Mejorando las políticas activas del mercado laboral en España

1. Alcance y metodología de la valoración cualitativa de los PAML

Resumen

Este capítulo ofrece un resumen de los 38 programas activos del mercado laboral seleccionados incluidos en los Componentes 23 y 19 del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (PRTR) de España que se analizan en este informe. También presenta la metodología y el marco cualitativo utilizados para la valoración y los criterios clave que guiaron el proceso de valoración.

1.1. La valoración cualitativa abarca una serie de programas activos del mercado laboral

Las políticas activas del mercado laboral (PAML) desempeñan un papel clave en el apoyo a las personas demandantes de empleo para lograr su transición hacia empleos de calidad. Con el objetivo de mitigar los efectos adversos de la pandemia y fomentar un desarrollo económico sostenible y resiliente, el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (PRTR) introduce nuevas inversiones focalizadas, algunas de las cuales se centran directamente en las PAML. El Componente 23 del PRTR, denominado “Nuevas políticas públicas para un mercado de trabajo dinámico, resiliente e inclusivo”, busca abordar debilidades estructurales del mercado laboral y apoyar a colectivos vulnerables, incluidas las personas jóvenes, las mujeres y las personas desempleadas de larga duración. Como complemento a estos esfuerzos, la Inversión 3 “Competencias digitales para el empleo” del Componente 19 “Plan Nacional de Competencias Digitales” tiene como objetivo reforzar las PAML mediante la mejora de las competencias digitales de personas ocupadas y desempleadas. Dado que la asignación de fondos del PRTR está condicionada al cumplimiento de indicadores de rendimiento predefinidos, resulta esencial establecer un marco claro de valoración para los programas desarrollados en el marco del PRTR, a fin de determinar si han alcanzado sus objetivos e identificar buenas prácticas que puedan ser replicadas en el Sistema Nacional de Empleo.

La valoración cualitativa que se lleva a cabo en este informe se centra en una selección de programas de los Componentes 23 y 19 del PRTR de España. Esta sección ofrece un breve resumen de estos programas, que abarcan una gran variedad de intervenciones dirigidas a distintos colectivos, proporcionan un espectro diverso de servicios y operan en diferentes niveles administrativos. Algunos programas (7 de 38) son gestionados a nivel estatal por el Servicio Público de Empleo Estatal (SEPE)), mientras que otros (31 de los 38) están gestionados por las comunidades autónomas. El Cuadro 1.1 presenta una síntesis de estos programas, agrupados en siete áreas de inversión del PRTR.

Los programas valorados a nivel autonómico, junto con tres desarrollados en el ámbito estatal, se centran en diversos colectivos vulnerables y ofrecen una amplia gama de servicios para responder a sus distintas necesidades y superar barreras de acceso al empleo:

• C23.I04: Programas territoriales para colectivos vulnerables (16 programas, 15 gestionados en el ámbito autonómico y 1 en el ámbito del SEPE a través de su Dirección Provincial). Los programas o proyectos territoriales para colectivos vulnerables están diseñados para apoyar a personas desempleadas de larga duración y a otros colectivos que enfrentan barreras significativas para acceder al empleo, incluidas las personas con discapacidad, las personas migrantes, los jóvenes y las personas con niveles muy bajos de formación. Estos proyectos proporcionan itinerarios personalizados e individualizados que incluyen acciones de asesoramiento y acompañamiento, programas de orientación, apoyo en la búsqueda de empleo, formación, apoyo económico a través de becas, incentivos a la contratación y un seguimiento continuo. La mayoría de estos programas son gestionados por las comunidades autónomas, con la excepción de un programa en Ceuta, que es gestionado por el SEPE1. Las comunidades autónomas participantes tienen flexibilidad para adoptar sus propios marcos normativos para estas iniciativas o utilizar la normativa del SEPE como referencia.

• C23.I02.P02: Programas de formación con compromiso de contratación e inserción para mujeres víctimas de violencia de género, trata o explotación sexual (13 programas, 12 gestionados en el ámbito autonómico y 1 en el ámbito del SEPE a través de su Dirección Provincial). Los programas dirigidos a mujeres víctimas de violencia de género tienen como objetivo mejorar su empleabilidad y facilitar su acceso e integración en el mercado laboral. Los programas ofrecen a las mujeres itinerarios de inserción en dos fases. Durante los primeros seis meses, las mujeres participantes realizan actividades personalizadas de inclusión social, seguidas de seis meses de formación en alternancia que incluye el compromiso de contratación por parte de los empleadores. Las participantes reciben orientación y acompañamiento a lo largo del proceso de inserción laboral. La mayoría de estos programas son gestionados por las comunidades autónomas, con la excepción de un programa que abarca Ceuta, Melilla y algunas provincias de España, que es gestionado por el SEPE2. Las comunidades autónomas cuentan con flexibilidad para diseñar su propia normativa de implementación o pueden utilizar como referencia la normativa del SEPE.

