Mejorando las políticas activas del mercado laboral en España

5. Evaluación y derivación de participantes

Resumen

En este capítulo se examina cómo los PAML valorados llevaron a cabo la evaluación de los perfiles de las personas participantes y su derivación a los servicios y medidas de apoyo más adecuados. Comienza destacando la importancia de aplicar métodos de evaluación exhaustivos y adaptar las derivaciones en consecuencia, y presenta el punto de referencia para la excelencia (“benchmark”) utilizado en la valoración cualitativa. A continuación, el capítulo analiza los distintos enfoques adoptados en los programas para evaluar las necesidades de las personas participantes y personalizar las intervenciones. Presenta buenas prácticas que favorecen una evaluación en exhaustiva y coherente y permiten realizar derivaciones sólidas. El capítulo concluye con un conjunto de recomendaciones para establecer protocolos eficaces de evaluación y derivación en futuros PAML.

5.1. Comprender el criterio y su punto de referencia para la excelencia (benchmark) en la valoración cualitativa

Una vez que las personas se incorporan en el programa, llevar a cabo una evaluación exhaustiva —o perfilado— de sus características y necesidades, así como establecer un protocolo de derivación, se vuelve central para ofrecer PAML adaptados a las necesidades y circunstancias de cada participante. Una evaluación integral de las necesidades, nivel de cualificación, competencias, características sociodemográficas, experiencias, intereses, etc. de las personas participantes es clave para garantizar que reciban el apoyo adecuado y sean derivadas a los servicios y medidas más apropiados, mejorando así su integración en el mercado laboral.

Los procesos de evaluación pueden variar en cuanto a la forma de contactar con las personas participantes, los profesionales implicados y las herramientas y mecanismos utilizados. Estos pueden incluir estrategias de perfilado cuantitativas y cualitativas (Desiere, Langenbucher and Struyven, 2019[18]). El perfilado cualitativo puede incluir el juicio de profesionales (por ejemplo, orientadores laborales) que evalúan las competencias y necesidades de las personas a partir de interacciones directas. El perfilado cuantitativo, por su parte, utiliza modelos basados en datos para predecir las desventajas en el mercado laboral. Un enfoque equilibrado que combine el análisis de datos, la experiencia de los orientadores y estrategias de perfilado integrales permite prestar un apoyo más eficaz y focalizado.

Tradicionalmente, profesionales como los orientadores de empleo han sido fundamentales para evaluar la empleabilidad de las personas participantes. Sin embargo, cada vez es más habitual complementar esta labor con herramientas digitales. Las herramientas avanzadas de perfilado estadístico emplean técnicas como regresiones logísticas o probit y algoritmos de aprendizaje automático ("machine learning") para predecir la probabilidad de que una persona demandante de empleo acceda al mercado laboral. Estas herramientas analizan una amplia gama de datos, que incluyen características socioeconómicas (como edad y sexo), nivel educativo, cualificaciones, experiencia laboral detallada, responsabilidades de cuidados, aspectos relacionados con la salud, acceso al transporte, nivel de motivación y tendencias locales del mercado laboral. Sin embargo, es importante subrayar que estas herramientas, que proporcionan principalmente una estimación de la probabilidad de desempleo de larga duración, representan solo el primer paso del proceso de evaluación. Deben complementarse con otros enfoques para obtener una visión más holística.

Un aspecto clave de la evaluación es la identificación de las competencias y habilidades de las personas participantes, con el fin de apoyarlas eficazmente en la búsqueda de empleo, la gestión de su carrera profesional, la formación, etc. Las herramientas de perfilado de competencias son también muy útiles, e incluyen autoevaluaciones (como en Austria o Estonia), test de competencias blandas (por ejemplo, en Alemania), evaluaciones de conocimientos (como en Francia o Cataluña), “juegos serios”1 (Laumer, Eckhardt and Weitzel, 2012[19]) y evaluaciones integrales que permiten la acreditación de competencias (como en los Países Bajos) (OECD, 2024[20]; Carcillo and Scarpetta, 2024[21]).

