Mejorando las políticas activas del mercado laboral en España

10. Criterio específico de los objetivos del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia

Resumen

En este capítulo se examina cómo una selección de PAML valorados en España contribuye a los cuatro objetivos transversales del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (PRTR): transición ecológica, transformación digital, cohesión social y territorial, e igualdad de género. Comienza destacando la importancia de traducir los objetivos generales de política pública en metas concretas y medibles, con el fin de garantizar una implementación coherente. El capítulo analiza las distintas formas en que los programas valorados abordan los objetivos del PRTR y presenta una buena práctica que muestra un enfoque especialmente sólido en el establecimiento de metas bien definidas. El capítulo concluye con recomendaciones para reforzar la contribución de los futuros PAML a las prioridades estratégicas de la política pública.

10.1. Comprender el criterio y su punto de referencia para la excelencia (benchmark) en la valoración cualitativa

El PRTR tiene por objeto acelerar y facilitar la transición hacia una economía más ecológica y sostenible desde el punto de vista medioambiental, maximizar los beneficios de la transformación digital y reducir las brechas sociales, territoriales y de género. España presenta una proporción elevada de población con competencias digitales insuficientes, así como una escasez de personas trabajadoras con competencias digitales especializadas, lo que dificulta la adopción de tecnologías digitales en distintos sectores de la sociedad y limita el potencial de crecimiento económico asociado a las inversiones en digitalización. El cambio climático y el cumplimiento de objetivos medioambientales ambiciosos tendrán efectos económicos considerables y previsiblemente acentuarán las disparidades sociales y territoriales ya existentes. Dotar a la población activa de las competencias necesarias para afrontar la transición ecológica facilitaría la adaptación y respaldaría la consecución de los objetivos climáticos de España (Banco de España, 2022[37]; OECD, 2023[38]).

El PRTR de España se estructura en torno a cuatro objetivos transversales que guían los PAML implementados en el marco de las inversiones de los componentes 23 y 19. Estos objetivos son:

• Transición ecológica: Los PAML deben estar diseñados para promover el empleo en sectores sostenibles ecológicamente y la creación de empleos verdes, con un enfoque en la provisión de formación en competencias relevantes para una economía más verde.

• Transformación digital: Los PAML deben tener como objetivo aumentar el nivel de competencias digitales de diversos grupos de población, mejorando la alfabetización digital y proporcionando formación para impulsar la transformación digital.

• Cohesión social y territorial: Los PAML deben tener como objetivo reducir las brechas territoriales y sociales en el mercado laboral y mitigar el impacto social de las recientes crisis. Esto incluye la implementación de programas en zonas desfavorecidas (por ejemplo, en zonas con altas tasas de desempleo u otras condiciones económicas difíciles), dirigidos a diversos colectivos vulnerables (por ejemplo, jóvenes, desempleados de larga duración, minorías étnicas, etc.), dando prioridad a la transformación en sectores bajo presión económica, etc.

• Igualdad de género: Los PAML deben centrarse en empoderar a las mujeres, eliminar las desigualdades del mercado laboral basadas en el género y garantizar la igualdad de acceso al Empleo.

Algunos de los 38 PAML analizados en esta valoración cualitativa buscan contribuir simultáneamente a varios de estos objetivos, mientras que otros se centran en uno solo y en determinados colectivos destinatarios. Sea cual sea el objetivo específico de una intervención, es importante verificar que el diseño y la implementación de la política estén alineados con los objetivos globales del PRTR. Los servicios prestados por los SPE deben estar en consonancia con estos objetivos, es decir, deben dirigirse a grupos de población, territorios, sectores, ocupaciones y competencias que contribuyan al cumplimiento de uno o varios de los objetivos del PRTR.

Aunque los objetivos del PRTR están definidos de forma general a nivel estatal, para fines de monitoreo es importante traducir estos objetivos en metas que puedan representarse y analizarse a partir de datos estadísticos (Comisión Europea, 2021[5]). Estas metas deben establecerse en cooperación con los SPE autonómicos y locales, teniendo en cuenta las condiciones económicas y del mercado laboral en cada territorio. Las metas deben ser claras, específicas, mensurables, sujetas a un calendario, ambiciosas y realistas. Para verificar la coherencia de las políticas con los objetivos del PRTR, es fundamental establecer mecanismos eficaces de intercambio de información, por ejemplo, mediante la presentación periódica de datos estadísticos relevantes en un formato fijo y de fácil comprensión.