• C23.I02.P01: Apoyo a las mujeres en zonas rurales y urbanas (5 programas, 4 gestionados en el ámbito autonómico y 1 en el ámbito del SEPE a través de su Dirección Provincial). Los programas ofrecen a mujeres de zonas rurales y urbanas itinerarios personalizados e individualizados orientados a su formación e inserción laboral, promoviendo a su vez la igualdad y la no discriminación en el acceso al empleo. Estos itinerarios incluyen la evaluación de la empleabilidad, orientación y acompañamiento profesional, el apoyo en la búsqueda de empleo, información, formación y el desarrollo de competencias transversales, incluyendo la alfabetización digital. Los programas también ofrecen incentivos a la participación, facilitan la inserción laboral y proporcionan un seguimiento continuo en el empleo. Las mujeres participantes deben residir preferentemente en municipios de menos de 5 000 habitantes. Del total de participantes, el 35 % debe completar itinerarios centrados en el desarrollo de competencias para empleos verdes, otro 35 % en competencias digitales, y al menos el 20 % debe lograr la inserción profesional. Los programas se rigen por la Orden TES/1121/2021 de 11 de octubre, que establece el marco normativo común para su implementación. Cuatro de los programas valorados son gestionados por las comunidades autónomas, mientras que uno, en Ceuta, es gestionado por el SEPE.

Los otros cuatro programas de ámbito estatal, gestionados por el SEPE, valorados en este informe se centran en ofrecer formación a diversos colectivos, incluyendo personas jóvenes, mujeres y personas trabajadoras que necesitan actualizar sus competencias para adaptarse a los cambios económicos, haciendo especial hincapié en el desarrollo de competencias verdes y digitales:

• C23.I01.P01: Programa TándEM. El programa TándEM ofrece a las personas jóvenes menores de 30 años una formación práctica en alternancia con el empleo en entidades del sector público, asociaciones, fundaciones y otras entidades sin ánimo de lucro, y se centra en las competencias esenciales para la transición verde y digital, además de promover la inclusión social y la cohesión territorial. Al menos el 25 % del programa se dedica a competencias relacionadas con el cambio climático que contribuyen a la creación de empleos verdes, y otro 25 % se centra en competencias digitales. Los proyectos suelen tener una duración de entre 12 y 18 meses y constan de dos fases: (1) una fase de formación inicial, que incluye orientación, asesoramiento, información profesional y formación empresarial, con una duración de entre tres y seis meses, durante la cual las personas participantes reciben una beca diaria de estudio; y (2) durante el resto del proyecto, las personas participantes son contratadas mediante una modalidad contractual que permite destinar parte de la jornada laboral a completar la formación vinculada al empleo. Al finalizar el proyecto, los jóvenes participantes reciben asistencia técnica y apoyo individualizado para facilitar su acceso al empleo o al autoempleo.

• C19.I03: Alfabetización digital para mujeres contratadas en el marco del Plan de Fomento del Empleo Agrario -PROFEA-. Este programa tiene como objetivo mejorar la alfabetización digital de mujeres que actualmente trabajan o han trabajado en los últimos diez años en empleos estacionales en el marco del Plan de Fomento del Empleo Agrario (PROFEA)3, con el fin de aumentar su empleabilidad y facilitar su plena participación en la sociedad. El programa ofrece formación presencial, gratuita y voluntaria, sobre competencias digitales a mujeres trabajadoras del sector agrario que viven en zonas rurales, en su mayoría de origen multiétnico, mayores de 40 años, con niveles educativos bajos o medios, responsabilidades familiares y dificultades de acceso a la formación. La formación se ajusta al Marco Europeo de Competencias Digitales para la Ciudadanía4 y se compone de cinco módulos con una duración mínima de 25 horas cada uno. Las participantes reciben un certificado tras finalizar con éxito la formación o completar al menos el 75 % del curso.

• C19.I03: Programa de formación para la transformación digital -TIC- (SEPE-FUNDAE). El programa TIC ofrece formación a nivel estatal para ayudar a las personas trabajadoras a desarrollar y mejorar sus competencias profesionales relacionadas con el cambio tecnológico y la transformación digital, centrándose en personas que trabajan en sectores productivos. La formación da prioridad a determinados colectivos, incluyendo mujeres, personas menores de 30 años o mayores de 45, personas con discapacidad, personas con baja cualificación, personas desempleadas de larga duración, personas empleadas en pymes, personas con contratos a tiempo parcial o temporal, y personas afectadas por expedientes de regulación de empleo (ERE) o expedientes de regulación temporal de empleo (ERTE). Las personas desempleadas inscritas en los servicios públicos de empleo pueden representar hasta un 30 % del total de participantes, mientras que las personas empleadas en administraciones públicas y en entidades beneficiarias pueden representar hasta un 10 % cada una. La formación abarca competencias digitales básicas, intermedias o avanzadas, y puede impartirse de forma presencial, en línea o en modalidad mixta. Cada acción formativa tiene la duración necesaria para la adquisición de las competencias tecnológicas específicas del sector correspondiente, con una duración mínima de 25 horas.

• C23.I03: Programa de formación para personas trabajadoras del sector turístico -TURISMO- (SEPE-FUNDAE). El programa TURISMO ofrece formación a nivel estatal, dirigida principalmente a personas trabajadoras del sector turístico y otros sectores estratégicos relacionados de interés nacional5, con el objetivo de mejorar y desarrollar competencias profesionales que les permitan adaptarse a los cambios del sistema productivo y aprovechar oportunidades de desarrollo profesional y personal. Al menos el 30 % de la formación está dedicada a competencias relacionadas con el cambio climático y otro 30 % a competencias tecnológicas digitales. El programa prioriza la participación de personas afectadas por expedientes de regulación de empleo (ERE) o por expedientes de regulación temporal de empleo (ERTE), así como a personas trabajadoras beneficiarias de microcréditos. La formación puede impartirse de forma presencial, en línea o en modalidad mixta. La duración de los programas formativos viene determinada por el Catálogo de Especialidades Formativas del Sistema Nacional de Empleo6.