Si la evaluación se realiza de forma integral, incorporando una amplia variedad de factores y herramientas, la información obtenida mejora de forma significativa la posterior derivación de las personas beneficiarias hacia los servicios, medidas y tipos de apoyo más adecuados dentro del programa. Esto puede implicar aumentar la frecuencia de las reuniones con orientadores, adaptar los niveles de los programas de formación, ofrecer apoyo para hacer frente a las barreras más allá del empleo, facilitar el acceso a diversos talleres, entre otros. Estos enfoques individualizados y orientados pueden contribuir a aumentar la eficacia de los PAML.

Recuadro 5.1. Punto de referencia para la excelencia (Benchmark): evaluación y derivación de participantes en los PAML

Un PAML referente cuenta con un protocolo sistemático de evaluación y derivación. El programa emplea un enfoque de evaluación que combina estrategias de perfilado ("profiling") cualitativas y cuantitativas. Mediante el perfilado cualitativo, los profesionales, como los orientadores laborales, desempeñan un papel fundamental en la evaluación de las necesidades y competencias individuales. El perfilado cuantitativo complementa esta labor mediante el uso de herramientas digitales avanzadas. Estas herramientas pueden utilizar regresiones logísticas o probit y/o técnicas de aprendizaje automático ("machine learning"), analizando una amplia gama de datos, incluyendo variables socioeconómicas, nivel educativo, experiencia laboral y tendencias locales del mercado laboral

Además, una característica clave de un PAML referente es su evaluación exhaustiva de las competencias, que puede incluir autoevaluaciones, test de competencias interpersonales blandas y evaluaciones de conocimientos, incorporando métodos innovadores como los "juegos serios" (serious games)

El sistema de derivación del programa es personalizado, lo que garantiza que cada persona participante sea dirigida a servicios, medidas y acompañamiento que además de estar incluidos en el programa pueden adaptarse para ajustarse mejor a sus competencias y necesidades. Por ejemplo, se podría aumentar la frecuencia de las citas, adaptar los niveles de los programas de formación, ofrecer asistencia para superar las barreras que van más allá del empleo y facilitar el acceso a diversos talleres (por ejemplo, de redacción de CV o de habilidades de comunicación), entre otros

5.2. Resumen de los resultados de la valoración cualitativa

5.2.1. Protocolo de evaluación

La mayoría de los programas analizados incluyeron una fase inicial de diagnóstico, utilizando una variedad de herramientas de evaluación para obtener una comprensión integral de las necesidades de cada participante desde el inicio. Si bien el enfoque principal a menudo estaba en la empleabilidad, muchos programas adoptaron un enfoque más amplio, considerando una serie de ámbitos que influyen en la integración en el mercado laboral, como las responsabilidades familiares, las necesidades de apoyo psicológico, la situación financiera, entre otros. Esta evaluación holística garantizó un apoyo personalizado que abordaba tanto los retos relacionados con el empleo como aquellos de carácter personal.

Algunos programas incorporaron evaluaciones tras una primera serie de intervenciones o bien implementaron un proceso de evaluación continua. Este enfoque permitió una comprensión más dinámica de las necesidades cambiantes de las personas participantes, proporcionó una mayor flexibilidad y facilitó el seguimiento continuo del progreso. Estas evaluaciones iterativas ayudaron a ajustar el apoyo ofrecido, garantizando su pertinencia y eficacia durante toda la trayectoria del participante.

En los programas analizados, las evaluaciones integraron generalmente una amplia gama de datos para construir un perfil completo de cada participante. Esta información incluía, habitualmente, características socioeconómicas, nivel educativo, experiencia laboral, situación del mercado laboral local, condiciones de vivienda y salud, necesidades de apoyo psicológico, situación familiar e intereses personales. Al consolidar toda esta información estructurada en un único perfil, los programas crearon una visión precisa y multidimensional de la situación de cada persona, lo que facilitó el diseño de intervenciones más eficaces y adaptadas.

