absoluto de sus recursos fiscales, la composición presupuestaria entre los distintos niveles de gobierno no ha cambiado. El aumento de los recursos fiscales subnacionales se considera principalmente como una descentralización no planificada o coyuntural de los ingresos fiscales, impulsada por factores externos como el auge de las materias primas o las negociaciones gubernamentales que afectaron de forma directa a los presupuestos, más que a través de una política de descentralización fiscal deliberada y sostenida (Blanco, Martínez-Vázquez and Porras, 2017[60]; Barco, Chávez and Olivas, 2021[61]). En consecuencia, los gobiernos subnacionales de Perú, en particular, aquellos que reciben ingresos por cánones, son vulnerables a la volatilidad del ciclo económico, lo que también influye en la capacidad de planificar la asignación de recursos a mediano y largo plazo.
Para avanzar en la agenda de descentralización fiscal se deben priorizar cinco medidas políticas clave. Primero, en lugar de un presupuesto consolidado, Perú debería impulsar la elaboración y aprobación de un presupuesto no consolidado que separe con claridad los presupuestos nacionales y subnacionales, lo que permitiría distinguir entre los ingresos del Gobierno nacional, las transferencias y los ingresos propios de los gobiernos subnacionales (OECD, 2023[52]). Además, Perú debería reducir la rigidez presupuestaria al permitir que se voten las asignaciones presupuestarias globales, en lugar de exigir por ley que cada gasto esté vinculado a una fuente de ingresos específica. Esto eliminaría la necesidad de enmiendas presupuestarias formales cada vez que se requieren cambios, lo que en la actualidad agrega cargas administrativas y regulatorias. Estas reformas podrían simplificar el proceso presupuestario, mejorar la transparencia, aumentar la previsibilidad del presupuesto y fortalecer la autonomía fiscal subnacional. Al mismo tiempo, mecanismos como las reglas fiscales, la función de supervisión de la Contraloría General de la República, y los esfuerzos de desarrollo de capacidades para mejorar las competencias de los gobiernos subnacionales en materia de elaboración de presupuestos públicos y técnicas contables deben continuar para garantizar la estabilidad fiscal sin depender de un presupuesto demasiado complejo, rígido y controlado a nivel central.
En segundo lugar, los gobiernos regionales deben tener el mandato y la capacidad para movilizar sus propios ingresos, en particular, la autoridad para recaudar impuestos. Al implementar estos cambios de forma gradual, los gobiernos regionales podrían comenzar a generar y administrar sus propios flujos de ingresos, lo que reduciría su dependencia casi total actual de las subvenciones del Gobierno. Esto no solo dotaría de mayor poder financiero a los gobiernos regionales, sino que también mejoraría la rendición de cuentas, ya que serían directamente responsables ante su ciudadanía de la gestión de los fondos fiscales recaudados a nivel regional.
En tercer lugar, el sistema de compensación del FONCOMUN debe fortalecerse para incorporar un componente de capacidad fiscal en su fórmula que permita hacer frente a las disparidades fiscales. De esta manera, se garantizaría que las municipalidades con menor capacidad para recaudar sus propios ingresos reciban más financiamiento del FONCOMUN. Si se cambia la fórmula para priorizar la capacidad y las necesidades, en lugar de indicadores como la ruralidad y la población, se podrían eliminar las asignaciones mínimas actuales en el mediano plazo, una vez que la capacidad de recaudación de ingresos de las municipalidades se haya reforzado. La eliminación de estos mínimos ayudaría a alcanzar un balance, ya que las municipalidades con mayor capacidad fiscal recibirían menos financiamiento (o ninguno) del FONCOMUN. Por ejemplo, a pesar de su mayor capacidad fiscal, Lima recibió 190 millones PEN en 2021, lo que la convierte en la mayor beneficiaria del FONCOMUN, con el 2,5 % del total del fondo (MEF, 2024[33]). Además de modificar la fórmula, será imprescindible ajustar la actual distribución en tres fases que determina la asignación para cada municipalidad. Con el sistema actual, las dos primeras fases pueden dar lugar a que dos distritos con poblaciones, necesidades, nivel de ruralidad y gestión municipal similares reciban diferentes transferencias del FONCOMUN únicamente porque están ubicados en provincias con diferentes condiciones socioeconómicas a nivel agregado. Asimismo, mientras las normas de distribución de los cánones, que obligan a que estos ingresos permanezcan dentro de la región donde se explotan los recursos naturales, permanezcan sin cambios, la capacidad del FONCOMUN para compensar de manera efectiva (como lo hace el FONCOR) será limitada. Para hacer frente a esta cuestión, quienes formulan las políticas deberían considerar la asignación de un porcentaje de los ingresos totales por cánones a la nueva fórmula del FONCOMUN, de modo que se garantice un enfoque más equilibrado del desarrollo territorial.