Cuadro 1.1. Resumen de los 38 PAML valorados

Ámbito de gestión	Territorio	Nombre del programa	Entidad responsable que participó en el cuestionario y consultas
C23.I04.P01: Programas territoriales para colectivos vulnerables
Autonómico	Andalucía	Nuevos proyectos territoriales para el reequilibrio y la equidad. Colectivos vulnerables.	Servicio Andaluz de Empleo
Autonómico	Asturias	Itinerarios integrados de inclusión activa orientados a la inserción laboral de personas vulnerables	Servicio Público de Empleo del Principado de Asturias (SEPEPA)
Autonómico	Islas Baleares	Proyectos territoriales para colectivos vulnerables: Personas de 30 años o más, personas desempleadas de larga duración.	Servicio de Empleo de las Islas Baleares (SOIB)
Autonómico	País Vasco	Colectivos vulnerables: personas desempleadas mayores de 45 años	Servicio Vasco de Empleo (Lanbide)
Autonómico	Canarias	PROYECTO TIGOTAN 2.0 Itinerario San Juan de la Rambla	Servicio Canario de Empleo
Autonómico	Cantabria	Proyecto territorial “SAMIR”	Servicio Cántabro de Empleo
Autonómico	Castilla y León	Colectivos vulnerables en entornos urbanos desfavorecidos	Servicio Público de Empleo de Castilla y León (ECYL)
Autonómico	Castilla-La Mancha	Subvenciones para la realización de actuaciones de mejora de la empleabilidad y la inserción dirigidas a colectivos vulnerables	Gobierno de Castilla-La Mancha, Consejería de Economía, Empresas y Empleo, Viceconsejería de Empleo, Diálogo Social y Seguridad y Salud Laboral
Estatal	Ceuta	Proyectos territoriales para colectivos vulnerables	Dirección Provincial del SEPE en Ceuta
Autonómico	Extremadura	Proyectos territoriales para colectivos vulnerables: Personas con discapacidad.	Servicio Extremeño Público de Empleo (SEXPE)
Autonómico	Galicia	Convenio de colaboración entre la Consellería de Emprego e Igualdad y la Red Europea de lucha contra la pobreza y la exclusión social en el estado español - Comunidad Autónoma de Galicia	Xunta de Galicia, Consellería de Promoción del Empleo e Igualdad, Dirección General de Formación para el Empleo y Orientación
Autonómico	La Rioja	Abriendo las puertas del mundo IT	Gobierno de La Rioja, Consejería de Desarrollo Autonómico, Dirección General de Empleo, Diálogo Social y Relaciones Laborales
Autonómico	Comunidad de Madrid	Proyectos territoriales para colectivos vulnerables	Gobierno de la Comunidad de Madrid, Consejería de Economía, Hacienda y Empleo
Autonómico	Murcia	Proyecto territorial para el reequilibrio y la equidad. Personas con discapacidad	Servicio Regional de Empleo y Formación de la Región de Murcia (SEF)
Autonómico	Navarra	Proyectos territoriales para colectivos vulnerables	Servicio Navarro de Empleo (SNE-NL)
Autonómico	Valencia	Proyectos territoriales para colectivos vulnerables	Servicio Público de Empleo y Formación de la Comunidad Valenciana (LABORA)
C23.I02.P02: Programas de formación con compromiso de contratación e inserción para mujeres víctimas de violencia de género, trata o explotación sexual
Autonómico	Asturias	Formación con compromiso de contratación e inserción de mujeres víctimas de violencia de género, trata o explotación sexual	Servicio Público de Empleo del Principado de Asturias (SEPEPA)
Autonómico	País Vasco	Formación con compromiso de contratación e inserción de mujeres víctimas de violencia de género, trata o explotación sexual	Servicio Vasco de Empleo (Lanbide)
Autonómico	Canarias	Proyecto de Inserción Laboral: “Abriendo puertas, abriendo oportunidades”	Servicio Canario de Empleo
Autonómico	Cantabria	Formación con compromiso de contratación e inserción de mujeres víctimas de violencia de género, trata o explotación sexual	Servicio Cántabro de Empleo
Autonómico	Castilla y León	Formación con compromiso de contratación e inserción de mujeres víctimas de violencia de género, trata o explotación sexual	Servicio Público de Empleo de Castilla y León (ECYL)
Autonómico	Castilla-La Mancha	Programa personalizado de inserción sociolaboral con compromiso de contratación para mujeres víctimas de violencia de género o de trata y explotación sexual, en el ámbito de castilla-la mancha	Gobierno de Castilla-La Mancha, Consejería de Economía, Empresas y Empleo, Dirección General de Formación Profesional en Centros de Trabajo
Autonómico	Cataluña	Formación con compromiso de contratación e inserción de mujeres víctimas de violencia de género, trata o explotación sexual	Generalitat de Cataluña, Departamento de Igualdad y Feminismo
Estatal	Ceuta y Melilla y las provincias de Zaragoza (Aragón), Barcelona (Cataluña), Madrid (Comunidad de Madrid), Las Palmas (Canarias), Málaga y Sevilla (Andalucía)	Formación con compromiso de contratación e inserción de mujeres víctimas de violencia de género, trata o explotación sexual	SEPE, Subdirección General de Políticas Activas de Empleo
Autonómico	Extremadura	Itinerarios personales e integrados de acciones de orientación, asesoramiento y formación con compromiso de contratación e inserción para mujeres víctimas de violencia de género	Servicio Extremeño Público de Empleo (SEXPE)
Autonómico	Galicia	Convenio de colaboración entre la Consellería de Empleo e igualdad y la entidad Cruz Roja para el desarrollo y ejecución de un programa de formación e inserción para mujeres víctimas de violencia de género o de trata y explotación sexual con compromiso de contratación.	Xunta de Galicia, Consellería de Política Social e Igualdad
Autonómico	Comunidad de Madrid	Formación con compromiso de contratación e inserción de mujeres víctimas de violencia de género, trata o explotación sexual	Gobierno de la Comunidad de Madrid, Subdirección General de Evaluación, Seguimiento y Control de la Formación
Autonómico	Murcia	Formación con compromiso de contratación e inserción de mujeres víctimas de violencia de género, trata o explotación sexual	Servicio Regional de Empleo y Formación de la Región de Murcia (SEF)
Autonómico	Navarra	Proyecto GAIA " Formación con compromiso de contratación e inserción de mujeres víctimas de violencia de género, trata o explotación sexual”	Servicio Navarro de Empleo (SNE-NL)
C23.I02.P01: Apoyo a las mujeres en zonas rurales y urbanas
Autonómico	Andalucía	Apoyo a las mujeres en los ámbitos rural y urbano	Servicio Andaluz de Empleo
Estatal	Ceuta	Apoyo a las mujeres en los ámbitos rural y urbano	Dirección Provincial del SEPE de Ceuta
Autonómico	La Rioja	IN ITINERE LAB: laboratorio itinerante de apoyo a la mejora de la empleabilidad de la mujer	Gobierno de La Rioja, Consejería de Desarrollo Autonómico, Dirección General de Empleo, Diálogo Social y Relaciones Laborales
Autonómico	Comunidad de Madrid	Apoyo a las mujeres en los ámbitos rural y urbano	Gobierno de la Comunidad de Madrid, Consejería de Economía, Hacienda y Empleo, Dirección General del Servicio Público de Empleo
Autonómico	Valencia	Apoyo a las mujeres en los ámbitos rural y urbano	Servicio Público de Empleo y Formación de la Comunidad Valenciana (LABORA)
C19.I03, C23.I01, C23.I03: Programas de ámbito estatal
Estatal	Todo el territorio	Programa de alfabetización digital de mujeres contratadas en el marco del programa de fomento de empleo agrario (PROFEA)	SEPE, Subdirección General de Políticas Activas de Empleo
Estatal	Todo el territorio	Formación para la transformación digital (TIC)	SEPE-FUNDAE
Estatal	Todo el territorio	Programa TándEM: Formación en alternancia con el empleo para personas jóvenes	SEPE, Subdirección General de Políticas Activas de Empleo
Estatal	Todo el territorio	TURISMO: Convocatorias de subvenciones dirigidas a personas ocupadas en el sector del Turismo	SEPE-FUNDAE

