Este capítulo ofrece un panorama general sobre la organización territorial de Perú y analiza las diferencias regionales en indicadores económicos, demográficos y sociales clave. Examina las tendencias del PBI per cápita, la productividad, las dinámicas poblacionales y el acceso a atención médica en las distintas regiones, y destaca las persistentes desigualdades territoriales y los desequilibrios estructurales. Este capítulo sienta las bases del informe al identificar los principales patrones y desafíos del desarrollo territorial, y subraya la importancia de un enfoque local para promover un desarrollo regional más equilibrado e inclusivo en Perú.
Políticas de Desarrollo Regional en Perú
Resumen
El desempeño económico de Perú en los últimos años ha sido uno de los más importantes de América Latina. En las dos últimas décadas, las sólidas instituciones macroeconómicas, incluidas las reglas fiscales, un Banco Central independiente y una regulación financiera rigurosa, han impulsado un gran crecimiento económico, han garantizado la estabilidad macroeconómica y han reducido la pobreza de forma considerable (OECD, 2023[1]). Perú promulgó su Ley de Bases de la Descentralización en 2002, donde establece el marco para la descentralización política, administrativa y, en menor medida, fiscal. Este esfuerzo fue respaldado por un Acuerdo Nacional, entre todos los grupos políticos y sociales implicados, que establecieron una serie de políticas de Estado. Entre ellas, la 8.ª Política de Estado compromete a quienes tienen la responsabilidad de la toma de decisiones en el país a buscar "la descentralización política, económica y administrativa para promover el desarrollo integral, armónico y sostenido de Perú" (Acuerdo Nacional, 2002[2]).
Perú es una república democrática representativa semipresidencial. Es un país unitario con dos niveles de gobierno subnacional:
Un nivel regional, con 24 departamentos establecidos como gobiernos regionales, así como la provincia constitucional del Callao, que rodea la ciudad de Lima, la cual tiene el estatus de un departamento. En 2005 se celebró un referéndum sobre fusiones, donde se rechazó la propuesta (los referéndums programados para 2009 y 2013 se pospusieron de forma indefinida). La dirección política de los departamentos está en manos de los Gobernadores Regionales (conocidos hasta 2015 como Presidentes Regionales), a quienes se elige cada cuatro años sin opción a la reelección. Además, cada departamento cuenta con un Consejo Regional elegido simultáneamente con el Gobernador Regional a través de un sistema electoral proporcional (República del Perú, 2002[3]). Los Consejos de Coordinación Regional son entidades consultivas compuestas por cargos electos (60 % del Consejo) y miembros de la sociedad civil (40 %), con el cometido de coordinar y asesorar al Gobernador Regional en una amplia gama de cuestiones, incluido el presupuesto.
Un nivel municipal, que comprende dos subniveles: 195 municipalidades provinciales (excluida la provincia constitucional del Callao, como se mencionó anteriormente) en el nivel superior y 1695 municipalidades distritales en el nivel inferior. Estos dos niveles municipales son independientes (Ley Orgánica de Municipalidades). Sin embargo, las municipalidades provinciales coordinan las municipalidades distritales de la provincia. La administración municipal la ejercen los Consejos Municipales y la alcaldía, que son los órganos de gobierno de la municipalidad, así como los órganos administrativos correspondientes. El Consejo Municipal, integrado por el alcalde y los regidores, desempeña una función normativa (aprobar, reformar o rechazar normas). El alcalde es responsable de la función ejecutiva. Se elige al alcalde y a los regidores por un período de cuatro años, de acuerdo con el mismo sistema electoral mencionado anteriormente para las regiones, y pueden ser reelegidos. La Municipalidad Metropolitana de Lima (MML), con estatus de municipalidad provincial, ha recibido transferencias de poderes y funciones adicionales similares a las de los gobiernos regionales desde el año 2011 bajo un régimen especial. La MML ejerce y asume funciones regionales, lo que implica que también se le aplica la legislación de los gobiernos regionales.