En cuarto lugar, la mejora de la capacidad fiscal (en particular, a nivel local) requerirá esfuerzos significativos para promover la creación y ampliación de catastros. Además de obstaculizar la inversión privada, el uso limitado de catastros es una de las principales razones del bajo nivel de recaudación de impuestos sobre la propiedad, que representó en 2021 solo el 6,4 % de los ingresos totales de los gobiernos locales (0,3 % del PBI) en comparación con el 36,4 % y el 1,0 % en promedio en los países de la OCDE. En la actualidad, solo el 10 % de las municipalidades de Perú tienen y utilizan catastros, mientras que la mayoría se basa en las liquidaciones del impuesto sobre la propiedad a partir de declaraciones juradas de sus contribuyentes, lo que genera impuestos que reflejan los valores declarados de la propiedad en lugar de los reales (OECD, 2024[15]). La mayoría de las municipalidades con catastros se encuentran entre las 245 que recaudan el 90 % del impuesto sobre la propiedad en todo el país. Para abordar este problema y reducir la informalidad, Perú debería priorizar la asignación de recursos fiscales y de desarrollo de capacidades a los gobiernos locales, no solo para crear catastros, sino también para desarrollar capacidades internas de gestión de datos catastrales, lo que fomentaría una cultura de gestión de datos efectiva.
Por último, los gobiernos subnacionales que reciben fondos procedentes de los cánones son particularmente vulnerables a la volatilidad de los ingresos, ya que estos fondos están vinculados de manera directa a las fluctuaciones de los precios internacionales de las materias primas. Su estructura fiscal ofrece una capacidad limitada para amortiguar la disminución de estos ingresos, lo que provoca una pronunciada inestabilidad fiscal, sobre todo a nivel local. A fin de afrontar esta situación, Perú podría establecer un fondo de estabilización que reserve una parte de los ingresos por cánones durante los períodos de superávit y acumule ganancias no previstas de las políticas fiscales anticíclicas durante las recesiones económicas. Esto podría ayudar a suavizar las fluctuaciones de los ingresos, al proteger los presupuestos locales de la volatilidad de los precios de las materias primas y reducir el riesgo de inestabilidad macroeconómica, que también puede perjudicar a los sectores no extractivos.
Los beneficios potenciales de la descentralización solo pueden materializarse si se dispone de las capacidades humanas y fiscales necesarias. En los últimos cinco años, Perú ha realizado avances para mejorar sus capacidades en la gestión de las finanzas públicas. En 2023, los gobiernos regionales y locales ejecutaron, en promedio, un 8 % y un 5 % más de sus presupuestos actuales, respectivamente, en comparación con 2019, y aumentaron las inversiones de capital en un 21 % y un 5 % (COMEX, 2024[57]). Sin embargo, la ejecución de los presupuestos subnacionales sigue siendo un desafío, en particular, a nivel local. En 2023, los gobiernos regionales, ejecutaron en promedio, el 93 % de sus presupuestos corrientes y el 79 % de sus gastos de capital. En cambio, las municipalidades solo lograron ejecutar el 74 % de sus presupuestos actuales y el 64 % de sus gastos de capital. Dentro de estos promedios, existe una variación significativa entre municipalidades. Por ejemplo, las municipalidades de Junín ejecutaron el 99,6 % de sus presupuestos y el 67,2 % de sus inversiones, mientras que las municipalidades de Áncash solo lograron ejecutar el 54 % de sus presupuestos y el 39,3 % de sus inversiones. Las principales dificultades se producen en sectores como la educación, donde los gobiernos locales ejecutaron solo el 61 % de sus presupuestos, y el alcantarillado, donde las tasas de ejecución fueron del 79 % a nivel regional y del 57 % a nivel local (COMEX, 2024[57]). Como resultado, sigue habiendo una fuerte demanda de desarrollo de capacidades en varios ámbitos críticos. El 60,5 % de las municipalidades de Perú requiere formación adicional en gestión tributaria municipal, el 58,6 % en diseño y evaluación de políticas, y el 57,7 % en el desarrollo de estrategias para la gestión financiera del riesgo de desastres, entre otros (INEI, 2024[62]).