Fuente: Autores a partir de la información recogida mediante cuestionarios y consultas.

1.2. La valoración emplea una metodología exhaustiva

Las valoraciones cualitativas son herramientas importantes para analizar procesos complejos, como las políticas públicas, ya que permiten examinar en detalle la eficiencia de la organización de una política y su implementación en múltiples dimensiones. Uno de los tipos de valoración cualitativa más utilizados es la autoevaluación (o valoración interna). Las autoevaluaciones se emplean ampliamente en los países de la OCDE y en los Estados miembros de la UE en diversas áreas, desde el control de calidad en la formación no formal hasta la valoración de la competitividad de las economías de los países (OECD, 2021[1]; OECD, 2021[2]; OECD, 2022[3]; Espinoza and Martinez-Yarza, 2023[4]). Las autoevaluaciones suelen ir acompañadas de valoraciones externas que permiten validar la información recopilada y garantizar su calidad.

Una de las aplicaciones más conocidas de la combinación de autoevaluación y valoración externa en el ámbito de las PAML es el ejercicio de “Benchlearning” de la red de Servicios Públicos de Empleo, PES Network, que combina la comparación estructurada (benchmarking) con el aprendizaje mutuo (Comisión Europea, 2021[5]). El objetivo del “Benchlearning” es apoyar a cada SPE en la mejora de su desempeño mediante una reflexión estructurada y sistemática sobre su rendimiento con respecto al de un SPE ideal, así como aprender de las buenas prácticas de otros SPE y adaptarlas a los contextos nacionales.