Recuadro 10.1. Punto de referencia para la excelencia (Benchmark): criterio específico de los objetivos del PRTR

El PRTR tiene por objeto acelerar y facilitar la transición hacia una economía más ecológica y sostenible desde el punto de vista medioambiental, maximizar los beneficios de la transformación digital y reducir las brechas sociales, territoriales y de género. En el contexto del PRTR, los objetivos que guían la aplicación de los PAML son:

• Transición ecológica: Los PAML deben estar diseñados para promover el empleo en sectores sostenibles ecológicamente y la creación de empleos verdes, con un enfoque en la provisión de formación en competencias relevantes para una economía más verde.

• Transformación digital: Los PAML deben tener como objetivo aumentar el nivel de competencias digitales de diversos grupos de población, mejorando la alfabetización digital y proporcionando formación para impulsar la transformación digital.

• Cohesión social y territorial: Los PAML deben tener como objetivo reducir las brechas territoriales y sociales en el mercado laboral y mitigar el impacto social de las recientes crisis. Esto incluye la implementación de programas en zonas desfavorecidas (por ejemplo, en zonas con altas tasas de desempleo u otras condiciones económicas difíciles), dirigidos a diversos colectivos vulnerables (por ejemplo, jóvenes, desempleados de larga duración, minorías étnicas, etc.), dando prioridad a la transformación en sectores bajo presión económica, etc.

• Igualdad de género: Los PAML deben centrarse en empoderar a las mujeres, eliminar las desigualdades del mercado laboral basadas en el género y garantizar la igualdad de acceso al empleo.

El PAML referente opera conforme a uno o varios1 de los objetivos globales del PRTR, centrándose en grupos de población, zonas geográficas, sectores, ocupaciones y cualificaciones que contribuyen a la realización de estos objetivos. Los objetivos se traducen en metas claramente definidas. Estas metas son específicas, mensurables, sujetas a un calendario, ambiciosas y realistas. Se monitorean mediante el intercambio de datos estadísticos pertinentes en un formato fijo y fácilmente comprensible a intervalos de tiempo regulares.

1. Aunque no es obligatorio que el PAML aborde los cuatro objetivos para obtener la máxima puntuación, es esencial ilustrar la atención prestada a alguno de ellos. El PAML debe demostrar cómo se impulsa activamente el/los objetivo(s) elegido(s) a través de iniciativas pertinentes y cómo se hace un seguimiento meticuloso con procesos y metas bien definidos.

10.2. Resumen de los resultados de la valoración cualitativa

Aunque no todos los 38 programas abordaron los cuatro objetivos del PRTR, la mayoría mostró un fuerte compromiso con al menos uno de ellos. Con frecuencia, los programas combinaron varios objetivos, por ejemplo, vinculando la transformación digital con la inclusión social o la igualdad de género. Aunque los objetivos se expresaron a menudo en términos generales, centrándose en el número de personas participantes, algunos programas incluyeron elementos más específicos orientados a resultados, como las tasas de inserción laboral. En conjunto, los programas demostraron un enfoque estructurado y coherente con las prioridades del PRTR.

10.2.1. Transición ecológica

La transición ecológica no fue habitualmente el eje principal de los PAML analizados, pero sí estuvo presente a través de diversos elementos de política complementarios. Desde su diseño, todas las actividades incluidas en el PRTR debían cumplir con ciertos principios, como la regla de “no causar un perjuicio significativo”, que prohíbe actividades que puedan dañar el medioambiente, y el etiquetado verde, destinado a facilitar la asignación de recursos a iniciativas medioambientales. La promoción de competencias y empleos verdes se integró en los programas como parte de los paquetes formativos. Muchos programas ofrecieron módulos de formación sobre sensibilización ambiental para fomentar la responsabilidad medioambiental o proporcionaron formación para adquirir competencias vinculadas a empleos verdes en ámbitos como la instalación de paneles fotovoltaicos, la silvicultura, la jardinería, la limpieza, la economía circular, la gestión sostenible de residuos y la rehabilitación energética de edificios. En algunos casos, los programas reservaron explícitamente una parte del contenido formativo (entre el 25 % y el 35 %) a competencias relacionadas con el clima.