Si bien la Ley del Servicio Civil modificada en 2021 trata de abordar las disparidades en la remuneración y las funciones en todo el sector del empleo público de Perú (Official Gazette Law No. 30057, 2013[63]), puede que no sea suficiente para reducir las deficiencias en materia de capacidad. Un desafío importante es la alta rotación de personal cualificado, problema que se destaca en la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública a 2030 (2022). Aunque la Ley del Servicio Civil tiene como objetivo reducir las desigualdades salariales dentro de las mismas categorías laborales, lo que puede disuadir al funcionariado público de trasladarse a zonas más caras y dinámicas como Lima, sigue sin estar claro cómo proporcionará incentivos para que quienes reciben formación permanezcan en las regiones o municipalidades donde se han formado.
Para superar este reto, Perú debería centrarse en la creación de incentivos adicionales, como acelerar la promoción profesional, ofrecer subsidios de vivienda o para el cuidado de menores y otros beneficios destinados al funcionariado público en zonas con altas tasas de rotación. Estas medidas podrían ayudar a reducir la tendencia de que el personal formado se traslade a zonas más dinámicas, en particular, a la capital, donde sus competencias suelen quedar fuera del alcance de las regiones que más las necesitan. Además, será fundamental garantizar la plena implementación de la Ley del Servicio Civil. En 2022, 82 municipalidades provinciales (42 %) y 149 municipalidades distritales (9 %), que representan solo el 12 % de todas las municipalidades de Perú, habían iniciado la transición al nuevo sistema de administración pública (SERVIR, 2024[64]). Por último, más allá de la Ley del Servicio Civil, será crucial que Perú continúe implementando el Plan de Acción 2023-2026 para la Gestión del Desarrollo de Capacidades en los Gobiernos Locales con el fin de simplificar el proceso del PDP al estandarizar áreas prioritarias de formación, la oferta de programas de formación gratuitos para abordar las limitaciones presupuestarias y la prestación de asistencia técnica continua a las municipalidades con recursos limitados (SERVIR, 2023[21]).
Finalmente, un aspecto crítico para mejorar en Perú, que abarca tanto las capacidades institucionales como las fiscales, es la fragmentación municipal y, en menor medida, la regional. Perú es uno de los países más fragmentados a nivel local de América Latina y el Caribe. Cerca del 10 % de sus municipalidades (184 en total) concentran el 70 % de la población nacional. Más de la mitad de las municipalidades (56,5 %) tienen menos de 5000 habitantes, y 607 municipalidades, menos de 2000 (INEI, 2022[53]). Además, el 80 % de los límites territoriales municipales no están demarcados con claridad, lo que podría llevar a disputas territoriales y a una mayor fragmentación (OECD, 2024[15]).
Esta alta fragmentación malgasta recursos humanos y financieros, lo que dificulta el establecimiento de capacidades institucionales sólidas o la obtención de financiamiento suficiente (ya sea de ingresos propios o transferencias) para prestar servicios públicos de manera efectiva. Sin mecanismos adecuados de coordinación y que permitan poner en común los recursos (o si no se realizan reformas territoriales), una mayor descentralización hacia las municipalidades podría erosionar las economías de escala necesarias para una prestación eficiente de servicios. De igual manera, una mayor fragmentación puede provocar mayores desigualdades económicas intrarregionales: las provincias con más distritos son significativamente más propensas a las disparidades de riqueza, lo que exacerba las desigualdades en la prestación de servicios y, en última instancia, en el bienestar (Secretaría de Descentralización, 2024[2]).
A pesar del alto nivel de fragmentación, Perú ha continuado creando nuevas municipalidades, en contra de las tendencias de la OCDE. Entre 2015 y 2021 se crearon 49 nuevas municipalidades distritales, a pesar de los incentivos fiscales previstos en la Ley de Promoción para la Fusión de Municipios Distritales (INEI, 2022[53]; IDB, 2023[56]; Official Gazette Law No. 29021, 2007[55]). En 2020, una nueva normativa exigió al MEF evaluar la sostenibilidad fiscal de cualquier distrito propuesto, lo que ha ralentizado en cierta medida la creación de nuevos distritos (Official Gazette Law No. 27795, 2002[6]). Sin embargo, en 2022, el Congreso declaró de interés nacional la creación de 23 nuevos distritos y la convirtió en una prioridad legislativa (Congreso de la República, 2022[65]). Por lo tanto, para garantizar que las municipalidades cuenten con los recursos humanos y financieros adecuados, se debería detener la creación de nuevas municipalidades o, al menos, limitarse de forma estricta a casos específicos. Si se descarta una restricción legal a la creación de nuevas municipalidades y la fórmula del FONCOMUN mantiene sus asignaciones mínimas, la fórmula debería revisarse para evitar la distribución de fondos del FONCOMUN a las municipalidades de nueva creación, lo que eliminaría el inadecuado incentivo por el cual una nueva municipalidad recibiría transferencias adicionales del Gobierno.