Si se compara a nivel internacional, la población de las municipalidades en Perú es mayor que el promedio de la OCDE: casi 16 000 frente a 9700 habitantes. Existe una enorme disparidad en la distribución de la población entre Lima y el resto del país. Alrededor del 30 % de la población (9,67 millones de habitantes) vive en la MML y más del 70 % de las municipalidades tienen menos de 10 000 habitantes. Las ciudades de Perú, según el Plan Nacional de Desarrollo Urbano del Ministerio de Vivienda, se clasifican en ciudades menores, intermedias y mayores, y su población oscila entre 2001 y 500 000 habitantes. Para considerarse una metrópoli, la población debe ser superior a 500 001 habitantes. En 2021, 27 ciudades tenían más de 100 000 habitantes, con el 60 % de la población, y 10 ciudades se consideraban metrópolis (Lima, Callao, Arequipa, Trujillo, Chiclayo, Piura, Huancayo, Cuzco, Iquitos y Chimbote), que concentraban el 51 % de la población.
Entre 2000 y 2023, el PBI de Perú creció un 4,1 % anual en promedio, el más alto entre los países latinoamericanos (Costa Rica 3,9 %, Colombia 3,6 % o Chile 3 %). Se espera que el PBI aumente hasta alcanzar entre un 2,3 % y un 2,8 % en 2025, gracias a unas condiciones financieras más favorables y una reducción de la inflación que impulsará la demanda interna (OECD, 2023[1]). Perú ha sido capaz de mitigar el impacto económico y social de grandes crisis como la pandemia de COVID-19 relativamente bien. No obstante, en un contexto de menor crecimiento mundial, elevada inflación, desaceleración del crecimiento de la productividad e incertidumbre política en Perú, la economía se ha desacelerado y el avance hacia los niveles de ingresos de la OCDE se ha estancado.
La economía peruana tiene niveles muy altos de informalidad. En 2023, el 71 % de la fuerza laboral de Perú ocupaba empleos informales, con grandes disparidades entre departamentos (desde el 89 % en Puno hasta el 57 % en Lima y la provincia constitucional del Callao1). Esto es considerablemente mayor en comparación con otros países de la OCDE, en particular, en América Latina (56 % en México y Colombia, 37 % en Costa Rica y 27 % en Chile)2,3.
Las disparidades económicas regionales en Perú se deben a las diferencias significativas en el PBI per cápita entre las regiones costera, altiplánica y amazónica. En 2022, Moquegua, la región más rica (costera) con apenas el 0,6 % de la población, tuvo un PBI per cápita casi siete veces mayor que la región de San Martín (amazónica), la región más pobre del país (Gráfico 1.1). Perú también muestra una brecha significativa entre el 20 % superior y el 20 % inferior de las regiones en términos de PBI per cápita, con una relación superior a 2,5; una de las más grandes en comparación con otros países miembros de la OCDE y candidatos a la adhesión, aunque esta disparidad se ha ido reduciendo desde 2007 (Gráfico 1.2).
En general, las regiones costeras dominan en cuanto a producción económica y desarrollo, mientras que las zonas rurales y las altiplánicas, como los Andes y partes de la Amazonía, presentan una pobreza y un subdesarrollo significativos, que suponen grandes deficiencias en el acceso a la educación, la atención sanitaria y las oportunidades laborales, lo que contribuye a crear importantes desigualdades regionales.
PBI per cápita en dólares actuales y porcentaje de la población nacional
Nota: Los países se clasifican por orden decreciente de diferencias regionales. 2022 o último año disponible.
Fuente: Base de datos de la OCDE sobre regiones, ciudades y áreas locales, http://oe.cd/geostats.
Relación entre el PBI per cápita del 20 % de las regiones más ricas y el 20 % de las más pobres
Nota: Las regiones del 20 % superior e inferior son aquellas con el PBI per cápita más alto o más bajo hasta que se alcanza el equivalente al 20 % de la población nacional (incluida una fracción de la región que contiene el umbral del 20 %). PBI per cápita medido a precios constantes utilizando deflactores nacionales. 2000-2022 o primer y último año disponible, para Perú 2007-2022.