10.2.2. Transformación digital

La transformación digital se abordó de manera sistemática en todos los programas valorados. Este objetivo se incorporó de diversas formas: desde el etiquetado digital, exigido por los principios del PRTR para facilitar la asignación de recursos a iniciativas de transformación digital, hasta la implementación de programas específicamente dedicados al desarrollo de competencias digitales, como la formación digital para mujeres contratadas en el marco del Programa de Fomento del Empleo Agrario del sector agrario y la formación para la transformación digital. Incluso los programas que no tenían objetivos digitales como prioridad solían dirigirse a colectivos con bajos niveles de alfabetización digital, por lo que incluyeron la formación en competencias digitales básicas como componente clave. Además, algunos programas ofrecieron cursos especializados para adquirir competencias digitales avanzadas, incluidos programas sobre ofimática, contabilidad, diseño gráfico, digitalización de documentos, actividades relacionadas con la inteligencia artificial y redes TIC. Al igual que en el caso de las competencias verdes, algunos programas dedicaron explícitamente entre el 25 % y el 35 % de su contenido formativo al desarrollo de competencias digitales.

10.2.3. Cohesión social y territorial

La cohesión social y territorial estuvo fuertemente integrada en todos los programas analizados. Fue el objetivo central de los programas dirigidos a colectivos vulnerables, como personas jóvenes, mujeres, personas desempleadas de larga duración, personas con discapacidad, personas migrantes y personas con niveles muy bajos de formación. Otra forma de abordar este objetivo fue implementar iniciativas en zonas desfavorecidas con altas tasas de desempleo, despoblación u otras condiciones económicas adversas. Una buena práctica para garantizar la coherencia con este objetivo fue destinar una parte de los fondos directamente a proyectos desarrollados en municipios pequeños, contribuyendo así a reducir las desigualdades territoriales. Cuando no era posible actuar directamente en zonas remotas, algunos programas contribuyeron a superar las barreras territoriales ofreciendo formación en línea, lo que permitió el acceso a los programas independientemente del lugar de residencia.

10.2.4. Igualdad de género

La igualdad de género se abordó explícitamente en varios PAML dirigidos a mujeres, como los programas dirigidos a mujeres víctimas de violencia de género, mujeres en zonas rurales y urbanas y formación digital para mujeres contratadas en el marco del Programa de Fomento del Empleo Agrario. Estos programas se centraron en mejorar la empleabilidad de las mujeres y apoyar su integración en el mercado de trabajo, contribuyendo activamente a la igualdad de género, a la reducción de las brechas de género y al empoderamiento de las mujeres. Otros programas, aunque no estaban específicamente dirigidos a mujeres, incluyeron a determinadas categorías de mujeres como colectivos prioritarios, por ejemplo, mujeres con bajos niveles de formación en zonas desfavorecidas. Algunos programas establecieron objetivos explícitos para garantizar la representación equilibrada de mujeres entre las personas participantes.

10.3. Buenas prácticas identificadas

El programa presentado en el Recuadro de buenas prácticas 18 ilustra un enfoque orientado a avanzar en los objetivos clave del PRTR. Implementado en varias comunidades autónomas bajo un marco jurídico común y detallado, el programa de apoyo a mujeres en zonas rurales y urbanas establece objetivos específicos, medibles, acotados en el tiempo, ambiciosos y realistas, con el fin de garantizar la alineación del programa con los objetivos estratégicos de la política pública.

Recuadro de buenas prácticas 18. Compromiso focalizado con metas bien definidas para abordar los objetivos transversales del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia: Programa de Apoyo a Mujeres en los Ámbitos Rural y Urbano en Andalucía, La Rioja, Madrid, Valencia y Ceuta

El programa “Apoyo a Mujeres en los Ámbitos Rural y Urbano”, implementado en las comunidades autónomas de Andalucía, La Rioja, Madrid, Valencia y en Ceuta conforme a la Orden TES/1121/2021, del 11 de octubre, constituye un ejemplo de enfoque focalizado para contribuir al cumplimiento de los objetivos clave del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (PRTR), como la transición ecológica, la transformación digital, la cohesión social y territorial, y la igualdad de género.