Como alternativa, se podría prescindir de la norma de asignación mínima para las municipalidades que se dividan, lo que supondría que la asignación original del FONCOMUN se dividiría entre las dos entidades resultantes. Este enfoque desincentivaría las divisiones municipales al reducir o eliminar un recurso clave de sus presupuestos. Asimismo, además de crear incentivos para evitar una mayor fragmentación, es importante abordar la fragmentación existente. Se deben impulsar mecanismos como las mancomunidades y los acuerdos contractuales puntuales (véase el Capítulo 4) para facilitar la colaboración intermunicipal e interregional, lo que permitirá compartir los costos y beneficios relacionados con la contratación de personal cualificado, la implementación de programas de formación y la garantía de una prestación eficaz de los servicios públicos.
Aclarar la asignación de competencias entre los distintos niveles de gobierno para mejorar la prestación de servicios, promover la transparencia y la rendición de cuentas, y prevenir el aumento de mandatos que carecen de financiamiento o donde es insuficiente. Esto se puede lograr mediante el desarrollo de matrices de competencias que definan con claridad las funciones y responsabilidades de cada nivel de gobierno, al mismo tiempo que se modifican las cláusulas de las Leyes Orgánicas de Gobiernos Regionales y Locales que crean confusión o duplicidades.
Avanzar en la descentralización fiscal para mejorar la autonomía fiscal subnacional y asegurar que las finanzas subnacionales se alineen con las responsabilidades transferidas del Gobierno. Esto debería llevarse a cabo a través de cinco medidas políticas prioritarias, que se implementarían con independencia de si se crean o no regiones de manera formal.
En primer lugar, será necesario lograr la aprobación de un presupuesto no consolidado (en lugar de uno consolidado) con asignaciones presupuestarias globales, lo que permitirá distinguir de forma clara las fuentes de ingresos nacionales y subnacionales, y reducir la rigidez presupuestaria.
En segundo lugar, el aumento de la autonomía fiscal subnacional también requerirá otorgar de forma gradual a los gobiernos regionales la autoridad para recaudar impuestos, reducir su dependencia de las transferencias nacionales y mejorar la rendición de cuentas a nivel regional.
En tercer lugar, se deben mejorar la fórmula y las normas de distribución del FONCOMUN mediante la incorporación de un componente de capacidad fiscal y, a mediano plazo, una vez que se haya fortalecido la capacidad recaudatoria de las municipalidades, eliminar las asignaciones mínimas, de manera que las municipalidades con mayor capacidad fiscal reciban menos fondos (o ninguno). Quienes formulan las políticas también deberían considerar la posibilidad de asignar un porcentaje de los ingresos totales por cánones a la nueva fórmula del FONCOMUN a fin de reforzar la capacidad de este fondo para compensar de manera efectiva.
En cuarto lugar, ampliar la creación y el uso de catastros será crucial para aumentar los ingresos por impuestos sobre la propiedad a nivel local y reducir la informalidad. Por último, se debe considerar crear un fondo de estabilización para reducir la volatilidad de los ingresos de los gobiernos subnacionales que reciben ingresos por cánones.
Fomentar la formación y asegurar la retención del funcionariado público en los gobiernos subnacionales que tienen mayores deficiencias de capacidad mediante la implementación plena de la Ley del Servicio Civil y la oferta de incentivos. Una transición completa al nuevo sistema de administración pública (que actualmente se encuentra en sus primeras etapas de implementación) en todos los niveles de gobierno ayudará a identificar las áreas que requieren un mayor desarrollo de capacidades. De igual manera, continuar implementando el Plan de Acción para simplificar el proceso de aprobación del Plan de Desarrollo de Personas será clave para impulsar la identificación y el acceso a la formación que más se necesita. Los incentivos, como acelerar la promoción profesional u ofrecer subsidios de vivienda o para el cuidado de menores, podrían alentar al personal capacitado a permanecer en las regiones o municipalidades donde recibieron su formación.