Sin embargo, los programas centrados principalmente en la formación tendieron a realizar evaluaciones limitadas o inexistentes más allá del proceso de selección inicial. En estos casos, la evaluación solía tener como objetivo comprobar el cumplimiento de los criterios de elegibilidad al programa. Algunos programas formativos diseñaron un proceso de selección que se dirigía a un grupo relativamente homogéneo y reducido de participantes, con competencias y necesidades similares. Si bien este enfoque limita la capacidad de adaptar las intervenciones a las circunstancias individuales, también simplifica y agiliza el proceso de inscripción.

5.2.2. Métodos de evaluación de competencias

Los programas valorados utilizaron una variedad de herramientas de evaluación para obtener una comprensión integral de las competencias de las personas participantes. Estas herramientas incluyeron instrumentos de autoevaluación, pruebas estandarizadas, entrevistas semiestructuradas realizadas por orientadores profesionales y herramientas digitales. La combinación de herramientas digitales con la experiencia y el criterio profesional de los orientadores permitió una evaluación más precisa y profunda, dando lugar a resultados más sólidos y personalizados.

Para garantizar la coherencia y fiabilidad de las evaluaciones, muchos programas utilizaron un marco común o líneas directrices mínimas que definían las áreas clave a evaluar y los métodos a utilizar. En este contexto, la integración de herramientas digitales desempeñó un papel importante en la estandarización del proceso de evaluación, minimizando errores y reduciendo posibles sesgos derivados de juicios subjetivos. Las plataformas digitales contribuyeron a estructurar las evaluaciones, asegurando que todas las personas participantes fueran evaluadas conforme a los mismos criterios y metodologías.

La eficacia de las evaluaciones a menudo se vio reforzada por la participación de entidades proveedoras de servicios especializadas, con amplia experiencia en el trabajo con determinados colectivos diana. Estas entidades utilizaron metodologías validadas y adaptadas a las necesidades de las poblaciones destinatarias, asegurando así que las evaluaciones fueran pertinentes y adecuadas. Algunos programas ofrecieron formación específica al personal encargado de realizar las evaluaciones para garantizar que aplicaran correctamente las directrices establecidas. Varios programas destacaron la importancia de revisar y perfeccionar de forma continua las herramientas de evaluación, con el fin de incorporar los aprendizajes acumulados y avanzar hacia metodologías más eficaces y con mayor impacto.

5.2.3. Protocolo de derivación

En la mayoría de los programas, los resultados de las evaluaciones estaban directamente vinculados a intervenciones personalizadas diseñadas para responder a las necesidades y competencias específicas de cada participante. Estas intervenciones se estructuraron en forma de itinerarios personalizados o planes de acción, que establecían expectativas claras, objetivos concretos y los pasos necesarios para mejorar la empleabilidad. Las personas participantes fueron derivadas a actuaciones adaptadas que incluían distintos tipos de formación, alternativas de desarrollo profesional o itinerarios de apoyo con distintos niveles de intensidad.

Los programas generalmente incorporaron directrices claras para garantizar un vínculo directo y estructurado entre los resultados de la evaluación y las intervenciones personalizadas. En algunos casos, se utilizaron herramientas digitales —ya fueran autonómicas, estatales (como Send@) o una combinación de ambas— para agilizar las derivaciones, mejorar la eficiencia y garantizar la coherencia en la asignación de oportunidades adecuadas a cada participante.

En cambio, los programas centrados principalmente en la formación adoptaron con frecuencia un enfoque más homogéneo, ofreciendo cursos estándar a todas las personas participantes con escasa adaptación a sus necesidades individuales. Si bien este enfoque limitaba la personalización, garantizó la consistencia en la calidad de la formación, simplificó su implementación y facilitó su escalabilidad. Cuando la formación se impartió en grupos reducidos y presenciales, el personal docente tuvo cierto margen para adaptar los contenidos, lo que permitió introducir elementos de personalización incluso en contextos formativos más estandarizados.