La metodología utilizada en este informe también combina una autoevaluación y una valoración externa, adaptando el contenido del marco de valoración a la evaluación de programas activos del mercado laboral (PAML) concretos. El objetivo del marco es ofrecer una valoración detallada de los mecanismos que explican el funcionamiento de los programas, su calidad, eficiencia y capacidad para alcanzar sus objetivos. El marco busca proporcionar una herramienta flexible que permita valorar una amplia gama de PAML de forma exhaustiva y sistemática, haciéndoles seguimiento desde la fase inicial de diseño y planificación hasta los resultados finales.

1.2.1. Autoevaluación o valoración interna

La autoevaluación (o valoración interna) es realizada por personas, equipos u organizaciones que participan directamente en la implementación del proceso objeto de análisis (por ejemplo, un PAML). La autoevaluación ofrece la oportunidad de tomar distancia del trabajo cotidiano y reflexionar sobre cómo se ha implementado el programa y cómo podría mejorarse. Su objetivo es identificar fortalezas y debilidades del programa valorado y determinar áreas con potencial de mejora. La autoevaluación es especialmente útil para ayudar a las partes interesadas (por ejemplo, el SEPE y los servicios públicos de empleo autonómicos) a mejorar su propio desempeño y a encaminar sus programas durante la fase de implementación.

Una autoevaluación rigurosa y en profundidad requiere la asignación de tiempo y recursos humanos dentro de la organización. No obstante, los evaluadores internos están en una posición privilegiada para realizar esta tarea, ya que cuentan con mayor familiaridad con la institución y el programa, y tienen un acceso directo a la información. Además, la autoevaluación aporta beneficios adicionales a largo plazo. Si se practica de forma periódica, contribuye a generar una cultura duradera de mejora continua dentro de la organización. También puede fomentar el aprendizaje y la retroalimentación dentro de la organización, entre el personal que participa en diferentes proyectos y funciones, y puede beneficiar al programa y a la organización en su conjunto.

En el contexto de este proyecto, la autoevaluación se llevó a cabo mediante un cuestionario detallado elaborado por la OCDE y compartido con el SEPE, los servicios públicos de empleo autonómicos y otras instituciones responsables de la gestión de los programas valorados. El cuestionario está estructurado por dimensiones o criterios clave (véase el apartado 1.3). Cada uno de estos criterios se acompaña de descripciones claramente formuladas de puntos de referencia para la excelencia (o “Benchmark”), basados en bibliografía existente, evidencia empírica y estudios de caso. Estas descripciones detalladas reflejan los principios fundamentales de cómo debería funcionar un PAML bien diseñado.

Para cada dimensión o criterio, se pidió a las personas encuestadas (i) describir las prácticas del programa relevantes para el criterio en cuestión y (ii) situar el programa valorado respecto al punto de referencia para la excelencia en una escala del 0 al 5 (la “puntuación de autoevaluación”). Los niveles de la escala son intuitivos y reflejan distintos grados de desarrollo del programa. Por ejemplo, la puntuación más alta (5) indica que las prácticas del programa corresponden completamente con el “punto de referencia para la excelencia” para ese criterio. La puntuación más baja (0) refleja que la práctica descrita no existe en absoluto en el programa. Las puntuaciones intermedias reflejan situaciones intermedias: por ejemplo, 1 - existen ideas para desarrollar esta práctica; 2 - se han dado los primeros pasos para desarrollar esta práctica; 3 - algunos elementos corresponden al punto de referencia; 4 - la mayoría de los elementos corresponden al punto de referencia. La diferencia entre la puntuación de autoevaluación de un programa específico y el punto de referencia para la excelencia permite visualizar la proximidad de esa dimensión especifica del programa al referente ideal.

La autoevaluación se basa en la experiencia y el conocimiento del personal de las instituciones responsables de la planificación, diseño, implementación y valoración de los PAML analizados. Idealmente, la autoevaluación debe basarse en evidencias disponibles que respalden las respuestas, como conceptos, manuales, encuestas, evaluaciones, informes, estudios, descripciones de procesos, etc. El SEPE y cada servicio público de empleo autonómico designaron a una persona de contacto responsable de llevar a cabo la autoevaluación de un PAML seleccionado, ya fuera de manera individual o con el apoyo de un equipo. La cumplimentación de los cuestionarios de autoevaluación requirió con frecuencia la colaboración entre varias personas con distintos perfiles técnicos, lo que favoreció el intercambio de información y la discusión dentro de la organización.

1.2.2. Valoración externa

La valoración externa es llevada a cabo por personas ajenas a la administración responsable de la ejecución de la política evaluada. La valoración externa se considera a menudo más imparcial e independiente y, por tanto, más creíble que la valoración interna. Las autoevaluaciones suelen ir acompañadas de valoraciones externas con el fin de validar la información recopilada y garantizar su calidad. En caso necesario, la valoración externa también puede servir para aclarar información y cubrir posibles lagunas.

En el contexto de este proyecto, la valoración externa consistió en consultas individuales organizadas por la OCDE con los equipos responsables dentro del SEPE, los servicios públicos de empleo autonómicos u otras instituciones responsables, después de que estos equipos cumplimentaran los cuestionarios de autoevaluación. En la mayoría de los casos, se organizó una consulta por programa, con dos excepciones en las que dos programas fueron valorados conjuntamente en una sola consulta más larga, dado que eran gestionados por el mismo equipo y compartían muchas características comunes7. Las consultas siguieron la misma estructura que los cuestionarios y abordaron los mismos aspectos que las preguntas orientadoras incluidas en estos. No obstante, el objetivo de las consultas no era repetir las preguntas del cuestionario, sino aclarar información poco clara y profundizar en los aspectos de mayor interés. El contenido de cada consulta se adaptó específicamente al programa analizado, teniendo en cuenta la información ya proporcionada en el cuestionario de autoevaluación. Las consultas se realizaron en español (mayoritariamente en línea) y tuvieron una duración aproximada de una hora, dependiendo de la cantidad de información ya recogida en los cuestionarios.