Desincentivar la creación de nuevas municipalidades para evitar que una mayor descentralización fiscal socave las economías de escala esenciales para la prestación eficiente de servicios. Si no se establecen restricciones legales a tal efecto, se podría revisar la fórmula del FONCOMUN para impedir la distribución de sus fondos a las municipalidades de nueva creación, lo que supondría un impedimento financiero para las divisiones municipales. Como alternativa, se podría eliminar la norma de asignación mínima para las municipalidades que se dividan, de modo que la asignación original del FONCOMUN se reparta entre las nuevas. Además, será igual de importante abordar los altos niveles de fragmentación existentes mediante una demarcación clara de los límites territoriales y un mejor uso de los mecanismos de cooperación intermunicipal e interregional, como las mancomunidades o los acuerdos contractuales, para compartir los costos y beneficios de la contratación de personal cualificado, implementar programas de desarrollo de capacidades y garantizar la prestación efectiva de servicios públicos.
Referencias
[61] Barco, D., P. Chávez and K. Olivas (2021), Promoviendo mayor eficacia y menor desigualdad a través de la descentralización, Consorcio de Investigación Económica y Social.
[60] Blanco, F., J. Martínez-Vázquez and J. Porras (2017), Perú: hacia la creación de un sistema de descentralización fiscal más eficiente y equitativo, Banco Mundial.
[38] COFOPRI (2024), Cofopri launches National Urban Cadastre Project in the north of the country, https://www.gob.pe/institucion/cofopri/noticias/921958-cofopri-inicia-proyecto-de-catastro-urbano-nacional-en-el-norte-del-pais (accessed on 5 May 2024).
[57] COMEX (2024), Report on the efficiency of public spending, https://www.comexperu.org.pe/upload/articles/reportes/reporte-eficacia-011.pdf (accessed on 15 October 2024).
[41] COMEX (2023), State of subnational public finances in Peru - Special edition, https://www.comexperu.org.pe/upload/articles/reportes/reporte-finanzas-publicas-001.pdf (accessed on 5 May 2024).
[25] CONADIS (2021), Programme for strengthening regional and local governments in the field of disability, https://www.gob.pe/institucion/conadis/campa%C3%B1as/4997-programa-de-fortalecimiento-de-capacidades (accessed on 9 September 2024).
[65] Congreso de la República (2022), Congress approves declaration of national interest for the creation of 23 new districts, https://comunicaciones.congreso.gob.pe/noticias/congreso-aprueba-declarar-de-interes-nacional-la-creacion-de-23-nuevos-distritos-a-nivel-nacional/ (accessed on 14 November 2024).
[45] District Municipality of Santa Eulalia (2023), PCM and mayors to set up a technical working group to evaluate the duplication of FONCOMUN, https://www.gob.pe/institucion/munisantaeulalia/noticias/857503-pcm-y-alcaldes-instalaran-mesa-tecnica-de-trabajo-para-evaluar-duplicar-el-foncomun (accessed on 15 October 2024).
[59] Došek, T., A. Quiñón and M. Elías Pineda (2022), Descentralización por inercia: Un diagnóstico tras dos décadas de la reforma en Perú (2002-2022), Pontificia Universidad Católica del Perú, https://repositorio.pucp.edu.pe/index/handle/123456789/187348 (accessed on 5 May 2024).
[29] El Peruano (2023), Law Nº 31742: A portal to make civil service information transparent in the State is made available, https://elperuano.pe/noticia/212884-ley-no-31742-habilitan-portal-para-transparentar-la-informacion-del-servicio-civil-en-el-estado (accessed on 1 September 2024).
[56] IDB (2023), Outlook of fiscal relations among government levels in Latin America and the Caribbean, IDB, https://publications.iadb.org/en/outlook-fiscal-relations-among-government-levels-latin-america-and-caribbean.
[31] IMF (2024), Government Finance Statistics, https://data.imf.org/?sk=a0867067-d23c-4ebc-ad23-d3b015045405 (accessed on 14 October 2024).
[62] INEI (2024), Indicators of Municipal Management 2023, https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/file/6491283/5665613-peru-indicadores-de-gestion-municipal-2023.pdf?v=1720729228 (accessed on 5 May 2024).
[5] INEI (2023), Directorio Nacional de Municipalidades Provinciales, Distritales y de Centros Poblados, https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/file/4629046/Directorio%20Nacional%20de%20Municipalidades%20Provinciales%2C%20Distritales%20y%20de%20Centros%20Poblados%202023.pdf?v=1696260903.