5.3. Buenas prácticas identificadas

Los dos programas presentados en el Recuadro de buenas prácticas 7 y el Recuadro de buenas prácticas 8 ilustran enfoques eficaces para la evaluación y derivación de personas participantes. El programa en Navarra garantiza un proceso de evaluación coherente y equitativo, así como una derivación basada en la evidencia, centrándose en las necesidades multidimensionales de las personas participantes en situación de vulnerabilidad. El programa en Murcia demuestra cómo las herramientas digitales pueden facilitar una evaluación y derivación integral basadas en criterios estandarizados y claros. Ambos ejemplos subrayan la importancia de una evaluación exhaustiva y una derivación personalizada para adaptar los servicios a las necesidades y circunstancias específicas de las personas participantes. Además, el Recuadro de buenas prácticas 9 destaca el uso de la herramienta digital Send@ como parte del protocolo de derivación en varias comunidades autónomas, que refuerza la derivación basada en evidencia en el diseño de itinerarios individualizados.

Recuadro de buenas prácticas 7. Evaluación integral y derivación en Navarra

El enfoque del programa para colectivos vulnerables en Navarra destaca por su protocolo de evaluación integral, que incorpora una perspectiva multidimensional de la exclusión del mercado laboral; su evaluación sistemática de competencias mediante herramientas digitales; y la forma en que se definen las derivaciones.

Protocolo de evaluación

La evaluación inicial en Navarra adopta una visión holística de la exclusión del mercado laboral, considerando no solo los factores relacionados con el empleo, sino también las necesidades sociales y personales, como la vivienda, la salud y el apoyo psicológico El motivo de este enfoque es que las personas en situación de vulnerabilidad suelen presentar una baja motivación y carencias en competencias transversales, lo que puede cronificar su situación. Además de posibles reducciones en la autoestima, sus redes sociales pueden debilitarse o estar muy limitadas, lo que reduce aún más sus oportunidades de empleo.

En el enfoque navarro, abordar estas necesidades multidimensionales es un paso esencial antes de que puedan aplicarse eficazmente acciones específicas de inserción laboral. Esta consideración holística garantiza que las personas participantes estén mejor preparadas y apoyadas en su camino hacia el empleo.

Evaluación de competencias

El programa utiliza la herramienta digital ORIENTASARE para realizar un diagnóstico centrado en cinco áreas clave: empleo, habilidades sociales, formación, motivación y búsqueda activa de empleo. Esta herramienta tiene en cuenta no solo aspectos laborales, sino también las dimensiones sociales y personales, proporcionando una evaluación completa de la empleabilidad.

Todo el personal de las entidades proveedoras de servicios que participa en el programa utiliza la herramienta ORIENTASARE y su proceso diagnóstico, lo que garantiza la coherencia y equidad en la evaluación de todas las personas participantes. Esta estandarización es crucial para asegurar la igualdad de oportunidades, ya que asegura que todas las personas sean evaluadas bajo los mismos criterios y procesos.

Protocolo de derivación

Tras el diagnóstico, se utilizan tanto ORIENTASARE como Send@ (véase el Recuadro de buenas prácticas 9) para ayudar a los orientadores laborales a establecer itinerarios personalizados. Estas herramientas digitales permiten a los orientadores identificar acciones que han sido eficaces en el pasado para personas con necesidades similares. Este enfoque basado en evidencia puede ser altamente beneficioso, ya que permite elaborar itinerarios adaptados a las necesidades específicas de cada persona participante.

Cada itinerario incluye al menos los siguientes componentes (artículo 14.3 del RD 438/2024):

1. La identificación de alternativas profesionales, de empleo o emprendimiento, basadas en el análisis de oportunidades laborales en España, la Unión Europea y a nivel internacional, que se ajusten al perfil profesional de la persona.

2. La identificación de un itinerario formativo, si procede, de acuerdo con el perfil de la persona, que incluya la propuesta de acciones formativas y/o la acreditación de experiencia laboral o formación no formal que permita mejorar sus competencias y cualificación profesional.