El programa ofrece un acompañamiento integral a las mujeres destinatarias mediante itinerarios personalizados e individualizados que incluyen orientación profesional, asesoramiento, formación, adquisición de competencias transversales y técnicas, así como apoyo a la inserción laboral y al acceso a un empleo adaptado a sus perfiles. Este apoyo holístico no solo mejora sus competencias y cualificaciones, sino que también incrementa su confianza y preparación para el mercado laboral. El énfasis en competencias verdes y digitales garantiza que las participantes estén preparadas para los empleos del futuro, contribuyendo tanto a la sostenibilidad medioambiental como al avance tecnológico. Al dirigirse a mujeres en zonas rurales y urbanas, especialmente en municipios de menos de 5 000 habitantes, el programa contribuye a reducir las disparidades territoriales y a fortalecer la cohesión social. Este enfoque focalizado permite reducir la brecha de género en el empleo, apoyar la revitalización de zonas rurales y favorecer el desarrollo económico y social de los territorios.

El marco normativo detallado de la inversión asegura el compromiso con los objetivos del PRTR mediante el establecimiento de metas específicas, mensurables, sujetas a un calendario, ambiciosas y realistas. Este enfoque refuerza la rendición de cuentas y la transparencia, al permitir un monitoreo y una evaluación sistemática del progreso alcanzado.

Objetivos específicos bien definidos:

• Atención a mujeres: Se espera que al menos 22 240 mujeres completen el programa, de un total de 27 800 inscritas al inicio de su implementación.

• Fomento de competencias y empleos verdes: El 35 % de las participantes completa un itinerario individualizado orientado al desarrollo de competencias y empleos verdes. Estos itinerarios pueden incluir, por ejemplo, energías renovables, tratamiento de agua y residuos, agricultura y silvicultura sostenibles y economía circular.

• Mejora de la alfabetización digital: El 35 % de las participantes completa un itinerario individualizado orientado al desarrollo de competencias y empleos digitales. Estos itinerarios pueden abarcar la digitalización de servicios, actividades comerciales en línea y ámbitos relacionados con la tecnología.

• Enfoque en municipios pequeños: El programa prioriza a las mujeres residentes en municipios de menos de 5 000 habitantes. Al menos un tercio de la inversión se destina a estos municipios. *

• Impacto en la inserción laboral: Se espera que al menos el 20 % de las mujeres que participan en los itinerarios individualizados logren una inserción profesional, ya sea por cuenta ajena o por cuenta propia.**

Nota: * En el caso de comunidades autónomas insulares, el porcentaje de inversión y de participantes residentes en municipios de menos de 5 000 habitantes se ajustará al peso de la población de dichos municipios sobre el total de habitantes de la comunidad autónoma. Para los proyectos que se prevea desarrollar en un único municipio, la población del municipio afectado no podrá superar los 5 000 habitantes, salvo en el caso de las Ciudades de Ceuta y Melilla.

** La administración laboral competente establecerá el número mínimo de días cotizados requeridos para considerar que una participante se ha insertado en el mercado laboral, que en todo caso será de al menos 90 días, no necesariamente continuos. También definirá los métodos de verificación, los criterios para el cómputo del trabajo a tiempo parcial y otros aspectos relevantes.

Fuente: Elaboración propia a partir de información recopilada a través de cuestionarios y consultas; Orden TES/1121/2021, del 11 de octubre.

10.4. Orientaciones para la elaboración de políticas: vías para reforzar la contribución de los futuros PAML a los objetivos estratégicos de la política pública

Para garantizar la coherencia entre el diseño, la implementación de los programas y los objetivos estratégicos de la política pública, los futuros PAML deberían basarse en la experiencia de los programas implementados en el marco del PRTR y en las disposiciones establecidas en la Ley 3/2023, y:

• Definir con claridad los objetivos de política y asegurar su alineación a través de los servicios prestados, los colectivos destinatarios, los territorios atendidos y otros elementos relevantes de política pública, siguiendo una Teoría del Cambio1 predefinida.

• Establecer metas claras, específicas, medibles, acotadas en el tiempo, ambiciosas y realistas (incluidos los indicadores de referencia y sus valores objetivo), directamente vinculadas a los objetivos definidos, y hacer un seguimiento del progreso utilizando datos estadísticos pertinentes.

• Incluir metas orientadas a los resultados para aumentar la eficacia de los programas, por ejemplo, exigiendo que un porcentaje mínimo de las personas participantes se inserte (de manera sostenible) en el mercado laboral tras la finalización del programa.

Nota

← 1.  Una Teoría del Cambio (TdC) es un marco integral que describe cómo y por qué se espera que se produzca un cambio deseado en un contexto específico, vinculando actividades y programas concretos a resultados e impactos observables.