[53] INEI (2022), Peru: Population projections - Total by department, province and district, 2018-2022, https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/file/3624028/Per%C3%BA%3A%20Proyecciones%20de%20Poblaci%C3%B3n%20Total%20seg%C3%BAn%20Departamento%2C%20Provincia%20y%20Distrito%2C%202018-2022.pdf?v=1701294767 (accessed on 15 October 2024).
[54] INEI (2013), Total surface by type, by department, https://www.inei.gob.pe/media/MenuRecursivo/publicaciones_digitales/Est/Lib1140/cuadros/A01_c04.xls.
[16] MEF (2024), Aplicativo Informático para el Registro Centralizado de Planillas y de Datos de los Recursos Humanos del Sector Público, https://www.mef.gob.pe/es/?option=com_content&language=es-ES&Itemid=100251&lang=es-ES&view=article&id=6068 (accessed on 14 November 2024).
[32] MEF (2024), Budgetary Expenditure (Daily Update), https://apps5.mineco.gob.pe/transparencia/Navegador/default.aspx (accessed on 14 October 2024).
[33] MEF (2024), Budgetary Revenue (Daily Update), https://www.deepl.com/fr/translator#es/en-gb/ingreso%20Presupuestal%20(Actualizaci%C3%B3n%20Diaria)%0A (accessed on 14 October 2024).
[42] MEF (2024), Canon, https://www.mef.gob.pe/es/?option=com_content&language=es-ES&Itemid=100959&lang=es-ES&view=article&id=454 (accessed on 5 May 2024).
[40] MEF (2024), Commitment 2: Improve levels of property tax collection, https://www.mef.gob.pe/contenidos/presu_publ/capacita/2024/23082024_PI_Compromiso_2_Mejorar_niveles_recaudaci%C3%B3n_impuesto_predial.pdf (accessed on 15 October 2024).
[34] MEF (2024), Fiscal capacity of subnational governments and funding and financing for regional development - Multi-level governance and subnational capacity in the framework of the OECD.
[43] MEF (2024), FONCOMUN - Distribution methodology, https://www.mef.gob.pe/es/?option=com_content&language=es-ES&Itemid=100694&view=article&catid=150&id=2398&lang=es-ES (accessed on 15 October 2024).
[44] MEF (2024), Transfers and Financial Allocations to National, Regional and Local Governments, https://www.mef.gob.pe/es/?option=com_content&language=es-ES&Itemid=100302&lang=es-ES&view=article&id=946 (accessed on 15 October 2024).
[18] MEF (2023), Con Punche Gerentes: gobiernos regionales contrataron a 115 funcionarios altamente calificados que mejorarán la gestión e impulsarán la inversión pública, https://www.mef.gob.pe/es/?option=com_content&view=article&id=7927&Itemid=102627 (accessed on 10 July 2024).
[22] MEF (2022), Capacity building for multiannual investment programming, https://www.mef.gob.pe/contenidos/inv_publica/docs/capacitaciones/Capacitacion_2022_03_23.pdf (accessed on 9 September 2024).
[23] MEF (2022), MEF launches programme to strengthen capacities of public servants and the private sector to boost public investment and the economy, https://www.gob.pe/institucion/mef/noticias/656590-mef-inicia-programa-para-fortalecer-capacidades-de-servidores-publicos-y-del-sector-privado-para-impulsar-la-inversion-publica-y-la-economia (accessed on 8 September 2024).
[39] MEF (2009), Municipal Management Improvement Incentive Programme - PI, https://www.mef.gob.pe/es/?option=com_content&language=es-ES&Itemid=101547&lang=es-ES&view=article&id=2221 (accessed on 5 May 2024).
[46] MEF (n.d.), FONCOR, https://www.mef.gob.pe/contenidos/pol_econ/distrib_recursos/foncor/definiciones_foncor.pdf (accessed on 15 October 2024).
[26] MTPE (2021), MTPE’s capacity-building and intervention programme for the Regional Labour and Employment Promotion Managements and Directorates 2021, https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/file/1691685/PROGRAMACI%C3%93N%20DE%20FORTALECIMIENTO%20DE%20CAPACIDADES%202021_.pdf (accessed on 9 September 2024).
[15] OECD (2024), OECD interviews conducted with local stakeholders as part of the Peru accession mission (RDPC).
[52] OECD (2023), Public Financial Management in Peru: An OECD Peer Review, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/d51d43b1-en.