Fuente: Bases de datos de la OCDE sobre regiones, ciudades y áreas locales, http://oe.cd/geostats
Perú experimentó un importante crecimiento poblacional del 25 % entre 2003 y 2023, casi el doble del promedio de la OCDE, situado en el 13 %. Este rápido aumento ha llevado a la urbanización no planificada y a la expansión urbana, lo que ha dado lugar a desafíos relacionados con la vivienda, los servicios públicos y la gestión del uso del suelo. El crecimiento fue particularmente notable en el departamento de Madre de Dios, que vio aumentar su población en más del 80 % durante este período. Por el contrario, la población de Huancavelica disminuyó en un 25 %, lo que convierte a Perú en el país con la mayor disparidad regional en el crecimiento poblacional en este intervalo de tiempo, comparado con los países miembros de la OCDE (Gráfico 1.3).
Fuente: Base de datos de la OCDE sobre regiones, ciudades y áreas locales, http://oe.cd/geostats.
La capacidad del sistema de salud, incluidos el personal médico y la densidad de camas hospitalarias, es clave para gestionar crisis sanitarias como la pandemia de COVID-19 (que afectó gravemente a Perú, en comparación con el resto del mundo)4 y mejorar los resultados de salud en las distintas regiones (OECD, 2022[4]). En el caso de Perú, los departamentos de Arequipa y Lima, que son las regiones con mayor densidad de personal médico, tienen alrededor de 3 médicos por cada 1000 habitantes (similar al promedio de las regiones de la OCDE), mientras que en el resto de los departamentos peruanos son significativamente menores (Gráfico 1.4). Esta distribución desigual pone de manifiesto las disparidades en la capacidad de atención sanitaria en todo el país, lo que plantea desafíos para una prestación equitativa.
Nota: 2022 o último año disponible. Perú: Datos de 2012.
Fuente: Base de datos de la OCDE sobre regiones, ciudades y áreas locales, http://oe.cd/geostats.
Referencias
[2] Acuerdo Nacional (2002), 8th State Policy: Political, economic and administrative decentralisation to promote the integral, harmonious and sustained development of Peru, https://acuerdonacional.pe/politicas-de-estado-del-acuerdo-nacional/definicion/ (accessed on 15 October 2024).
[1] OECD (2023), OECD Economic Surveys: Peru 2023, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/081e0906-en.
[4] OECD (2022), OECD Regions and Cities at a Glance 2022, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/14108660-en.
[3] República del Perú (2002), Ley de Elecciones Regionales N.° 27683, https://www.gob.pe/institucion/mef/normas-legales/229439-27683 (accessed on 22 October 2024).
← 1. Fuente: INEI: tasa de empleo informal, según el ámbito geográfico (enlace al xls).
← 2. Fuente: Organización Internacional del Trabajo: https://ilostat.ilo.org/topics/informality.
← 3. El empleo informal se refiere al número total de empleos que cumplen las siguientes condiciones, según la categoría de ocupación laboral: i) los patronos y cuenta propia cuya unidad productiva pertenece al sector informal, ii) los asalariados sin seguridad social financiada por su empleador y iii) los trabajadores familiares no remunerados, independientemente de la naturaleza "formal" o informal de la unidad productiva donde trabajan (fuente: INEI: https://www.inei.gob.pe/media/MenuRecursivo/publicaciones_digitales/Est/Lib1537/cap07.pdf).
← 4. Según la Organización Mundial de la Salud (OMS), el Perú experimentó un significativo exceso de mortalidad durante la pandemia de COVID-19. A finales de 2021, el Perú tenía una de las tasas de exceso de mortalidad más altas del mundo, con más de 133 000 muertes en 2020 y más de 155 000 en 2021 (OMS: https://hia.paho.org/en/countries-2022/peru-country-profile).