Durante la autoevaluación y la valoración externa, cada dimensión o criterio incluido en el marco de valoración fue analizado por separado. En primer lugar, los equipos responsables de la autoevaluación asignaron una puntuación de autoevaluación a cada criterio (en una escala de 0 a 5). A continuación, dichas puntuaciones fueron validadas por la OCDE durante las consultas y ajustadas de acuerdo con la información complementaria obtenida. La puntuación total se calculó como un promedio simple de las puntuaciones de todos los criterios, sin aplicar ponderaciones, ya que la importancia relativa de cada criterio o dimensión no se conoce a priori.

Este sistema de puntuación ayudó a los evaluadores internos y externos a evidenciar los aspectos positivos y a identificar las posibles áreas de mejora. Proporcionó una base estructurada y comparativa para una valoración más profunda basada en la abundante información cualitativa recogida a través de preguntas abiertas en los cuestionarios de autoevaluación y durante las consultas. Las puntuaciones sirvieron como referencia interna valiosa, complementando los hallazgos cualitativos que finalmente orientaron la identificación de buenas prácticas.

Los resultados de la valoración fueron discutidos en el evento de aprendizaje mutuo organizado entre los servicios públicos de empleo autonómicos y el SEPE en el marco de este proyecto. La valoración permitió reflexionar sobre el desempeño de los PAML de forma estructurada e identificar buenas prácticas que podrían ser replicadas en otros territorios o con otros colectivos beneficiarios.

1.3. El marco de evaluación se estructura en torno a nueve criterios clave de valoración

El marco de valoración utilizado en las valoraciones internas y externas se estructura en torno a nueve criterios clave de valoración. Estos criterios fueron seleccionados específicamente para el ejercicio de valoración sobre la base de marcos de valoración existentes en el ámbito de los PAML, bibliografía existente, hallazgos de investigaciones y estudios de casos. Los criterios son lo suficientemente amplios como para permitir un análisis comparativo entre PAML heterogéneos, y al mismo tiempo lo suficientemente completos como para abarcar todos los elementos críticos que contribuyen al buen funcionamiento de un PAML.

El objetivo de este marco cualitativo es ofrecer una valoración detallada de los mecanismos que explican el funcionamiento de los programas, su calidad, eficiencia y capacidad para cumplir sus objetivos. Se trata de una herramienta flexible que permite valorar una amplia variedad de PAML de forma exhaustiva y sistemática, haciéndoles seguimiento desde la fase inicial de diseño y planificación hasta los resultados finales. La valoración permite reflexionar sobre el desempeño de los programas de forma estructurada e identificar buenas prácticas que podrían replicarse en otros territorios o para otros colectivos destinatarios.

Los nueve criterios clave de valoración son los siguientes:

1. Diseño del programa basado en la evidencia. Un aspecto fundamental de un PAML referente es su diseño basado en la evidencia, que parte de un análisis exhaustivo de las tendencias históricas, las condiciones actuales del mercado laboral, los datos empíricos disponibles y las enseñanzas extraídas de otros programas. El diseño incorpora las enseñanzas de éxitos y fracasos anteriores y se apoya en la colaboración con múltiples partes interesadas (administraciones públicas, empleadores, sindicatos, investigadores, etc.). También se inspira en políticas activas del mercado laboral eficaces en otros países para trasladar buenas prácticas internacionales al contexto nacional o autonómico. El programa se diseña en paralelo a su sistema de monitoreo y evaluación (M&E), definiendo desde el inicio indicadores de rendimiento y criterios de evaluación para facilitar el seguimiento continuo de los avances y la evaluación posterior.

2. Incorporación de los proveedores de servicios. Un PAML eficaz se caracteriza por contar con una estrategia clara de implicación de entidades proveedoras de servicios, basada en procesos de selección cuidadosos, contratación estratégica y mecanismos de control de la calidad continuos. El proceso de selección es transparente y riguroso, y da prioridad a entidades con experiencia demostrada, que cumplan con estándares legales y éticos, con resultados acreditados y uso de prácticas innovadoras. El modelo de pago está diseñado para atraer y motivar a proveedores de calidad, vinculando los pagos a resultados concretos, como la inserción en empleos de calidad, y adaptándolos a la diversidad de los colectivos destinatarios, con el fin de promover la efectividad y la inclusión. El control de calidad continuo, basado en evaluaciones periódicas que combinan datos cuantitativos y retroalimentación cualitativa de las personas participantes, permite mantener estándares elevados. En caso de incumplimientos o bajo rendimiento, se adoptan medidas correctoras con prontitud, que pueden incluir la recualificación del personal, cambios en la modalidad de prestación del servicio o la revisión del contrato con la entidad proveedora.