[30] OECD (2023), Subnational governments in OECD countries: Key data (Brochure), OECD Publishing.
[7] OECD/UCLG (2022), World Observatory on Subnational Government Finance and Investment - Country profiles: Peru, https://www.sng-wofi.org/ (accessed on 15 October 2024).
[6] Official Gazette Law No. 27795 (2002), Law on Demarcation and Territorial Organisation, https://www.minam.gob.pe/wp-content/uploads/2017/04/Ley-N%C2%B0-27795.pdf (accessed on 14 October 2024).
[3] Official Gazette Law No. 27867 (2002), Organic Law of Regional Governments, https://diariooficial.elperuano.pe/Normas/obtenerDocumento?idNorma=33 (accessed on 14 October 2024).
[8] Official Gazette Law No. 27972 (2002), Organic Law of Municipal Governments, https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/file/5478501/4886882-ley-organica-de-municipalidades.pdf?v=1700857701 (accessed on 14 October 2024).
[49] Official Gazette Law No. 28411 (2004), General Law on the national budget system, https://www.mef.gob.pe/es/normatividad-sp-9867/por-instrumento/leyes/7148-ley-n-28411-2/file (accessed on 15 October 2024).
[55] Official Gazette Law No. 29021 (2007), Law on the Promotion of Mergers of District Municipalities, https://www.leyes.congreso.gob.pe/Documentos/2006_2011/ADLP/Normas_Legales/29021-LEY.pdf (accessed on 5 May 2024).
[63] Official Gazette Law No. 30057 (2013), Civil Service Law.
[50] Official Gazette Law No. 30099 (2013), Law on strengthening fiscal accountability and transparency, https://www.leyes.congreso.gob.pe/documentos/leyes/30099.pdf (accessed on 15 October 2024).
[9] Official Gazette Law No. 30482 (2016), Amendment law that modifies the Law No. 27867, Organic Law of Regional Governments, https://faolex.fao.org/docs/pdf/per159563.pdf (accessed on 14 October 2024).
[12] Official Gazette Law No. 30754 (2018), Framework Law on Climate Change, https://faolex.fao.org/docs/pdf/per177636.pdf (accessed on 14 October 2024).
[47] Official Gazette Law No. 31069 (2020), Law strengthening regional government revenues and investments through the FONCOR, https://www.leyes.congreso.gob.pe/Documentos/2016_2021/ADLP/Normas_Legales/31069-LEY.pdf (accessed on 5 May 2024).
[28] Official Gazette Law No. 31742 (2023), Law that promotes the strengthening, transparency and meritocracy of the civil service through the implementation of the integrated platform for the electronic management of human resources, https://www.investinperu.pe/RepositorioAPS/0/1/JER/NORMAS_LEGALES_2021/LEY-N-31742.pdf (accessed on 1 August 2024).
[10] Official Gazette Law No. 31812 (2023), Law that amends Law 27867, Organic Law of Regional Governments, and Law 27972, Organic Law of Municipal Governments, to ensure the financing of the exercise of the supervisory function of the Regional Councils and Municipal Councils, https://img.lpderecho.pe/wp-content/uploads/2023/07/Ley-31812-LPDerecho.pdf (accessed on 14 October 2024).
[17] Official Gazette Law No. 31912 (2023), Law approving supplementary appropriations for the financing of greater expenses associated with the economic reactivation, the response to the emergency and the imminent danger due to the occurrence of the El Niño Phenomenon for the year 2023, https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/file/5340154/4784855-ley_31912.pdf (accessed on 9 September 2024).
[11] Official Gazette Law No. 32096 (2024), Law that modifies Law 27867, Organic Law of Regional Governments, and Law 27972, Organic Law of Municipal Governments, in order to expand functions in fishing matters., https://spijweb.minjus.gob.pe/wp-content/uploads/2024/07/L-32096.pdf (accessed on 14 October 2024).
[19] Official Gazette Legislative Decree No. 1025 (2008), Legislative Decree approving training and performance standards for the public sector, https://faolex.fao.org/docs/pdf/per92034.pdf (accessed on 10 September 2024).
[51] Official Gazette Legislative Decree No. 1275 (2016), Framework for Fiscal Responsibility and Transparency of Regional and Local Governments, https://cf.gob.pe/nosotros/marco-legal/marco-de-la-responsabilidad-y-transparencia-fiscal-de-los-gobiernos-regionales-y-gobiernos-locales-decreto-legislativo-no-1275/ (accessed on 5 May 2024).