3. La identificación de acciones de búsqueda activa de empleo que la persona, según su perfil, deberá realizar.

Estos requisitos mínimos garantizan que siempre se aborden áreas clave y que cada componente del itinerario esté adaptado a las circunstancias personales de la persona participante.

Fuente: Elaboración propia a partir de información recopilada a través de cuestionarios y consultas.

Recuadro de buenas prácticas 8. Uso de herramientas digitales para la evaluación y derivación en el programa para mujeres víctimas de violencia de género, trata o explotación sexual en Murcia

El programa de Murcia dirigido a mujeres víctimas de violencia de género, trata o explotación sexual cuenta con un amplio abanico de herramientas digitales que facilitan un proceso exhaustivo de evaluación y derivación basado en criterios claros. Además, el uso de estas herramientas es un requisito para las entidades que actúan como proveedoras de servicios del programa, lo que garantiza que todas las participantes pasen por el mismo proceso de evaluación y derivación. Entre las herramientas más relevantes utilizadas en el programa destacan POL y Send@. POL, la Plataforma de Orientación Laboral del SEF (el SPE de la Comunidad Autónoma de Murcia), es una herramienta digital que proporciona un marco integral para la evaluación de la empleabilidad, abarcando una amplia gama de áreas. Entre ellas se encuentran:

• Herramienta de evaluación inicial: entrevista semiestructurada que permite valorar factores personales, competencias transversales, competencias profesionales y el perfil profesional de la persona participante.

• Sistema Facilitador de Inserción (SFI): herramienta de autoevaluación que ayuda a las participantes a valorar su preparación y capacidades para integrarse en el mercado laboral.

• Inventario de Conductas de Búsqueda de Empleo (ICBE): herramienta que evalúa los comportamientos de búsqueda de empleo de las participantes.

• Expectativas de Control Percibido en la Búsqueda de Empleo (ECP-BE): cuestionario que mide la percepción de control de las participantes sobre los resultados de su búsqueda de empleo.

• Cuestionario de Ayuda en la Búsqueda de Empleo (CABE): cuestionario diseñado para identificar las áreas en las que las participantes podrían necesitar apoyo adicional durante su búsqueda de empleo.

La amplia gama de elementos de la evaluación inicial, incluidos los factores personales, es especialmente relevante para un colectivo como el de mujeres víctimas de violencia, ya que su situación personal específica puede influir de forma significativa en su empleabilidad. Además, la diversidad de herramientas y recursos relacionados con el empleo integrados en POL permite elaborar un diagnóstico altamente individualizado, que contempla múltiples dimensiones de la situación de cada participante. Este enfoque exhaustivo es clave para el diseño de itinerarios eficaces y personalizados de integración en el mercado laboral.

La información recogida a través del sistema POL se utiliza posteriormente para derivar a las participantes a servicios específicos mediante Send@, una aplicación desarrollada por el SEPE (véase el Recuadro de buenas prácticas 9). Esta herramienta se ha integrado en POL, lo que permite a los orientadores laborales utilizar un motor de búsqueda de itinerarios para identificar los más adecuados para cada participante.

Fuente: Elaboración propia a partir de información recopilada a través de cuestionarios y consultas.

Recuadro de buenas prácticas 9. Uso de la herramienta Send@ para el diseño de itinerarios individualizados para colectivos vulnerables (como en Navarra y Extremadura) y mujeres víctimas de violencia de género (como en Murcia)

Send@, una herramienta desarrollada por el SEPE para el diseño de itinerarios individualizados, se utiliza como parte del protocolo de derivación en varias comunidades autónomas. Algunos ejemplos son Navarra y Extremadura en sus programas para colectivos vulnerables; y Murcia en el programa dirigido a mujeres víctimas de violencia de género.

Send@ proporciona información personalizada sobre el mercado laboral en materia de búsqueda y oportunidades de empleo, que sirve de base a los orientadores laborales a la hora de asesorar a las personas demandantes de empleo sobre sus trayectorias de integración laboral. La aplicación ofrece orientación sobre las profesiones con mejores perspectivas de empleo e identifica posibles PAML —especialmente programas de formación— que pueden mejorar las oportunidades laborales de las personas participantes. En el contexto del diseño de itinerarios individualizados, Send@ permite a los orientadores identificar itinerarios que han sido eficaces para personas con perfiles similares, lo que favorece un enfoque basado en evidencia.