3. Identificación y alcance de la población destinataria. Para que un programa sea eficaz, es fundamental que identifique y alcance a su colectivo destinatario mediante una estrategia. Una estrategia de identificación exhaustiva integra datos administrativos y de encuestas para mapear y hacer seguimiento a las personas que enfrentan barreras significativas de acceso al mercado laboral, pero que podrían beneficiarse del apoyo del programa. Un sistema óptimo es capaz, en particular, de identificar a personas que no están en contacto con los servicios públicos de empleo, colmando así una brecha importante de las estrategias de captación tradicionales. Una estrategia de alcance eficaz incluye comunicación personalizada, como llamadas telefónicas o correos electrónicos directos, que proporcionan información detallada sobre el programa y responden a consultas individuales. El apoyo integral durante la inscripción simplifica el proceso y proporciona asistencia con los trámites administrativos y el acceso digital, lo cual es especialmente importante para personas con bajo nivel de alfabetización o competencias digitales limitadas. Para contrarrestar el estigma asociado con la participación en este tipo de programas, se utilizan historias de éxito y mensajes positivos para cambiar percepciones y fomentar una participación más amplia. También se organizan eventos de sensibilización diseñados para conectar con los colectivos destinatarios y fomentar su implicación activa. Además, se utilizan plataformas digitales y redes sociales no solo para dar visibilidad al programa, sino también para crear una comunidad de apoyo en la que las personas participantes puedan acceder a información en tiempo real, interactuar con entidades proveedoras de servicios y compartir experiencias con otras personas.

4. Evaluación y derivación de participantes. Un programa bien diseñado cuenta con una evaluación sistemática y protocolos de derivación basados en estrategias de perfilado cualitativas y cuantitativas. Los orientadores laborales realizan evaluaciones cualitativas de las necesidades y competencias individuales, mientras que el perfilado cuantitativo emplea herramientas digitales avanzadas, como regresiones logísticas o probit y técnicas de aprendizaje automático (machine learning), para analizar los factores socioeconómicos, la trayectoria educativa, la experiencia laboral y las tendencias del mercado de trabajo a nivel territorial entre otros. El programa incorpora evaluaciones exhaustivas de competencias, como autoevaluaciones, pruebas de competencias blandas y métodos innovadores como los “juegos serios” (serious games). El sistema de derivación altamente personalizado asegura que las personas participantes reciban servicios y apoyos adaptados a sus habilidades y necesidades, como niveles adecuados de formación.

5. Apoyo integrado y holístico. Un PAML eficaz adopta un enfoque integrado y holístico, que aborda múltiples barreras para la inserción laboral, en particular para colectivos vulnerables. Este enfoque combina un amplio abanico de servicios como el acompañamiento personalizado, el desarrollo de competencias, los servicios de apoyo esenciales (como transporte o cuidado de personas dependientes), las oportunidades de experiencia laboral y los incentivos al empleo. Establece una red de colaboración con una comunicación fluida y una planificación conjunta entre los distintos proveedores de servicios en los ámbitos laboral, social, sanitario y educativo, asegurando un apoyo adaptado a cada demandante de empleo. El intercambio eficaz de datos con las instituciones colaboradoras permite el seguimiento en tiempo real y la adaptación de los servicios, reduce costes y evita duplicidades, dando lugar a un sistema de apoyo más eficaz.

6. Acompañamiento y seguimiento tras la inserción laboral. Un programa garantiza su efectividad a largo plazo incorporando un sistema de acompañamiento durante la participación y un seguimiento tras su finalización, lo que beneficia especialmente a los colectivos vulnerables y a las personas con alto riesgo de abandono o retorno al desempleo. El acompañamiento se basa en la asignación de personas referentes que proporcionan apoyo individualizado durante todo el proceso, por ejemplo, mediante la elaboración de Planes de Acción Individual (PAI), que establecen compromisos y obligaciones mutuas claras. El seguimiento tras la finalización del programa incluye orientación continuada durante la inserción laboral, el mantenimiento de contactos con las personas participantes y con los empleadores, y la coordinación con otros servicios para responder a nuevas necesidades (como la formación o el cuidado de personas dependientes), contribuyendo así al mantenimiento del empleo y a la prevención del retorno al desempleo.

7. Colaboración con empleadores. Para aumentar su alcance, pertinencia y efectividad, un PAML que tiene éxito establece alianzas sólidas con empleadores, asegurando que las competencias de las personas participantes se ajusten a las demandas del mercado laboral. Las principales características de esta colaboración incluyen acciones estratégicas de sensibilización dirigidas a empleadores, posicionando a las personas participantes como perfiles valiosos; la adaptación a las necesidades cambiantes del tejido productivo para garantizar procesos de cualificación y recualificación pertinentes; y la sensibilización de los empleadores respecto a los orígenes diversos y las barreras específicas que enfrentan los colectivos participantes. El programa también implica a los empleadores de forma directa a través de actividades como visitas a empresas, talleres y simulaciones de empleo, que preparan a las personas participantes para el empleo en el mundo real y refuerzan el compromiso de los empleadores, fomentando la inversión en una mano de obra cualificada y diversa.