[36] Official Gazette Legislative Decree No. 1520 (2021), Legislative Decree amending the Municipal Taxation Law and the Law on the Regulation of Urban and Building Authorisations, https://busquedas.elperuano.pe/dispositivo/NL/2027129-2 (accessed on 5 May 2024).
[14] Official Gazette Legislative Decree No. 1602 (2023), Legislative Decree amending Law No. 30057, Civil Service Law, to strengthen public management through the transition of public entities and to promote the meritocratic access of civil servants to the Civil Service regime, and establishes other provisions, https://busquedas.elperuano.pe/dispositivo/NL/2246611-1 (accessed on 9 September 2024).
[35] Official Gazette Legislative Decree No. 776 (2004), Municipal Taxation Law, https://www2.congreso.gob.pe/sicr/cendocbib/con4_uibd.nsf/9FB09CDC75082094052581560074771E/$FILE/2.Ley_de_Tributaci%C3%B3n_Municipal.pdf (accessed on 5 May 2024).
[37] Official Gazette Legislative Decree No. 803 (1999), Law to promote access to formal property, https://faolex.fao.org/docs/pdf/per69154.pdf (accessed on 5 May 2024).
[48] Official Gazette Supreme Decree No. 011-2024-EF (2024), Supreme Decree that amends the Regulations of Law No. 29230, Law that promotes regional and local public investment with private sector participation, https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/file/5847904/5185738-ds011_2024ef.pdf?v=1707745785 (accessed on 5 May 2024).
[13] PCM (2014), Supreme Decree No. 00X-2014-PCM that approves the National Plan for the Strengthening of Capacities for Decentralised Management’., https://www2.congreso.gob.pe/sicr/cendocbib/con4_uibd.nsf/186369EA13D1E05105257DF0005F0D64/$FILE/Propuesta_Plan_Nacional_de_Fortalecimiento_de_Competencias_Gestion-Descentralizada.pdf (accessed on 10 October 2024).
[24] PCM (2014), Open Government capacity building programme for regional and local governments, Fascicle 3, Citizen participation and accountability., https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/file/3165595/Programa%20de%20fortalecimiento%20de%20capacidades%20en%20materia%20de%20Gobierno%20Abierto%20dirigido%20a%20gobiernos%20regionales%20y%20locales%20-%20Fasci%CC%81culo%203%20-Participacio%CC%81n%20ciuda (accessed on 8 July 2024).
[58] Pressacco, F. (ed.) (2012), Un balance del actual proceso peruano de descentralización desde lo avanzado en materia fiscal y participación ciudadana., RIL Editores.
[2] Secretaría de Descentralización (2024), Política Nacional Multisectorial de Descentralización, Entregable N.º 1.
[1] Secretaría de Descentralización (2023), Informe Anual de Descentralización 2022.
[4] Secretaría de Descentralización (2022), The importance of a National Multisectoral Decentralisation Policy, https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/file/3559598/La%20importancia%20de%20una%20pol%C3%ADtica%20nacional%20multisectorial%20de%20descentralizaci%C3%B3n%20para%20el%20Estado%20Peruano.pdf (accessed on 14 October 2024).
[27] SERVIR (2024), SERVIR announces the start of Regional Classrooms to strengthen the capacities of civil servants throughout Peru, https://www.gob.pe/institucion/servir/noticias/1000431-servir-anuncia-inicio-de-aulas-regionales-para-fortalecer-capacidades-de-servidores-de-todo-el-peru (accessed on 14 October 2024).
[64] SERVIR (2024), Tools for the transition process to the Civil Service Law regime, https://www.gob.pe/institucion/servir/campa%C3%B1as/5332-proceso-de-transito-a-la-ley-del-servicio-civil (accessed on 16 October 2024).
[21] SERVIR (2023), 2023-2026 Action Plan for Capacity-Building Management in Local Government, https://drive.google.com/file/d/1_3u5ERUkHyRiJN5m_KX-H5UTy9STzuzG/view?usp=sharing (accessed on 14 November 2024).
[20] SERVIR (2016), Resolution of the Executive Presidency N.° 141-2016-SERVIR-PE, https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/file/1421933/Resolucion%20de%20presidencia%20ejecutiva.pdf?v=1663277664 (accessed on 14 November 2024).
← 1. Para más información, véase: https://www.gob.pe/institucion/servir/campa%C3%B1as/4402-reto-excelencia-tu-posgrado-en-el-extranjero.