Una evaluación de impacto de Send@ (OECD, 2023[22]) ha demostrado que esta herramienta facilita una transición más rápida del desempleo a empleos de mayor calidad. Las personas que reciben orientación a través de Send@ no solo tienen más probabilidades de encontrar empleo y acceder a contratos indefinidos, sino que también experimentan mejoras en sus trayectorias profesionales. Además, las personas demandantes de empleo que reciben orientación mediante esta herramienta tienden a acceder a ocupaciones de mayor calidad en comparación con sus ocupaciones objetivo iniciales, frente a demandantes similares que no fueron asesorados con Send@.

Fuente: Elaboración propia a partir de información recopilada a través de cuestionarios y consultas; OCDE (2023[22]) Evaluación de impacto de la herramienta digital para orientadores laborales en España: SEND@, https://doi.org/10.1787/fe1ec3c3-en.

5.4. Orientaciones para la elaboración de políticas: vías para una evaluación y derivación eficaces de las personas participantes en futuros PAML

5.4.1. Establecer una evaluación sistemática, bien estructurada y justa de todas las personas que participan en los programas

• Emplear una variedad de métodos de evaluación cualitativos y cuantitativos bien estructurados, combinando herramientas de autoevaluación y pruebas estandarizadas con la experiencia de los orientadores laborales y las ventajas de las herramientas digitales que utilizan una amplia gama de datos y métodos analíticos avanzados.

• Garantizar que los SPE y las entidades proveedoras de servicios tengan acceso a las mismas herramientas de evaluación (y a la formación necesaria para utilizarlas) a fin de asegurar la coherencia, la equidad y la igualdad de oportunidades en la evaluación de todas las personas participantes, minimizando al mismo tiempo los posibles sesgos derivados de preferencias personales o errores.

• En la medida de lo posible, adoptar un enfoque de evaluación continua, realizando evaluaciones en distintos momentos a lo largo de la participación en el programa, con el fin de obtener una visión más precisa de la evolución de las necesidades de las personas participantes y hacer un seguimiento de su progreso.

• Utilizar la retroalimentación de las personas participantes, las entidades proveedoras de servicios y otras partes interesadas relevantes, incluida la comunidad académica, para perfeccionar las herramientas de evaluación y adaptarlas a distintos perfiles de participantes.

• Ir más allá de los métodos tradicionales actualmente utilizados, y explorar enfoques innovadores de evaluación, como la integración de “juegos serios” (serious games) y otras herramientas digitales interactivas para evaluar competencias en entornos atractivos y realistas.

5.4.2. Diseñar un sistema de derivación altamente personalizado para brindar un apoyo adaptado

• Utilizar los resultados de las evaluaciones exhaustivas para diseñar derivaciones adaptadas a las necesidades y competencias específicas de cada persona, incluyendo la adaptación de los niveles de formación, proporcionar apoyo para abordar barreras que van más allá del empleo y facilitar el acceso a talleres y servicios de apoyo pertinentes.

• Aplicar herramientas de derivación contrastadas y basadas en evidencia. Explorar la viabilidad de ampliar y perfeccionar las funcionalidades de la herramienta digital del SEPE para orientadores laborales, Send@, con el fin de identificar las intervenciones que han demostrado ser eficaces en el pasado para personas con características y aspiraciones similares. De este modo se puede garantizar que las derivaciones se basen en datos, se maximicen las probabilidades de éxito y se reduzca el riesgo de reproducir sesgos anteriores.

Nota

← 1.  Los “juegos serios” (serious games) son juegos diseñados explícitamente con fines no lúdicos (Serrano-Laguna et al., 2017[39]). Son herramientas multimedia, y su versatilidad les permite ser utilizados en diferentes dominios, incluyendo la evaluación y promoción de la adquisición de competencias.