8. Monitoreo y evaluación. Un marco integral de monitoreo y evaluación (M&E) resulta esencial para garantizar la mejora continua y la rendición de cuentas del programa. Este marco incluye el monitoreo sistemático del progreso de las personas participantes, sus tasas de inserción, adquisición de competencias u otros indicadores relevantes, para facilitar ajustes en tiempo real en función de los objetivos estratégicos del programa y la evolución del mercado laboral. La evaluación va más allá del monitoreo tradicional al valorar la capacidad del programa para alcanzar sus objetivos y su impacto más amplio. Se utilizan métodos como la evaluación de impacto contrafactual para medir resultados como la inserción laboral, la calidad del empleo, la rentabilidad y los beneficios sociales y económicos más amplios. El programa también recoge activamente la retroalimentación de los principales grupos de interés, que incluyen a personas participantes y empleadores, a través de encuestas, entrevistas o grupos focales, con el fin de mantener un enfoque receptivo. Con un claro énfasis en la transparencia, el programa comparte públicamente los resultados obtenidos, se somete a revisiones externas independientes y realiza ajustes basados en los hallazgos del monitoreo y la evaluación.

9. Criterio específico de los objetivos del PRTR: El PRTR tiene como objetivo acelerar la transición hacia una economía más verde y sostenible, maximizar los beneficios de la transformación digital y reducir las brechas sociales, territoriales y de género. En este contexto, los PAML deben alinearse con cuatro objetivos transversales: la promoción del empleo y las competencias verdes; el refuerzo de la alfabetización digital; la reducción de las desigualdades sociales y territoriales mediante la atención a colectivos vulnerables y zonas desfavorecidas; y el empoderamiento de las mujeres para avanzar hacia la igualdad de género en el mercado laboral.

Los PAML se alinean con uno o más de estos objetivos del PRTR dirigiéndose a determinados colectivos, regiones, sectores y competencias, y traducen dichos objetivos en metas específicas, medibles, sujetas a plazos, ambiciosas y realistas. Estas metas se monitorean mediante informes periódicos y transparentes que recogen datos estadísticos relevantes. Aunque no es obligatorio abordar los cuatro objetivos transversales al mismo tiempo, sí se espera un compromiso claro con al menos uno de ellos, mediante metas e iniciativas bien definidas.

Los siguientes capítulos de este informe se estructuran en torno a estos criterios de valoración, dedicando un capítulo a cada criterio. La sección inicial de cada capítulo describe la lógica que subyace a cada criterio y presenta los “puntos de referencia para la excelencia”: descripciones de escenarios ideales o estándares de referencia que sirven como guía para identificar lo que un PAML eficaz puede aspirar a alcanzar. Estos puntos de referencia se presentan en recuadros claramente identificados, con resúmenes breves y de fácil comprensión, que también fueron incluidos en el cuestionario de autoevaluación compartido con los actores implicados durante la valoración interna. Las siguientes secciones de cada capítulo presentan los resultados de la valoración de los PAML seleccionados, destacan ejemplos de buenas prácticas identificadas durante la valoración e incluyen recomendaciones para el diseño e implementación de PAML en el futuro.

Notas

← 1.  En el marco de esta inversión, el SEPE también gestiona cinco proyectos piloto para colectivos vulnerables en Extremadura, Murcia (dos proyectos), Valencia y País Vasco, así como el programa de Melilla. Sin embargo, este informe sólo hace una valoración del programa llevado a cabo por el SEPE en Ceuta.

← 2.  La ejecución por parte del SEPE del programa para mujeres víctimas de violencia de género en Ceuta, Melilla y las provincias de Zaragoza (Aragón), Barcelona (Cataluña), Madrid (Comunidad de Madrid), Las Palmas (Canarias), Málaga y Sevilla (Andalucía) sigue el mismo marco normativo y se valora en este informe como un único programa.

← 3.  PROFEA es un programa de subvenciones destinado a la contratación de personas trabajadoras del sector agrario durante los periodos en los que permanecen desempleadas debido al carácter estacional de las labores agrarias, para la realización de proyectos de interés general y social, como la conservación y mantenimiento de zonas rurales, forestales, patrimoniales y medioambientales, y la mejora de las infraestructuras de los pueblos, reforzando al mismo tiempo el arraigo de la población rural a los territorios y mitigando así su despoblación.

← 4.  El Marco de Competencias Digital para la Ciudadanía (DigComp), aplicado por el Centro Común de Investigación en nombre de la Comisión Europea, esboza los componentes clave de la competencia digital en las áreas principales y describe ocho niveles de competencia digital. DigComp respalda los objetivos de la UE en materia de competencias digitales y está siendo utilizado por los Estados miembros para desarrollar herramientas de evaluación y materiales de formación, así como para definir perfiles digitales profesionales en materia de empleo, educación y formación, e inclusión social.

← 5.  Incluye la hostelería, las agencias de viajes, empresas de alquiler de coches, transporte de viajeros por carretera, transporte aéreo, organizadores de bingos y fabricantes de productos cocinados para entrega a domicilio.

← 6.  El Catálogo de Especialidades Formativas es un instrumento de transparencia y difusión del sistema de formación en el trabajo, que compendia los programas de formación que oferta del Sistema Nacional de Empleo de España. Se aplica en todo el territorio nacional y está regulado por la Orden TMS/283/2019, de 12 de marzo.

← 7.  Estos programas fueron: TIC y TURISMO ejecutados por SEPE-FUNDAE, y dos programas gestionados por el SEPE a través de la Dirección Provincial en Ceuta.